(1) Na sua determinação inicial, a Comissão explicou que o mercado do aço da União era atrativo para as importações em termos de dimensão e preços ( 2 ). A este respeito, de acordo com os dados da OCDE ( 3 ), nos anos anteriores ao início do inquérito que conduziu à instituição de medidas de salvaguarda, o mercado da União era o maior território importador em termos de volumes, representando entre 13,8 % e 18,4 % do volume mundial de importações nesse período.

(2) Além dos volumes, o mercado da União também era muito atrativo em termos de preços. Com efeito, a análise dos dados pertinentes ( 4 ) revelou que os principais países exportadores de aço para a União conseguiram, para grande parte das suas exportações (entre 46 % e 78 % dos códigos NC em causa), preços mais elevados no mercado da União, comparando com os preços de exportação obtidos noutros mercados terceiros para os mesmos códigos NC. Para esses países, o mercado da União representou também uma parte importante das suas exportações, constituindo o principal ou um dos principais destinos de exportação, em alguns casos atingindo mais de 25 % das exportações, ou mesmo, 32 % em determinado ano ( 5 ).

(3) A atratividade do mercado da União confirmou-se igualmente pelo facto de os principais países exportadores de aço terem reduzido as suas exportações para os países terceiros ( 6 ) ao mesmo tempo que aumentaram em ritmo acelerado as suas exportações para a União. Em especial, as exportações destes países para os outros países terceiros diminuíram mais de 11 milhões de toneladas (–8 %) em 2018 ( 7 ), comparando com 2017 ( 8 ). Em contrapartida, no mesmo período, as importações na União provenientes desses países aumentaram mais de três milhões de toneladas (+14 %) ( 9 ). Estas tendências opostas revelaram que, apesar de as importações noutros países terceiros terem diminuído de um modo geral, num contexto de crescente sobrecapacidade e de maiores restrições no acesso aos mercados a nível mundial (ver secções 1.1.1 e 1.1.2 abaixo), e na ausência de qualquer evolução positiva significativa no seu consumo interno, os produtores-exportadores aproveitaram a oportunidade para escoar volumes cada vez maiores no mercado da União.

(4) Por conseguinte, o conjunto de dados referidos acima mostra, inequivocamente, que o mercado da União era atrativo para os produtores-exportadores tanto em termos de volumes como de preços.

(5) As subsecções que se seguem fornecem portanto informações adicionais e uma explicação mais pormenorizada da relação entre cada uma das circunstâncias imprevistas identificadas e o aumento das importações verificado, completando assim as conclusões iniciais.

(6) Na determinação inicial, a Comissão concluiu que existia sobrecapacidade no setor do aço e que, não obstante os esforços para a reduzir, essa sobrecapacidade aumentou no período de inquérito ( 10 ).

(7) Várias fontes confirmaram sistematicamente a relação direta entre a sobrecapacidade no setor do aço e os seus efeitos nas exportações. Por exemplo, a OCDE observou que «a existência de níveis excessivos de capacidade de produção de aço tem implicações importantes para a indústria do aço, muitas vezes associadas a uma oferta excedentária, a preços baixos e a uma fraca rendibilidade» ( 11 ). Observou igualmente que, «a nível mundial, os efeitos da sobrecapacidade são transmitidos por via do comércio; a capacidade excessiva pode resultar num aumento súbito das exportações, provocando quedas dos preços e perdas de quotas de mercado para os produtores internos concorrentes das importações» ( 12 ).

(8) Existem outros estudos que apontam na mesma direção. Segundo um documento de 2014 do Economic Policy Institute ( 13 ), «[a] capacidade excedentária significa que as instalações de produção de aço têm capacidade para produzir muito mais aço do que a procura do mercado. Os elevados custos fixos, a intensidade do capital e a produção de aço em grande escala incentivam a exportação dos excedentes a preços inferiores aos praticados no mercado». O mesmo estudo refere ainda que «a capacidade excedentária conduz a uma sobreprodução e ao aumento das exportações» e que «a elevada intensidade de capital da indústria leva os produtores a maximizarem a produção para cobrir os custos fixos, o que, por sua vez, faz com que procedam ao dumping da produção excedentária nos mercados estrangeiros — em especial no mercado atrativo norte-americano — quando a procura interna é fraca. Tal provocou aumentos súbitos repetidos no comércio desleal do aço ao longo dos anos».

(9) No mesmo sentido, a Comissão Europeia, numa comunicação de 2016, afirmou igualmente que «[a] produção excedentária de aço conduziu recentemente a um acentuado aumento das exportações, desestabilizando os mercados siderúrgicos mundiais e depreciando os preços do aço a nível mundial» ( 14 ).

(10) Por conseguinte, existe uma lógica económica geralmente aceite na ação dos produtores-exportadores que consiste em escoarem a sua capacidade excedentária nos mercados de países terceiros (normalmente a preços mais baixos), a fim de, pelo menos, contribuírem para cobrir parte dos seus custos.

(11) Em seguida, a Comissão avaliou mais pormenorizadamente a relação direta entre a sobrecapacidade confirmada existente (e crescente) no setor do aço e o aumento das importações na União.

(12) Numa situação de sobrecapacidade, e tendo um incentivo para escoarem a sua capacidade excedentária, os produtores-exportadores procurariam os mercados que lhes permitissem vender, em princípio, volumes mais elevados a preços idealmente melhores (em comparação com outros mercados terceiros). A este respeito, a Comissão explicou nos considerandos 1 a 4 que a União era um mercado atrativo para os produtores-exportadores, tanto em termos de dimensão como em termos de níveis de preços. Os dados disponíveis sobre as importações mostravam ainda que as importações na União aumentaram rapidamente e em grandes volumes no período em que a sobrecapacidade também estava a aumentar ( 15 ) e que tal aconteceu a um ritmo muito mais rápido do que o do consumo da União ( 16 ), tendo mostrado igualmente que as importações na União continuaram a aumentar, ao passo que as exportações para outros países terceiros apresentavam uma tendência inversa. Além disso, os dados constantes do regulamento provisório revelaram que os produtores-exportadores subcotavam sistematicamente os preços dos produtores da União (em alguns casos de forma significativa), o que revela a sua determinação em continuar a beneficiar das condições atrativas do mercado da União ( 17 ). À partida, a magnitude e o ritmo das importações na União a preços persistentemente mais baixos do que os da indústria da União, num contexto de crescimento do consumo muito mais lento, dificilmente poderiam ter uma explicação razoável que não fosse o contexto de crescente sobrecapacidade, que estava no cerne do comportamento dos produtores-exportadores.

(13) Por conseguinte, a Comissão concluiu que as importações na União aumentaram devido à sobrecapacidade no setor do aço no período de inquérito inicial.

(14) Nos considerandos 33 e 34 do regulamento provisório, a Comissão explicou que se verificara um aumento significativo da utilização de medidas de defesa comercial no setor do aço, em especial nos anos anteriores ao início do inquérito de salvaguarda da UE. O regulamento provisório referia que «se no período de 2011-2013 foram iniciados, em média, cerca de 77 inquéritos por ano relacionados com o aço, no período de 2015-2016 essa média subiu para 117». Além disso, em 2017 os países terceiros continuaram a impor medidas restritivas ao comércio ( 18 ).

(15) Em termos globais, baseando-se nos dados ( 19 ) que analisou, a Comissão referiu que tinham sido instituídas mais de 300 medidas de defesa comercial sobre os produtos de aço ( 20 ) no período de 2013-2017.

(16) A desagregação destes valores revelou que estas medidas foram instituídas por um grande número de países (pelo menos, 24 jurisdições) e, entre eles, todos os principais países importadores de aço ( 21 ). Estes países instituíram 157 medidas no período de 2013-2017, ou seja, mais de 52 % do total.

(17) Ao mesmo tempo, neste período, os principais países exportadores para a União foram sujeitos a um grande número de medidas em várias jurisdições. Tomando como exemplo os sete principais exportadores para a União ( 22 ), a Comissão observou que foram sujeitos a cerca de 200 medidas, ou seja, aproximadamente 66 % do total das medidas em vigor em, pelo menos, 24 países terceiros diferentes.

(18) Por conseguinte, a Comissão confirmou que a magnitude das medidas de defesa comercial, em termos do número de medidas individuais e dos países afetados (os que instituíram e os que foram sujeitos às medidas), era muito significativa. A Comissão observou ainda que os dados constantes do processo inicial sugeriam que estes valores poderiam mesmo ser bastante conservadores ( 23 ). Além disso, os direitos instituídos ao abrigo dessas medidas pareciam ser suficientemente elevados para afetar o nível das importações que entravam nesses mercados em comparação com o período anterior à entrada em vigor das medidas. Tal traduziu-se numa diminuição global das exportações dos países objeto de medidas defesa comercial para mercados terceiros (ver considerando 19), não obstante o facto de as condições globais do mercado não se terem alterado significativamente ( 24 ), não se justificando, portanto, em princípio, uma redução com tal magnitude dos volumes exportados a não ser pelos efeitos do nível das medidas.

(19) Nesta matéria, a Comissão confirmou, com base nos dados analisados, que um dos efeitos comuns da instituição de medidas de defesa comercial foi a redução (em muitos casos significativa) das importações nos países sujeitos às medidas no período que se seguiu à instituição. A este respeito, a Comissão observou que, segundo os seus próprios inquéritos sobre as medidas de defesa comercial relativas a produtos de aço ( 25 ), as importações diminuíram até 82 %, em média, em comparação com o nível das importações no período de inquérito que conduziu à instituição das medidas. Nesses casos, os volumes das importações afetadas foram significativos ( 26 ). A Comissão confirmou igualmente que as medidas de defesa comercial relativas ao aço tiveram um efeito semelhante quando foram instituídas por países terceiros. Numa amostra de 26 casos analisados ( 27 ), a Comissão confirmou que a redução das importações foi de 73 %, em média, e que os volumes afetados também eram relevantes ( 28 ). Por conseguinte, a instituição de medidas de defesa comercial por países terceiros reduziu o volume das exportações para esses países, que foram, pelo menos em parte, orientadas para o mercado da União.

(20) Além disso, um outro conjunto de dados que mostra a relação evidente entre o número crescente de medidas de defesa comercial nos países terceiros e o aumento das importações no mercado da União é o conjunto de tendências opostas das exportações dos principais países exportadores de aço para a União explicadas no considerando 3 ( 29 ). Atendendo ao elevado número de medidas de defesa comercial instituídas pelos países terceiros e aos seus efeitos nos volumes de importações nos países que instituem as medidas (tal como descrito nos considerandos 18 e 19), esta tendência confirma que a sua capacidade de exportação para países terceiros foi significativamente restringida. Por conseguinte, esses países procuraram escoar os volumes adicionais (também afetados pela sobrecapacidade) para o mercado atrativo da União, que, consequentemente, registou um aumento constante das importações no mesmo período, a um ritmo substancialmente mais elevado do que o da evolução do consumo.

(21) O quadro a seguir ( 30 ) ilustra essas tendências.

(22) A Comissão observou igualmente que o consumo global de aço não registou uma redução significativa nesse período que explicasse tal diminuição das exportações para países terceiros. Por este motivo, apenas o efeito limitativo do vasto leque de medidas de defesa comercial ou outras medidas restritivas do comércio instituídas por um grande número de jurisdições poderia explicar a redução das exportações para outros países terceiros.

(23) Por conseguinte, a Comissão concluiu que o aumento das medidas de defesa comercial e de outras medidas restritivas do comércio nos países terceiros resultara num aumento das importações na União durante o período considerado.

(24) Nos considerandos 58 a 61 do regulamento definitivo, a Comissão explicou a relação entre as medidas dos EUA, ao abrigo da secção 232, e o aumento das importações na União. Além disso, nos considerandos 101 a 110 do regulamento definitivo, a Comissão avaliou igualmente a evolução das importações nos mercados da União e dos EUA ( 31 ).

(25) Uma vez que só incluíam dados até ao final de junho de 2018 (final do período mais recente ou «PMR»), os dados avaliados para determinar o aumento das importações abrangeram as tendências das importações na União e nos EUA durante um período relativamente curto após a entrada em vigor da secção 232 dos EUA. No entanto, como explicado no considerando 58 do regulamento definitivo, o inquérito que conduziu à adoção das medidas dos EUA já se iniciara em abril de 2017 e o relatório que estabelecia a base para a posterior adoção das medidas foi publicado em janeiro de 2018, pelo que os primeiros sinais de desvio dos fluxos comerciais já tinham sido identificados.

(26) Os dados mostraram que, embora durante o primeiro semestre de 2018 as importações nos EUA tenham diminuído quase um milhão de toneladas (–7 %) em comparação com o mesmo período de 2017, as importações na União seguiram uma tendência oposta quase idêntica, com um aumento das importações de 1,2 milhões de toneladas (+7 %).

(27) Esta tendência explica-se pelo facto de os principais países exportadores de aço para a União também terem exportado volumes relevantes para o mercado dos EUA. Embora os volumes de exportação para os EUA estivessem a diminuir (em resultado dos efeitos do direito de 25 % instituído ao abrigo da secção 232 dos EUA), o volume das exportações de alguns destes países para a União aumentou paralelamente. Além disso, como explicado no considerando 3 acima, as exportações provenientes destes países para outros mercados terceiros diminuíram de forma geral.

(28) Por conseguinte, a impossibilidade de exportar os mesmos volumes para os EUA após a entrada em vigor das medidas adotadas por este país ao abrigo da secção 232 conduziu os países exportadores a uma situação que os forçou a procurar outros mercados para o seu aço. Neste caso, uma vez que era muito atrativo em termos de dimensão e de preços em comparação com outros mercados terceiros, o mercado da União era um alvo natural para os países exportadores, levando a um aumento das importações, sobretudo dos países que perderam volumes de exportação para os EUA. É possível observar estas tendências nos gráficos que se seguem ( 32 ).

(29) Tendo em conta estes factos, a Comissão confirmou que o aumento das importações na União que ocorreu no período de inquérito se deveu (juntamente com as demais circunstâncias imprevistas determinadas) às medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232.

(30) A Comissão concluiu igualmente que o aumento das importações se deveu à combinação de todas as circunstâncias imprevistas identificadas (a sobrecapacidade mundial, o aumento das medidas de defesa comercial e de medidas restritivas do comércio em países terceiros, bem como as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232). A existência de várias circunstâncias imprevistas ao mesmo tempo reforça a conclusão de relação lógica entre o aumento das importações na União, que era um mercado atrativo e importante para as exportações de aço, e as circunstâncias imprevistas identificadas.

(31) A determinação inicial estabeleceu que, se a União não instituísse medidas de salvaguarda, existia uma ameaça de prejuízo grave para os produtores internos, uma vez que se previa que as importações continuassem a aumentar, nomeadamente (mas não exclusivamente) devido ao desvio dos fluxos comerciais decorrentes das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, aumentando assim a pressão das importações em termos de preços e volumes ( 33 ). A presente secção do regulamento explicará mais pormenorizadamente por que razão existia uma ameaça de prejuízo grave e porque estava bem fundamentada à luz dos elementos disponíveis no momento da instituição das medidas definitivas. Para o efeito, esta secção facultará explicações e esclarecimentos adicionais sobre os seguintes aspetos que levaram à conclusão da existência de ameaça de prejuízo grave: i) a situação da indústria da União e as razões que explicam a sua recuperação parcial em 2017, ii) o papel das medidas de defesa comercial da UE na situação da indústria da União, iii) o impacto das medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, incluindo a recente evolução das importações na União, iv) a evolução mais recente dos preços do aço e das matérias-primas, v) a situação atual das medidas de defesa comercial nos países terceiros e da sobrecapacidade, vi) as perspetivas e previsões do mercado.

(32) Nos considerandos 1 a 4 acima, a Comissão explicou a atratividade do mercado da União em termos de dimensão e preços e como essas características contribuíram para um aumento das importações no mercado da União no período de inquérito.

(33) A Comissão considerou que essas características não se alteraram no final do inquérito que conduziu à instituição das medidas de salvaguarda definitivas, confirmando que, em 2018, o mercado da União continuava a ser um mercado atrativo em termos de dimensão ( 34 ) e preços. Os principais países exportadores de aço para a União obtiveram um preço mais elevado no mercado da União em comparação com os preços de exportação obtidos noutros mercados terceiros para 48 % a 81 % dos códigos NC em causa ( 35 ), confirmando assim a continuação da atratividade em termos de preços. No que diz respeito à dimensão, a União continuou a ser um mercado de exportação relevante, representando para alguns países exportadores quase 40 % e para outros cerca de 25 % do total das suas exportações, dependendo do país exportador ( 36 ).

(34) Além disso, a Comissão concluiu que não existiam elementos entre os dados avaliados, incluindo as observações das partes interessadas, que sugerissem que o mercado da União se tornaria menos atrativo num futuro próximo. Com efeito, como indicado no presente anexo (ver, a título de exemplo, as subsecções 1.2.3 e 1.2.5 abaixo), havia uma crescente falta de mercados alternativos onde os produtores-exportadores conseguissem alcançar níveis de exportação iguais ou similares aos níveis alcançados no passado, pelo que a pressão das importações no atrativo mercado da União aumentaria mais ainda.

(35) A secção VI.1 do regulamento provisório e as secções 5.1 a 5.3 do regulamento definitivo explicaram a situação da indústria da União no final do período analisado e a evolução dos indicadores do prejuízo desde 2013, concluindo que a indústria da União se encontrava numa posição frágil e vulnerável.

(36) A conclusão de vulnerabilidade, não obstante uma melhoria parcial em 2017, foi explicada por vários fatores que permitiram à indústria da União atingir, apenas em 2017, níveis de rendibilidade globalmente mais favoráveis do que nos anos anteriores, apesar do aumento contínuo das importações ( 37 ).

(37) Em primeiro lugar, a rendibilidade da indústria da União no decurso do período analisado teve um desempenho geralmente fraco, registando perdas (2013) ou um nível de lucros muito baixo (2014-2016). Embora a indústria tenha alcançado, em 2017, pela primeira vez num período de cinco anos, um nível de rendibilidade mais saudável, a sua magnitude não foi suficiente para compensar os resultados anteriores ao longo de quatro anos. Mesmo nesse ano, a rendibilidade manteve-se baixa para um grande número de categorias do produto. Três categorias do produto continuaram a registar perdas e outras 13 mantiveram-se perto do limiar de rendibilidade. Apenas sete categorias do produto conseguiram recuperar para um nível de lucro superior a 6 % em 2017 ( 38 ). A este respeito, um fator-chave diferente em 2017 foi o nível e evolução dos preços de venda unitários e a diferença no custo de produção, comparando com os anos anteriores. Por sua vez, os preços em 2017 aumentaram cerca de 18 % em relação ao ano anterior (aumento de 106 EUR/tonelada). Ao mesmo tempo, embora o custo de produção também tenha aumentado nesse ano (82 EUR/tonelada em comparação com o ano anterior) ( 39 ), a indústria da União conseguiu obter a maior margem (positiva) entre os dois no período analisado (36 EUR/tonelada), o que resultou numa rendibilidade mais elevada ( 40 ). Todavia, de acordo com os mais recentes desenvolvimentos analisados no inquérito, não se previa que esta situação excecional ( 41 ) tivesse um caráter duradouro e tendências claras mostravam que já estava a inverter-se (ver secção 1.2.4).

(38) Em segundo lugar, embora tenha conseguido aumentar em 7 % o seu volume de vendas em termos globais em 2017, comparando com 2013 ( 42 ), o que contribuiu para melhorar parcialmente o seu desempenho nesse ano, a indústria da União foi claramente incapaz de tirar pleno partido de um aumento muito mais elevado do consumo no mesmo período (+14 %) ( 43 ) no mercado da União, embora tenha continuado a dispor de capacidade suficiente em 2017 (76 % da utilização da capacidade em 2017, em comparação com 75 % em 2016) ( 44 ) para aumentar ainda mais as suas vendas no mercado interno. É de realçar que a indústria da União pouco melhorou a utilização da sua capacidade em 2017 face ao ano anterior. O fraco desempenho pode ser explicado pelo aumento significativo da pressão das importações (em termos de volumes e preços) que afetou a indústria da União no período analisado. Com efeito, as importações beneficiaram muito mais do aumento do consumo do que os produtores da União. Enquanto os produtores da União perderam constantemente quota de mercado em termos homólogos (de 87,2 % para 81,9 %) ( 45 ), as importações registaram um aumento drástico (+71 %) ( 46 ), representando um aumento da sua quota de mercado de 12,7 % em 2013 para 18,8 % em 2017 ( 47 ). A quota de mercado das importações no PMR foi de 18,8 %, ou seja, foi ainda maior do que em 2017 (18,1 %). Estas tendências podem ser explicadas pela constante subcotação das importações ( 48 ), que impediu a indústria da União de realizar todo o potencial (ou, pelo menos, um maior potencial) da evolução do mercado.

(39) Em terceiro lugar, embora as condições do mercado tenham melhorado de um modo geral (com o aumento do consumo, das vendas no mercado interno e dos níveis de preços), a indústria da União não conseguiu traduzir esta situação num aumento do emprego, que sofrera a perda de quase 10 000  trabalhadores na União no período de 2013-2017 ( 49 ). Em 2017, o nível de emprego diminuiu até ligeiramente em comparação com 2016. Por último, as existências aumentaram 19 % durante o período de inquérito e mantiveram-se elevadas em 2017 ( 50 ).

(40) Por conseguinte, a indústria da União melhorou parcialmente o seu desempenho em 2017 devido a uma combinação de fatores, nomeadamente o aumento do consumo e das vendas no mercado interno e uma maior diferença entre os preços do aço e das matérias-primas ( 51 ), mas essa melhoria foi limitada pela pressão das importações sentida nesse ano, que impediu a indústria da União de tirar maior partido desses fatores. A contínua perda de quota de mercado e a constante subcotação dos preços em todas as categorias do produto, bem como os postos de trabalho que não conseguiu recuperar, eram sinais claros de que a indústria não recuperara totalmente dos efeitos de anteriores desempenhos negativos nos anos precedentes e de que a pressão das importações era um elemento essencial no impedimento dessa recuperação.

(41) Uma vez que alguns dos fatores que evoluíram positivamente em 2017 se estavam a inverter em 2018 (ver abaixo a evolução mais recente e o desempenho previsto dos preços do aço e das matérias-primas, bem como as tendências previstas do consumo), num contexto em que se esperava uma maior pressão das importações em termos de volumes e de preços, previa-se um impacto negativo na situação financeira da indústria da União.

(42) Ou seja, embora a indústria da União tivesse conseguido recuperar parcialmente com a acumulação de desenvolvimentos positivos em vários fatores-chave no mercado e abrandar o aumento das importações em 2017 em comparação com os anos anteriores ( 52 ), a inversão negativa da maior parte destes fatores no final de 2018 resultaria necessariamente num agravamento da situação da indústria da União face a uma maior pressão das importações, que desta vez a indústria da União não seria capaz de suportar, pela sua magnitude e tendo em conta o contexto previsto do mercado. Em resultado, no final do período de inquérito, a indústria da União encontrava-se numa situação de vulnerabilidade face a um novo aumento súbito das importações.

(43) Na presente secção, a Comissão fornece explicações adicionais e os dados comprovativos necessários sobre o efeito das medidas de defesa comercial na recuperação parcial da indústria da União em 2017.

(44) Em primeiro lugar, para realizar este exercício, a Comissão selecionou as medidas instituídas em 2015 e 2016, uma vez que considerou que essas seriam as medidas a cujos efeitos se poderia atribuir parcialmente o desempenho da indústria da União em 2017 ( 53 ). Por conseguinte, segundo estes parâmetros, antes de 2017, a Comissão instituíra seis medidas de defesa comercial sobre importações de categorias do produto que foram subsequentemente sujeitas a medidas de salvaguarda ( 54 ).

(45) As medidas foram as seguintes ( 55 ): Regulamento de Execução (UE) 2015/501 da Comissão ( 56 ), Regulamento de Execução (UE) 2016/181 da Comissão ( 57 ), Regulamento de Execução (UE) 2016/1778 da Comissão ( 58 ), Regulamento de Execução (UE) 2016/113 da Comissão ( 59 ), Regulamento de Execução (UE) 2016/1777 da Comissão ( 60 ) e Regulamento de Execução (UE) 2017/969 da Comissão ( 61 ).

(46) A Comissão observou que a rendibilidade dos produtores da União nestas categorias do produto melhorou sistematicamente no ano seguinte à instituição das medidas. Em especial, a Comissão constatou que, em 2017, a rendibilidade melhorou de um modo geral ( 62 ), embora tenha permanecido baixa para um grande número de categorias do produto, em particular para as categorias do produto sujeitas às recentes medidas de defesa comercial, e que, em 2017, os preços de importação a partir de países terceiros (para além dos sujeitos às referidas medidas) aumentaram temporariamente, de modo geral, na sequência da instituição das medidas ( 63 ).

(47) Além disso, os volumes afetados pelas recentes medidas de defesa comercial representaram cerca de 40 % do total das importações das categorias do produto sujeitas às medidas no período considerado ( 64 ), tendo os respetivos volumes no mercado da União diminuído mais de 90 % ( 65 ) nos anos que se seguiram à instituição das medidas. Por conseguinte, a redução substancial das importações comercializadas de forma desleal que resultou da instituição das medidas permitiu, de um modo geral, aos produtores da União e a outros países exportadores aumentarem os seus preços de venda em 2017.

(48) Além disso, todas as categorias do produto sujeitas às recentes medidas de defesa comercial registaram uma melhoria significativa da rendibilidade ( 66 ), tendo várias delas excedido 6 % em 2017 ( 67 ). Quanto às demais categorias, a situação foi mais diversificada: um pequeno número de categorias excedeu ou atingiu uma rendibilidade próxima de 6 % ( 68 ), outras categorias melhoraram, mas ainda com níveis de rendibilidade fracos ou baixos ( 69 ), e outras categorias registaram perdas ou uma rendibilidade de cerca de 1 % ( 70 ), independentemente das tendências recentes. Tal mostra, por conseguinte, que a situação em termos de evolução da rendibilidade não era homogénea entre as categorias e que, em termos globais, em 2017, a maior parte das categorias ( 71 ) registava perdas ou níveis de rendibilidade pouco saudáveis, mesmo que a sua situação tenha melhorado em alguns casos em comparação com o ano anterior. Confirma-se assim a fragilidade da situação global da indústria da União, apesar de a situação ter sido melhor do que no ano anterior.

(49) No entanto, tal como explicado abaixo, a tendência de aumento dos preços em 2017 foi temporária e começou a inverter-se em 2018, quando a União foi confrontada com um aumento de importações provenientes sobretudo de países terceiros não sujeitos a medidas de defesa comercial e com o desvio dos fluxos comerciais provocado pelas medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232. Tal é visível no volume das importações no PMR, que atingiu um valor recorde de 31 314  toneladas, não obstante a recente instituição de medidas de defesa comercial sobre algumas categorias do produto. Essa evolução mostrou que, embora tenham contribuído para a melhoria parcial e temporária da indústria da União, as recentes medidas de defesa comercial também beneficiaram os países exportadores não sujeitos às medidas, que também começaram a aumentar significativamente a sua presença no mercado da União ( 72 ).

(50) Por conseguinte, a Comissão confirmou que a instituição de medidas de defesa comercial contribuiu para o desempenho global dos produtores da União nestas categorias ( 73 ).

(51) Além disso, a fundamentação apresentada nas secções 1.2.1 e 1.2.2 mostrou claramente que alguns fatores que explicam a recuperação parcial da União (por exemplo, o consumo) não afetaram nem beneficiaram os produtores da União e os países exportadores de forma igual ou similar, uma vez que estes últimos conseguiram aumentar consideravelmente a sua presença no mercado da União (+71 % em termos de volume) em detrimento dos produtores da União, que perderam quota de mercado e apenas registaram um aumento relativamente modesto dos volumes de vendas globais (+7 %) comparando com o crescimento contínuo das importações.

(52) No regulamento definitivo ( 74 ), a Comissão chegou à conclusão de que a secção 232 dos EUA poderia implicar um desvio significativo dos fluxos comerciais para o mercado da União.

(53) A este respeito, a Comissão procedeu a uma análise mais pormenorizada dos padrões de importação na União e nos EUA, tanto globalmente como examinando o comportamento de certos países exportadores. A análise da comparação das importações nos EUA e na União entre o primeiro semestre de 2018 e o primeiro semestre de 2017 revelou que as importações nos EUA diminuíram quase um milhão de toneladas (–7 %) face ao mesmo período em 2017, e que as importações na União seguiram uma tendência oposta quase idêntica, registando um aumento das importações de 1,2 milhões de toneladas (+7 %) (ver considerando 26 acima). Ao comparar a evolução entre o segundo semestre de 2018 e o mesmo período de 2017, essas tendências opostas tornam-se mais acentuadas. Com efeito, as importações nos EUA diminuíram 2,4 milhões de toneladas (–19 %), ao passo que as importações na União aumentaram mais de dois milhões de toneladas (+15 %) ( 75 ).

(54) Tal resultou numa redução anual global das importações nos EUA de 3,3 milhões de toneladas (–13 %) e num aumento das importações na União de 3,2 milhões de toneladas (+11 %), tendo 72 % da redução dos volumes totais das importações nos EUA e 63 % do aumento das importações na União ocorrido no segundo semestre de 2018 ( 76 ).

(55) Por conseguinte, a magnitude e o ritmo de aceleração destas tendências das importações no segundo semestre de 2018 mostravam que as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 estavam a ter um impacto cada vez maior, uma vez que já estavam em vigor há alguns meses, e que os países exportadores se estavam a adaptar rapidamente à nova situação do mercado ( 77 ).

(56) A Comissão confirmou esta tendência examinando mais aprofundadamente o comportamento dos países exportadores para os mercados dos EUA e da UE. Por exemplo, países como a Turquia, a Rússia, a Coreia do Sul e Taiwan ( 78 ), que representavam volumes significativos das exportações para os EUA e para a União, registaram as seguintes tendências em 2018, em comparação com 2017: as exportações da Turquia para os EUA diminuíram cerca de 850 000  toneladas (–45 %) e as suas exportações para a União aumentaram 2,6 milhões de toneladas (+56 %). De igual modo, as exportações da Rússia para os EUA diminuíram mais de 250 000  toneladas (–36 %) e as destinadas à União aumentaram 870 000  toneladas (+23 %), as exportações da Coreia do Sul para os EUA diminuíram mais de 880 000  toneladas (–27 %), ao passo que as destinadas à União aumentaram cerca de 250 000  toneladas (+8 %) e, por último, as exportações de Taiwan para os EUA diminuíram cerca de 160 000  toneladas (–14 %), tendo as exportações para a União aumentado mais de 500 000  toneladas (+40 %) ( 79 ).

(57) Por conseguinte, estes valores mostravam que, de um modo geral, os produtores-exportadores conseguiram enviar pelo menos uma parte dos volumes perdidos nos EUA para o mercado da União e, em alguns casos, aumentar a sua presença no mercado da União muito acima dos volumes perdidos nos EUA. Dada a dimensão do mercado dos EUA ( 80 ), o facto de as medidas adotadas por este país ao abrigo da secção 232 ainda se encontrarem nos seus primeiros meses de aplicação e portanto o facto de não terem ainda atingido todos os efeitos pretendidos ( 81 ), era razoável prever que as exportações para os EUA continuassem a diminuir em volumes significativos e que os produtores-exportadores se conseguissem adaptar a estas circunstâncias e aumentar mais ainda a sua presença no mercado da União.

(58) Por conseguinte, a Comissão confirmou que as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232 eram suscetíveis de causar um desvio ainda maior dos fluxos comerciais de exportação para o mercado da União num futuro próximo.

(59) No regulamento definitivo, a Comissão observou que «os preços do aço na União começaram a seguir uma tendência de declínio desde o terceiro trimestre de 2018» ( 82 ).

(60) A este respeito, a Comissão referiu, na secção 1.2.1 acima, que um dos fatores que explicavam uma melhoria parcial do desempenho da indústria da União em 2017 era o facto de a diferença entre o preço do aço e o custo das matérias-primas ter sido mais elevada do que nos anos anteriores do período analisado. No entanto, uma análise mais pormenorizada da evolução mais recente antes da instituição das medidas definitivas mostrou que essa tendência se estava a inverter e que a diferença positiva entre os dois estava a diminuir progressivamente, o que teria um impacto negativo no desempenho económico da indústria da União.

(61) Como se pode ver no gráfico 4 abaixo ( 83 ), os preços do aço na União registaram uma descida constante no segundo semestre de 2018. Era de prever que essa tendência se mantivesse, atendendo à incerteza das perspetivas de mercado (ver secção 1.2.6) e à pressão contínua e crescente das importações em termos de volumes e preços, o que, face ao agravamento ou à incerteza das condições de mercado, teria provavelmente um efeito de redução dos preços, não permitindo à indústria da União adaptá-los ao aumento dos custos. No gráfico 5 ( 84 ) pode-se ver como os preços de algumas das principais matérias-primas siderúrgicas aumentaram constantemente durante o mesmo período.

(62) Por conseguinte, a combinação de tais tendências, para as quais não havia sinais de inversão num futuro próximo, colocaria a indústria da União numa situação financeira ainda mais tensa.

(63) Além disso, a Comissão considerou que, face a um provável cenário de maior pressão das importações e num mercado que não registaria nenhum crescimento significativo, era previsível um agravamento das tendências de subcotação dos preços no mercado interno identificadas no inquérito inicial. Esse agravamento criaria dificuldades adicionais para os produtores da União, que teriam de decidir entre concorrer por uma quota de mercado, em detrimento de preços mais sustentáveis, ou manter um nível mais elevado de preços em detrimento de uma perda contínua da quota de mercado. Em ambos os cenários, o seu desempenho financeiro seria afetado negativamente.

(64) Além disso, a Comissão observou que esta evolução dos preços coincidiu com o período em que já estavam em vigor medidas de salvaguarda provisórias (desde meados de julho de 2018), mostrando que os países exportadores tinham um comportamento de importação ainda mais agressivo durante a vigência das medidas e estavam interessados em entrar no mercado da União com volumes elevados apesar da aplicação de medidas de salvaguarda provisórias.

(65) Nas secções 1.1.1 e 1.1.2, a Comissão explicou a evolução e a situação mais recente da sobrecapacidade e das medidas de defesa comercial nos países terceiros. Tendo em conta essas informações, a Comissão considerou que era altamente improvável que a situação existente se invertesse num futuro próximo. Por exemplo, as medidas de defesa comercial são geralmente instituídas por um período de cinco anos e podem ser prorrogadas. Em especial, uma vez que muitas das medidas foram instituídas nos anos imediatamente anteriores à adoção das medidas de salvaguarda da UE no setor do aço ( 85 ), era de prever que essas medidas continuassem em vigor, pelo menos, num futuro imediato. No que diz respeito à sobrecapacidade, os relatórios referidos pela Comissão não apontavam para uma redução significativa da sobrecapacidade, sugerindo mesmo que a situação da sobrecapacidade mundial no setor se poderia deteriorar mais ainda ( 86 ). Com efeito, o Fórum Mundial sobre a Capacidade Siderúrgica Excedentária foi também muito claro ao concluir que a sobrecapacidade continuava a ser um problema persistente no final de 2018. O Fórum referiu que «a capacidade excedentária de produção de aço — um desafio global que continua a afetar o setor — cria dificuldades significativas para os produtores de aço das economias avançadas, emergentes e em desenvolvimento» ( 87 ).

(66) Os efeitos comprovados destes fatores no mercado da União sob a forma de aumento substancial das importações estão descritos em pormenor na secção 1.1 acima, bem como no regulamento definitivo. Uma vez que esses fatores deveriam manter-se num futuro próximo, era de esperar que os efeitos fossem da mesma natureza e que, portanto, em conjunto com as medidas adotadas pelos EUA ao abrigo da secção 232, gerassem um novo aumento das importações na União, com consequências negativas na indústria da União, caso não fosse instituída nenhuma medida de salvaguarda.

(67) Por conseguinte, a Comissão concluiu que estes elementos continuariam a desempenhar um papel importante no mercado do aço da União num futuro próximo, pelo que eram pertinentes para a análise de ameaça de prejuízo grave.

(68) No decurso do período analisado, o consumo de aço no mercado da União aumentou em termos homólogos ( 88 ). Esta tendência permitiu à indústria da União, de um modo geral, aumentar também o seu volume de vendas, o que, por sua vez, lhe permitiu atenuar, em certa medida, os efeitos da pressão das importações a que estava sujeita e se evidenciava pela persistente subcotação e pela perda constante de quota de mercado. Como explicado na secção 1.2.1, em 2017, esse aumento das vendas num contexto de recuperação dos preços (tanto em termos globais como em comparação com a evolução dos custos) permitiu à indústria da União recuperar parcialmente de um desempenho financeiro negativo constante nos anos anteriores. Na secção 1.2.4, a Comissão referiu a existência de uma tendência decrescente dos preços do aço na União, paralelamente a um aumento dos preços das matérias-primas.

(69) Em seguida, a Comissão analisou as perspetivas e previsões económicas para o período que se seguiria à conclusão do inquérito, a fim de determinar a existência de ameaça de prejuízo grave, analisando várias fontes especializadas do mercado.

(70) A este respeito, as fontes apontavam sistematicamente para um cenário de incerteza e arrefecimento da procura mundial de aço num futuro próximo. A Worldsteel Association referiu que a «desaceleração da procura de aço prosseguirá em 2019. Um Brexit sem acordo e uma guerra comercial apresentam riscos» ( 89 ). Recordou igualmente que, «[e]mbora o vigor da recuperação da procura de aço observada em 2017 tenha transitado para 2018, os riscos aumentaram. O aumento das tensões comerciais e a volatilidade das flutuações cambiais estão a aumentar a incerteza» ( 90 ).