(1)

Nos termos do artigo 2.o do Tratado da União Europeia, a União Europeia funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Os artigos 1.o, 4.o e 6.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a Carta) preveem que a dignidade do ser humano é inviolável e deve ser respeitada e protegida, que ninguém pode ser submetido a tortura ou a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes e que todas as pessoas têm direito à liberdade e à segurança. Os artigos 7.o e 24.o da Carta consagram o direito à vida familiar e os direitos das crianças. O artigo 21.o da Carta estabelece que ninguém pode ser objeto de discriminação. Os artigos 47.o e 48.o da Carta reconhecem o direito à ação e a um tribunal imparcial, bem como a presunção de inocência e os direitos de defesa. O artigo 52.o da Carta prevê que qualquer restrição ao exercício dos direitos fundamentais nela reconhecidos deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades, bem como os princípios da necessidade e da proporcionalidade.

(2)

Os Estados-Membros já estão juridicamente vinculados pelos instrumentos existentes do Conselho da Europa em matéria de direitos humanos e de proibição da tortura e dos tratamentos desumanos ou degradantes, nomeadamente a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), os protocolos a essa Convenção, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos e a Convenção Europeia para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes, de 1987. Todos os Estados-Membros são, além disso, partes na Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes (CCT).

(3)

Há também que ter em conta uma série de instrumentos juridicamente não vinculativos que abordam mais especificamente os direitos das pessoas privadas de liberdade, nomeadamente: a nível das Nações Unidas, as regras mínimas das Nações Unidas para o tratamento de reclusos (Regras Nelson Mandela); as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Elaboração de Medidas não Privativas de Liberdade (Regras de Tóquio); bem como, a nível do Conselho da Europa, a Recomendação Rec(2006)2-Rev sobre as Regras Penitenciárias Europeias; a Recomendação Rec(2006)13 sobre a utilização da prisão preventiva, as condições em que esta tem lugar e a previsão de salvaguardas contra abusos; a Recomendação CM/Rec(2017)3 sobre as Regras Europeias referentes a sanções e medidas comunitárias; a Recomendação CM/Rec(2014)4 sobre vigilância eletrónica; a Recomendação CM/Rec(2010)1 sobre as Regras de Liberdade Condicional do Conselho da Europa; e o Livro Branco relativo à sobrelotação das prisões.

(4)

Além disso, existem outros instrumentos que visam grupos específicos de pessoas privadas de liberdade, nomeadamente: a nível das Nações Unidas, as Regras das Nações Unidas para a Proteção dos Menores Privados de Liberdade e as Regras das Nações Unidas relativas ao Tratamento das Reclusas e à aplicação de Medidas não Privativas de Liberdade às Mulheres Delinquentes (Regras de Banguecoque); a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (CDC); bem como, a nível do Conselho da Europa, a Recomendação CM/Rec(2008)11 sobre as Regras Europeias para os menores delinquentes sujeitos a sanções ou medidas de coação; e a Recomendação CM/Rec(2018)5 sobre as crianças com pais presos; a Recomendação CM/Rec(2012)12 sobre reclusos estrangeiros; e ainda, a nível internacional não governamental, os Princípios sobre a aplicação da legislação internacional dos direitos humanos em matéria de orientação sexual e identidade de género (Princípios de Yogyakarta), desenvolvidos pela Comissão Internacional de Juristas e pelo Serviço Internacional para os Direitos Humanos.

(5)

O Tribunal de Justiça da União Europeia reconheceu, nos acórdãos Aranyosi/Căldăraru e subsequentes (1), a importância das condições de detenção no contexto do reconhecimento mútuo e da aplicação da Decisão-Quadro 2002/584/JAI relativa ao mandado de detenção europeu (2). O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos também se pronunciou sobre o impacto das más condições de detenção na execução do mandado de detenção europeu (3).

(6)

Nas conclusões do Conselho, de dezembro de 2018, intituladas «Promover o reconhecimento mútuo reforçando a confiança mútua», os Estados-Membros foram incentivados a recorrer a medidas alternativas à detenção, a fim de reduzir a população nos respetivos estabelecimentos prisionais, promovendo assim o objetivo da reabilitação social e atendendo igualmente ao facto de que a confiança mútua frequentemente é minada devido a deficientes condições de detenção e ao problema da sobrelotação nas prisões (4).

(7)

Nas conclusões do Conselho, de dezembro de 2019, sobre as medidas alternativas à detenção, os Estados-Membros comprometeram-se a tomar várias medidas no domínio da detenção a nível nacional, tais como a adoção de medidas alternativas à detenção (5).

(8)

Nas conclusões do Conselho, de junho de 2019, sobre a prevenção e a luta contra a radicalização nas prisões e sobre a forma de lidar com os infratores terroristas e extremistas violentos após a sua libertação, os Estados-Membros comprometeram-se com urgência a tomar medidas efetivas neste domínio (6).

(9)

Desde há vários anos que o Parlamento Europeu tem instado a Comissão a tomar medidas para resolver a questão das condições materiais nas prisões e assegurar que a prisão preventiva continue a ser uma medida excecional, a utilizar em conformidade com a presunção de inocência. Este pedido foi reiterado no relatório do Parlamento Europeu sobre o mandado de detenção europeu (7).

(10)

A pedido da Comissão e por ela financiada, a Agência dos Direitos Fundamentais desenvolveu uma base de dados sobre as condições de detenção, que foi lançada em dezembro de 2019 e está acessível ao público (8). A base de dados da Agência sobre detenção penal recolhe informações sobre as condições de detenção em todos os Estados-Membros. Com base nas normas nacionais, da União e internacionais, na jurisprudência e nos relatórios de acompanhamento, presta informações sobre determinados aspetos fundamentais das condições de detenção, incluindo a dimensão das celas, as condições sanitárias, o acesso aos cuidados de saúde e a proteção contra a violência.

(11)

As estatísticas disponíveis sobre o mandado de detenção europeu mostram que, desde 2016, os Estados-Membros recusaram ou atrasaram a execução de mandados por motivos relacionados com um risco real de violação dos direitos fundamentais em cerca de 300 casos, nomeadamente com base em condições materiais de detenção inadequadas (9).

(12)

As autoridades judiciais nacionais solicitaram orientações mais concretas sobre a forma de lidar com estes casos. Os problemas identificados pelos profissionais como desafios para a cooperação judiciária em matéria penal prendem-se com a falta de harmonização, dispersão e falta de clareza das normas de detenção em toda a União (10).

(13)

Metade dos Estados-Membros que forneceram à Comissão estatísticas sobre as suas populações de reclusos indicaram que têm um problema de sobrelotação nos seus estabelecimentos prisionais, com uma taxa de ocupação superior a 100 %. A utilização excessiva ou desnecessária e a duração da prisão preventiva também contribuem para o fenómeno da sobrelotação nos estabelecimentos prisionais, o que compromete seriamente a melhoria das condições de detenção.

(14)

Há divergências substanciais entre os Estados-Membros em relação a aspetos importantes da prisão preventiva, como o uso da prisão preventiva como último recurso e a reavaliação das decisões de prisão preventiva (11). O prazo máximo para a prisão preventiva difere igualmente de um Estado-Membro para outro, podendo ir de menos de um ano a mais de cinco anos (12). Em 2020, a duração média da prisão preventiva nos diferentes Estados-Membros variou entre dois e 13 meses (13). O número de reclusos em prisão preventiva em relação à população prisional total também varia significativamente de um Estado-Membro para outro, oscilando entre menos de 10 % e mais de 40 % (14). Estas grandes discrepâncias afiguram-se injustificadas num espaço comum de liberdade, segurança e justiça na UE.

(15)

Relatórios recentes do Comité para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes do Conselho da Europa chamam a atenção para a persistência de certos problemas graves em alguns Estados-Membros, como os maus tratos, a inadequação dos estabelecimentos prisionais e a falta de atividades úteis e de prestação adequada de cuidados de saúde.

(16)

Além disso, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos continua a considerar que há Estados-Membros que violam o artigo 3.o ou 5.o da CEDH no contexto da detenção.

(17)

Tendo em conta o grande número de recomendações elaboradas por organizações internacionais no domínio da privação de liberdade penal, estas podem nem sempre estar facilmente acessíveis para juízes e procuradores individuais dos Estados-Membros que têm de avaliar as condições de detenção antes de tomarem as suas decisões, quer no contexto de um mandado de detenção europeu, quer a nível nacional.

(18)

Na União e, em especial, no espaço de liberdade, segurança e justiça, são necessárias normas mínimas específicas da União, aplicáveis de igual modo aos sistemas de detenção de todos os Estados-Membros, para reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros e facilitar o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais.

(19)

Para aumentar a confiança nos sistemas de justiça penal entre os Estados-Membros, aumentando assim o reconhecimento mútuo das decisões em matéria penal, foram adotadas designadamente seis medidas relativas aos direitos processuais em processo penal, a saber, as Diretivas 2010/64/UE (15), 2012/13/UE (16), 2013/48/UE (17), (UE) 2016/343 (18), (UE) 2016/800 (19) e (UE) 2016/1919 (20) do Parlamento Europeu e do Conselho, bem como a Recomendação da Comissão, de 27 de novembro de 2013, sobre as garantias processuais das pessoas vulneráveis suspeitas ou arguidas em processo penal (21). Estas medidas visam assegurar o respeito dos direitos processuais dos suspeitos e arguidos em processo penal, incluindo nos casos em que é imposta a prisão preventiva. Para o efeito, estas diretivas preveem garantias processuais específicas para os suspeitos e arguidos privados de liberdade. A Diretiva (UE) 2016/800 contém disposições específicas sobre as condições de prisão preventiva dos menores; estas disposições visam salvaguardar o seu bem-estar quando sujeitas a tal medida coerciva. É necessário complementar as normas em matéria de direitos processuais estabelecidas nestas diretivas e na Recomendação de 2013, bem como, no caso da Diretiva (UE) 2016/800, as normas pertinentes relativas às condições materiais de detenção de menores sujeitos a prisão preventiva.

(20)

A Comissão pretende consolidar e desenvolver as normas mínimas estabelecidas no âmbito do Conselho da Europa, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Para o efeito, é necessário apresentar uma panorâmica das normas mínimas selecionadas em matéria de direitos processuais dos suspeitos e arguidos sujeitos a prisão preventiva e das condições materiais de detenção em domínios prioritários essenciais para a cooperação judiciária em matéria penal entre os Estados-Membros.

(21)

No que diz respeito aos direitos processuais dos suspeitos e arguidos sujeitos a prisão preventiva, as orientações constantes da presente recomendação devem abranger as principais normas sobre o uso da prisão preventiva como medida de último recurso e alternativas à detenção, os motivos para a prisão preventiva, os requisitos para a tomada de decisões pelas autoridades judiciais, a reavaliação periódica da prisão preventiva, a audição dos suspeitos ou arguidos com vista à toma de decisões relativas à prisão preventiva, as vias de recurso efetivas e o direito de recurso, a duração da prisão preventiva e o reconhecimento do tempo passado em prisão preventiva sob a forma de uma redução da duração de condenação definitiva.

(22)

No que diz respeito às condições materiais de detenção, devem ser dadas orientações sobre normas fundamentais nos domínios do alojamento, da afetação de reclusos, da higiene e saneamento, da alimentação, dos regimes de detenção no que diz respeito ao exercício e às atividades fora da cela, do trabalho e da educação, dos cuidados de saúde, da prevenção da violência e dos maus tratos, do contacto com o mundo exterior, do acesso a assistência jurídica, dos procedimentos para pedidos e queixas e das inspeções e acompanhamento. Além disso, devem ser fornecidas orientações sobre a salvaguarda dos direitos das pessoas para as quais a privação de liberdade constitui uma situação de especial vulnerabilidade, como as mulheres, os menores, as pessoas com deficiência ou condições de saúde graves, as pessoas LGBTIQ e os estrangeiros, bem como sobre a prevenção da radicalização nas prisões.

(23)

A prisão preventiva deve ser sempre utilizada como medida de último recurso, com base numa avaliação caso a caso. Deverá ser disponibilizada e aplicada, sempre que possível, uma gama o mais ampla possível de medidas menos restritivas alternativas à detenção (medidas alternativas). Os Estados-Membros devem igualmente assegurar que as decisões de prisão preventiva não sejam discriminatórias e não sejam automaticamente impostas aos suspeitos e arguidos com base em determinadas características, como a nacionalidade estrangeira.

(24)

É fundamental que existam condições materiais de detenção adequadas para salvaguardar os direitos e a dignidade das pessoas privadas de liberdade e para prevenir violações da proibição da tortura e das penas ou tratamentos desumanos ou degradantes (maus tratos).

(25)

A fim de assegurar normas de detenção adequadas, os Estados-Membros devem proporcionar a cada recluso um espaço vital individual mínimo, em conformidade com as recomendações do Comité Europeu para a Prevenção da Tortura (CPT) e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

(26)

As pessoas privadas de liberdade tornam-se particularmente vulneráveis à violência e aos maus tratos, bem como ao isolamento social. A fim de garantir a sua segurança e apoiar a sua reintegração social, a afetação e a separação dos reclusos devem ter em conta as diferenças nos regimes de detenção, bem como a necessidade de proteger contra abusos os reclusos em situações de especial vulnerabilidade.

(27)

Os regimes de detenção não devem limitar indevidamente a liberdade de circulação dos reclusos no interior do estabelecimento prisional e o seu acesso ao exercício, aos espaços exteriores, às atividades úteis e à interação social, a fim de lhes permitir manter a sua saúde física e mental e promover a sua reintegração social.

(28)

As vítimas de crimes cometidos em detenção têm frequentemente um acesso limitado à justiça, não obstante a obrigação de os Estados preverem vias de recurso eficazes nos casos em que os seus direitos tenham sido violados. Em consonância com os objetivos da Estratégia da UE sobre os Direitos das Vítimas (2020-2025), recomenda-se que os Estados-Membros assegurem vias de recurso eficazes em caso de violação dos direitos dos reclusos, bem como medidas de proteção e apoio. A assistência jurídica e os mecanismos para a apresentação de pedidos e queixas devem ser facilmente acessíveis, confidenciais e eficazes.

(29)

Os Estados-Membros devem ter em conta as necessidades especiais de grupos específicos de reclusos, incluindo mulheres, menores, idosos, pessoas com deficiência ou problemas de saúde graves, pessoas LGBTIQ, pessoas de minorias étnicas ou raciais e estrangeiros, em todas as decisões relacionadas com a sua detenção. Em especial, em caso de detenção de menores, o interesse superior do menor deve ser sempre uma consideração primordial.

(30)

No que diz respeito aos infratores terroristas e extremistas violentos, os Estados-Membros devem tomar medidas eficazes para prevenir a radicalização nas prisões e implementar estratégias de reabilitação e reintegração, tendo em conta o risco que representam os infratores terroristas e extremistas violentos ou os infratores radicalizados enquanto cumprem penas de prisão, bem como o facto de alguns desses infratores serem libertados após um curto espaço de tempo.

(31)

A presente recomendação dá apenas uma panorâmica das normas selecionadas e deve ser considerada à luz das orientações mais pormenorizadas fornecidas nas normas do Conselho da Europa e da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e sem prejuízo das mesmas. Não prejudica o direito da União em vigor nem a sua evolução ulterior. Não prejudica igualmente a interpretação autorizada do direito da União que possa ser dada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

(32)

A presente recomendação deverá também facilitar a execução de mandados de detenção europeus ao abrigo da Decisão-Quadro 2002/584/JAI, bem como o reconhecimento das sentenças e a execução das penas ao abrigo da Decisão-Quadro 2008/909/JAI do Conselho (22) relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade.

(33)

A presente recomendação respeita e promove os direitos fundamentais reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Em especial, a presente recomendação visa promover o respeito pela dignidade humana, o direito à liberdade, o direito à vida familiar, os direitos da criança, o direito à ação e a um tribunal imparcial, bem como a presunção de inocência e o direito de defesa.

(34)

As referências feitas na presente recomendação a medidas adequadas para garantir o acesso efetivo das pessoas com deficiência à justiça devem ser entendidas à luz dos direitos e obrigações decorrentes da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, da qual a União Europeia e todos os seus Estados-Membros são partes. Além disso, deve garantir-se que, se as pessoas com deficiência forem privadas de liberdade no âmbito de um processo penal, têm direito, em igualdade de condições com as demais pessoas, a garantias em conformidade com o direito internacional em matéria de direitos humanos e são tratadas em conformidade com os objetivos e princípios da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, nomeadamente através da disponibilização de adaptações razoáveis para dar resposta a necessidades especiais e garantindo a acessibilidade.