COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação

(2017/C 18/02)

1.   Introdução

A União Europeia tem como fundamento o Estado de direito e baseia-se no direito para assegurar a realização das suas políticas e prioridades nos Estados-Membros (1). A aplicação, a execução e a aplicação efetivas da legislação é uma responsabilidade confiada à Comissão pelo artigo 17.o, n.o 1, do Tratado da União Europeia. É uma das prioridades políticas da Comissão Juncker e inscreve-se no esforço da Comissão de Legislar melhor (2).

A aplicação efetiva das regras da UE — das liberdades fundamentais, à segurança dos alimentos e dos produtos, à qualidade do ar ou à proteção da moeda única — é uma questão importante para os europeus e afeta a sua vida diária. Serve o interesse geral. Muitas vezes, quando um assunto é discutido — testes das emissões de automóveis, poluição da água, aterros ilegais, segurança e proteção dos transportes — o problema não é a ausência de legislação da UE, mas sim o facto de essa legislação não ser aplicada de forma eficaz. É por isso que é necessário um sistema de aplicação sólido, eficiente e eficaz para garantir que os Estados-Membros aplicam, implementam e fazem cumprir plenamente a legislação da UE e proporcionam aos cidadãos mecanismos de recurso adequados.

Os cidadãos, as empresas e a sociedade civil contribuem significativamente para o controlo realizado pela Comissão, comunicando os incumprimentos em matéria de aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros. A Comissão reconhece o papel crucial desempenhado pelas denúncias na deteção de infrações da legislação da UE.

A aplicação da atual política da Comissão consiste em controlar a forma como o direito da UE é aplicado e executado, solucionar os problemas com os Estados-Membros para resolver as eventuais violações da lei e iniciar os procedimentos por infração, se for caso disso. A política evoluiu progressivamente e foi intensificada ao longo dos últimos 15 anos. Duas comunicações decisivas em 2002 (3) e 2007 (4), proporcionam o quadro para reforçar a monitorização, reforçar as parcerias e a resolução de problemas, melhorar a gestão dos procedimentos por infração e aumentar a transparência.

Para além da gestão das infrações, a Comissão desenvolveu o quadro do Estado de direito (5) que é aplicado quando as «salvaguardas do Estado de direito» a nível nacional já não podem fazer face eficazmente a uma ameaça sistémica ao Estado de direito num Estado-Membro, e quando essa ameaça não pode ser tratado através dos processos por infração. Tal reflete o facto de a defesa do Estado de direito ser uma condição prévia para defender todos os direitos e obrigações decorrentes dos Tratados.

A Comissão Juncker adotou também uma abordagem mais específica em matéria de elaboração de políticas e de legislação. Tem um programa de trabalho simplificado que assenta em todas as fases da elaboração de políticas, análise de elevada qualidade e uma consulta pública das partes interessadas. Este novo método de trabalho, o cerne da agenda «Legislar melhor», visa garantir que cada medida do acervo legislativo da UE seja adequada para o objetivo a que se destina, fácil de aplicar e posta em vigor em toda a UE. Na sua Comunicação «Legislar melhor para obter melhores resultados numa União mais forte», a Comissão comprometeu-se a promover uma aplicação, uma implementação e uma execução mais eficazes (6).

Nos termos do Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» (7) recentemente assinado, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão reconhecem a sua responsabilidade conjunta em produzir uma legislação da União de elevada qualidade. A Declaração comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017 reitera o compromisso de promover a aplicação e execução corretas da legislação em vigor (8).

Não obstante estes esforços, a aplicação e a execução do direito da UE continua a ser um desafio que exige um maior ênfase na execução, a fim de servir o interesse geral. A execução apoia e complementa a realização das prioridades políticas. Ao identificar as suas prioridades políticas, a Comissão deverá prestar atenção não só à apresentação de nova legislação, mas também à sua aplicação. O trabalho realizado para garantir a aplicação efetiva da legislação da UE em vigor, deve ser reconhecido como tendo importância equivalente aos trabalhos dedicados ao desenvolvimento de nova legislação. A parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, que desempenham um papel crucial na sua aplicação, deve ser reforçada para permitir aos cidadãos beneficiar do direito da UE. Ao mesmo tempo, os cidadãos, as associações comerciais e empresariais, os parceiros sociais, o Comité Económico e Social e o Comité das Regiões, bem como a sociedade civil são incentivados a ajudar a Comissão a identificar os problemas de forma mais estruturada.

A presente Comunicação define o modo como a Comissão irá intensificar os seus esforços em matéria de aplicação, implementação e execução da legislação da UE, em conformidade com o compromisso da Comissão Juncker de ser «maior e mais ambiciosa nas coisas de grande importância e mais pequena e mais modesta nas coisas de menor importância» (9). Tal implica uma abordagem mais estratégica na execução das regras no que se refere ao tratamento das infrações. Também apresenta uma panorâmica das restantes medidas a adotar pela Comissão para ajudar os Estados-Membros e os cidadãos a garantirem que o direito da União é aplicado de forma efetiva.

2.   Cooperar com os Estados-Membros na execução da legislação da UE

Os Estados-Membros são os principais responsáveis pela correta transposição, aplicação e implementação da legislação da UE (10). Devem igualmente proporcionar vias de recurso suficientes para assegurar uma proteção jurídica efetiva nos domínios abrangidos pela legislação da União. Isto significa que, nos casos em que os direitos dos cidadãos previstos na legislação da UE sejam afetados a nível nacional, os cidadãos têm de ter acesso a mecanismos de recurso rápidos e eficazes a nível nacional. Estes devem estar em conformidade com o princípio da proteção jurisdicional efetiva consagrado no Tratado (11). Os tribunais nacionais são os «tribunais comuns» para garantir o respeito da legislação da UE e contribuir eficazmente para a sua aplicação em casos específicos. Têm competência para dar provimento aos recursos das pessoas que procuram proteção contra medidas nacionais que sejam incompatíveis com o direito da UE ou uma indemnização pelos danos causados por essas medidas.

Para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços de aplicação da legislação da UE e para assegurar que estes assumem as suas responsabilidades na aplicação correta da legislação da UE, a Comissão recorre a uma ampla gama de instrumentos. Estes vão desde medidas de prevenção e resolução precoce de problemas até ao controlo proativo e à execução direcionada. Os pontos seguintes descrevem o modo como serão reforçadas as ações de apoio existentes.

Diálogo

As infrações à legislação da UE não são meras questões de rotina e deveriam ser debatidas ao nível adequado e em tempo útil. As reuniões bilaterais de alto nível entre a Comissão e os Estados-Membros, para discutir proativamente a conformidade com o direito da UE, são incentivadas e serão mais sistemáticas em todos os domínios legislativos. Por exemplo, tal como previsto na estratégia do mercado único (12), a Comissão organizará diálogos em matéria de conformidade com os Estados-Membros. Estes diálogos podem abranger procedimentos de infração, bem como questões de execução mais vastas.

A Comissão continuará a beneficiar dos vários comités e grupos de peritos já existentes, bem como do valioso apoio por parte das agências europeias, para promover a implementação e avaliar a forma como a legislação é implementada na prática. Os debates realizados nestes fóruns revelaram-se um meio eficaz para garantir que os Estados-Membros se empenhem na implementação da legislação da UE e são a expressão do princípio fundamental da cooperação leal entre a Comissão e os Estados-Membros Além disso, o diálogo sobre a execução efetiva das disposições específicas da legislação da UE, que constitui igualmente uma condição prévia à utilização eficaz dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (13), contribui para garantir a transposição completa e nos prazos da legislação da UE.

As infrações devem ser tratadas rapidamente. A Comissão e os Estados-Membros devem agir com diligência, na investigação de violações da lei. O diálogo estruturado para a resolução de problemas entre a Comissão e os Estados-Membros, denominado «EU Pilot», foi criado para resolver rapidamente potenciais infrações ao direito da UE numa fase precoce em casos adequados. Não se destina a acrescentar uma longa etapa ao procedimento por infração, o que, por si só, constitui um meio para iniciar um diálogo com os Estados-Membros para a resolução de problemas. Por conseguinte, a Comissão iniciará os procedimentos por infração sem recorrer ao mecanismo de resolução de problemas EU Pilot, a não ser que seja considerado útil num dado caso (14).

O reforço das capacidades nos Estados-Membros

A Comissão irá incentivar e ajudar os Estados-Membros a melhorarem a sua capacidade para fazer cumprir o direito da UE e propor soluções, a fim de assegurar que os utilizadores finais da legislação da UE — os cidadãos ou as empresas — possam beneficiar plenamente dos seus direitos (15). As redes e o intercâmbio de boas práticas são elementos essenciais deste esforço. A Comissão continuará a trabalhar em parceria com as autoridades nacionais, através de uma série de redes para garantir que as regras da UE são aplicadas de forma eficaz e coerente. Por exemplo, no domínio do mercado interno das redes e serviços de comunicações eletrónicas, o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas — assiste e aconselha a Comissão e as autoridades reguladoras nacionais na aplicação do quadro regulamentar da UE para as comunicações eletrónicas. Do mesmo modo, a Rede Europeia da Concorrência contribui para a aplicação eficaz e coerente das regras de concorrência. A Rede europeia para a implementação e execução da legislação ambiental desempenha um papel importante, nomeadamente, facilitando o intercâmbio de boas práticas na aplicação do acervo em matéria de ambiente e no respeito dos requisitos mínimos para as inspeções. O trabalho desta rede será objeto de uma próxima iniciativa para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para assegurar a conformidade com a legislação ambiental da UE (16). O grupo de trabalho sobre a proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais («Grupo do artigo 29.o») desempenha um papel importante na aplicação da legislação em matéria de proteção de dados. Com a entrada em vigor do novo quadro de proteção de dados da UE (17), este grupo será substituído pelo Comité Europeu para a Proteção de Dados.

As autoridades administrativas independentes ou as inspeções exigidas pela legislação da UE (por exemplo, no domínio da proteção de dados, da igualdade, da energia, dos transportes, dos serviços financeiros) desempenham um papel essencial na implementação e execução. Por conseguinte, a Comissão prestará especial atenção para que sejam suficiente e adequadamente dotadas dos meios necessários para desempenhar as suas funções. Por exemplo, a Comissão considera que as autoridades nacionais da concorrência devem dispor de mais meios para poderem velar mais eficazmente pela execução das regras de concorrência. Uma forma de o conseguir é garantir que atuam de forma independente e que estão equipadas com instrumentos e recursos suficientes para melhor fazerem respeita o direito da concorrência na Europa, tornando os mercados mais concorrenciais e proporcionando aos consumidores uma maior escolha de bens e serviços a preços inferiores e de melhor qualidade. Outro objetivo é a independência das autoridades reguladoras nacionais dos serviços de comunicações eletrónicas, do setor da energia, das entidades reguladoras e das autoridades nacionais de supervisão financeira (18). No setor financeiro, as autoridades europeias de supervisão podem investigar e tomar outras medidas se uma autoridade nacional competente não cumprir as suas obrigações ao abrigo da legislação aplicável (19). A Comissão irá incentivar a modernização das autoridades responsáveis pela aplicação da lei através do Semestre Europeu, do ciclo anual da UE de coordenação das políticas económicas e, quando necessário, através de legislação específica. Por exemplo, a Comissão apresentou uma proposta de revisão do Regulamento Cooperação no domínio da defesa do consumidor (20), que tem por objetivo reforçar a capacidade dos Estados-Membros para fazerem face a infrações ao direito do consumo, em especial no ambiente em linha.

A Comissão continuará a ajudar os Estados-Membros a melhorarem a eficácia dos seus sistemas nacionais de justiça no âmbito do Semestre Europeu e a apoiar as reformas da justiça e da formação judicial com fundos da UE. O Painel de Avaliação da Justiça na UE (21) contribui para este processo, facultando uma visão comparativa da qualidade, da independência e da eficiência dos sistemas judiciais nacionais. Deste modo, é mais fácil identificar lacunas e boas práticas e acompanhar os progressos realizados. A Comissão intensificará o seu apoio ao reforço dos sistemas judiciários nacionais. Os programas de formação para os juízes nacionais e outros profissionais do direito continuarão a ser promovidos. A Comissão e os juízes nacionais cooperam com êxito no sentido de assegurarem o respeito das regras da concorrência (22), da legislação ambiental (23) e de facilitarem a cooperação judiciária em matéria civil e comercial através da Rede Judiciária Europeia (24), o que revela que há margem para melhorar o intercâmbio de experiências. Uma comunicação interpretativa da Comissão sobre o acesso à justiça em matéria de ambiente contribuirá para os referidos esforços (25).

A Comissão reforçará a sua cooperação com a Rede Europeia de Provedores de Justiça, que é coordenada pelo Provedor de Justiça Europeu e reúne os provedores de justiça nacionais e regionais para promover uma boa administração na aplicação da legislação da UE a nível nacional.

Legislar melhor contribui para uma melhor aplicação e implementação

O Parlamento, o Conselho e a Comissão partilham a vontade política de melhorar a qualidade da legislação, rever a legislação em vigor e atualizá-la sempre que necessário. O Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» confirma a sua vontade de garantir a qualidade da regulamentação e assegurar que esta dá resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas. A redação de textos legais claros e acessíveis contribui para a segurança jurídica e uma melhor aplicação. Se a legislação for clara e acessível, pode ser implementada de forma eficaz, os cidadãos e os agentes económicos podem mais facilmente compreender os seus direitos e obrigações e o aparelho judiciário podem executá-la.

É, por conseguinte, essencial que determinados aspetos da implementação e aplicação da legislação da UE sejam tidos em conta na fase de desenvolvimento das políticas. As Orientações do programa «Legislar melhor» da Comissão (26), proporcionam aos serviços da Comissão diretrizes sobre a forma de elaborar «planos de implementação» para identificar eventuais dificuldades que os Estados-Membros enfrentam na aplicação da legislação da UE e sugerir formas de atenuar esses riscos. A Comissão, aquando da preparação de propostas de diretivas, também colabora com os Estados-Membros para determinar se são necessários documentos explicativos que definam a relação com as medidas nacionais de transposição (27).

A transparência é fundamental para assegurar que a legislação da UE é corretamente transposta, aplicada e implementada. O Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» convida os Estados-Membros a informarem os respetivos públicos aquando da transposição das diretivas da UE e tornar claro no ato de transposição nacional (ou documento associado eventualmente) os elementos sem nenhuma relação com a referida legislação da UE que sejam adicionados.

3.   Uma abordagem mais estratégica das medidas de execução adotadas pela Comissão

Definir prioridades

A Comissão promove o interesse geral da União e assegura a aplicação dos Tratados. Na sua qualidade de guardiã dos Tratados, tem o dever de acompanhar a ação dos Estados-Membros na implementação do direito da UE e de assegurar que a legislação e as práticas nacionais estão em conformidade com este, sob o controlo do Tribunal de Justiça da União Europeia (28).

No desempenho desta missão, a Comissão goza de um poder discricionário para decidir se, e quando, iniciar um procedimento por infração ou recorrer ao Tribunal de Justiça (29). Em consequência, a jurisprudência reconhece que os indivíduos não terão êxito nas ações intentadas contra a Comissão nos casos em que se esta recuse prosseguir um procedimento por infração (30).

Ser «maior e mais ambiciosa nas coisas de grande importância e mais pequena e mais modesta nas coisas de menor importância» deverá traduzir-se numa abordagem mais estratégica e eficiente da execução em termos do tratamento das infrações. Para pôr em prática esta abordagem, a Comissão continuará a valorizar o papel essencial desempenhado pelos autores de denúncias na identificação dos problemas mais vastos relativos ao respeito da legislação da UE que afetam os interesses dos cidadãos e das empresas.

Por conseguinte, é importante que a Comissão utilize o seu poder de apreciação de forma estratégica, a fim de hierarquizar os seus esforços em matéria de controlo de execução e centrá-los nas infrações mais importantes ao direito da UE que afetam os interesses dos seus cidadãos e empresas. Neste contexto, a Comissão deve agir com firmeza contra as infrações que entravam a execução de importantes objetivos políticos da UE (31) ou que corram o risco de comprometer as quatro liberdades fundamentais.

Como questão prioritária, a Comissão irá investigar os casos em que os Estados-Membros não tenham comunicado as medidas de transposição ou em que estas medidas tenham transposto incorretamente as diretivas; os casos em que os Estados-Membros não tenham cumprido um acórdão do Tribunal de Justiça, como referido no artigo 260.o, n.o 2, do TFUE; ou ainda os casos em que afetaram gravemente os interesses financeiros da UE ou infringiram as competências exclusivas da UE como previsto no artigo 2.o, n.o 1, do TFUE em conjugação com o artigo 3.o do TFUE.

A obrigação de tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a um acórdão do Tribunal de Justiça produz o efeito mais amplo quando a ação exigida diz respeito a deficiências sistémicas no sistema jurídico de um Estado-Membro. A Comissão dará, por conseguinte, prioridade às infrações que revelem deficiências sistémicas que comprometam o funcionamento do quadro institucional da UE. Isto aplica-se, em especial, às infrações que afetem a capacidade dos sistemas judiciais nacionais para contribuir para a aplicação eficaz do direito da UE. Por conseguinte, a Comissão iniciará, sistematicamente, procedimentos por infração em todos os casos em que a regulamentação nacional ou as práticas gerais entravem o processo de decisão a título prejudicial do Tribunal de Justiça, ou se o direito nacional impedir os órgãos jurisdicionais nacionais de reconhecer a primazia do direito da União. Iniciará, também, procedimentos por infração nos casos em que o direito nacional não preveja vias de recurso eficazes em caso de violação do direito da União ou não impeça os sistemas judiciários nacionais de garantir que o direito da União seja aplicado de forma eficaz em conformidade com os requisitos do Estado de direito e com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

Para além destes casos, a Comissão atribui grande importância a que a legislação nacional esteja em conformidade com o direito da União, uma vez que a legislação nacional incorreta prejudica sistematicamente a capacidade dos cidadãos fazerem valer os seus direitos, incluindo os direitos fundamentais, e beneficiarem plenamente da legislação da UE. Além disso, a Comissão dedicará especial atenção aos casos que demonstrem um incumprimento persistente por um Estado-Membro da obrigação de aplicar corretamente o direito da UE.

Tendo em conta o poder de apreciação de que dispõe ao decidir que casos investigar, a Comissão analisará o impacto da infração sobre a consecução dos objetivos políticos importantes da UE, como por exemplo o não respeito das liberdades fundamentais contidas no Tratado que crie dificuldades especiais para os cidadãos ou as empresas que pretendem circular ou realizem transações entre Estados-Membros ou em que possa haver um impacto sistémico para além das fronteiras de um Estado-Membro. Fará uma distinção entre casos em função do valor acrescentado que pode ser obtido mediante um processo por infração e encerrará procedimentos quando o considerar adequado de um ponto de vista político. A Comissão exercerá essa discrição, em especial nos casos em que o processo de reenvio prejudicial, nos termos do artigo 267.o TFUE, estiver pendente sobre a mesma questão e a ação da Comissão não acelere a resolução do litígio e aqueles em que a infração estiver em contradição com a posição adotada pelo Colégio dos Comissários numa proposta legislativa.

Certas categorias de casos podem, muitas vezes, ser tratadas de forma satisfatória por outros mecanismos mais adequados a nível da UE e a nível nacional. Isto aplica-se, em especial, a casos individuais de aplicação incorreta que não suscitem questões de princípio mais vastas, sempre que não existam elementos de prova suficientes de uma prática geral, de um problema de conformidade da legislação nacional com o direito da UE ou de uma falha sistemática no que toca ao cumprimento do direito da UE. Em tais casos, se existir uma proteção jurídica efetiva, a Comissão irá, regra geral, encaminhar os autores da denúncia para o nível nacional.

Reforço das avaliações do respeito do direito da UE

Esta abordagem requer uma avaliação mais estruturada, sistemática e eficaz da transposição e da conformidade das medidas nacionais que implementam o direito da UE. Serão aplicadas novas técnicas nestas avaliações. Por exemplo, a Comissão está a desenvolver uma ferramenta de análise de dados para melhorar a monitorização da legislação relativa ao mercado único (32). Esta ferramenta deverá acelerar a avaliação da conformidade das medidas nacionais com o direito da União, identificar as lacunas e os casos de transposição incorreta e, eventualmente, detetar medidas de «gold plating» (sobre regulamentação) que não estão relacionadas com a transposição das diretivas. As denúncias podem referir-se a lacunas dos Estados-Membros na transposição de uma diretiva, de uma maneira geral, sem se referirem aos aspetos particulares do autor da denúncia. Estas denúncias são normalmente cobertas por uma avaliação de conformidade e a Comissão trata-las-á normalmente no contexto mais vasto da avaliação do cumprimento não iniciando um procedimento individual.

Sanções por não comunicação de medidas de transposição

A Comissão atribui a maior importância à transposição atempada das diretivas. Neste contexto, a Comissão fixou um objetivo de 12 meses para submeter ao Tribunal de Justiça processos de infração se se mantiver o incumprimento da transposição de uma diretiva (33). De acordo com a prioridade que atribui a garantir a comunicação atempada das medidas de transposição, a Comissão tenciona aproveitar plenamente as possibilidades previstas no artigo 260.o, n.o 3 para reforçar a sua abordagem em matéria de sanções.

O Tratado de Lisboa introduziu disposições importantes relativas às sanções financeiras para motivar os Estados-Membros a transporem atempadamente as diretivas adotadas no âmbito de um procedimento legislativo (artigo 260.o, n.o 3,) para a sua ordem jurídica nacional. No entanto, os Estados-Membros continuam a não cumprir os prazos de transposição. No final de 2015, encontravam-se ainda pendentes 518 processos de infração por transposição tardia, um aumento de 19 % em relação aos 421 procedimentos pendentes no final de 2014 (34). Em certos casos, os Estados-Membros só tomam as medidas para transpor uma diretiva numa fase muito avançada do processo judicial instaurado contra eles pela Comissão, obtendo assim um prazo suplementar substancial para cumprir as obrigações lhes incumbem.

Na sua Comunicação de 2011 relativa à aplicação do artigo 260.o, n.o 3, do Tratado (35), a Comissão anunciou que, em processos por infração relativos à não transposição de uma diretiva, iria, em princípio, solicitar ao Tribunal de Justiça a aplicação apenas de uma sanção pecuniária. Acrescentou, no entanto, que se reservava o direito, em determinados casos, de solicitar igualmente ao Tribunal de Justiça a imposição de uma coima fixa. A Comissão anunciou também que iria rever a sua prática de não reclamar geralmente montantes fixos, em função do modo como os Estados-Membros respondam à sua abordagem de solicitar apenas uma sanção pecuniária.

À luz da experiência, a Comissão adaptará agora a sua prática nos processos intentados perante o Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, tal como fez nos processos submetidos ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE (36), solicitando, sistematicamente, ao Tribunal de Justiça a imposição de uma quantia fixa bem como uma sanção pecuniária. Ao determinar o montante da quantia fixa, em conformidade com a sua prática (37), a Comissão terá em conta o grau de transposição no momento de determinar a gravidade da falta de transposição.

A consequência lógica da abordagem relativa ao montante fixo é que, nos casos em que um Estado-Membro retificar a infração cometida, transpondo a diretiva no decurso do processo judicial, a Comissão já não desistirá da sua ação apenas por essa razão. O Tribunal de Justiça não pode tomar uma decisão de aplicar uma sanção pecuniária, porque esta deixaria de ter objeto. Pode, no entanto, aplicar uma quantia fixa para sancionar a duração da infração até ao momento em que a situação foi retificada, uma vez que este aspeto do litígio não perdeu o seu objeto. A Comissão diligenciará no sentido de informar o Tribunal de Justiça sem demora sempre que um Estado-Membro cessar a infração, qualquer que seja a fase do processo judicial. Procederá da mesma forma, quando, na sequência de uma decisão tomada ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, um Estado-Membro retificar a situação e a obrigação de pagar uma sanção pecuniária chegar, pois, ao seu termo.

Como disposição transitória, a Comissão irá aplicar a sua prática adaptada, conforme antes descrito, nos processos por infração relativamente aos quais a decisão de enviar a carta de notificação formal seja tomada após a publicação da presente Comunicação.

Por último, há que lembrar que, como já foi indicado na sua Comunicação de 2011, a Comissão terá especial cuidado em distinguir entre a transposição incorreta e a ausência (parcial) de transposição.

4.   Permitir aos cidadãos beneficiar do direito da UE: aconselhamento e vias de recurso

Uma melhor execução beneficia tanto os cidadãos como as empresas. Estes procuram conselhos simples e práticos sobre os seus direitos ao abrigo da legislação da UE e sobre a forma de os exercer. Quando os seus direitos são violados, é importante que sejam encaminhados para encontrarem e utilizarem facilmente um mecanismo de recurso disponíveis a nível da UE ou a nível nacional.

A Comissão ajudará os cidadãos sensibilizando-os para os seus direitos ao abrigo da legislação da UE e dos diferentes instrumentos de resolução de problemas ao seu dispor a nível nacional e da UE. A Comissão orientará, aconselhará e incentivará os cidadãos a utilizarem o melhor instrumento de resolução de problemas. Neste contexto, é fundamental que os cidadãos conheçam a natureza do processo por infração e fixem as suas expectativas em conformidade. Muitos cidadãos apresentam denúncias, esperando poder obter uma vantagem financeira ou outra reparação pelo incumprimento do direito da União. Sentem-se desiludidos ao descobrir que, embora tendo sido concebido para promover o interesse geral da União, o processo por infração não pode ser, em todas as circunstâncias, o instrumento adequado para responder a tais situações. O principal objetivo dos processos por infração consiste em assegurar que os Estados-Membros deem execução à legislação da UE no interesse geral, não prevendo uma indemnização individual. Os tribunais nacionais são competentes para tratar as ações dos particulares destinadas a anular as medidas nacionais ou obter uma indemnização pelos danos causados por essas medidas. As autoridades nacionais também desempenham um papel importante para garantir os direitos individuais. Este aspeto deve ser claramente comunicado aos autores das denúncias que procuram reparação individual.

Uma vez que as denúncias são um importante meio para detetar infrações ao direito da UE, a Comissão irá intensificar os seus esforços para melhorar o tratamento das denúncias recebidas. Para melhorar os elementos de base para apreciar a procedência de uma denúncia e facilitar uma melhor gestão e resposta, os autores da denúncia devem começar a utilizar o formulário para apresentação de denúncia. A Comissão compromete-se a informar os autores das denúncias sobre o seguimento que lhes for dado. Esta situação requer uma revisão dos atuais procedimentos administrativos para a gestão das relações com os autores das denúncias sobre estas questões (38) (ver anexo).

O Portal Digital Único (39) oferecerá um ponto de acesso único para os cidadãos e as empresas com toda a informação relacionada com o mercado único, assistência, serviços de aconselhamento e de resolução de problemas a nível da UE e/ou a nível nacional. Deve também incluir procedimentos nacionais e da UE, necessários para realizar uma atividade na UE. Este portal informará os cidadãos e as empresas sobre o que a Comissão pode ou não fazer, a duração prevista dos procedimentos e os resultados potenciais. Também os orientará para serviços de aconselhamento personalizado e de resolução de problemas.

Este esforço exigirá que a Comissão e os Estados-Membros trabalhem em conjunto para elaborar um inventário dos mecanismos de recurso existentes a nível nacional, aos quais os cidadãos podem recorrer para obter reparação em casos individuais. Este inventário incluirá os mecanismos existentes na UE, como o SOLVIT (que fornece informação e assistência aos cidadãos e trata problemas de má aplicação do direito da União por parte das autoridades nacionais nas situações transfronteiras) e a Rede dos Centros Europeus do Consumidor, que presta aconselhamento e assistência aos consumidores sobre os seus direitos em matéria de compras efetuadas noutro país ou em linha e à resolução de eventuais litígios com as empresas).

O plano de ação SOLVIT, que reforça o papel da rede SOLVIT no tratamento de denúncias relativas ao direito da União, demonstra o compromisso da Comissão no sentido de continuar a reforçar o papel de tais mecanismos. A Comissão tenciona melhorar a rede SOLVIT; a Comissão está igualmente a analisar a possibilidade de introduzir um Instrumento de Informação do Mercado Único para recolher informações quantitativas e qualitativas diretamente junto de determinados intervenientes no mercado e orientar melhor a cooperação com os Estados-Membros para melhorar a execução. Essa cooperação administrativa com os Estados-Membros (40) deverá continuar a facilitar a resolução de problemas individuais e melhorar o intercâmbio de boas práticas. Será também utilizada para incentivar as autoridades nacionais a oferecerem melhores informações através de todas as plataformas existentes, como o Portal Europeu da Justiça (41).

A Comissão deve garantir a plena aplicação da legislação da UE em matéria de mediação e de resolução alternativa de litígios. Os mecanismos de resolução alternativa de litígios, desempenham um papel importante ao permitirem aos consumidores e comerciantes a resolução dos seus litígios de forma fácil, rápida e barata, sem terem de recorrer aos tribunais. A Comissão lançou uma plataforma de resolução de litígios em linha em fevereiro de 2016 proporcionando aos consumidores e aos comerciantes uma ferramenta para resolver os seus litígios contratuais sobre compras em linha através de sistemas alternativos de resolução de litígios. No setor financeiro, a Comissão criou a rede de resolução de litígios financeiros, com vista a facilitar a resolução de litígios transfronteiras entre consumidores e prestadores de serviços financeiros no setor dos serviços financeiros. A legislação da UE prevê ainda normas comuns sobre o tratamento de denúncias e mecanismos de resolução de conflitos em todos os Estados-Membros (por exemplo, regulamentos relativos aos direitos dos passageiros (42), contratos públicos (43), Regulamento relativo às ações de pequeno montante (44)).

5.   Conclusões

A aplicação uniforme do direito da União em todos os Estados-Membros é essencial para o êxito da UE. A Comissão atribui grande importância à garantia de uma aplicação efetiva do direito da UE. O desafio da aplicação, implementação e execução da legislação da União Europeia é partilhado pela UE e pelos Estados-Membros. Para produzir resultados políticos, é essencial uma abordagem mais estratégica da execução, uma abordagem centrada nos problemas em que a os procedimentos por infração podem representar uma verdadeira diferença. De acordo com a prioridade que a Comissão atribui à comunicação atempada de medidas de transposição de uma diretiva, a abordagem estratégica da execução é acompanhada por uma análise da sua abordagem em matéria de sanções, tal como previsto no artigo 260.o, n.o 3, do TFUE. A Comissão ajudará os Estados-Membros a assegurar que os cidadãos e as empresas possam exercer os seus direitos e obter reparação judicial a nível nacional. Os esforços combinados de todos os intervenientes, a nível da União e dos Estados-Membros, assegurarão uma melhor aplicação da legislação da UE, em benefício de todos.

A abordagem definida na presente comunicação será aplicada a partir da data da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

(1)  Artigo 2.o do TUE. «A União baseia-se nos valores do respeito pela dignidade humana, liberdade, democracia, igualdade, Estado de direito e respeito pelos direitos humanos, nomeadamente os direitos das pessoas que pertencem a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»

(2)  Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia, de 15 de julho de 2014, e cartas de missão de 1 de novembro de 2014 do Presidente aos Vice-Presidentes e Comissários.

(3)  Comunicação sobre a melhoria do controlo da aplicação do direito Comunitário, COM(2002) 725/final/4, de 16.5.2003.

(4)  Comunicação da Comissão Uma Europa de resultados — aplicação do direito comunitário, COM(2007) 502 final, de 5.9.2007.

(5)  Comunicação da Comissão «Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito», COM(2014) 158 de 11.3.2014.

(6)  Comunicação «Legislar melhor para obter melhores resultados numa União mais forte», COM(2016) 615 final, de 14.9.2016.

(7)  Acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia «Legislar Melhor» (JO L 123 de 12.5.2016, p. 1).

(8)  Declaração comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017, assinada pelos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, em 13 de dezembro.

(9)  Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia, de 15 de julho de 2014, e cartas de missão de 1 de novembro de 2014 do Presidente aos Vice-Presidentes e Comissários.

(10)  Artigo 4.o, n.o 3, do TUE, artigos 288.o, n.o 3, e 291.o, n.o 1, do TFUE.

(11)  Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, do TUE e artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais.

(12)  Comunicação «Melhorar o Mercado Único: mais oportunidades para os cidadãos e as empresas» — COM(2015) 0550 final, de 28.10.2015.

(13)  Artigo 1.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho.

(14)  As modalidades de trabalho com os Estados-Membros relativas ao mecanismo EU Pilot serão adaptadas em consequência.

(15)  Tal como anunciado na Comunicação relativa à estratégia do mercado único [COM(2015) 550 final], a Comissão lançará um conjunto de ações para intensificar os esforços para impedir a entrada no mercado da União de produtos não conformes, reforçando a vigilância do mercado e proporcionando os incentivos adequados aos operadores económicos.

(16)  Ver Comunicação da Comissão COM(2016) 710 final, Programa de Trabalho da Comissão para 2017 Realizar uma Europa que protege, capacita e defende, Prioridade 10.

(17)  Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) e a Diretiva (UE) 2016/680 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas autoridades competentes para efeitos de prevenção, investigação, deteção ou repressão de infrações penais ou execução de sanções penais, e à livre circulação desses dados, e que revoga a Decisão-Quadro 2008/977/JAI do Conselho.

(18)  Ver artigo 3.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2002/21/CE (Diretiva-Quadro das comunicações eletrónicas), artigo 55.o da Diretiva 2012/34/UE que estabelece um espaço ferroviário europeu único, e artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva 2013/36/UE (DRFP IV) e artigo 27.o seguintes da Diretiva 2009/138/CE (Solvency2), o considerando 123 da Diretiva 2014/65/UE (DMIF 2).

(19)  Regulamento (UE) n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece a Autoridade Bancária Europeia, Regulamento (UE) n.o 1094/2010 que institui a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma e o Regulamento (UE) n.o 1095/2010 que institui a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados.

(20)  Proposta de revisão do Regulamento Cooperação no domínio da defesa do consumidor, COM(2016) 283 final de 25.5.2016.

(21)  Comunicação «Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2016», COM(2016) 199 final de 11.4.2016.

(22)  Comunicação da Comissão sobre a cooperação entre a Comissão e os tribunais dos Estados-Membros da UE na aplicação dos artigos 81.o e 82.o do TFUE (JO C 256 de 5.8.2015, p. 5).

(23)  http://ec.europa.eu/environment/legal/law/training_package.htm

(24)  Decisão 2001/470/CE do Conselho, de 28 de Maio de 2001, que cria uma rede judiciária europeia em matéria civil e comercial (JO L 174 de 27.6.2001, p. 25).

(25)  Programa de Trabalho da Comissão para 2017 Realizar uma Europa que protege, capacita e defende, COM(2016) 710 final, Prioridade 10.

(26)  Legislar melhor para obter melhores resultados — agenda da UE, COM(2015) 215 final, de 19.5.2015.

(27)  1) Declaração Política Conjunta da Comissão e dos Estados-Membros, de 28 de setembro de 2011 (JO C 369 de 17.12.2011, p. 14); 2) Declaração Política Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 27 de outubro de 2011 (JO C 369 de 17.12.2011, p. 15).

(28)  Artigo 17.o, n.o 1, do TUE.

(29)  Ver, em especial: acórdão de 6 de dezembro de 1989 no processo C-329/88, Comissão/Grécia, Colet. 1989, p. 4159; acórdão de 1 de junho de 1994 no processo C-317/92, Comissão/Alemanha, Colet. 1994, p. I-2039; acórdão de 6 de Outubro de 2009 no processo C-562/07, Comissão/Espanha, Colet. 2009, p. I -9553; acórdão de 14 de setembro de 1995 no processo T-571/93, Lefebvre e outros/Comissão, Colet.1995, p. II-2379; acórdão de 19 de maio de 2009 no processo C-531/06, Comissão/Itália, Colet. 2009, p. I-4103.

(30)  Ver acórdão de 14 de setembro de 1995 no processo T-571/93; Lefebvre e outros/Comissão, Colet.1995, p. II-2379.

(31)  Em especial, tal como atualmente definidas na Agenda Estratégica do Conselho Europeu de 27 de junho de 2014 e nas orientações políticas para a próxima Comissão Europeia, de 15 de julho de 2014.

(32)  Comunicação relativa à estratégia para o mercado único [COM(2015) 550 final].

(33)  Comunicação da Comissão — Uma Europa de resultados — aplicação do direito comunitário, COM(2007) 502 final.

(34)  Ver o 33.o Relatório Anual sobre o controlo da aplicação do direito da UE, p. 27.

(35)  JO C 12 de 15.1.2011, p. 1.

(36)  Comunicação reformulada sobre a Aplicação do artigo 228.o do Tratado CE, SEC(2005) 1658, de 9.12.2005, pontos 10 a 12, que remete para o processo C-304/02, Comissão/França, Coletânea 2005, p. I-6263, n.os 80-86, 89-95, no qual o Tribunal de Justiça confirmou que a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa se podem aplicar cumulativamente para a mesma infração.

(37)  O valor do montante fixo é calculado em conformidade com o método estabelecido nos pontos 19 a 24 da Comunicação reformulada de 2005 sobre a aplicação do artigo 228.o do Tratado CE, SEC(2005) 1658.

(38)  Comunicação Atualização da gestão das relações com o autor da denúncia em matéria de aplicação do direito da União, COM(2012) 154 de 2.4.2012.

(39)  Tal como anunciado na Comunicação sobre o Mercado Único Digital [COM(2015) 192 final, p. 17] e na Comunicação sobre a estratégia para o mercado único [COM(2015) 550 final, p. 5 e 17].

(40)  De acordo com o artigo 197.o do TFUE.

(41)  Este portal permite aos cidadãos fazer valer os seus direitos fundamentais, identificando os organismos extrajudiciais nacionais competentes com competências em matéria de direitos humanos. Será completado em 2017 com uma base de dados do direito europeu do consumidor, que proporcionará informações sobre a aplicação do direito dos consumidores da UE pelos tribunais e pelas autoridades.

(42)  Regulamento (CE) n.o 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 295/91 (JO L 46 de 17.2.2004, p. 1); Regulamento (CE) n.o 1371/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (JO L 315 de 3.12.2007, p. 14); Regulamento (UE) n.o 1177/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 (JO L 334 de 17.12.2010, p. 1); Regulamento (UE) n.o 181/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 (JO L 55 de 28.2.2011, p. 1).

(43)  Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras de fornecimentos (JO L 395 de 30.12.1989, p. 33); Diretiva 92/13/CEE do Conselho, de 25 de fevereiro de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à aplicação das regras comunitárias em matéria de procedimentos de celebração de contratos de direito público pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO L 76 de 23.3.1992, p. 14).

(44)  Regulamento (CE) n.o 861/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de julho de 2007, que estabelece um processo europeu para ações de pequeno montante (JO L 199 de 31.7.2007, p. 1).