Parecer sobre a Participação dos Parceiros Económicos e Sociais na Política Regional Comunitária (94/C 127/07)

O Comité Económico e Social decidiu, em 25 de Março de 1993, elaborar, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 20º do Regimento, um parecer sobre à Participação dos Parceiros Económicos e Sociais na Política Regional Comunitária.

A Secção do Desenvolvimento Regional, do Ordenamento do Território e do Urbanismo, encarregada de preparar os trabalhos atinentes, emitiu parecer em 18 de Janeiro de 1994. Foi Relator E. Masucci e Co-Relatora Jocelyn Barrow.

O Comité Económico e Social adoptou na 312ª Reunião Plenária (sessão de 27 de Janeiro de 1994), por maioria, com seis abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Antecedentes

1.1.1. A importância da participação dos parceiros sociais na política regional comunitária sempre foi defendida pelo Comité Económico e Social, desde a criação do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

Com efeito, no Projecto de Parecer sobre a « Proposta de regulamento do Conselho que institui um Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional » adoptado na 114ª Reunião Plenária de 24 e 25 de Outubro de 1973, o Comité insiste, por várias vezes (1), em dois aspectos:

- a participação das regiões na elaboração da política regional, « com a participação de todas as organizações socioprofissionais representativas » (2);

- a associação das organizações socioprofissionais aos trabalhos do Fundo de Desenvolvimento Regional e do Comité de Política Regional, através de uma participação directa nestes novos órgãos (3).

1.1.1.1. O Comité pronunciou-se várias vezes sobre esta temática (4), tendo-o feito de forma mais completa e aprofundada no parecer sobre « O papel e a influência das autoridades locais e regionais e das organizações socioeconómicas no âmbito da política regional comum » (5) (Relator: Ventejol), adoptado na Reunião Plenária de 24 e 25 de Outubro de 1979.

Neste parecer, adoptado em circunstâncias muito diversas das actuais, estão consubstanciados os motivos, ainda hoje válidos e suficientes, da participação dos parceiros sociais, considerada necessária:

- para responder plenamente ao objectivo de coesão económica e social;

- para garantir a complementaridade entre as ajudas comunitárias e as ajudas dos Estados-membros;

- para avaliar com maior rigor o impacto regional das políticas comunitárias;

- para garantir uma informação ascendente e descendente mais completa;

- para contribuir para suscitar o interesse das populações.

Condições necessárias, todas elas, para assegurar o êxito da política regional e do espírito de solidariedade que a inspira.

1.1.1.2. Este parecer é acompanhado de um Relatório (6), datado de 11 de Outubro de 1979, elaborado com base num questionário e no qual se constata que « (...), em termos globais, as autoridades locais e regionais assim como as associações socioeconómicas apenas exercem uma influência mínima nas orientações da política europeia. Este facto pressuporia, de resto, que estas entidades desempenhassem já um papel activo na definição dos programas de desenvolvimento regional dos respectivos países, o que, ao que parece, em geral, não é o caso » (7).

Este Relatório dá a possibilidade de, no âmbito do presente parecer, estabelecer diferenças com a situação actual, à distância de catorze anos, e avaliar o caminho percorrido.

1.1.2. Também o Parlamento Europeu defendeu desde o início a importância da participação das organizações sindicais e profissionais.

1.1.3. A Comissão, por seu lado, apesar de não ter formalizado no regulamento do Feder as modalidades da participação dos parceiros sociais, já nos anos 70 havia estabelecido uma prática de encontros entre o Comissário competente, Giolitti, e os representantes destas organizações, que tinham por tema as orientações em matéria de política regional comunitária.

1.1.4. No que se refere aos parceiros sociais, já em Janeiro de 1976 fora criado um grupo restrito de representantes da Confederação Europeia dos Sindicatos, que tinha contactos periódicos de informação com a Direcção-Geral da Política Regional.

Mas é sobretudo na segunda metade dos anos 80, quando se iniciou o debate sobre a reforma dos Fundos Estruturais aprovada pelo Conselho em finais de 1988, que se intensificaram as acções e as iniciativas da CES e da UNICE destinadas a garantir a informação e a consulta dos parceiros sociais ao nível nacional e regional.

1.1.4.1. Na sequência desta pressão e do apoio contínuo dado pelo Comité em inúmeros pareceres, o Conselho adoptou em 19 de Dezembro de 1988 o Regulamento (CEE) nº 4253/88, cujo artigo 31º previa a consulta anual dos parceiros sociais em matéria de políticas estruturais da Comunidade.

Mas, sobretudo, a Direcção-Geral da Política Regional concordou com a utilidade de organizar, em cada Estado-membro, uma reunião de consulta sobre os Quadros Comunitários de Apoio, com a participação das autoridades nacionais e regionais e os representantes nacionais e regionais dos sindicatos e das organizações patronais. Estas reuniões vieram efectivamente a realizar-se em 1989-1990, começando por centrar-se no Objectivo nº 1 e posteriormente sobre os outros Objectivos, tendo sido a primeira consulta em larga escala das organizações socioeconómicas, com o objectivo de convencer as autoridades nacionais da utilidade de estabelecer tais práticas de consulta ao nível nacional.

1.1.4.2. O Comité Executivo da CES aprovou uma Resolução (1) sobre política regional, que consubstancia dois aspectos:

- os elementos gerais que devem caracterizar a política regional comunitária na perspectiva da coesão económica e social e para fazer face aos processos de desindustrialização;

- os níveis e as formas de participação dos parceiros sociais.

1.1.4.3. Também a UNICE sublinhou a importância do reforço da clareza na definição de um quadro para a participação dos parceiros sociais, quer a nível nacional quer a nível local (2).

1.1.4.4. Esta preocupação é sentida por todos os parceiros sociais, como o demonstra a carta que dirigiram à Comissão e aos Estados-membros em Junho de 1992 e na qual referem que « a participação activa dos seus representantes na elaboração, execução e avaliação das diversas fases dos processos de programação deve ser claramente estabelecida no âmbito da parceria ».

1.2. O artigo 4º do novo Regulamento-Quadro

1.2.1. A nova proposta da Comissão para a revisão dos Fundos Estruturais contém poucos mas significativos aspectos inovadores relativamente à reforma de 1988. Em relação a esta questão, veja-se para o parecer adoptado pelo Comité em 26 de Maio de 1993 (3).

Entre as novidades há que salientar a nova versão do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 2052/88 que, na forma definitiva aprovada pelo Conselho em 20 de Julho de 1993, estabelece:

« Artigo 4º - Complementaridade, parceria e assistência técnica

1. A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado-membro interessado, as autoridades e os organismos competentes - incluindo, no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas existentes próprias de cada Estado-membro, os parceiros económicos e sociais - designados pelo Estado-membro a nível nacional, regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação é adiante denominada « parceria ». A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções.

A parceria realizar-se-á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros.

2. Com base no disposto no presente regulamento, bem como nas disposições referidas nos nºs 4 e 5 do artigo 3º, a Comissão tomará iniciativas e adoptará medidas de execução para assegurar que a acção comunitária contribua para a realização dos objectivos referidos no artigo 1º e confira um valor acrescentado às iniciativas nacionais.

3. No âmbito da parceria, a Comissão pode, de acordo com as disposições referidas no nº 4 do artigo 3º, contribuir para a preparação, execução e ajustamento das intervenções, através do financiamento de estudos preparatórios e de acções de assistência técnica no local, de comum acordo com o Estado-membro interessado e, se for caso disso, com as autoridades e os organismos referidos no nº1.

4. A partilha de tarefas entre a Comissão e os Estados-membros durante a fase de preparação das acções é definida em relação a cada objectivo, nos artigos 8º a 11ºA. »

1.2.1.1. Esta versão final do artigo 4º difere parcialmente da inicialmente proposta pela Comissão, a qual não continha as seguintes passagens:

- « no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas existentes próprias de cada Estado-membro »;

- « A parceria realizar-se-á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros » (última frase do nº 1).

1.2.1.2. Embora com a inserção dos parceiros sociais na noção de parceria, a concretizar através de uma « concertação estreita », o disposto neste nº 1 represente o coroar de uma pressão conjunta exercida, durante vinte anos, pelo Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social e os parceiros sociais para obter tal resultado, não restam dúvidas de que a primeira alteração representa um compromisso, sem que por isso se lhe reduza o significado.

A referência às regras institucionais e às práticas existentes (mas sobretudo a estas últimas) pode ser utilizada - embora seja um pouco forçado - pelos governos que são contrários à participação dos parceiros económicos e sociais para manter estes últimos afastados das políticas estruturais comunitárias. Tratar-se-ia, no entanto, neste caso, de uma interpretação contrária ao espírito essencial do novo artigo 4º, cujo significado aponta claramente para a inserção dos parceiros socioeconómicos no conceito de parceria. Subjacente a este princípio está uma filosofia segundo a qual o desenvolvimento exige a participação sinérgica de todas as forças vivas da sociedade.

1.2.1.3. Em contrapartida, nos casos em que esta participação é já prática consagrada para determinadas matérias ou decisões, a regra estabelecida no citado artigo 4º deveria ser aplicada a nível nacional e regional, o que exige que as respectivas autoridades e as organizações socioeconómicas disponham de meios para a aplicar com eficácia em sede oportuna e no âmbito de práticas concertadas.

1.2.1.4. Existem já - graças às iniciativas referidas no ponto 1.1.4 - inúmeras experiências neste domínio em vários países e regiões da Comunidade, em relação às quais foram realizados estudos e investigação com o apoio financeiro da Comissão (1).

Infelizmente o Relatório Anual da Comissão não dá conta de tais experiências, tendo esta lacuna sido salientada no parecer sobre o « Terceiro Relatório Anual sobre a Aplicação da Reforma dos Fundos Estruturais-1991 » (2), aprovado em 29 de Abril de 1993.

1.2.2. O conhecimento sistemático das experiências reais de participação e a troca de informações poderão constituir um inegável contributo para a execução das disposições do referido artigo 4º.

Daí o objectivo e a utilidade do presente parecer, o qual se propõe fazer um ponto da situação quanto às formas de participação dos parceiros sociais registadas desde 1989 até aos nossos dias, isto é, durante o período de realização da reforma dos Fundos Estruturais.

2. A participação das organizações socioeconómicas

2.1. No intuito de verificar os respectivos grau de conhecimento das políticas estruturais comunitárias e nível de participação, foi enviado um questionário - complexo e já testado (3) - às organizações nacionais e regionais que, no período de 1989-1990 participaram numa série de encontros de informação sobre Quadros Comunitários de Apoio organizados pela Comissão a pedido da CES e da UNICE nas capitais dos Doze, tendo contado com a presença das autoridades nacionais e regionais.

2.1.1. Importa antes de mais salientar a boa percentagem de respostas recebidas: correspondem a cerca de 25 % dos questionários enviados e representam, por conseguinte, uma amostra quantitativa decididamente satisfatória do ponto de vista sociológico.

2.1.2. Do conjunto das respostas recebidas emergem dois aspectos, aparentemente contraditórios, atinentes ao grande interesse pelas políticas estruturais por parte dos agentes sociais entrevistados e, simultaneamente, ao fraco grau de conhecimento dos problemas à medida que estes se tornam mais específicos e especializados.

Este dado pode ser interpretado como uma consequência da falta de participação geralmente registada. Há interesse por parte dos parceiros sociais, mas faltam os procedimentos e sobretudo as práticas consagradas para dar corpo a este interesse.

2.1.3. Outros dados que ressaltam deste estudo é o número significativo (2/3) de entrevistados que declaram conhecer o conteúdo do Plano de Desenvolvimento Global (ão mesmo tempo, 1/3 declara não o conhecer).

2.1.4. A maioria dos inquiridos declara, por outro lado, - sendo este um aspecto relevante - não ter sido consultada no processo de elaboração do Plano. Por outro lado, declara só ter tido conhecimento da concepção subjacente ao documento depois da respectiva transmissão.

2.1.5. No que se refere à negociação do Quadro Comunitário de Apoio, é evidente o diferencial numérico entre os que declaram conhecer o respectivo conteúdo (a maioria) e os poucos (apenas 6 %) que declaram ter sido consultados.

2.1.6. Idêntica tendência se verifica relativamente aos programas operacionais. Com efeito, perante níveis de conhecimento diversos (mais elevados nuns casos, mais baixos noutros), a taxa de consulta dos parceiros sociais relativamente à programação operacional é, de qualquer modo, baixa. Em contrapartida, no atinente ao Fundo Social Europeu, a maioria declara ter recebido boas informações prévias.

2.1.7. No que se refere ao acompanhamento dos programas, as respostas ao questionário confirmam que apenas uma minoria dos agentes sociais tem acesso às reuniões (sendo, entre eles, mais numerosos os membros do que os observadores).

2.1.8. Importa sublinhar as respostas positivas e optimistas - talvez este aspecto seja excessivo, devendo, de qualquer modo, ser verificado - em relação à forma como estão equipadas tecnicamente e organizadas as várias estruturas interessadas nas políticas regionais (de facto, é lícito pressupôr que os parceiros sociais devem, também eles, orientar melhor as suas actividades neste domínio).

2.1.9. Em substância, os questionários reflectem, também, o desequilíbrio que existiu no passado entre a importância das políticas regionais e as condições reais da participação activa dos agentes sociais. As práticas adoptadas no passado - tanto quanto se pôde apurar - não foram capazes de produzir resultados significativos neste âmbito, conquanto haja um conhecimento mais profundo das políticas e dos programas da Comunidade, obtido através de outros canais (seminários, reuniões, cursos de formação).

2.2. Nos últimos anos foram realizados vários estudos para verificar a evolução das políticas regionais e, no âmbito destas, o comportamento dos agentes sociais. Importa, no entanto, ter presente que grande parte destes estudos incidiram sobre o papel dos sindicatos, tendo abrangido de modo mais indirecto a participação dos empregadores. Ao mesmo tempo, não é dada a atenção merecida aos outros agentes, os que não integram aqueles que tradicionalmente se designam por parceiros sociais.

2.2.1. As políticas regionais da CEE são consideradas como um dos filtros mais significativos da evolução da chamada Europa Social, daquele conjunto de direitos e de matérias em relação aos quais a intervenção comunitária pode contribuir para reduzir os problemas e as disparidades que os vários Estados-membros conhecem.

As políticas da « coesão » são, de facto, consideradas como a trave mestra da construção europeia e da cidadania social, ao mesmo tempo que representam um elemento essencial para compreender o peso actual e futuro dos agentes sociais. Poder-se-á, nomeadamente, apurar se estes últimos serão capazes, no futuro, de desempenhar, ao nível comunitário, um papel análogo ao que desenvolvem ao nível de alguns dos Estados-membros.

2.2.2. Estes estudos contribuem para dar resposta a duas questões principais:

- em que medida se desenvolveu - quantitativa e qualitativamente - a influência dos agentes sociais nas políticas regionais;

- que aspectos a influenciam, de forma positiva ou negativa, e quais as correcções propostas para lhe melhorar os resultados.

2.2.3. Os estudos supra-referidos consideram, sob diversos aspectos, que a situação actual não é satisfatória.

A intervenção dos agentes sociais é considerada inadequada ou parcial.

As práticas seguidas até à data não traduzem uma intervenção activa de tipo co-decisional ou co-gerencial por parte dos parceiros sociais. Constata-se que o grau da respectiva influência sobre as várias políticas não está associado a intervenções directas de responsabilização em matéria de gestão.

2.2.4. Na realidade, os parceiros sociais ao nível nacional utilizam os recursos tradicionais dos respectivos sistemas, nos quais estão geralmente previstos mecanismos, mesmo que informais, de participação na tomada das decisões mais importantes.

2.2.4.1. Em termos gerais, pode afirmar-se que as autoridades nacionais sempre nutriram a ideia de que as políticas comunitárias, todas elas, constituíam um assunto da competência dos governos e das administrações públicas. Tal postura deriva da própria natureza da construção das Instituições comunitárias - o chamado défice democrático - e da ênfase dada à dimensão económica e comercial em detrimento da vertente social.

Na perspectiva dos Estados-membros, as políticas estruturais comunitárias também se enquadram nesta concepção, o que prejudicou não só a participação dos interesses socioeconómicos organizados mas também a das instituições descentralizadas dos Estados-membros e a percepção da intervenção comunitária por parte dos cidadãos aos quais foi dificultado o acesso a qualquer tipo de informação.

2.2.4.2. A situação evoluiu, se bem que de forma insuficiente, ao longo dos anos 80, mercê, nomeadamente, da acção do Comité Económico e Social, do Parlamento Europeu, das organizações socioeconomicas e sobretudo da dinâmica mais acelerada que caracterizou o processo de integração europeia e que pôs em evidência o problema da coesão.

2.2.4.3. Assim, em alguns países, esta participação é mais importante e sistemática: é o caso da Dinamarca, da Alemanha e, em parte, da Itália (note-se que na Alemanha não existem órgãos próprios, mas os agentes sociais gozam de elevado reconhecimento institucional). E através de uma série de gradações intermédias chega-se a países, como o Reino Unido, que mais abertamente desencorajaram a intervenção dos agentes sociais organizados (limitando, em particular, a participação formal dos sindicatos). A Irlanda é o país que prevê níveis mais avançados de participação formal nas políticas regionais, tendo consagrado a participação dos parceiros sociais no Comité Nacional de Acompanhamento.

Chegou notícia de uma decisão do Governo da Irlanda de substituir as comissões sub-regionais por uma estrutura que retira importância aos parceiros sociais. Considera o Comité que tal constitui um grave retrocesso relativamente a uma experiência que vinha sendo considerada um importante ponto de referência, pelo que solicita que seja reposto o grau anterior de participação dos parceiros sociais.

2.2.4.4. As instâncias decisionais são obviamente, condicionadas pelas divergências de passado institucional e de relações industriais de país para país, as quais influenciam a qualidade e a eficácia da participação dos agentes sociais.

Nos países onde as organizações representativas dos vários interesses são mais fortes e mais estruturadas é maior a respectiva influência, nomeadamente sobre as políticas regionais. Como o demonstram estudos de vário tipo, esta influência é mais forte na Alemanha e na Dinamarca, onde há uma longa tradição de forte participação dos parceiros sociais na tomada de decisões. Em posição intermédia encontra-se a Itália, onde recentemente se assistiu à celebração de um importante acordo triangular à escala nacional. Em Espanha, as tentativas de concertação muito institucionalizada dos inícios dos anos 80 não tiveram seguimento, devido à deterioração das relações entre sindicatos e outros agentes (governo e empresários). A maioria dos países regista evoluções intermédias, mas o certo é que o papel dos parceiros sociais ao nível nacional não é desprovido de influência.

2.2.5. A divergência nas modalidades de participação dos parceiros sociais e nos resultados fazem sentir-se essencialmente ao nível subnacional, mostrando-se todos os analistas desiludidos com os graus de participação aí verificados.

Tem isto a ver, essencialmente, com o diverso grau de regionalização institucional existente nos vários países.

2.2.5.1. Não restam dúvidas de que a estrutura institucional influencia profundamente quer a articulação organizativa dos parceiros sociais quer a respectiva capacidade de relacionamento com a administração.

Uma administração amplamente descentralizada, assente em assembleias eleitas, facilita a participação, quanto mais não seja pelo facto de que multiplica as sedes para o efeito.

Uma administração centralizada e eficiente tende a sobrevalorizar a sua autosuficiência e a agir, no plano territorial, essencialmente através de tecnoestruturas, como as agências para o desenvolvimento.

2.2.5.2. Nos principais países da Comunidade, ao reconhecimento constitucional das regiões em Espanha, Itália e Alemanha (onde o poder dos « Länder » é ainda mais acentuado), contrapõem-se os casos da França e do Reino Unido, caracterizados por uma forte tradição centralista. Mas também estes dois países seguiram trajectórias diversas ao longo dos anos 80, dado em que a França deu início a um processo de regionalização mitigada, enquanto que na Gra-Bretanha se assistiu a um relançamento do papel do governo central.

2.2.5.2.1. Em termos gerais - com excepção da Grã-Bretanha, de Portugal e da Grécia - pode dizer-se que existe um certo grau de autonomia ao nível regional, em particular no plano social e administrativo.

2.2.5.3. É frequente salientar-se a crescente atenção que as políticas de âmbito regional merecem dos agentes sociais. Mas também tem sido sublinhada a existência de uma participação mais activa nas políticas industriais e de emprego. Em Itália e em Espanha, os parceiros sociais (sobretudo os sindicatos) demonstram grande interesse pelo aumento dos Fundos Estruturais.

2.2.5.4. Na Grã-Bretanha, o tipo de parceria instituído pelo Governo inglês centrou-se numa rede de contactos que envolveu a Comunidade Europeia, as autoridades públicas ao nível nacional e local e os agentes económicos locais e que, por conseguinte pecou pela falta, resultante de escolha deliberada, da parceria social.

2.2.5.5. Na Irlanda, surgiram problemas devido à concentração do processo decisional ao nível central e à ausência de estruturas institucionais e executivas ao nível subregional.

2.2.5.6. Também em Espanha existe consenso quanto ao reconhecimento de que a elaboração final dos planos relativos aos Fundos Estruturais incumbe à administração central. Alguns estudos de âmbito regional (Astúrias, por exemplo) falam de « participação inexistente ». O facto de serem curtos os prazos previstos para apresentação dos planos favoreceu o aparecimento de processos decisionais administrativos e tecnocráticos.

2.2.5.7. Em algumas das regiões italianas analisadas (nomeadamente o Sul da Itália) foram criados métodos - tipo « protocolos de acordo » - que regem de forma sistemática as relações entre o governo regional e os parceiros sociais para a programação das intervenções comunitárias. Trata-se, por conseguinte, de processos, no papel, muito avançados, que devem ainda ser experimentados.

2.2.6. Um outro elemento que pode condicionar fortemente a localização e a qualidade da participação é a existência, à escala nacional e regional, de comités económicos e sociais, de comités para o desenvolvimento, o emprego, a formação profissional e outros, que possam ser identificados como redes de participação.

Neste caso, a qualidade e a incidência da participação depende dos poderes e das competências reais destes comités, que, frequentemente, constituem redes de simples informação ou consulta « a posteriori » e não respondem, por conseguinte, à função de « concertação estreita » que o artigo 4º do regulamento - quadro confere aos agentes da parceria, nem proporcionam uma visão global das políticas estruturais.

2.2.6.1. Presentes e operantes, em muitos casos, ao nível estatal, estes comités estão menos difundidos ao nível regional. Foram criados em França no âmbito do processo de regionalização da administração central. Existem em Espanha, sobretudo enquanto experiências em algumas regiões autónomas desde 1984 (e posteriormente consagradas numa lei nacional). Também em Itália, paralelamente ao CNEL, importa assinalar a existência de um órgão análogo de nível regional na Sicília, região que detém um estatuto especial (não há, pois, generalização destas experiências). Também na Grã-Bretanha, se contam alguns exemplos de reforço da autonomia regional no campo socioeconómico (limitadas a regiões como a Escócia).

2.2.6.2. Existem, portanto, apenas em alguns países sedes próprias de âmbito subnacional para o desenvolvimento da parceria. Mas mesmo aí, não parecem satisfatórias. A presença de organismos institucionais não constitui, por si, uma garantia de um grau satisfatório de participação. Em França e em Espanha, por exemplo, são numerosos os exemplos do baixo grau de participação e influência dos agentes socioeconómicos no processo de decisão.

2.2.6.3. No caso da França, a participação nos conselhos económicos e sociais de âmbito regional tem interesse para os parceiros sociais. Esses conselhos não exercem de facto uma influência significativa sobre a política regional da CEE. Mesmo quando existem - como é o caso em algumas regiões - subcomissões criadas por esses organismos para tratar do « Espaço Europeu », elas não são chamadas a pronunciar-se sobre as modalidades de utilização das ajudas da Comunidade.

Além disso, em França, as empresas estão todas representadas nas pessoas colectivas de direito privado e interesse público que são as instituições « consulares » (câmaras de comércio, por exemplo), parceiras na execução das políticas comunitárias.

2.2.6.4. Actualmente, têm razão aqueles que defendem que o peso dos agentes não está correlacionado com a existência de órgaos « ad hoc »: é o caso da Alemanha (onde não existem conselhos económicos ou sociais, mas há uma forte estrutura federal). Neste país, os agentes sociais e em particular « os sindicatos gozam de múltiplas possibilidades de acção ».

Aquilo que tem sido mais frequentemente salientado - havendo consenso quanto a este aspecto entre os investigadores - é que, quando os agentes sociais são consultados, a consulta ocorre depois e não antes da elaboração dos planos de intervenção.

2.2.7. Em alguns países (como é o caso da Itália) a identificação dos interlocutores institucionais por parte das organizações socioeconómicas é dificultada pela dispersão das competências relativas aos Fundos Estruturais por vários Ministérios (Assuntos Comunitários, Orçamento, Agricultura, Indústria, Trabalho, etc.), o que torna mais difícil uma visão de conjunto.

Não há dúvida de que esta situação é encorajada por uma análoga dispersão ao nível dos serviços da Comissão e poderia ser desincentivada se se procedesse à desejável unificação dos Fundos.

2.2.8. A atenção que os parceiros sociais conferem às políticas estruturais comunitárias e a pressão que, consequentemente, têm exercido junto das autoridades competentes no sentido de verem reconhecida a sua participação varia significativamente na Comunidade.

Se é certo que esta situação é função da importância da intervenção financeira da Comunidade, convém ter presente que ela se deve também a uma série de outros factores.

2.2.8.1. Em primeiro lugar, sempre que numa estrutura organizativa as instâncias confederais prevalecem sobre as sectoriais, é maior a atenção conferida aos problemas de carácter geral e territorial.

Inversamente, onde predominam as organizações sectoriais e a Confederação desempenha funções de direcção política e de coordenação, a prioridade vai para as políticas contratuais.

2.2.8.2. Alguns estudos apontam, no entanto, para a existência de problemas ulteriores relativos ao nível nacional. É que os parceiros sociais e os próprios governos experimentaram, ao longo dos anos, modalidades de relacionamento concentradas fundamentalmente nas políticas económicas e de emprego e nas políticas sociais. Por conseguinte, falta vontade e competência técnica para intervir de forma igualmente activa ao nível das políticas regionais, as quais não constituem, habitualmente, um tema de trabalho dos agentes socioeconómicos nem um tema a que obedeça a respectiva organização.

2.2.8.3. Nos países onde o dualismo económico é profundo (como é o caso da Espanha) e onde, além disso, esta problemática desde sempre se situou no centro dos debates sociopolíticos (como em Itália), as organizações económicas e sociais estão mais familiarizadas com os temas das políticas de desenvolvimento regional.

Com a reunificação, após a integração dos « Länder » do Leste, também na Alemanha a coesão económica e social se tornou uma questão dominante.

Inversamente, na Grã-Bretanha, a política regional é vista mais como um conceito redistributivo de política social do que em termos de programação económica.

2.2.8.4. Por fim, importa salientar dois factores que influenciam profundamente o comportamento das organizações:

- o grau subjectivo de envolvimento e de interesse relativamente ao processo de integração europeia;

- a posição ideológica relativamente ao conceito de parceria e de concertação, que exclui uma postura puramente reivindicativa e que depende, também, do sistema de relações laborais existente.

2.2.9. Todos os estudos salientam o facto de que o nível de conhecimento das políticas ligadas aos Fundos Estruturais é geralmente muito baixo e, sobretudo, restringe-se a uma pequena parte do grupo dirigente das organizações interessadas.

É claro que quanto mais profundo é o conhecimento, maiores são as potencialidades da participação.

Não basta ter lido os documentos e os regulamentos, é importante que se tenha uma visão mais ampla das principais políticas comunitárias e um conhecimento das práticas correntes e do modo como os regulamentos são interpretados e aplicados pela Comissão e pelas autoridades nacionais competentes.

2.2.9.1. A maior parte das informações foi obtida através de seminários e reuniões patrocinados pela Comissão e pelas organizações socioeconómicas. É importante que este canal de difusão seja reforçado, mas não basta.

Só a prática da participação e da concertação no terreno poderá garantir progressos reais.

Significativo, neste contexto, foi o salto qualitativo verificado no plano do conhecimento das políticas comunitárias na sequência das reuniões nacionais de consulta sobre Quadros Comunitários de Apoio, realizadas pela Comissão no decurso de 1989 e 1990.

3. Conclusões

3.1. Observações na generalidade

3.1.1. Treze anos depois da elaboração do já referido relatório do Comité de 1979 (1), tomando por base as apreciações feitas no Capítulo 2), que têm em conta os resultados dos estudos e investigações realizados durante o período quinquenal de 1989-1993, pode dizer-se que o grau de participação dos parceiros económicos e sociais na política regional evoluiu muito desde então, embora subsistam situações nas quais as autoridades governamentais rejeitam qualquer tipo de participação.

3.1.2. Esta evolução diz respeito às experiências reais de participação, ao nível de informação sobre os procedimentos e sobre os objectivos da política regional comunitária, à vontade das organizações europeias, nacionais, regionais e locais de se tornarem sujeitos activos da parceria e, por fim, à percepção que as autoridades competentes têm de tal participação.

3.1.3. No entanto, há ainda um longo caminho a percorrer. Ultrapassada está, porém, a fase das petições de princípio e da construção dos alicerces, chegou o momento de começar a recolher os primeiros frutos, colocando-se a questão de como generalizar as experiências, preparando melhor o terreno através dos novos regulamentos.

No momento presente, na maior parte dos Estados-membros, as dificuldades em levar a efeito uma participação concreta e útil só poderão ser superadas se ela for posta em prática no terreno.

3.1.4. As dificuldades e as inconsistências são ainda numerosas. Apresenta-se, em seguida, uma tentativa de síntese das mais importantes:

a) o comportamento das autoridades competentes varia consideravelmente segundo o país, quer em termos teóricos quer práticos, e ainda em função da força negocial dos parceiros económicos e sociais e do sistema de relações laborais;

b) a estrutura institucional de cada país é diferente pelo que diferentes são também os modos e as redes para exercer a parceria;

c) o património cultural subjacente às « políticas regionais » varia muito de país para país, de região para região e de uma organização para outra;

d) o conhecimento dos regulamentos, dos procedimentos, das políticas e dos programas, é ainda superficial e sobretudo restringe-se a um grupo reduzido de operadores;

e) nem todas as organizações socioeconómicas dispõem dos efectivos e dos instrumentos necessários a uma participação intensa e em ampla escala.

3.1.5. No relatório elaborado pela Comissão para acompanhar a proposta de novos regulamentos, é feita referência aos pedidos do Parlamento e do Comité no sentido de os parceiros económicos e sociais terem uma participação mais estreita, concluindo-se que a Comissão « garantirá ainda uma consulta efectiva dos parceiros económicos e sociais » (1).

3.1.5.1. No ponto 1.1.1.1 apontam-se as razões, ainda hoje válidas, pelas quais desde há treze anos o Comité defende o alargamento da parceria e que não estão apenas ligadas a um problema de reconhecimento do papel das organizações socioeconómicas.

A participação tem sentido se for real e se servir os seguintes objectivos:

- impulsionar o crescimento económico e a convergência;

- melhorar a eficácia das intervenções;

- dar maior transparência às acções;

- fazer com que a maior parte dos cidadaos participe na resolução dos problemas do respectivo território;

- exprimir as necessidades concretas dos extractos sociais representados;

- melhorar as condições de vida dos cidadaos através de um aumento das possibilidades de emprego e da melhoria das infra-estruturas;

- contribuir para o controlo democrático das despesas públicas e para a avaliação dos programas.

3.1.5.2. As alterações e o enriquecimento dos objectivos dos Fundos Estruturais, que foram as atenções no mercado do trabalho no momento em que o problema central é o do emprego, reforçam as razões da participação dos parceiros sociais.

Isto é particularmente válido no que se refere ao novo Objectivo nº 3, « inserção profissional (...) das pessoas expostas à exclusão do mercado de trabalho » e ao novo Objectivo nº 4 « facilitar a adaptação dos trabalhadores às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção ».

3.1.6. O novo artigo 4º, acima referido, prevê que « os organismos competentes - incluindo, (...) os parceiros económicos e sociais »:

- sejam designados pelo Estado-membro a nível nacional, regional, local ou outro;

- actuem na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum;

- exerçam a parceria que abrangerá « a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e avaliação ex post das acções ».

3.1.6.1. Tratando-se de um regulamento-quadro, o artigo 4º é de aplicação geral e refere-se a todos os objectivos e a todos os níveis em que se constrói a política regional comunitária, mesmo quando algumas das suas disposições não são retomadas nos outros regulamentos dos Fundos Estruturais.

3.2. A identidade dos parceiros

3.2.1. Nos termos do regulamento, os parceiros económicos e sociais são identificados e designados pelo Estado-membro, « ão nível nacional, regional, local e outro ».

3.2.2. O Comité considera correcta tal solução, à luz do respeito do princípio da subsidiariedade, na medida em que as situações nacionais são muito diversas e o tipo de participação será influenciado por vários factores, entre os quais se podem citar:

- a existência ou não de instituições regionais fortes e dotadas de poderes nos campos de intervenção das políticas estruturais;

- o modelo existente de relações laborais;

- a forma de organização e de implantação dos múltiplos interesses económicos e sociais.

O CES reputa, no entanto, oportuno tirar certas ilações e esclarecer alguns aspectos.

3.2.3. Em primeiro lugar, é claro que se faz referência a uma multiplicidade de parceiros, que inclui, para além dos chamados parceiros sociais, que representam os interesses gerais dos trabalhadores por conta de outrém e dos respectivos empregadores, organizações que representam interesses sectoriais mais definidos.

3.2.3.1. Todos estes parceiros desempenham papéis bem diversos no tecido social, como diversa é a sua representatividade social e territorial e, por conseguinte, a parceria exerce-se também de forma não uniforme, em relação ao envolvimento dos interesses representados.

3.2.4. Em segundo lugar, a designação deve ter em conta o grau de representatividade real das organizações aos vários níveis territoriais.

3.2.4.1. Embora seja claro, no artigo 4º, que a parceria também se exerce ao nível comunitário, não é feita referência explícita aos parceiros económicos e sociais constituídos a um tal nível.

3.2.4.1.1. Está-se aqui perante uma nítida falta de clareza e de coerência. Noutras passagens do regulamento, é feita referência aos parceiros sociais a nível comunitário:

- no segundo parágrafo do artigo 31º do regulamento de coordenação que prevê a consulta anual dos parceiros sociais organizados ao nível europeu sobre política estrutural da Comunidade;

- no artigo 28º que faz referência ao Comité previsto no artigo 124º do Tratado (Comité do FSE).

3.2.4.1.2. Enquanto que, no primeiro caso, estão explicitamente previstas as partes constituídas ao nível comunitário e a prática corrente prevê a sua consulta, mesmo prévia, no segundo caso o Comité é constituído exclusivamente por organizações nacionais.

A impressão de incoerência é reforçada pela evidente ligação que existe entre a política de desenvolvimento e a política social.

3.2.4.2. Considerando que existem políticas estruturais comunitárias destinadas a dar corpo a uma coesão económica e social em toda a extensão territorial da Comunidade; que existem acções transnacionais e transfronteiras, como as redes transeuropeias e os PIC; que existe também um embrião de política de ordenamento territorial, consubstanciada no documento « Europa 2000 », o direito, reconhecido, no artigo 4º, aos parceiros económicos e sociais constituídos e representativos ao nível europeu, de exercerem a parceria a nível comunitário deve estar previsto oficialmente e de forma explícita nos regulamentos.

Nesse caso, a designação deveria ser feita pelas instituições comunitárias, formalizando uma prática de consulta já existente na realidade.

3.3. O papel dos parceiros

3.3.1. Em relação a esta questão, também são necessários esclarecimentos. Todas as partes que integram a parceria são colocadas em pé de igualdade na acepção do artigo 4º. O que é justo e importante. Todavia, a última frase aditada pelo Conselho ao nº 1 do artigo 4º presta importante esclarecimento quando afirma que « a parceria realizar-se-á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros ».

3.3.2. É, desta forma, acolhida uma alteração proposta pelo Parlamento Europeu tendente a distinguir formalmente as autoridades regionais e locais dos parceiros económicos e sociais e a reuni-los na persecução de um objectivo comum.

3.3.3. Tal facto contribui para esclarecer o significado do conceito de « concertação estreita », ao qual foi dada preferência em relação à simples « consulta », nomeadamente para sublinhar o papel das forças sociais e para dar corpo a um conceito de desenvolvimento enquanto resultado das sinergias entre todas as forças vivas da sociedade civil.

3.3.4. Enquanto que noutros domínios, como a empresa e a formação profissional ou as políticas sociais, se pode pensar em mecanismos de concertação sistemática ou até em transferência do poder de decisão para o processo negocial entre as partes, no caso das políticas económicas e de desenvolvimento o papel das autoridades oficiais sobrepõe-se claramente ao dos agentes sociais.

Isto reflecte uma situação de facto, na qual alguns parceiros (a Comissão, os Estados-membros, as autoridades regionais) têm capacidade decisional, enquanto que aos outros (os parceiros económicos e sociais) cabe uma função de participação crítica responsável.

De facto, o objectivo geral comum, a realização da coesão económica e social, não exclui o confronto entre estratégias e objectivos parciais diversos, que correspondem, também, aos diversos interesses representados.

3.3.5. A « concertação estreita » pode, por conseguinte, configurar duas modalidades entre si relacionadas:

- concertação entendida como condicionamento - por via consultiva - das decisões tomadas aos diversos níveis;

- controlo da eficácia e da rapidez da execução e identificação dos meios necessários para melhorar os efeitos socioeconómicos.

3.4. Níveis e formas de parceria

3.4.1. A parceria será exercida aos vários níveis territoriais nos quais se realizarão - durante o período de 1994-1999 - as diferentes fases da política regional: preparação, financiamento, fiscalização e avaliação das acções ex ante e ex post.

3.4.1.1. Todas estas fases são obviamente importantes, não restando porém dúvidas de que os parceiros económicos e sociais poderão dar o seu contributo máximo nas fases de preparação e de avaliação das acções.

3.4.1.2. Níveis territoriais considerados: comunitário, nacional e regional (ou subregional). A sua importância relativa em função da parceria é muito diversa e depende da estrutura política e institucional de cada Estado.

3.4.2. Ao nível regional e local a « concertação estrita » exprime-se, antes de mais, na fase de preparação, ao associar os parceiros económicos e sociais à definição do Plano de Desenvolvimento Regional. As eventuais observações dos parceiros económicos e sociais deveriam ser enviadas pelas autoridades competentes, para conhecimento, às autoridades nacionais e à Comissão. A concertação encontra, depois, expressão na definição das diversas formas de intervenção operacional.

3.4.2.1. As autoridades competentes deveriam manter informados os parceiros económicos e sociais durante as negociações para a preparação dos Quadros Regionais de Apoio, com o objectivo de recolher e transmitir as respectivas observações.

3.4.2.1.1. Na fase de execução das intervenções operacionais e a fim de garantir a eficácia e a transparência das mesmas, seria oportuno que os parceiros económicos e sociais integrassem o Comité de Acompanhamento ou que lhes fosse facultada uma informação muito ampla e constante. Isto énecessário nomeadamente para que os parceiros possam exercer as funções que lhes incumbem na decisão quanto a medidas de acompanhamento e na fase de avaliação.

3.4.3. Ao nível nacional, na fase de preparação, são quatro os momentos mais importantes para a participação dos parceiros económicos e sociais:

- a preparação da lista indicativa das áreas abrangidas pelos Objectivos nºs 2 e 5b;

- o plano nacional de desenvolvimento, que deverá servir de suporte à coerência entre os planos regionais;

- os programas operacionais inter-regionais;

- a coordenação das intervenções operacionais relativas aos PIC.

3.4.4. No que se refere ao nível comunitário, verifica-se que o princípio da parceria consagrado no artigo 4º não se traduz em medidas práticas de aplicação nos outros regulamentos.

3.4.4.1. Este facto diz essencialmente respeito aos Comités previstos no Capítulo VIII do Regulamento-Quadro (com excepção do Comité do FSE) e em particular ao Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões, chamado a examinar questões de importância fundamental, tais como os Quadros Comunitários de Apoio, os relatórios periódicos sobre a situação e a evolução socioeconómica das regiões e a preparação da lista das zonas do Objectivo nº 2, em que estão fortemente implicados os interesses dos parceiros económicos e sociais.

3.4.4.2. É difícil de compreender o motivo pelo qual o artigo 31º do Regulamento de coordenação prevê a consulta dos parceiros sociais organizados ao nível europeu sobre a política estrutural da Comunidade, a qual na prática, se tornou uma consulta sobre o relatório anual previsto no primeiro parágrafo do artigo 16º do Regulamento-Quadro; em contrapartida, não se prevê qualquer consulta sobre o relatório trienal (terceiro parágrafo do mesmo artigo) sobre a coesão económica e social.

3.4.4.3. Do disposto no nº 5 de artigo 8º do Regulamento-Quadro - onde se afirma, a dado passo, que « a Comissão estabelecerá, (...), no âmbito da parceria referida no nº 1 do artigo 4º e com o acordo do Estado-membro em causa, o Quadro Comunitário de Apoio para as intervenções estruturais comunitárias (...) » - depreende-se que a consulta dos parceiros económicos e sociais sobre Quadros Comunitários de Apoio do Objectivo nº 1 também se realiza ao nível comunitário. O mesmo se pode dizer para os outros Objectivos (Objectivo nº 2: nº 9 do artigo 9º; Objectivo nº 3: nº 1 do artigo 10º; Objectivo nº 4: nº 2 do artigo 10º; Objectivo nº 5: nº 3 do artigo 11º; Objectivo nº 5b: nº 6 do artigo 11º A).

3.4.4.4. Seria particularmente oportuno que a Comissão consultasse os parceiros socioeconómicos antes de avançar com uma eventual proposta de alteração das zonas do Objectivo nº 2, tal como se prevê no nº 7 do artigo 2º.

3.4.4.5. Os parceiros económicos e sociais constituídos ao nível comunitário deveriam ainda ser chamados a participar na preparação dos PIC.

3.5. Os instrumentos da participação

3.5.1. Existem, naturalmente, inúmeros graus de participação, que dependem não só da disponibilidade das autoridades competentes mas também dos efectivos e da capacidade das organizações socioeconómicas.

Para realizar de forma satisfatória a chamada « concertação estreita », de modo a responder aos imperativos da participação (utilidade, eficácia, defesa do interesse geral, transparência), é necessário uma certa capacidade de concepção ajustada de projectos, uma visão do desenvolvimento, em particular nas fases da programação.

3.5.2. Nem todas as organizações possuem os recursos (quadros técnicos e meios financeiros) e os instrumentos (gabinetes de estudo e institutos de investigação) para responder às necessidades e enfrentar os problemas do desenvolvimento de forma positiva e assente em propostas concretas.

Apenas algumas organizações são capazes de o fazer, e mesmo essas necessitam de apoio.

Neste contexto, podem ser de grande utilidade a assistência técnica (aliás prevista nos regulamentos) por parte da Comissão e das autoridades nacionais e regionais, a coordenação a cargo das organizações europeias e a criação de canais para o intercâmbio transnacional de experiências.

3.5.3. Foi escasso o tempo disponível para preparar uma gestão óptima do artigo 4º, nos moldes delineados no presente parecer.

Os novos regulamentos foram aprovados em Julho, estando já concluídas duas fases do processo de execução do programa de 1994-1999: a preparação dos programas regionais e o envio à Comissão dos programas nacionais. Está para iniciar-se a 3ª fase da negociação para a definição dos Quadros Comunitários de Apoio.

Foram poucos os casos em que as autoridades regionais e nacionais e os parceiros sociais tiveram tempo para estabelecer contactos. Registou-se um caso - na Escócia - em que as autoridades competentes recusaram formal e claramente estabelecer esses contactos. Num outro caso, em Itália, o governo reagiu de forma positiva, tendo comunicado o facto à Comissão.

3.6. Recomendações finais

3.6.1. No intuito de desencadear um processo gradual de aplicação do artigo 4º, o Comité considera:

a) que as organizações económicas e sociais nacionais devem actuar quanto antes no sentido de dirigirem um pedido formal às autoridades nacionais competentes, sendo, nomeadamente, conveniente:

- estabelecer protocolos de acordo com as autoridades nacionais e regionais para identificar sedes e formas de participação;

- elaborar programas de formação para os agentes económicos e sociais interessados, nos domínios do conteúdo, das regras e dos procedimentos ligados às intervenções dos Fundos Estruturais;

b) que a Comissão actue no sentido de facilitar este processo por meio de:

- consulta das organizações socioeconómicas nacionais sobre os mandatos relativos aos Quadros Comunitários de Apoio;

- preparação de um programa de apoio aos cursos de formação nacionais e de realização de reuniões e seminários para troca de experiências e constituição de redes transnacionais;

- preparação de um relatório periódico que faça o ponto da situação em relação à aplicação do artigo 4º.

O Comité, por seu lado, compromete-se a seguir de perto a evolução deste processo, efectuando um acompanhamento periódico da forma como é realizada a parceria nas regiões e nas zonas de aplicação dos Fundos Estruturais.

Feito em Bruxelas, em 27 de Janeiro de 1994.

O Presidente

do Comité Económicoe Social

Susanne TIEMANN

(1) Pontos 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2.

(2) Ponto 5.1.

(3) Ponto 5.2.3.

(4) Doc. CES 654/93 fin e CES 537/93 fin.

(5) JO nº C 53 de 3. 3. 1980.

(6) Doc. CES 537/93 fin.

(7) Ibidem ponto 3.1.1, p. 7.

(8) Resolução sobre « Coesão económica e social e participação dos sindicatos na política regional » - Roma, 13 e 14 de Dezembro de 1990.

(9) Comentários da UNICE acerca da Comunicação da Comissão sobre « As políticas estruturais comunitárias - balanço e perspectivas » (9 de Novembro de 1992).

(10) Regulamento-Quadro, Regulamento horizontal, Regulamentos FEDER, FSE, FEOGA, Secção Orientação e IFOP (doc. COM(93) 67 final-SYN 455, doc. COM(93) 67 final 2-SYN 455, doc. COM(93) 124 final-SYN 453 e doc. COM(93) 124 final 2-SYN 453).

(11) Existe também uma linha orçamental específica aprovada por iniciativa do Parlamento Europeu.

(12) JO nº C 161 de 14. 6. 1993, p. 46.

(13) O questionário foi utilizado nas regiões da Sicília e da Calábria pela CGIL, CISL e a UIL no âmbito do estudo realizado pela CES.

(14) Cf. ponto 1.1.1.2.

(15) Doc. COM(93) 67 final - SYN 455, pp. 8 a 23.