2.6.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 143/17

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Em 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Polónia relativo ao período 2009-2012.

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Com um aumento real do PIB estimado em 1,7 %, a Polónia foi o único país da UE que registou um crescimento positivo em 2009. Este desempenho decorre de uma constelação de factores favoráveis, nomeadamente alicerces económicos seguros no início da crise, um sector financeiro sólido e com um bom nível de capitalização, o relativamente reduzido grau de abertura da economia, a depreciação considerável da moeda polaca no início da crise e ainda a agilidade das políticas monetárias e orçamentais.

Embora alguns dos factores que serviram de suporte ao crescimento sejam temporários — a margem para uma política orçamental de apoio desapareceu, em grande medida, e a taxa de câmbio está a aumentar — as perspectivas económicas da Polónia melhoraram significativamente nos últimos meses. Os desafios essenciais para os próximos anos consistem em restabelecer a sustentabilidade das finanças públicas e assegurar um processo de recuperação sustentada sem comprometer a estabilidade orçamental e macroeconómica. A Polónia não utilizou o período económico favorável (2006-2008) para consolidar as suas finanças públicas, estimando-se que o défice orçamental estrutural (ou seja, o saldo corrigido por eliminação do efeito das variações cíclicas, das medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias, calculado de acordo com o método comum com base nos dados do programa actualizado) tenha atingido 7 % do PIB em 2009. Com base na notificação de Abril de 2009 efectuada pelas autoridades polacas no âmbito do PDE, de um défice orçamental, em 2008, de 3,9 % do PIB, o Conselho declarou, em 7 de Julho de 2009, a existência de um défice excessivo e recomendou a sua correcção até 2012.

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Embora boa parte da diminuição do PIB real observada no contexto da crise seja cíclica, o nível do produto potencial também foi afectado. Por outro lado, a crise pode também afectar o crescimento potencial a médio prazo devido a um menor investimento, a restrições na disponibilidade de crédito e a um maior desemprego estrutural, embora os efeitos devam ser menos graves na Polónia, dada a menor escala de destruição de capital e a flexibilidade do seu mercado de trabalho. Além disso, o impacto da crise económica agrava os efeitos negativos do envelhecimento demográfico no produto potencial e na sustentabilidade das finanças públicas. Neste contexto, é essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais para favorecer o crescimento potencial. Dada a baixa taxa de emprego da Polónia e a necessidade de reformas que favoreçam o processo de recuperação em curso, é especialmente importante adoptar medidas suplementares que promovam a participação no mercado de trabalho, melhorem o ambiente para as empresas e estimulem as despesas de I&D do sector privado.

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O cenário macroeconómico de base subjacente às projecções orçamentais do programa prevê que o crescimento real do PIB aumentará de 1,7 % em 2009 para 3 % em 2010, 4,5 % em 2011 e 4,2 % em 2012. Avaliado com base nas informações actualmente disponíveis (2), o pressuposto de um crescimento real do PIB em 2010 parece ser levemente optimista e os pressupostos para 2011 e 2012 optimistas. O programa apresenta um «cenário de risco» alternativo, com um menor crescimento real do PIB, de 2,7 % em 2010, 3,7 % em 2011 e 3,5 % em 2012, que se afigura mais plausível. Tendo em conta informações recentes, a projecção, apresentada no programa, de uma recuperação gradual do emprego durante o período 2010-2012 é plausível, dado que, em especial, o ajustamento rápido dos salários reais parece estar a amortecer os efeitos da evolução negativa do emprego. As projecções do programa para a inflação, que indicam uma diminuição para cerca de 2 % em 2010 num contexto de valorização da moeda e de uma pressão salarial contida, a que se seguirá uma subida moderada em consonância com a melhoria da situação económica, são realistas.

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O programa prevê que o défice das administrações públicas em 2009 seja de 7,2 % do PIB. A deterioração significativa subsequente a um défice de 3,6 % do PIB em 2008 reflecte, em grande medida, o impacto da crise nas finanças públicas, mas deve-se, também às medidas de estímulo, que atingem cerca de 2 % do PIB, aplicadas pelo governo em 2009, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). Os principais elementos das medidas de estímulo foram uma diminuição do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (decidida em 2007), o aumento do investimento público e uma indexação das transferências sociais. Por outro lado, o valor do défice em 2009 teria sido ainda pior se não tivessem sido tomadas medidas de redução do défice estimadas em cerca de 1,5 pontos percentuais (redução das despesas administrativas e aumento dos dividendos das empresas públicas). Apesar destas medidas, o saldo estrutural sofreu uma deterioração superior a 2 pontos percentuais do PIB em 2009, resultante, nomeadamente, de despesas excessivas em alguns subsectores das administrações públicas (3) e de uma composição do crescimento desfavorável.

Apesar do elevado nível atingido pelo défice estrutural e da prevista retoma acelerada da actividade económica, o programa prevê uma estratégia de saída gradual da crise, estando planeada para 2010-2011 uma consolidação orçamental moderada.

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O programa prevê uma ligeira diminuição do défice orçamental, para 6,9 % do PIB em 2010, graças a um grande aumento do rácio da receita (de 2,2 pontos percentuais) que será mais do que suficiente para compensar um aumento acentuado do rácio da despesa (de 1,9 pontos percentuais), devido essencialmente a um aumento das despesas de investimento (financiado em parte por fundos da UE). As principais medidas de consolidação são o aumento de alguns impostos especiais de consumo e outros impostos similares (cerca de 0,2 % do PIB) e a redução do crescimento dos salários e vencimentos no orçamento central (0,3 % do PIB), o que totaliza 0,5 % do PIB. A melhoria do saldo estrutural é estimada em 0,8 pontos percentuais do PIB e decorre, nomeadamente, de uma composição do crescimento favorável e conducente a uma elasticidade orçamental superior à habitual. O esforço orçamental decorrente dos actuais planos é menor do que a média anual recomendada pelo Conselho em Julho de 2009 para o período 2010-2012 (no mínimo, 1,25 pontos percentuais do PIB).

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O objectivo principal da estratégia orçamental de médio prazo do programa é reduzir o défice para um valor inferior ao valor de referência (3 % do PIB) até 2012, em consonância com a recomendação do Conselho nos termos do n.o 7 do artigo 104.o do TCE. No entanto, o ajustamento previsto está muito concentrado no período final: o saldo global deve melhorar 0,3 pontos percentuais do PIB em 2010, 1 ponto percentual em 2011 e 3 pontos percentuais em 2012. O saldo estrutural deve melhorar anualmente 0,8-0,9 pontos percentuais do PIB em 2010-2011 e 3 pontos percentuais em 2012. Para compensar uma posição inicial do défice global para 2009 pior do que o previsto por altura da recomendação do Conselho, o esforço estrutural anual médio para o período 2010-2012 deveria rondar 1,5 % do PIB, ligeiramente acima do valor recomendado pelo Conselho no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos. A consolidação no período 2011-2012 baseia-se essencialmente na despesa, mas não é alicerçada em medidas suficientemente concretas. O impacto líquido total das medidas anunciadas, ou seja, as incluídas no «Plano para o desenvolvimento e consolidação das finanças», de 29 de Janeiro de 2010, a que o programa de convergência se refere amplamente, não excede 0,5 % do PIB durante o período 2011-2012 (4). O programa confirma o compromisso assumido de realização do objectivo de médio prazo (OMP) de um saldo orçamental de – 1 % do PIB em termos estruturais. Atendendo às mais recentes projecções e dados sobre o nível da dívida, o OMP reflecte mais do que adequadamente os objectivos do Pacto. No entanto, o programa não prevê que o objectivo seja alcançado durante o seu período de execução.

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Os resultados orçamentais podem revelar-se piores do que o projectado no programa durante todo o seu período de execução. Em primeiro lugar, o crescimento real do PIB pode vir a ser menos favorável do que o projectado, o que se traduziria numa receita fiscal mais baixa do que o previsto. De acordo com o programa, se ocorrer o cenário alternativo, mais prudente e plausível, o défice em 2012 estaria próximo de 5 % do PIB e o défice excessivo não seria corrigido no prazo fixado pelo Conselho. Em segundo lugar, as metas orçamentais para 2011 e 2012 não se alicerçam em medidas concretas. O pesado calendário eleitoral dos próximos dois anos (eleições presidenciais e locais no Outono de 2010, eleições legislativas no Outono de 2011) levanta questões sobre o calendário da definição e aplicação dessas medidas. Em terceiro lugar, a Polónia tem um historial irregular no que se refere à consecução dos objectivos para a despesa das administrações públicas especificados nas subsequentes actualizações dos programas de convergência e as novas iniciativas de reforço do quadro orçamental poderão não ser suficientes para alterar esta situação durante o período de vigência do programa. A nova regra «temporária» proposta para a despesa, a aplicar na pendência da introdução da regra do «objectivo» para a despesa, abrange uma parte muito reduzida da despesa pública (menos de 15 %) e terá como resultado um pequeno ajustamento anual, ainda que aplicada integralmente (menos de 0,2 % do PIB por ano no período 2011-2012) (5). Globalmente, os resultados orçamentais poderão vir a ser piores do que os previstos no programa.

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Estima-se que a dívida pública bruta tenha atingido 50,7 % do PIB em 2009, valor superior ao registado em 2008, 47,2 %. Prevê-se que este rácio aumente 5 pontos percentuais durante o período de execução do programa, atingindo cerca de 56 % do PIB em 2012, mas ficando abaixo do valor de referência do Tratado; este aumento deve-se, essencialmente, aos elevados défices orçamentais. Prevê-se que as importantes receitas de privatizações planeadas para 2010 contenham o aumento do rácio da dívida. No entanto, à luz da situação ainda débil do mercado e do mau desempenho dos anteriores planos de privatização, as receitas poderão vir a ser inferiores ao que se espera. Num cenário macroeconómico diferente, mas com a mesma política, os serviços da Comissão apontavam, nas suas previsões do Outono de 2009, para um rácio da dívida acima do limite de 60 % do PIB em 2011. Embora dados recentes indiquem que esta previsão pode ser exagerada, o rácio da dívida nos próximos anos poderá ser mais elevado do que o previsto no programa.

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As projecções da dívida a médio prazo, até 2020, segundo as quais as taxas de crescimento do PIB regressarão gradualmente aos valores projectados antes da crise e o peso relativo da fiscalidade regressará aos níveis anteriores à crise, e que incluem o aumento previsto nas despesas associadas ao envelhecimento da população, demonstram que a evolução orçamental prevista no programa, em termos nominais e sem uma nova alteração de políticas, é mais do que suficiente para estabilizar o rácio da dívida até 2020. O programa refere-se a reformas que favorecem a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas (inclusão das profissões em uniforme no novo regime geral de pensões, alteração da idade legal de reforma, reforma do fundo de segurança social dos agricultores e redução das prestações por invalidez). Embora sejam muito importantes para a evolução a longo prazo do saldo orçamental e do mercado de trabalho, estas medidas serão aplicadas gradualmente, pelo que não produzirão efeitos significativos no saldo orçamental durante o período de execução do programa.

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O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população é significativamente inferior à média da UE, devido à projectada diminuição da despesa pública com as pensões. No entanto, a situação orçamental em 2009 gera um substancial desvio a nível da sustentabilidade a longo prazo. Garantir, a médio prazo, excedentes primários mais elevados, como já previsto no programa, contribuiria para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas, considerados «médios» no Relatório de Sustentabilidade de 2009 da Comissão (6).

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É possível melhorar o quadro orçamental da Polónia. A Polónia tem um tipo de regra orçamental, baseado em três limiares de dívida (50 %, 55 % e 60 % do PIB, estando este último consagrado na Constituição) cuja violação desencadeia medidas de consolidação orçamental de importância crescente. Do lado da despesa, o quadro institucional não assegura um controlo suficiente da despesa, dando origem a derrapagens recorrentes. As autoridades tomaram medidas para melhorar o quadro orçamental em 2009. Tornaram mais restritiva a regra relativa à dívida, com a introdução de disposições específicas suplementares sobre o tipo de medidas a aplicar caso a dívida pública se torne superior a 55 % do PIB (definição nacional, não-SEC 95). O horizonte da planificação orçamental da administração central foi alargado de 3 para 4 anos. Procedeu-se a uma reorganização das administrações públicas, tendo em vista aumentar a transparência das contas públicas. Por último, as autoridades planeiam reforçar o quadro orçamental, aplicando nomeadamente uma regra «temporária» e uma regra do «objectivo» para a despesa. No entanto, a regra «temporária» abrangeria apenas a parte não obrigatória do orçamento da administração central (excluindo o investimento público), que é actualmente inferior a 15 % da despesa das administrações públicas. Embora venham facilitar os futuros esforços de consolidação, estas acções não substituem as necessárias medidas de apoio à trajectória de consolidação prevista no programa.

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Examinando a composição da despesa pública, verifica-se que a Polónia tem uma parte relativamente grande dessa despesa atribuída à protecção social, em detrimento de despesas relativamente reduzidas em algumas categorias potenciadoras do crescimento (inovação, I&D), e à saúde. Além disso, tudo indica ser possível melhorar a eficiência da despesa pública em sectores como a saúde e o ensino. Do lado da receita, a carga fiscal está próxima da média da UE, mas o complexo sistema de tributação e cobrança poderia ser melhorado graças a uma maior simplificação. Desde 2005, as autoridades polacas têm vindo gradualmente a elaborar e aplicar um sistema de orçamentação com base nos resultados que deverá melhorar a eficiência e a eficácia da despesa pública nos próximos anos. O orçamento de 2010 alargou o âmbito da orçamentação com base nos resultados, dado estarem abrangidos mais componentes do sector das administrações públicas e mais categorias de despesa. Prevê-se que o primeiro orçamento central integralmente elaborado segundo o sistema de orçamentação com base nos resultados tenha lugar em 2013.

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Globalmente, em 2010, a estratégia orçamental estabelecida no programa segue, grosso modo, as recomendações do Conselho, de 7 de Julho de 2009, nos termos do n.o 7 do artigo 104.o do TCE. No entanto, tendo em conta os riscos, a estratégia orçamental, a partir de 2011, não se afiguraria coerente com as recomendações do Conselho. O esforço estrutural anual médio previsto para o período 2010-2012 é de 1,5 % do PIB, ligeiramente acima do valor recomendado pelo Conselho no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos. No entanto, a consolidação orçamental está muito concentrada no período final, os objectivos para o défice baseiam-se em pressupostos de crescimento optimistas e a redução prevista da despesa não está alicerçada em medidas suficientemente concretas. Tomando em consideração o bom desempenho económico da Polónia durante a crise, a recuperação prevista pelas autoridades a partir de 2010, o grande défice público estrutural e o objectivo das autoridades de corrigirem o défice excessivo até 2012, seria adequada uma estratégia de consolidação orçamental mais concentrada no período inicial. Em 2010, o orçamento deve ser executado com rigor, os planos de despesa primária corrente devem ser subexecutados na medida do possível e as receitas excepcionais devem ser afectadas à redução do défice. Os objectivos para o défice público no período 2011-2012 deveriam alicerçar-se em importantes medidas suplementares, o que deveria igualmente assegurar uma margem adequada para o caso de não ocorrer o cenário macroeconómico de base previsto no programa.

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No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no código de conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (7). Nas suas recomendações de 7 de Julho de 2009, formuladas ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do TCE, o Conselho convidou igualmente a Polónia a comunicar os progressos alcançados na execução das recomendações do Conselho num capítulo próprio das actualizações dos programas de convergência. A Polónia seguiu, em parte, essa recomendação. Concretamente, não foram circunstanciadamente enunciadas as medidas necessárias para diminuir o défice para níveis inferiores ao valor de referência até 2012 e as reformas destinadas a conter as despesas primárias correntes nos anos seguintes.

i)

Executar com rigor o orçamento de 2010, subexecutando, na medida do possível, os planos de despesa primária corrente e afectando as receitas excepcionais à redução do défice;

ii)

Reforçar o ajustamento orçamental planeado em 2011, a fim de cumprir o esforço orçamental médio anual de 1,25 % do PIB recomendado pelo Conselho nos termos do n.o 7 do artigo 104.o e estar pronta a adoptar medidas suplementares de consolidação em 2011 e 2012, caso se materializem os riscos associados ao facto de o cenário em que se baseia o programa ser mais optimista do que aquele em que se baseia a recomendação formulada ao abrigo do n.o 7 do artigo 104.o do TCE;

iii)

Prosseguir o reforço do quadro orçamental, nomeadamente através da introdução de uma regra para a despesa que abranja uma parte da despesa primária das administrações públicas maior do que a abrangida pela regra «temporária» apresentada no Programa de Convergência, e criar mecanismos adequados de acompanhamento e coerção. Para o efeito, haverá que reduzir a parcela da despesa total que corresponde à despesa regulamentar.