18.7.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 166/1

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Em 7 de Julho de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado da Bélgica, que abrange o período de 2008 a 2013.

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Em 2008, a desaceleração em curso da economia belga intensificou-se em resultado da crise económica e financeira global. Em especial, o colapso do comércio mundial juntamente com o decréscimo da confiança, os efeitos sobre os rendimentos e as condições de crédito mais estritas levaram a uma contracção brusca da economia no último trimestre de 2008 e no primeiro de 2009. Espera-se igualmente para 2009 no seu conjunto uma forte contracção do PIB, o que levará a um substancial aumento da taxa de desemprego, para mais de 10 % em 2010, segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão. Os principais desafios no período de contracção consistem em restaurar o funcionamento normal do sector financeiro, restabelecer a confiança para apoiar a procura interna e aumentar a competitividade. A recessão terá um considerável impacto negativo nas finanças públicas, com o défice das administrações públicas a deteriorar-se de 1,2 % do PIB em 2008 para mais de 6 % do PIB em 2010, segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão. Tal deve-se tanto ao funcionamento normal dos estabilizadores automáticos como ao impacto dos planos de recuperação adoptados pelas administrações regionais e federais no final de 2008 (0,5 % do PIB em 2009 e 0,4 % do PIB em 2010). Estes planos vêm juntar-se a outras medidas de montante aproximadamente equivalente a 0,4 % do PIB já incluídas no orçamento para 2009. As principais medidas dos planos de recuperação são uma redução da carga fiscal sobre o trabalho, uma redução da taxa do IVA para a construção no sector da habitação, uma antecipação do investimento público e a injecção de liquidez nas empresas. O governo implementou um número limitado de reformas estruturais, nomeadamente para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho.

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O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que, depois de se expandir 1,1 % em 2008, o PIB real cairá 1,9 % em 2009, antes de recuperar para uma taxa de crescimento de 0,6 % em 2010 e uma taxa média de aproximadamente 2,25 % ao longo do período restante de vigência do programa. Avaliado à luz das informações actualmente disponíveis (2), este cenário parece ser bastante favorável. O crescimento projectado para 2009 e também para 2010 parece ser optimista tendo em conta o ambiente internacional em rápida deterioração, a estimativa do crescimento homólogo do PIB de – 3,1 % para o primeiro trimestre de 2009 e a persistência de baixos indicadores de confiança.

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Segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, o PIB deverá contrair-se 3,5 % em 2009 e 0,2 % em 2010. A evolução projectada do crescimento a médio prazo pode igualmente ser considerada optimista comparada com os números de crescimento potencial médio significativamente inferiores, tal como recalculados com base no programa e nas previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão. As projecções do programa quanto a uma inflação de 0,7 % e 1,8 % em 2009 e 2010 parecem ser relativamente elevadas, mas podem ser consideradas realistas para os anos subsequentes.

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Em 2008, o défice das administrações públicas atingiu 1,2 % do PIB, contra um objectivo de orçamento equilibrado fixado na anterior actualização do programa de estabilidade. As receitas foram inferiores ao esperado em 0,4 % do PIB, tendo as despesas sido superiores ao previsto em 0,8 % do PIB. Estes resultados inferiores são a consequência de um crescimento nominal do PIB abaixo do esperado (2,9 % em vez dos 4,6 % projectados na actualização do programa de Abril de 2008), e de um pagamento acelerado das facturas públicas no final do ano como parte dos planos de recuperação.

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A actualização contém um objectivo para o défice de 2009 de 3,4 % do PIB, contra uma projecção de 4,5 % nas previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão. A deterioração do défice de 2009 reflecte o impacto dos estabilizadores automáticos (cerca de 2,5 % do PIB), as medidas expansionistas incluídas no orçamento de 2009 (0,4 % do PIB) e os pacotes de estímulo orçamental aplicados pelas administrações regionais e federais (0,5 % do PIB). Prevê-se que o défice estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e outras medidas temporárias), com base nas informações facultadas no programa de estabilidade actualizado, e recalculado pelos serviços da Comissão em conformidade com a metodologia comum, aumente de 2 % em 2008 para 2,5 % do PIB em 2009. Segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, espera-se um agravamento mais pronunciado do saldo estrutural (um ponto percentual) em 2009. A orientação orçamental em 2009 pode, assim, ser considerada como expansionista, em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia. Para além do impulso orçamental associado ao Plano de Relançamento (0,5 % do PIB), a expansão orçamental explica-se pelas medidas decididas previamente para aumentar o poder de compra das famílias (0,4 % do PIB). Por conseguinte, o impacto líquido ascende a cerca de 0,9 % do PIB.

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O programa não apresenta uma estratégia orçamental a médio prazo bem fundamentada, nem preenche requisitos importantes do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em especial, o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho preconiza, na alínea c) do n.o 2 do artigo 3.o, «uma avaliação quantitativa pormenorizada das medidas orçamentais e de outras medidas de política económica aplicadas». Além disso, o código de conduta refere-se explicitamente à necessidade de incluir informações «sobre os rácios de despesas e receitas e sobre os seus componentes identificados separadamente», bem como sobre a «[repartição] por subsector das administrações públicas». Essas informações não foram facultadas. O programa prevê uma trajectória orçamental com défices globais decrescentes a partir de 2011, mas não faculta qualquer informação sobre as medidas previstas para alcançar os objectivos, nem sobre a evolução prevista das grandes componentes da receita e da despesa e os objectivos para os diferentes níveis da administração pública. O défice global deverá aumentar ainda mais para 4 % em 2010, antes de baixar para 1,5 % em finais do período de vigência do programa. O saldo primário segue em geral a mesma trajectória. O défice estrutural recalculado deverá deteriorar-se mais 0,2 pontos percentuais em 2010, antes de melhorar gradualmente, nomeadamente em 2012 e 2013. O programa não prevê que o objectivo de médio prazo (um excedente de 0,5 % do PIB, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas pontuais e outras medidas temporárias) seja alcançado dentro do período de vigência do programa. De acordo com o programa, a realização destes objectivos em matéria de défice exigirá medidas correctivas, nomeadamente porque as medidas decididas em anos anteriores, bem como o pacote de estímulo orçamental, continuam a ter um efeito expansionista ao longo da maior parte do período de vigência do programa. O programa actualizado estima a dívida pública em 89,6 % do PIB em 2008, comparativamente a 84 % em 2007. Para além do aumento do défice e da baixa de crescimento do PIB, um significativo ajustamento défice-dívida que reflecte, sobretudo, as operações de salvamento bancário (6 % do PIB), contribui para o aumento do rácio da dívida. O programa prevê que o rácio dívida/PIB continue a aumentar até 95 % em 2010, para se estabilizar em 2011 e diminuir ligeiramente em seguida. Segundo as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, o rácio da dívida alcançaria 96 % do PIB em 2009 e ultrapassaria ligeiramente 100 % do PIB em 2010, sendo a diferença em relação ao programa de estabilidade actualizado explanada pelos valores divergentes do crescimento e do défice das administrações públicas.

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Embora a falta de informações essenciais no programa, bem como o incumprimento de diversos pontos do código de conduta, tal como mencionado supra, tornem muito difícil a avaliação do programa, é indubitável que os objectivos orçamentais estão sujeitos a riscos de revisão em baixa ao longo do período de vigência do programa. Primeiro, o ambiente macroeconómico irá provavelmente ser pior do que previsto no programa ao longo de todo o período de vigência do programa. Em segundo lugar, os objectivos (estruturais) só podem ser alcançados através da adopção de importantes medidas adicionais. No entanto, o programa não faculta qualquer informação sobre essas medidas, nem sobre a evolução prevista das grandes componentes da receita e da despesa em que assentam os objectivos, pelo que estes últimos não são claramente apoiados por uma estratégia orçamental a médio prazo. O facto de as medidas de natureza permanente do pacote de recuperação não serem compensadas por futuras economias acentua esse risco, contrariamente às orientações do Plano de Relançamento da Economia Europeia, aprovado pelo Conselho Europeu em 11 de Dezembro de 2008. Além disso, as autoridades belgas têm uma historial contrastado em matéria de realização dos objectivos orçamentais (ver ponto 9). Por último, o governo ofereceu importantes garantias ao sector bancário que poderão induzir futuros défices e um aumento da dívida na medida em que sejam accionadas. Face aos consideráveis riscos de revisão em baixa para os objectivos orçamentais, é igualmente provável que a evolução do rácio da dívida seja menos favorável do que a prevista no programa.

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O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico é superior à média da UE, sobretudo devido ao aumento relativamente importante das despesas com pensões em percentagem do PIB nas próximas décadas. Tal resulta, nomeadamente, do facto de a Bélgica não ter introduzido ainda reformas suficientes no sistema de pensões, a fim de aumentar a idade de reforma (efectiva) e reduzir os seus custos. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, agravou-se a partir da situação inicial estimada do programa anterior, reduzindo ligeiramente o impacto atenuador da situação orçamental inicial sobre o hiato de sustentabilidade. Se se partisse da situação orçamental de 2009 constante das previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, o hiato de sustentabilidade aumentaria consideravelmente. Além disso, o actual nível da dívida bruta em termos do PIB está bastante acima do valor de referência do Tratado. As reformas do mercado de trabalho e do sistema de segurança social aumentariam o crescimento potencial e, juntamente com os elevados excedentes primários, contribuiriam para reduzir os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, médio. A resposta política à crise financeira poderá levar a um aumento mais acentuado do rácio da dívida do que o previsto no programa se os custos não forem recuperados no futuro.

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Até 2007, a Bélgica foi bem sucedida na manutenção de orçamentos largamente equilibrados (3). No entanto, os objectivos orçamentais foram repetidamente perdendo rigor em actualizações sucessivas do programa de estabilidade, mesmo quando as condições macroeconómicas eram relativamente benignas. Além disso, os resultados foram, em parte, alcançados através de medidas pontuais com efeito de diminuição do défice que afectam negativamente os orçamentos futuros e num contexto de descida das despesas com juros. Agora que se requerem esforços de consolidação mais substanciais para corrigir as medidas de incentivo e colocar de novo a dívida numa trajectória descendente, pode ser necessário um quadro orçamental mais estrito, abrangendo em especial limites máximos de despesa plurianuais e vinculativos e acordos orçamentais entre os diferentes níveis de administração pública, incluindo o estabelecimento de mecanismos de execução para assegurar o respeito dos objectivos orçamentais.

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Em resposta à crise financeira, o governo belga tomou uma série de medidas para assegurar a estabilidade do sector financeiro. Em primeiro lugar, injectou capital nas quatro grandes instituições financeiras, num montante equivalente a cerca de 6 % do PIB. Em segundo lugar, forneceu garantias sobre carteiras específicas de activos de risco de certos bancos com importância sistémica. Em terceiro lugar, o governo garantiu igualmente, a pedido e em certas condições, a dívida por grosso e as dívidas interbancárias emitidas pelos bancos. Estas garantias, num montante superior a um terço do máximo do PIB, são concedidas mediante pagamento de uma taxa e não têm um impacto no défice, a menos que sejam accionadas. Por último, o governo belga ofereceu uma garantia para todos os depósitos bancários de particulares até 100 000 euros, alargando-a a certos produtos de seguros, igualmente mediante o pagamento de uma taxa.

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Em resposta à crise económica, a Bélgica adoptou um conjunto de medidas de recuperação. O pacote do governo federal, com um impacto orçamental de 0,5 % do PIB em 2009 e de 0,4 % do PIB em 2010 tem em vista i) fornecer apoio (liquidez) às empresas através de um pagamento mais rápido das facturas do governo e facilidades de pagamento, ii) assegurar o poder de compra das famílias através de prestações de desemprego mais elevadas, iii) apoiar o emprego através de uma redução da carga fiscal sobre o trabalho e iv) incentivar o investimento através de uma redução direccionada da taxa do IVA para a construção no sector da habitação e de um investimento público adicional, principalmente em infra-estruturas. Os pacotes das administrações regionais concentram-se em garantir às empresas, em especial às PME e empresas em fase de arranque, o acesso ao financiamento e em acelerar o investimento público. Tendo em conta a margem de manobra orçamental limitada, o pacote de estímulo orçamental parece ser uma resposta adequada à contracção da economia. A maior parte das medidas está em geral em conformidade com o Plano de Relançamento, sendo o pacote bem equilibrado entre receitas e despesas. No entanto, a redução da carga fiscal sobre o trabalho, uma parte considerável da qual é concedida a todos os trabalhadores, e o subsídio para aquecimento, atribuído a todas as famílias, não parecem ser suficientemente direccionados. Além disso, parte do incentivo, incluindo os pacotes de investimento e as reduções dos custos da mão-de-obra, poderá já ser um pouco tardio para amortecer o impacto imediato da crise. Por último, não está prevista nenhuma medida compensatória, mesmo para anos futuros, para a parte do estímulo que é de natureza permanente (0,1 % do PIB em 2009 e 0,3 % do PIB em 2010), nomeadamente no que respeita à redução da carga fiscal sobre o trabalho. Os pacotes incluem medidas estruturais limitadas, como a melhoria das políticas activas do mercado de trabalho, uma nova redução da carga fiscal sobre o trabalho e o apoio à I&D, que devem mitigar um tanto a redução do crescimento potencial e, assim, juntamente com as reformas do mercado de produtos, permitir enfrentar os desafios a longo prazo da economia. Estas medidas estão relacionadas com a agenda de reformas estruturais de Lisboa e com as recomendações, específicas para cada país, propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego, adoptadas pelo Conselho em 28 de Abril. As medidas estruturais incluídas nos pacotes de recuperação são bem-vindas, mas não parecem ser suficientemente abrangentes para enfrentar eficazmente os desafios a mais longo prazo, por exemplo no que respeita à sustentabilidade das finanças públicas e à eficiência do mercado de trabalho.

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A orientação orçamental, medida pela evolução do saldo estrutural e tendo em conta os riscos para as projecções orçamentais, é expansionista em 2009, em sintonia com o Plano de Relançamento, o que reflecte, em parte, a resposta do governo belga a esse plano. O programa prevê, em seguida, uma orientação orçamental amplamente neutra em 2010 e 2011 e uma orientação restritiva a partir de 2012. Embora a avaliação da orientação a partir de 2010 tenha sido consideravelmente dificultada pela falta de informações no programa, afigura-se que existem consideráveis riscos de revisão em baixa para os objectivos orçamentais, devido, nomeadamente, ao facto de os objectivos não assentarem numa estratégia orçamental de médio prazo na acepção do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Consequentemente, a orientação orçamental irá provavelmente permanecer expansionista até 2011 e tornar-se neutra em seguida, na melhor das hipóteses. O programa prevê um retorno do défice global abaixo do valor de referência apenas em 2012. Além disso, uma tal trajectória não parece adequada tendo em conta os riscos relacionados com a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, incluindo o nível muito elevado da dívida pública que não está, por outro lado, a baixar suficientemente para o valor de referência ao longo do período de vigência do programa, e os consideráveis passivos eventuais no seguimento das medidas destinadas a estabilizar o sistema financeiro.

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No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa actualizado omite certos dados obrigatórios e facultativos (4), apesar de a apresentação ter sido adiada quatro meses em relação ao prazo oficial. Estas omissões dificultaram seriamente o trabalho do Conselho na avaliação do programa, em especial a estratégia orçamental a médio prazo.

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Em conclusão, partindo de uma situação relativamente desfavorável tendo em conta o elevado rácio da dívida pública, as finanças públicas da Bélgica serão afectadas pela recessão económica. A orientação orçamental em 2009 é adequadamente expansionista, em sintonia com o Plano de Relançamento. Reflecte, nomeadamente, o estímulo orçamental cuja amplitude teve de ser limitada atendendo ao elevado nível da dívida. O saldo público excederá o valor de referência do défice de 3 % do PIB em 2009. Ao mesmo tempo, espera-se que o rácio dívida pública bruta/PIB, que começou por aumentar de novo em 2008 em consequência das medidas destinadas a estabilizar o sistema financeiro, continue o seu movimento ascendente, após uma descida impressionante, de 134 % em 1993 para 84 % em 2007. A trajectória de consolidação no programa actualizado visa reduzir gradualmente os défices globais e, assim, assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. A ausência de informações cruciais no programa, como os rácios da despesa e da receita, dificultou significativamente a possibilidade de avaliar a credibilidade dos objectivos do programa em matéria de défice e de dívida. A ausência de medidas subjacentes a estes objectivos leva a pensar que não são apoiados por uma estratégia orçamental de médio prazo bem fundamentada na acepção do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A trajectória está claramente sujeita a um considerável risco de revisão em baixa ao longo de todo o período de vigência do programa, decorrente de pressupostos macroeconómicos favoráveis e da falta de medidas subjacentes. Além disso, igualmente à luz da dinâmica da dívida e da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, carece de ambição no que respeita à correcção decisiva do défice quando a situação económica melhorar.

i)

apresentar, até 20 de Setembro o mais tardar, um complemento do programa incluindo uma estratégia orçamental de médio prazo bem fundamentada, e melhorar o cumprimento dos requisitos em matéria de dados do código de conduta, nomeadamente em relação aos dados obrigatórios;

ii)

implementar, como previsto, as medidas de incentivo em conformidade com o Plano de Relançamento, evitando uma nova deterioração do saldo estrutural em 2009 e retomando a consolidação orçamental a partir de 2010, quando se espera que a economia melhore, e bem assim a intensificar os esforços de consolidação em 2011;

iii)

melhorar a qualidade das finanças públicas mediante a adopção de um quadro orçamental mais estrito, abrangendo limites máximos de despesa plurianuais e vinculativos e acordos orçamentais entre os diferentes níveis da administração pública, incluindo o estabelecimento de mecanismos de execução para assegurar o respeito dos objectivos orçamentais;

iv)

para além dos esforços de consolidação, realizar reformas estruturais do sistema de segurança social, do mercado de trabalho e dos mercados de produtos para reforçar o crescimento potencial, aumentar a taxa de emprego e reduzir o impacto orçamental do envelhecimento da população, a fim de melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.