ECO/512
Mecanismos fiscais para reduzir as emissões de CO2
PARECER
Comité Económico e Social Europeu
Mecanismos fiscais para reduzir as emissões de CO2
[parecer de iniciativa]
Relator: Krister Andersson
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Decisão da Plenária
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20/02/2020
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Base jurídica
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Artigo 32.°, n.º 2, do Regimento
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Competência
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Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
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Adoção em secção
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24/06/2020
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Adoção em plenária
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15/07/2020
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Reunião plenária n.º
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553
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Resultado da votação
(votos a favor/votos contra/abstenções)
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209/1/6
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1.Conclusões e recomendações
1.1O Comité Económico e Social Europeu (CESE) considera que existem razões legítimas para estabelecer normas uniformes na União Europeia (UE) com vista a combater o aquecimento global e, com base nessas normas, encetar conversações internacionais com outros blocos comerciais.
1.2Até ao momento, os debates centraram-se no estabelecimento de regras e impostos ambientais, nomeadamente impostos que visam reduzir as emissões. O CESE considera necessário abordar o aquecimento do planeta de forma global, abrangente e simétrica, tendo em consideração o nível de dióxido de carbono (CO2) presente na atmosfera.
1.3Nos seus esforços para reduzir as emissões de carbono, a Comissão Europeia tem privilegiado o regime de comércio de licenças de emissão (RCLE). O CESE considera que, no futuro, pode ser útil e necessário conceber também novas medidas fiscais, complementares ao atual RCLE e aos impostos nacionais sobre o carbono, a fim de alcançar um quadro estratégico eficaz e simétrico para combater o nível crescente de emissões de CO2.
1.4O CESE enaltece a abordagem da Comissão, que parece ser um passo positivo no sentido de uma tarifação do carbono mais eficaz em toda a economia. Essa ferramenta deve ser coordenada com instrumentos adicionais, incluindo uma nova abordagem da fiscalidade no mercado interno da UE inserida num quadro estratégico coerente, bem como com outras ferramentas semelhantes aplicadas noutras jurisdições a nível mundial.
1.5O CESE incentiva a Comissão Europeia a lançar iniciativas concretas para estabelecer o mesmo tipo de impostos sobre o carbono nos Estados-Membros, a fim de harmonizar os esforços rumo a uma redução efetiva do nível de CO2. Num cenário ideal, serão criadas condições uniformes em todo o mercado único da UE no que respeita às emissões ou reduções a tributar, bem como aos métodos e taxas específicos de tributação, para alcançar um impacto uniforme no nível de CO2 presente na atmosfera.
1.6O CESE crê que, mesmo após a aplicação dos novos impostos e de medidas adicionais, o aquecimento global deverá persistir, a menos que o CO2 já emitido possa ser retirado da atmosfera.
1.7O CESE incentiva o desenvolvimento, através de investimentos específicos, das tecnologias de captura e armazenamento de dióxido de carbono (CAC) e de captura e utilização de dióxido de carbono (CUC), a nível da UE e nacional, já que contribuem para o objetivo de reduzir o impacto das emissões de CO2 e, em geral, para a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável promovidos pelas Nações Unidas, assim como das metas do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas.
1.8Os Estados-Membros devem, em especial, adotar uma política fiscal ambiental abrangente e simétrica para abordar os efeitos do CO2 no aquecimento global. É necessário introduzir impostos com taxas positivas e negativas. As receitas geradas pelos impostos sobre o CO2 devem ser utilizadas para financiar incentivos a técnicas de redução do CO2 a nível local, regional e nacional.
1.9O CESE chama a atenção para outros instrumentos políticos em matéria de redução do carbono, desde novas tecnologias a práticas de gestão do solo, que devem ser incentivados e apoiados a nível da UE e nacional. Em primeiro lugar, as florestas eliminam naturalmente o dióxido de carbono, e as árvores são particularmente eficazes no armazenamento do carbono retirado da atmosfera através da fotossíntese. A ampliação, a recuperação e a gestão correta das florestas pode impulsionar a capacidade da fotossíntese para lidar com o CO2.
1.10A venda de produtos florestais é tributada como um rendimento dos proprietários das florestas, mas é importante reconhecer que a plantação de árvores e o crescimento das florestas reduzem o CO2 presente na atmosfera e devem, consequentemente, numa abordagem fiscal simétrica do aquecimento global, ser incentivadas através de um imposto negativo sobre o CO2. Esta medida seria importante para cumprir os objetivos em matéria de clima.
1.11O CESE salienta a necessidade de aplicar medidas eficazes de forma socialmente aceitável para todos.
2.Observações gerais
2.1O aquecimento global é uma preocupação geral, e os governos procuram métodos eficientes para limitar o aumento da temperatura do planeta. Vários fatores contribuem para o aquecimento global, mas a emissão de dióxido de carbono (CO2) é particularmente importante.
2.2O CO2 é o principal gás com efeito de estufa produzido pela atividade humana, sendo responsável por 64% do aquecimento global antropogénico. A concentração deste gás com efeito de estufa na atmosfera registou um aumento substancial ao longo de várias décadas e é atualmente 40% mais elevada do que no início da era industrial.
2.3A temperatura média da superfície da Terra aumentou 0,9 graus Celsius desde o final do século XIX. Esta alteração foi induzida pelo aumento das emissões de dióxido de carbono e de outras emissões antropogénicas para a atmosfera, que, segundo muitos especialistas, são responsáveis pelo aumento geral da temperatura do planeta.
2.4As atividades humanas estão a alterar o ciclo do carbono, uma vez que aumentam o nível de CO2 na atmosfera – influenciando a capacidade dos sumidouros naturais, como as florestas, de eliminar o CO2 da atmosfera – e afetam a capacidade dos solos para armazenar carbono. A atividade humana que mais gera CO2 é a queima de combustíveis fósseis – carvão, gás natural e petróleo – para energia e transporte, seguindo-se alguns processos industriais e práticas de uso do solo.
2.5A Ásia é atualmente o maior emissor regional do mundo, com 53% das emissões mundiais, sendo a China responsável por dez mil milhões de toneladas (ou seja, mais de um quarto do total mundial), e a América do Norte é o segundo maior emissor (18% das emissões mundiais), seguida de perto pela Europa (17%).
2.6O impacto das emissões de CO2 na temperatura da Terra e nas alterações climáticas é cada vez mais importante para a opinião pública e a sociedade civil, bem como para os partidos políticos a nível europeu e nacional.
2.7Por seu turno, a Comissão Europeia colocou o desenvolvimento de iniciativas concretas contra as alterações climáticas entre as principais prioridades do seu programa político, nomeadamente o Pacto Ecológico, antes de ser obrigada a concentrar-se na emergência da COVID-19 nos primeiros meses de 2020.
2.8O Pacto Ecológico é uma pedra angular do novo programa político da Comissão Europeia. Visa dar uma resposta eficaz aos desafios ambientais atuais e constitui uma estratégia de crescimento para alcançar zero emissões líquidas de gases com efeito de estufa na UE até 2050.
2.9O Pacto Ecológico abrange grandes setores da economia europeia, incluindo os transportes, a energia, a agricultura e os edifícios, bem como setores específicos como os do aço, cimento, tecnologias da informação e comunicação, têxteis e produtos químicos. A Comissão está a preparar a primeira «Lei Europeia do Clima», assim como estratégias e investimentos adicionais específicos para incentivar um crescimento económico verde. O Fundo para uma Transição Justa é importante, mas poderá necessitar de mais recursos.
3.Instrumentos políticos que poderão ser utilizados para reduzir o CO2
3.1Há muitas atividades que podem gerar poluição prejudicial a outros agentes económicos, cujos efeitos podem não ser tidos em conta aquando da decisão para o exercício dessas atividades. Por conseguinte, a atividade é realizada sem ter em conta as externalidades que cria, ou seja, sem ponderar o verdadeiro custo social dessa mesma atividade. É importante incluir o custo social da poluição na tomada de decisões, nomeadamente aplicando impostos sobre as atividades. Assim, a externalidade será internalizada na decisão, e a poluição será reduzida de acordo com os custos que cria.
3.2Contudo, uma atividade pode também conduzir a uma redução dos níveis globais de poluição, criando uma externalidade positiva. Essas atividades devem ser incentivadas de forma a crescerem até os benefícios serem totalmente compensados, nomeadamente através de um subsídio ou de um imposto negativo.
3.3Uma vez que as emissões de CO2 têm uma dimensão mundial, o preço da poluição deve ser igual em todo o lado para impactos negativos equivalentes. Esta é a única forma de aplicar o imposto de forma eficiente em termos de custos. É, portanto, necessária uma abordagem mundial.
3.4No entanto, é difícil avaliar de forma exata a quantidade de CO2 que cada atividade gera e não existe um mercado mundial em que possa ser aplicado um imposto uniforme sobre as atividades geradoras de CO2. Por conseguinte, os países tiveram de recorrer a medidas fragmentadas. É importante alargar as medidas adotadas a mais regiões e a atividades mais poluentes.
3.5O CESE considera que existem razões legítimas para estabelecer normas uniformes na UE e, com base nessas normas, encetar conversações internacionais com outros blocos comerciais.
3.6A utilização do comércio de licenças na UE e noutros locais é uma forma de responder à necessidade de impor um preço uniforme por tonelada de CO2 emitido.
3.7No entanto, até ao momento, os debates centraram-se no estabelecimento de regras e impostos ambientais, nomeadamente impostos que visam reduzir as emissões. O CESE considera necessário abordar o aquecimento global de forma abrangente e simétrica, tendo em consideração o nível atual de CO2 presente na atmosfera.
3.8Uma vez que a redução do nível de CO2 na atmosfera combate o aquecimento global, é igualmente benéfico reduzir uma determinada quantidade de emissões de CO2 ou eliminar essa mesma quantidade de CO2 da atmosfera. Por conseguinte, a soma ou a subtração de valores a este nível devem ser tratadas simetricamente. Por outras palavras, a emissão de CO2 para a atmosfera (poluição) deve ter um custo adicional (imposto), enquanto as atividades que reduzem o nível de CO2 devem obter um subsídio (imposto negativo).
3.9Contudo, a tónica tem sido colocada quase exclusivamente na prevenção de mais emissões. Mesmo após a aplicação dos novos impostos e de medidas adicionais, o aquecimento global deverá persistir, a menos que o CO2 já emitido possa ser retirado da atmosfera. O CESE considera, por conseguinte, que os Estados-Membros devem introduzir medidas simétricas.
3.10O objetivo de um imposto sobre as emissões de carbono e de um imposto negativo sobre as reduções de CO2 presente na atmosfera é influenciar o comportamento e internalizar a externalidade do aquecimento global. Contudo, o imposto ou subsídio terá impacto na produção e nas oportunidades de emprego em todos os setores da economia. A priori, não é evidente que as taxas de imposto positivo e negativo devem ser da mesma grandeza.
3.11É fundamental mobilizar de forma coerente os diferentes incentivos para estimular os investimentos sustentáveis, desde que se tenham em conta as externalidades positivas que lhes estão associadas. Uma metodologia harmonizada para os índices de baixas emissões de carbono deve servir de guia para calcular outros impactos.
3.12A fim de tornar a transição para uma economia sem carbono mais robusta economicamente e mais credível politicamente, é necessário tomar medidas, o mais rapidamente possível, para reduzir os subsídios diretos e indiretos ao setor dos combustíveis fósseis, responsável por grandes custos ambientais.
3.13Uma vez que as necessidades financeiras do Pacto Ecológico Europeu são muito grandes e os recursos orçamentais comuns da UE são bastante limitados, o setor privado desempenha um papel proeminente. Qualquer acordo sobre o Quadro Financeiro Plurianual deverá ter em conta este aspeto. Contudo, os impostos sobre o CO2 são criados essencialmente para responder à necessidade de alterar o comportamento das famílias, das empresas e das entidades públicas e não como fonte de receita. O CESE salienta a necessidade de aplicar medidas eficazes de forma socialmente aceitável para todos.
4.Regimes de comércio de licenças de emissão
4.1Um possível instrumento político para reduzir as emissões de CO2 é o regime de comércio de licenças de emissão (RCLE) europeu, que se baseia no princípio de «limitação e comércio». Segundo este princípio, é fixado um limite máximo para a quantidade total de determinados gases com efeito de estufa que pode ser emitida por instalações abrangidas pelo regime. O limite máximo é reduzido ao longo do tempo, induzindo uma diminuição das emissões totais. Abaixo do limite máximo, as empresas abrangidas pelo regime recebem ou adquirem licenças de emissão, que podem ser negociadas conforme necessário.
4.2Segundo a Comunicação – Pacto Ecológico Europeu [COM(2019) 640], a fim de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, a Comissão irá rever vários instrumentos políticos pertinentes relacionados com o clima até junho de 2021. Esta iniciativa abrangerá o atual RCLE, incluindo o seu eventual alargamento a novos setores, bem como intervenções suplementares relacionadas com: i) as metas dos Estados-Membros de redução das emissões em setores não abrangidos pelo RCLE e ii) o regulamento relativo ao uso do solo, à alteração do uso do solo e às florestas.
4.3O CESE enaltece a abordagem da Comissão, que parece ser um passo positivo no sentido de uma tarifação do carbono mais eficaz em toda a economia. Essa ferramenta deve ser coordenada com instrumentos adicionais, incluindo uma nova abordagem da fiscalidade no mercado interno da UE inserida num quadro estratégico coerente, bem como com outras ferramentas semelhantes aplicadas noutras jurisdições a nível mundial.
4.4No plano internacional, o número de regimes de comércio de licenças de emissão aumentou por todo o mundo. Além do RCLE da UE, estão em vigor ou em fase de elaboração sistemas nacionais ou infranacionais no Canadá, China, Japão, Nova Zelândia, Coreia do Sul, Suíça e Estados Unidos.
4.5O CESE saúda as iniciativas regionais que visam uma redução substancial do CO2 enquanto passos necessários para responder eficazmente às alterações climáticas desencadeadas pelas emissões de CO2. A este respeito, o CESE incentiva a Comissão Europeia a prosseguir e melhorar os seus esforços para transformar a Europa numa região de vanguarda neste domínio.
5.Impostos sobre as emissões de carbono
5.1Os impostos sobre o carbono constituem outro instrumento político, cuja aplicação é possível. Estes impostos reduzem as emissões de carbono essencialmente de duas formas: i) aumentando o custo dos combustíveis e da eletricidade de origem carbónica; ii) motivando, consequentemente, a transição das empresas para energias limpas como, por exemplo, a energia hídrica, solar ou eólica.
5.2Se forem corretamente concebidos, os impostos sobre o carbono são coerentes com o «princípio do poluidor-pagador», segundo o qual o poluidor deve suportar o custo das medidas para reduzir a poluição em conformidade com a extensão dos danos provocados na sociedade, conforme estabelecido na Declaração do Rio (1992), das Nações Unidas, e na Diretiva 2004/35/CE relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais
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5.3Nos seus esforços para reduzir as emissões de carbono, a Comissão Europeia, tem privilegiado o RCLE. O CESE considera que, no futuro, pode ser útil e necessário conceber também novas medidas fiscais, complementares ao atual RCLE e aos impostos nacionais sobre o carbono, a fim de alcançar um quadro estratégico eficaz e simétrico para combater o nível crescente de emissões de CO2. A coordenação dos esforços a nível mundial é de extrema importância, como bem explicou o Fundo Monetário Internacional.
5.4Na Europa, vários países introduziram impostos sobre a energia, alguns deles baseados em parte no teor carbónico. Estes países incluem a Suécia, Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Noruega, Eslovénia, Suíça e Reino Unido.
5.5A Suécia cobra a taxa mais alta de imposto sobre o carbono, de 112,08 euros por tonelada de emissões de carbono, tendo reduzido as suas emissões em 23% nos últimos 25 anos. O imposto sobre o carbono foi instituído na Suécia em 1991, a uma taxa correspondente a 250 coroas suecas (23 euros) por tonelada de dióxido de carbono de origem fóssil emitido, subindo este valor gradualmente até 1 190 coroas suecas (110 euros) em 2020; este imposto continua a ser um pilar da política climática sueca.
5.6O imposto sobre o carbono da Suécia proporciona incentivos para reduzir o consumo de energia, melhorar a eficiência energética e aumentar a utilização de alternativas com base em energias renováveis. O aumento gradual do nível do imposto deu tempo às partes interessadas para se adaptarem, melhorando a aceitação política dos aumentos do imposto ao longo do tempo.
5.7Globalmente, a experiência sueca demonstra que é possível reduzir as emissões, mesmo que tal exija uma transformação significativa da economia. Durante o período de 1990-2017, o produto interno bruto aumentou 78%, enquanto as emissões internas de gases com efeito de estufa diminuíram 26%, colocando a Suécia em oitavo lugar no índice de competitividade global.
5.8Em 1990, a Finlândia foi o primeiro país do mundo a introduzir um imposto sobre o carbono. Inicialmente, este imposto baseava-se apenas no teor carbónico no âmbito da geração de calor e eletricidade. Foi entretanto alargado de modo a tributar o carbono e a energia e a incluir também os combustíveis dos transportes.
5.9A Dinamarca introduziu um imposto sobre o carbono em 1992, que abrangia todas as formas de consumo de combustíveis fósseis (gás natural, petróleo bruto e carvão). Na Noruega, até 55% de todas as emissões são abrangidas pelo imposto sobre o carbono; as restantes emissões são abrangidas pelo sistema nacional de comércio de licenças de emissão.
5.10O CESE incentiva a Comissão Europeia a lançar iniciativas concretas para estabelecer o mesmo tipo de impostos sobre o carbono nos Estados-Membros, a fim de harmonizar os esforços rumo a uma redução efetiva do nível de CO2. Num cenário ideal, serão criadas condições uniformes em todo o mercado único da UE no que respeita às emissões ou reduções a tributar, bem como aos métodos e taxas específicos de tributação, para alcançar um impacto uniforme no nível de CO2 presente na atmosfera. No entanto, tal cenário pode demorar algum tempo a ser alcançado, tendo em conta as necessidades específicas de cada país.
5.11A adoção de impostos sobre o CO2 semelhantes entre Estados-Membros deve ser utilizada para convencer os parceiros comerciais a adotar medidas similares, alargando os esforços ao palco mundial e limitando o impacto na competitividade europeia. É necessária uma solução global para evitar regras de compensação complexas.
5.12Além disso, se forem corretamente concebidos, os impostos poderão contribuir para o crescimento económico gerando, nomeadamente, investimentos produtivos em novas tecnologias. É o caso, em especial, do desenvolvimento de tecnologias destinadas a reduzir os níveis atuais de CO2 presente na atmosfera.
6.Tecnologias de CAC e CUC
6.1A utilização de técnicas que reduzem os níveis atuais de CO2 presente na atmosfera é outro instrumento político a que é possível recorrer. É provável que estas técnicas sejam necessárias em complemento do RCLE e dos impostos sobre o CO2. É necessária uma abordagem simétrica. As atividades que reduzem o nível de CO2 já presente na atmosfera são tão eficazes na limitação do aquecimento global como a diminuição das atividades emissoras de CO2.
6.2As duas principais tecnologias destinadas a reduzir os níveis de CO2 são as tecnologias de captura e armazenamento de dióxido de carbono (CAC) e de captura e utilização de dióxido de carbono (CUC). Ambas extraem CO2 da atmosfera, comprimem esse CO2 e transportam-no para um local de armazenamento. Estas tecnologias têm um potencial significativo em termos de atenuação das alterações climáticas. Há também outras tecnologias e espera-se que venham a ser desenvolvidas muitas mais no futuro próximo.
6.3A diferença entre a CAC e a CUC é o destino final do CO2 capturado. Na CAC, o CO2 capturado é transferido para um local adequado para armazenamento a longo prazo, enquanto, na CUC, o CO2 capturado é transformado em produtos comerciais.
6.4A CUC diz respeito à captura e utilização de CO2 como matéria-prima na produção de minerais, componentes químicos de base, combustíveis sintéticos e materiais de construção. Pode ser utilizada para limitar as emissões de CO2 reciclando CO2 em produtos, sequestrando de forma permanente o CO2 em materiais de construção, como o betão, bem como efetuando a recirculação do CO2 com captura direta da atmosfera. Pode igualmente proporcionar opções de armazenamento de eletricidade através da produção de metano sintético.
6.5A UE criou um enquadramento jurídico para comercializar e subvencionar esta nova tecnologia, embora o custo da captura e armazenamento continue a ser um fator adverso significativo. Neste momento, a componente da captura é a parte mais dispendiosa do processo.
6.6As maiores unidades de CAC e CUC encontram-se atualmente nos Estados Unidos.
6.7Na Europa, a Noruega utiliza técnicas de CAC e CUC desde 1996. Todos os anos, milhões de toneladas de CO2 proveniente da produção de gás natural, em várias unidades específicas, são capturados e armazenados em locais adequados, naquela que é a mais bem-sucedida experiência europeia de utilização de CAC até à data. Nos últimos anos, foram desenvolvidas formas adicionais de CAC e CUC na Suécia, Países Baixos, Bélgica, França e Irlanda.
6.8O CESE incentiva o desenvolvimento, através de investimentos específicos, das tecnologias de CAC e de CUC, a nível da UE e nacional, já que contribuem para o objetivo de reduzir o impacto das emissões de CO2 e, em geral, para a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável promovidos pelas Nações Unidas, assim como das metas do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas.
6.9A fim de reduzir o aquecimento global de forma eficiente e rentável, é necessário promover as tecnologias de CAC e CUC. Os orçamentos nacionais, em especial, devem desempenhar um papel crucial no reforço da utilização destas tecnologias, promovendo investimentos públicos, bem como incentivos fiscais. Neste âmbito, a Comissão Europeia pondera rever as orientações pertinentes em matéria de auxílios estatais, incluindo as orientações relativas ao ambiente e à energia, que serão alteradas até 2021 para permitir maior flexibilidade aos Estados-Membros.
6.10Os Estados-Membros devem, em especial, adotar uma política fiscal ambiental abrangente e simétrica para abordar os efeitos do CO2 no aquecimento global. É necessário introduzir impostos com taxas positivas e negativas. As receitas geradas pelos impostos sobre o CO2 poderiam ser utilizadas preferencialmente para financiar incentivos a técnicas de redução do CO2.
6.11Os fundos europeus dedicados à investigação no domínio da CAC e da CUC poderiam ser financeiramente reforçados e estrategicamente direcionados para proporcionar melhores resultados concretos em termos de capacidade de captura e alternativas de armazenamento de CO2.
6.12O papel das regras de adjudicação de contratos públicos não deve ser subestimado. Os objetivos ecológicos e os instrumentos ambientais específicos consagrados nas Diretivas
2014/24/UE
,
2014/25/UE
e
2014/23/UE
relativas aos contratos públicos e concessões devem ser mais bem aproveitados pelos governos nacionais e pelas administrações públicas locais. Assim, os investimentos nacionais e as despesas públicas, por um lado, poderiam funcionar em sinergia com as medidas previstas no Pacto Ecológico Europeu, por outro.
7.Outros instrumentos para reduzir as emissões
7.1Por último, o CESE chama a atenção para outros instrumentos políticos em matéria de redução do carbono, desde novas tecnologias a práticas de gestão do solo, que devem ser incentivados e apoiados a nível da UE e nacional. Em primeiro lugar, as florestas eliminam naturalmente o dióxido de carbono, e as árvores são particularmente eficazes no armazenamento do carbono retirado da atmosfera através da fotossíntese. A ampliação, a recuperação e a gestão correta das florestas pode impulsionar a capacidade da fotossíntese para lidar com o CO2.
7.2A venda de produtos florestais é tributada como um rendimento dos proprietários das florestas, mas é importante reconhecer que a plantação de árvores e o crescimento das florestas reduzem o CO2 presente na atmosfera e devem, consequentemente, numa abordagem fiscal simétrica do aquecimento global, ser incentivadas através de um imposto negativo sobre o CO2. Esta medida seria importante para cumprir os objetivos em matéria de clima.
7.3Além disso, o solo armazena naturalmente carbono. A última reforma da política agrícola comum introduziu algumas medidas de ecologização destinadas a aumentar o contributo da agricultura europeia para o crescimento verde na Europa. Essas medidas devem ser incentivadas desde que sejam compatíveis com a necessidade crescente de produção alimentar e com o cumprimento dos objetivos ambientais. A economia circular pode também gerar mais possibilidades para alcançar as metas em matéria de ambiente e clima.
Bruxelas, 15 de julho de 2020
Luca Jahier
Presidente do Comité Económico e Social Europeu
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