27.5.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 137/7

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Em 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da Áustria relativo ao período de 2009-2013.

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A crise financeira e económica internacional empurrou a economia austríaca para a recessão mais profunda desde o pós-guerra, devida sobretudo à queda das exportações, fruto do colapso do comércio mundial, e da diminuição do investimento em capital fixo num contexto de contracção da procura, bem como do endurecimento das condições de crédito. Em geral, de acordo com as últimas estimativas oficiais, o PIB contraiu-se em cerca de 3,6 % (2) em 2009. O sector transformador, fortemente orientado para as exportações, foi o mais atingido.

O crescimento do consumo privado, embora muito mais baixo do que nos últimos anos, tornou-se um factor de estabilização. Os preços no consumidor registaram apenas um ligeiro aumento de 0,4 % em 2009, devido principalmente aos fortes efeitos de base decorrentes da diminuição dos preços dos combustíveis e do petróleo para aquecimento doméstico, assim como da pressão no sentido da baixa das margens de lucro provocada pela fraqueza da procura. À medida que a recessão começou a afectar o mercado de trabalho, o emprego diminuiu em 1,4 % em 2009, fazendo subir a taxa de desemprego para 5,0 % (contra 3,8 % no ano anterior). Em resposta, o governo austríaco adoptou um importante conjunto de medidas de relançamento da economia, em conformidade com o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). Na sequência dessas medidas de incentivo e do funcionamento dos estabilizadores automáticos, as finanças públicas sofreram uma forte deterioração, pelo que o défice das administrações públicas atingiu 3,5 % do PIB (contra 0,4 % do PIB em 2008) e a dívida pública 66,5 % do PIB em 2009. Em 2 de Dezembro de 2009, o Conselho concluiu da existência de um défice excessivo na Áustria e formulou uma recomendação com vista à sua correcção até 2013. Não obstante apresentar uma situação orçamental perto de equilíbrio quando foi atingida pela crise, a deterioração significativa das finanças públicas da Áustria exige a aplicação de importantes medidas de consolidação.

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Embora muito do declínio do PIB real observado no contexto da crise seja cíclico, o nível do produto potencial também foi negativamente afectado. Além disso, a crise, ao provocar a diminuição do investimento, a limitação do acesso ao crédito e o aumento do desemprego estrutural, pode também afectar o crescimento potencial a médio prazo. Por outro lado, o impacto da crise económica vem juntar-se aos efeitos negativos do envelhecimento demográfico sobre o produto potencial e a viabilidade das finanças públicas. Neste contexto, será essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais com o objectivo de apoiar o crescimento potencial. Em especial, importa que a Áustria empreenda reformas a nível da oferta de mão-de-obra (nomeadamente aumentando os incentivos aos trabalhadores mais idosos que pretendam continuar a trabalhar) e da educação (melhorando as perspectivas para os grupos de jovens desfavorecidos).

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa de estabilidade de Janeiro de 2010 prevê uma recuperação do crescimento real do PIB de – 3,4 % em 2009 para 1,5 % em 2010-11, situando-se depois em 2 %. Tendo em conta os dados actualmente disponíveis (3), este cenário parece basear-se em pressupostos de crescimento relativamente optimistas para 2010 e plausíveis no que respeita a 2011-2013. O diferencial das previsões de crescimento para 2010 resulta do facto de o programa apontar para uma contribuição mais elevada das exportações líquidas do que o estimado nas previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas.

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O programa estima que em 2009 o défice das administrações públicas seja de 3,5 % do PIB. Esta clara degradação do défice (contra 0,4 % do PIB em 2008) deve-se principalmente ao impacto da crise nas finanças públicas, mas também às medidas de estímulo da economia, correspondentes a 1,5 % do PIB, adoptadas pelo Governo em conformidade com o PREE. A maior parte das medidas orçamentais introduzidas em 2009 foi de carácter permanente (cerca de 1,3 % do PIB em 2009, contra 0,2 % do PIB das medidas temporárias). De acordo com a estratégia de saída da crise preconizada pelo Conselho, e com vista a corrigir o défice excessivo até 2013 e regressar a uma situação de sustentabilidade das finanças públicas, a orientação orçamental continuará a ser de apoio à economia em 2010, para depois endurecer a partir de 2011.

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Segundo o programa, o défice nominal das administrações públicas aumentará de 3,5 % em 2009 para 4,7 % em 2010. O programa prevê que o rácio das despesas se mantenha praticamente inalterado em 2010, devendo a deterioração do PIB, superior a 1 %, atribuir-se, quase exclusivamente, às receitas. A actualização não cita nenhuma medida suplementar às já conhecidas aquando da última análise da situação na Áustria no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, o que se coaduna com a recomendação que lhe foi formulada pelo Conselho para «aplicar as medidas orçamentais previstas para 2010».

A deterioração esperada deve-se, por um lado, ao funcionamento livre dos estabilizadores automáticos e, por outro, a algumas das medidas discricionárias. Em especial, algumas componentes da reforma fiscal de 2009, nomeadamente de desagravamento fiscal para famílias com crianças e a redução de impostos para os trabalhadores por conta própria, só entrarão em vigor em 2010 e deverão agravar o orçamento em cerca de 0,25 % do PIB. As disposições relativas à depreciação acelerada, adoptada em Janeiro de 2009, acentuarão a pressão sobre o orçamento em mais 0,1 % do PIB aproximadamente. A orientação orçamental é expansionista dado que a deterioração do saldo nominal se traduz num aumento de cerca de 1,25 % do PIB do saldo estrutural e do saldo corrigido das variações cíclicas, tal como recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações facultadas no programa de estabilidade, actualizado em conformidade com a metodologia comum. Esta mudança difere da estabelecida com base nas informações sobre as medidas discricionárias para 2010 (abordagem ascendente «bottom-up»), estimada pelos serviços da Comissão em cerca de 0,5 % do PIB. Parte dessa diferença reside nos efeitos de composição negativos, com uma mudança de orientação dos factores de crescimento para as exportações líquidas, e nos efeitos retardados sobre as receitas provenientes do imposto sobre as sociedades.

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O objectivo principal da estratégia orçamental de médio prazo é reduzir o défice abaixo do valor de referência de 3 % do PIB até ao final do período abrangido pelo programa, em conformidade com a Recomendação do Conselho de 2 de Dezembro de 2009, formulada ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). O programa prevê uma consolidação significativa e uniformemente distribuída em 2011-2013. O saldo estrutural deverá diminuir de 3,9 % do PIB em 2010 para 2,2 % do PIB em 2013, o que corresponde a um esforço orçamental médio anual de pouco menos de 0,75 % do PIB, no período de 2011-2013. O saldo estrutural primário deverá passar de 1,25 % do PIB em 2010 para um excedente de 0,75 % do PIB em 2013. O programa prevê que o rácio receitas/PIB se mantenha globalmente inalterado entre 2010 e 2013 e que a consolidação se obtenha essencialmente do lado das despesas.

Contudo, a única medida de apoio à consolidação prevista, indicada no programa, é uma diminuição das despesas no sector dos cuidados de saúde, num montante aproximado de 1,7 mil milhões de EUR entre 2010 e 2013, acordada entre o Governo federal e a segurança social. Uma vez que essas economias ascendem a cerca de 0,6 % do PIB, a medida representa menos de um terço da consolidação prevista entre 2010 e 2013. O objectivo de médio prazo (OMP) da Áustria é alcançar uma situação orçamental equilibrada. Tendo em conta as mais recentes previsões, assim como o nível da dívida, o objectivo de médio prazo contempla mais do que adequadamente os objectivos do Pacto. Todavia, o programa não prevê alcançar o OMP dentro do período abrangido pelo programa.

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Os resultados orçamentais poderiam ser menos positivos do que o previsto no programa em 2011 e nos anos seguintes. Considerando que as projecções da actualização em termos de receitas são realistas, o processo de consolidação previsto a nível das despesas só é parcialmente apoiado por medidas concretas. Existem riscos específicos adicionais relacionados com as garantias bancárias públicas para apoiar o sector financeiro que, caso accionadas, levariam a um aumento do défice e da dívida. Todavia, uma parte dos custos do apoio público ao sector financeiro poderá também vir a manter-se no futuro. A potencial introdução de uma taxa bancária especial a partir de 2011, que permitiria alcançar receitas correspondentes a cerca de 0,2 % do PIB, constituiria uma possível evolução positiva.

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Em 2009, estima-se que a dívida bruta das administrações públicas corresponda a 66,5 % do PIB, contra 62,5 % observados no ano anterior. Para além do aumento do défice e da quebra de crescimento do PIB, um significativo ajustamento défice-dívida, decorrente, sobretudo, das operações de salvamento das instituições bancárias, contribuiu para o aumento do rácio da dívida. Em 2009, o rácio da dívida bruta das administrações públicas é superior ao valor de referência e apresenta uma tendência ascendente ao longo de todo o período abrangido pelo programa. Prevê-se que o rácio da dívida aumente 7,8 pontos percentuais ao longo do período em análise, impulsionado sobretudo pela persistência de défices orçamentais elevados. Para além da possibilidade de os défices virem a ser superiores ao previsto a partir de 2011, a evolução do rácio da dívida está sujeita a riscos devido, em especial, às incertezas que rodeiam o custo do funcionamento futuro do quinto maior banco do país, o Hypo Group Alpe Adria (nacionalizado em Dezembro de 2009), e às garantias estatais concedidas à contracção de empréstimos pela autoridade responsável pelas auto-estradas (ASFINAG) e dos caminhos-de-ferro federais austríacos (ÖBB).

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As projecções da dívida a médio prazo, segundo as quais as taxas de crescimento do PIB só regressarão gradualmente aos valores projectados antes da crise, os rácios dos impostos regressarão aos níveis anteriores à crise e que incluem o aumento projectado das despesas ligadas ao envelhecimento da população e o aumento previsto das taxas de juro reais, demonstram que a estratégia orçamental prevista no programa, na sua actual forma e sem qualquer alteração de política, seria quase suficiente para estabilizar o rácio dívida/PIB até 2020.

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O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico na Áustria é ligeiramente inferior à média da UE, pelo que, a longo prazo, apenas deverá registar um crescimento reduzido das despesas com pensões em termos de percentagem do PIB. A situação orçamental em 2009, tal como estimada no programa, tem em conta o impacto orçamental do envelhecimento da população. A obtenção, a médio prazo, de excedentes primários mais elevados contribuiria para reduzir os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas, que foram considerados médios no relatório da Comissão de 2009 sobre a sustentabilidade (4).

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O actual quadro orçamental nacional, baseado na lei da equidade fiscal («Finanzausgleichsgesetz») e no pacto interno de estabilidade, é bastante complexo e pouco transparente. Não só as receitas da maioria dos impostos individuais são partilhadas entre os diferentes níveis da administração territorial com base em percentagens fixas, como em inúmeros domínios a tomada de decisões está dividida por vários níveis das administrações públicas. A competência para aumentar as receitas e as despesas relativamente a numerosas actividades incumbe a diferentes níveis da administração. Por conseguinte, o sistema não favorece a utilização mais eficiente de recursos. Contudo, recentemente, a Áustria lançou, a nível federal, uma ampla reforma da lei relativa ao enquadramento orçamental.

A primeira parte da reforma, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2009, estabeleceu um novo quadro de despesas plurianual com limites máximos (para cerca de 80 % do total das despesas) para quatro anos consecutivos numa base rotativa. Espera-se que este quadro evite as despesas pró-cíclicas e aumente a eficácia dos estabilizadores automáticos. A segunda parte, já adoptada legalmente para entrar em vigor em 2013, estabelece uma orçamentação baseada no produto e a modernização do sistema contabilístico das finanças públicas e das projecções a longo prazo.

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Existe uma margem para ganhos de eficiência em diversos sectores da despesa pública austríaca, em especial, a nível dos cuidados de saúde e da educação, onde o desempenho da Áustria é comparável ou ligeiramente inferior ao da média dos países da UE, mas frequentemente a custos superiores. Uma das explicações reside na sobreposição, já mencionada, do financiamento e nas competências distribuídas por três níveis das administrações públicas. O programa de 2010 aponta para economias no sector dos cuidados de saúde da ordem dos 0,6 % do PIB, no período de 2010-2013. Além disso, revela a criação de um grupo de peritos encarregado de estudar as possibilidades de aumentar a eficácia da despesa pública em numerosos sectores. Contudo, a actualização não menciona quaisquer novas propostas legislativas concretas iminentes.

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Em geral, em 2010 a estratégia orçamental estabelecida no programa é coerente com a recomendação do Conselho, formulada ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7. No entanto, a partir de 2011, tendo em conta os riscos, poderá não estar totalmente em conformidade com essa recomendação do Conselho. Em especial, a estratégia prevê a redução do défice para 2,7 % do PIB — e portanto a correcção do défice excessivo — até 2013, e um esforço orçamental médio anual de um pouco abaixo dos 0,75 % do PIB durante o período de 2011-2013, mas que poderá não ser suficiente atendendo aos riscos envolvidos. A trajectória de consolidação constante do programa, com início em 2011, não é apoiada por medidas adequadas. Além disso, a estratégia orçamental não é suficiente para recolocar o rácio dívida/PIB numa trajectória descendente.

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No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e a maior parte dos dados facultativos (5). Nas suas recomendações de 2 de Dezembro de 2009, formuladas ao abrigo do artigo 126.o, n.o 7, no sentido de ser posto termo à situação de défice excessivo, o Conselho convidou igualmente a Áustria a comunicar os progressos realizados na concretização destas recomendações num capítulo específico das actualizações dos programas de estabilidade. A correspondente secção da actualização do programa apenas apresenta informação muito limitada sobre a forma como o governo austríaco pretende avançar na execução da recomendação do Conselho.

i)

definir as medidas consideradas necessárias para apoiar a consolidação planeada a partir de 2011, a fim de alcançar o esforço orçamental médio anual recomendado de 0,75 % do PIB e reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior ao valor de referência de 3 % do PIB até 2013 e, conforme indicado na recomendação sobre o défice excessivo, aproveitar todas as oportunidades para além do esforço orçamental, nomeadamente as resultantes de melhores condições económicas, a fim de acelerar a redução do rácio da dívida bruta para voltar ao valor de referência de 60 % do PIB;

ii)

intensificar a melhoria do quadro orçamental para reforçar a disciplina orçamental a todos os níveis das administrações públicas, graças a uma maior transparência e responsabilização, nomeadamente através da harmonização das competências legislativas, administrativas e financeiras entre os diferentes níveis das autoridades administrativas e do reforço dos mecanismos de execução dos objectivos orçamentais no âmbito do pacto interno de estabilidade.