(1)

Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A cláusula de derrogação de âmbito geral, como enunciada no artigo 5.o, n.o 1, no artigo 6.o, n.o 3, no artigo 9.o, n.o 1, e no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1466/97, bem como no artigo 3.o, n.o 5, e no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho (2), facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de recessão económica grave. Na referida comunicação, a Comissão considerou que, tendo em conta a grave recessão económica prevista em consequência da pandemia de COVID-19, as condições para a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral se encontravam preenchidas. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão. A cláusula de derrogação de âmbito geral conferiu aos Estados-Membros flexibilidade orçamental para lidar com a crise de COVID-19, facilitando a coordenação das políticas orçamentais em períodos de recessão económica grave. A sua ativação autoriza um desvio temporário relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo de cada Estado-Membro, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental no médio prazo. Em 17 de setembro de 2020, na sua Comunicação sobre a Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, a Comissão anunciou que a cláusula de derrogação de âmbito geral continuaria a vigorar em 2021.

(2)

Em 20 de julho de 2020, o Conselho adotou uma recomendação (3) («Recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020»). Recomendou que a Polónia adotasse, em consonância com a cláusula de derrogação de âmbito geral, todas as medidas necessárias para combater eficazmente a pandemia de COVID-19, sustentar a economia e apoiar a recuperação subsequente. Recomendou ainda que, quando as condições económicas o permitirem, a Polónia prossiga políticas orçamentais destinadas a alcançar uma situação orçamental prudente no médio prazo e a assegurar a sustentabilidade da dívida pública, reforçando simultaneamente o investimento.

(3)

O instrumento Next Generation EU, incluindo o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, assegurará uma recuperação sustentável, inclusiva e justa. O Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), que criou o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, entrou em vigor a 19 de fevereiro de 2021. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência prestará apoio financeiro à execução de reformas e investimentos, correspondendo a um estímulo orçamental financiado pela União. Contribuirá para a recuperação económica e para a realização de reformas e investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, em particular para promover as transições ecológica e digital, e reforçará a resiliência e o crescimento potencial das economias dos Estados-Membros. Ajudará também as finanças públicas a regressar a situações mais favoráveis no curto prazo e contribuirá para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas, o crescimento e a criação de emprego no médio e longo prazos.

(4)

Em 3 de março de 2021, a Comissão adotou uma Comunicação na qual estabeleceu novas orientações estratégicas para facilitar a coordenação das políticas orçamentais e a elaboração dos Programas de Estabilidade e de Convergência dos Estados-Membros. A orientação orçamental global, tendo em conta os orçamentos nacionais e o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, deverá continuar a apoiar a economia em 2021 e 2022. Ao mesmo tempo, e dadas as expectativas de normalização gradual da atividade económica no segundo semestre de 2021, as políticas orçamentais dos Estados-Membros deverão tornar-se mais diferenciadas em 2022. As políticas orçamentais dos Estados-Membros deverão ter em conta a evolução da recuperação, a sustentabilidade orçamental e a necessidade de reduzir as divergências económicas, sociais e territoriais. Tendo em conta a necessidade de apoiar uma recuperação sustentável da União, os Estados-Membros com baixos riscos em matéria de sustentabilidade deverão orientar os seus orçamentos para a manutenção de uma política orçamental que apoie a economia em 2022, tendo em conta o impacto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Os Estados-Membros com níveis de dívida elevados deverão prosseguir políticas orçamentais prudentes, preservando simultaneamente o investimento financiado a nível nacional e recorrendo às subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência para financiar novos projetos de investimento de elevada qualidade e reformas estruturais. Para o período pós-2022, as políticas orçamentais deverão continuar a ter em conta a evolução da recuperação, o grau de incerteza económica e os aspetos associados à sustentabilidade orçamental. A reorientação das políticas orçamentais no sentido de alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo, nomeadamente através da supressão gradual e oportuna das medidas de apoio, contribuirá para assegurar a sustentabilidade orçamental no médio prazo.

(5)

Na sua comunicação de 3 de março de 2021, a Comissão entendia também que a decisão sobre a desativação ou a continuação da aplicação da cláusula de derrogação de âmbito geral deveria ser tomada no âmbito de uma avaliação global do estado da economia, servindo o nível da atividade económica na União ou na área do euro, quando comparado com os níveis anteriores à crise (final de 2019), de critério quantitativo fundamental. Com base nas suas previsões da primavera de 2021, a Comissão considerou, em 2 de junho de 2021, que estavam reunidas as condições para continuar a aplicar a cláusula de derrogação de âmbito geral em 2022 e para a desativar a partir de 2023. As situações específicas de cada país continuarão a ser tidas em conta após a desativação da cláusula de derrogação de âmbito geral.

(6)

Em 30 de abril de 2021, a Polónia apresentou o seu Programa de Convergência para 2021, em consonância com o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1466/97.

(7)

Em 2020, com base nos dados validados pelo Eurostat, o défice das administrações públicas da Polónia foi de 7,0 % do produto interno bruto (PIB), enquanto que a dívida das administrações públicas aumentou para 57,5 % do PIB. A variação anual do saldo orçamental primário cifrou-se em -6,4 % do PIB, incluindo as medidas orçamentais discricionárias equivalentes a 4,3 % do PIB para apoiar a economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. A variação do rácio dívida-PIB foi também motivada pela emissão de obrigações pelo Fundo Polaco de Desenvolvimento (4,3 % do PIB) no contexto da política de combate à crise provocada pela pandemia de COVID-19, tendo uma parte sido já incluída no défice das administrações públicas de 2020. A Polónia disponibilizou igualmente apoios à liquidez das empresas e das famílias (nomeadamente por via de garantias e do diferimento de impostos, que não têm impacto orçamental direto e imediato), estimados em 10,5 % do PIB; a Comissão estima que a utilização efetiva das garantias públicas em 2020 se situe abaixo de 0,5 % do PIB.

(8)

Em 2 de junho de 2021, a Comissão publicou um relatório nos termos do artigo 126.o, n.o 3, do Tratado. Esse relatório analisa a situação orçamental da Polónia, uma vez que o défice das administrações públicas registado em 2020 excedeu o valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado. O relatório concluiu que o critério do défice não foi cumprido.

(9)

O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais é, de um modo geral, prudente, especialmente para 2022. O Programa de Convergência para 2021 projeta um crescimento do PIB real equivalente a 3,8 % em 2021 e a 4,3 % em 2022, o que denota uma recuperação inferior à projetada nas previsões da Comissão da primavera de 2021, situando-se a diferença em 0,2 pontos percentuais em 2021 e 1,1 pontos percentuais em 2022. Tal deve-se principalmente ao facto de o cenário central apresentado no Programa de Convergência para 2021 não incluir o impacto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência na economia polaca.

(10)

No seu Programa de Convergência para 2021, o Governo prevê uma redução do défice das administrações públicas, que passará de 7,0 % do PIB em 2020 para 6,9 % do PIB em 2021, enquanto o rácio da dívida deverá aumentar para 60,0 % do PIB em 2021. De acordo com o Programa de Convergência para 2021, a variação no saldo orçamental primário em 2021, face ao nível registado antes da crise (2019), deverá cifrar-se em -6,4 % do PIB, o que reflete as medidas orçamentais discricionárias equivalentes a 2,5 % do PIB para apoiar a economia e o funcionamento dos estabilizadores automáticos. Estas projeções estão acima das previsões da Comissão da primavera de 2021. A diferença deve-se principalmente ao nível mais elevado de despesas, nomeadamente com as medidas destinadas a combater a pandemia de COVID-19 planeadas no Programa de Convergência para 2021.

(11)

Em resposta à pandemia de COVID-19 e à recessão económica a ela associada, a Polónia adotou medidas orçamentais para reforçar a capacidade do seu sistema de saúde, conter a pandemia de COVID-19 e aliviar a pressão que recaiu sobre as pessoas e os setores que foram particularmente afetados. Esta vigorosa resposta estratégica amorteceu os efeitos da contração do PIB, o que, por sua vez, limitou o aumento da dívida e do défice públicos. As medidas orçamentais deverão maximizar o apoio à recuperação sem prejudicarem a futura trajetória orçamental. Logo, não deverão resultar na criação de um encargo permanente para as finanças públicas. Quando introduzirem medidas permanentes, os Estados-Membros deverão assegurar o seu correto financiamento, por forma a assegurar a neutralidade orçamental no médio prazo. As medidas adotadas pela Polónia em 2020 e 2021 eram conformes com a recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020. As medidas orçamentais discricionárias adotadas pelo Governo em 2020 e 2021 são temporárias ou acompanhadas de medidas compensatórias equivalentes.

(12)

O Programa de Convergência para 2021 ainda não inclui as subvenções a receber no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

(13)

Os indicadores de ajustamento orçamental estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1466/97 devem ser analisados no contexto das circunstâncias atuais. Em primeiro lugar, existe uma incerteza significativa em torno das estimativas do hiato do produto. Em segundo lugar, é necessário que a política orçamental possa adaptar-se rapidamente à evolução da pandemia de COVID-19, passando da ajuda de emergência para medidas mais específicas quando os riscos sanitários diminuírem. Em terceiro lugar, o contexto atual caracteriza-se por uma resposta estratégica significativa de apoio à atividade económica. Quando ocorrem transferências significativas a partir do orçamento da União (nomeadamente no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência), os indicadores estabelecidos não captam o estímulo global dado à economia pelas políticas orçamentais. Assim sendo, o saldo estrutural não se afigura adequado nas circunstâncias atuais. O valor de referência para as despesas também terá de ser adaptado (5) e complementado com informações adicionais que permitam avaliar plenamente a orientação da política orçamental.

(14)

À semelhança do que sucedeu com a abordagem preconizada na avaliação dos projetos de planos orçamentais para 2021, as medidas de emergência temporárias foram excluídas do valor agregado das despesas. Em causa estão medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise que serviram para apoiar os sistemas de saúde e para compensar os trabalhadores e as empresas pelas perdas de rendimento resultantes de confinamentos e de perturbações nas cadeias de abastecimento e cuja inversão pelas autoridades públicas depende do regresso à normalidade da situação económica e de saúde pública. A fim de avaliar a orientação orçamental global na conjuntura atual, as transferências significativas a partir do orçamento da União (nomeadamente no quadro do Mecanismo de Recuperação e Resiliência) devem ser incluídas no valor agregado das despesas em causa. Por conseguinte, a orientação orçamental global é aferida pela variação das despesas primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas e excluindo as medidas de emergência temporárias relacionadas com a crise), incluindo as despesas financiadas por subvenções no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e por outros fundos da União. Transcendendo a orientação orçamental global, a análise visa igualmente avaliar se a política orçamental nacional é prudente e se a sua composição é conducente a uma recuperação sustentável e coerente com as transições ecológica e digital. Por esse motivo, é prestada especial atenção à evolução das despesas correntes primárias e dos investimentos financiados a nível nacional.

(15)

As previsões incluídas no Programa de Convergência da Polónia para 2021 apontam para que o défice das administrações públicas diminua para 4,2 % do PIB em 2022, devido principalmente à descontinuação das medidas de apoio temporário adotadas em 2020 e 2021. O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir para 59,2 % do PIB em 2022. Estas projeções estão acima das previsões da Comissão da primavera de 2021 e resultam de pressupostos quanto a despesas mais elevadas, nomeadamente com o consumo intermédio e as transferências sociais, incluindo medidas destinadas a combater a pandemia de COVID-19. De acordo com as previsões da Comissão da primavera de 2021, e com base na metodologia específica que reflete os desafios supramencionados, a orientação orçamental global — incluindo o impacto na procura agregada em 2022 do investimento financiado tanto pelos orçamentos nacionais como pelo orçamento da União, em especial através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência — é estimada em +0,1 % do PIB (6). A contribuição positiva das despesas financiadas por subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e outros fundos da União deverá, de acordo com as projeções, aumentar 0,1 pontos percentuais do PIB. A contribuição do investimento financiado a nível nacional deverá ter um efeito expansionista equivalente a 0,3 pontos percentuais do PIB (7). A contribuição das despesas correntes primárias (líquidas de medidas discricionárias em matéria de receitas) financiadas a nível nacional deverá ter um efeito contracionista equivalente a 0,2 pontos percentuais do PIB.

(16)

A qualidade das medidas orçamentais dos Estados-Membros constitui um fator particularmente importante. As reformas orçamentais estruturais destinadas a melhorar a composição dos orçamentos nacionais podem apoiar o crescimento potencial, criar a tão necessária margem de manobra orçamental e ajudar a assegurar a sustentabilidade orçamental a mais longo prazo, tendo nomeadamente em conta as alterações climáticas e os desafios no domínio da saúde. Do lado das receitas, a crise decorrente da COVID-19 reforçou a importância das reformas destinadas a tornar os sistemas de receitas públicas mais eficientes e mais justos. Do lado das despesas, tornou ainda mais crucial aumentar o nível e a qualidade dos investimentos sustentáveis e favoráveis ao crescimento, de forma coerente com a realização dos objetivos de aumento do potencial de crescimento, da resiliência económica e social e da dupla transição ecológica e digital. Os planos nacionais de recuperação e resiliência permitirão melhorar a composição dos orçamentos nacionais.

(17)

De acordo com os planos orçamentais de médio prazo incluídos no Programa de Convergência para 2021, o défice das administrações públicas deverá diminuir, passando de 3,2 % do PIB em 2023 para 2,5 % do PIB em 2024. Em 2024, o défice das administrações públicas deverá, assim, deixar de exceder o valor de referência previsto no Tratado, ou seja, 3 % do PIB. O Programa de Convergência para 2021 não inclui as informações necessárias para estimar a orientação orçamental global em 2023 e 2024. A atual estimativa da média de 10 anos do crescimento potencial nominal corresponde a 5¾%. (8) Esta estimativa não inclui, contudo, o impacto das reformas integradas no plano de recuperação e resiliência e que poderão, por conseguinte, impulsionar o crescimento potencial da Polónia.

(18)

O rácio da dívida das administrações públicas deverá diminuir, passando de 58,7 % do PIB em 2023 para 57,9 % do PIB em 2024. De acordo com a mais recente análise da sustentabilidade da dívida, considera-se que a Polónia enfrenta riscos reduzidos em matéria de sustentabilidade orçamental no médio prazo.

(19)

Tendo em conta o atual grau de incerteza, ainda excecionalmente elevado, as orientações de política orçamental devem continuar a ser predominantemente qualitativas. Em 2022, se o grau de incerteza tiver diminuído o suficiente, deverão ser fornecidas orientações quantificadas mais precisas para os anos ulteriores.

(20)

O Conselho avaliou o Programa de Convergência para 2021 e o seguimento dado pela Polónia à recomendação do Conselho de 20 de julho de 2020,