(1)

A turbulência nos mercados financeiros no início da pandemia de COVID-19 revelou a persistência de vulnerabilidades sistémicas em determinados subsetores dos fundos do mercado monetário (FMM) de dívida privada. Esta situação exige uma reavaliação de certos aspetos das reformas regulamentares introduzidas na sequência da crise financeira mundial.

(2)

A crise financeira mundial de 2008 demonstrou que os FMM são vulneráveis ao risco de crédito e a grandes volumes de reembolsos. Esta vulnerabilidade torna possíveis uma amplificação e propagação dos riscos ao conjunto do sistema financeiro. Na Recomendação CERS/2012/1 (4), o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) convidou a Comissão Europeia a debruçar-se sobre estas vulnerabilidades. O CERS recomendou especificamente a todos os FMM a transição para o valor patrimonial líquido variável, o reforço dos requisitos de liquidez, uma maior divulgação pública da informação, bem como o aumento da frequência do reporte e uma melhoria da partilha de informações.

(3)

O Regulamento (UE) 2017/1131 (a seguir «Regulamento FMM») estabelece regras destinadas a tornar os FMM mais resilientes e a limitar os canais de contágio evidenciados durante a crise financeira mundial. Impõe diretamente obrigações aos FMM e aos respetivos gestores em toda a União. O CERS analisou o conteúdo do Regulamento FMM à luz das disposições da Recomendação CERS/2012/1 e considerou-o, em grande medida, conforme com as mesmas (5).

(4)

No início da pandemia de COVID-19, enquanto os investidores empreendiam uma «corrida à liquidez» (6), alguns FMM que investem em títulos de dívida do setor privado depararam-se com graves dificuldades de liquidez quando confrontados com um elevado nível de resgates por parte dos investidores, combinadas com uma carência de liquidez nos mercados monetários de dívida privada. Esta situação suscitou o receio de que as dificuldades de liquidez desses FMM alargassem os efeitos do choque da COVID-19 a outros setores do sistema financeiro. A situação revestiu especial gravidade nos Estados Unidos e na União Europeia. As medidas excecionais adotadas pelo Eurosistema, pelo Federal Reserve System e pelo Bank of England ao abrigo dos respetivos mandatos de política monetária contribuíram para melhorar a situação.

(5)

As dificuldades de liquidez observadas nos FMM refletem uma tensão subjacente entre as duas funções económicas primordiais que estas instituições desempenham no sistema financeiro e na economia real: i) a concessão de financiamento de curto prazo a emitentes, principalmente bancos e sociedades não financeiras; e ii) a utilização como veículo de gestão de tesouraria pelos investidores. A tensão decorre do facto de os FMM oferecerem liquidez a pedido aos investidores e serem com frequência assimilados a instrumentos de tesouraria, enquanto que os instrumentos em que investem não são suscetíveis de liquidação de modo fiável, especialmente em períodos de tensão em que os FMM podem ter de os vender. Tal é particularmente o caso dos FMM que investem principalmente em papel comercial e certificados de depósito (FMM com valor patrimonial líquido [VPL] de baixa volatilidade e FMM com VPL variável), uma vez que estes ativos são geralmente detidos até à maturidade e não beneficiam de mercados secundários profundos (7).

(6)

O mercado europeu de títulos de dívida de curto prazo está fragmentado, sendo composto por quatro blocos principais: o do papel comercial europeu negociável (negotiable European commercial paper – NEU-CP), o do papel comercial em euros (Euro-CP), o de outros papéis comerciais nacionais e certificados de depósito, e o das obrigações soberanas de curto prazo. Esta fragmentação e a falta de informação sobre estes mercados, em especial os mercados secundários de balcão, prejudicam a avaliação da sua dimensão e liquidez, que seria importante para permitir aos FMM satisfazerem grandes volumes de pedidos de reembolso através da venda de ativos, se necessário (8).

(7)

A presente recomendação constitui um contributo para a próxima revisão do Regulamento FMM pela Comissão em 2022, destinada a dar resposta às vulnerabilidades sistémicas persistentes em determinados subsetores dos FMM de dívida privada. Pretende refletir o objetivo da Recomendação ESRB/2012/1 de atenuar as características de similitude com os depósitos bancários que determinados FMM proporcionam, ao facultarem o reembolso ao par no quadro do Regulamento FMM em vigor. Foi elaborada no contexto de trabalhos mais vastos sobre a reforma dos FMM, em curso a nível internacional e noutras instâncias da UE. A presente recomendação tem em conta, de modo especial, a avaliação da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (European Securities and Markets Authority – ESMA) em resposta à consulta sobre a revisão do Regulamento FMM. Também se coaduna com as propostas do Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board – FSB), embora não preveja a exigência de que os FMM disponham de reservas de fundos próprios ou de um saldo mínimo para riscos (minimum balance at risk) (9). O CERS considera que tais requisitos de fundos próprios não são necessários, desde que sejam atenuadas as características que assimilam os FMM às instituições que aceitam depósitos e reforçadas as características que assimilam os FMM a outros fundos de investimento.

(8)

A recomendação A visa reduzir os efeitos dos limiares. Procura, de modo especial, eliminar as consequências imprevistas decorrentes de dois requisitos regulamentares. Em primeiro lugar, o Regulamento FMM prevê que os FMM com VPL de baixa volatilidade podem valorizar determinados ativos pelo custo amortizado, desde que o valor líquido daí resultante permaneça dentro de uma banda de 20 pontos base do VPL, que é calculado aplicando a todos os ativos uma avaliação ao preço de mercado ou uma avaliação com recurso a um modelo. Esta banda proporciona aos investidores a «vantagem de ser o primeiro a agir», uma vez que podem resgatar as suas unidades de participação por um VPL que não reflete a valorização de mercado de determinados ativos. Tal poderia incentivar uma corrida aos resgates e deverá ser eliminado. Em vez disso, o VPL dos FMM com VPL de baixa volatilidade deveria ser flutuante. A supressão da banda modificará uma característica importante dos FMM com VPL de baixa volatilidade e, por essa via, poderá igualmente ter impacto nas escolhas dos investidores atraídos, até agora, pela relativa estabilidade do VPL. A recomendação B procura, ao mesmo tempo, reforçar os requisitos de liquidez dos FMM com VPL de baixa volatilidade, de forma a torná-los relativamente menos arriscados e menos voláteis do que os FMM com VPL variável de curto prazo. Em segundo lugar, quando outros limiares são superados, os gestores dos FMM com VPL de baixa volatilidade e dos FMM com VPL constante que investem em dívida pública devem avaliar e documentar as medidas adequadas a adotar. Nestas pode incluir-se a utilização de determinados instrumentos de gestão da liquidez específicos, tais como a aplicação de comissões de liquidez aos investidores e a utilização de restrições ao resgate. No início da pandemia de COVID-19, a existência de um destes limiares pode ter induzido alguns investidores a proceder a resgates por preverem a imposição automática de tais medidas. Importa, por conseguinte, que sejam suprimidas. A eliminação destes limiares facilitaria igualmente o recurso pelos FMM com VPL de baixa volatilidade e pelos FMM com VPL constante de dívida pública às disposições do Regulamento FMM que lhes permitem, em determinadas condições, a inobservância dos respetivos requisitos de liquidez, tal como previsto no artigo 24.o, n.o 2, do citado Regulamento.

(9)

A recomendação B visa reduzir a transformação de liquidez dos FMM e melhorar a correspondência entre ativos e passivos. Requisitos de liquidez mais elevados para os FMM com VPL variável e para os FMM com VPL de baixa volatilidade, compostos por ativos de vencimento diário e semanal e por ativos de dívida pública, asseguram uma liquidez de carteira superior e mais diversificada e reduzem o risco de que os FMM desestabilizem os mercados monetários no seu conjunto em condições de mercado adversas. A fim de assegurar uma disponibilidade suficiente de ativos de dívida pública, estes podem ter um prazo de vencimento mais longo do que o dos ativos de vencimento semanal. Embora tal possa aumentar o risco de transformação de prazos de vencimento, reduz igualmente o risco de liquidez. O Regulamento FMM proporciona alguma flexibilidade aos gestores de FMM, que podem infringir os requisitos de liquidez destes fundos por razões alheias ao seu controlo. A flexibilidade a nível individual pode, todavia, não ser suficiente em caso de tensões no conjunto do mercado. Nesses casos, os gestores de FMM deverão ainda ser explicitamente autorizados a utilizar os ativos líquidos para satisfazer os resgates e deter volumes de ativos de vencimento semanal e de ativos de dívida pública inferiores aos normalmente exigidos. As autoridades nacionais competentes (ANC) devem ter poderes para especificar, relativamente à totalidade ou a um subconjunto de FMM sob sua jurisdição, um prazo que defina o período durante o qual os FMM podem optar por deter menos ativos líquidos do que os normalmente exigidos. Tal garantiria uma resposta ao nível do sistema às evoluções do mercado no seu conjunto. A coordenação por parte da ESMA durante este processo permitiria evitar distorções no Mercado Único.

(10)

A recomendação C visa aumentar a disponibilidade e incentivar a utilização de instrumentos de gestão da liquidez que impõem aos investidores que procedam a resgates (e a subscrições) o pagamento do custo dos respetivos resgates (e subscrições). A Recomendação CERS/2017/6 do Comité Europeu do Risco Sistémico (10) prevê que a legislação pertinente da União coloque os instrumentos de gestão da liquidez à disposição de todos os tipos de fundos de investimento, incluindo os FMM. Além disso, todos os FMM devem dispor de, pelo menos, um instrumento de gestão da liquidez, como sejam as quotizações antidiluição, as comissões de liquidez ou, no caso dos FMM com VPL flutuante, a oscilação de preços, que podem impor custos de resgate (e subscrição) aos investidores que saem (ou que entram), respetivamente. Além disso, devem ser estabelecidos critérios para inclusão na legislação pertinente da União a fim de facilitar, de um modo mais geral, o recurso aos instrumentos de gestão da liquidez. Ao mandatar a ESMA para desenvolver estes critérios e orientações suplementares, a Comissão deve solicitar que não sejam introduzidos efeitos de limiar.

(11)

A recomendação D visa reforçar a monitorização e os testes de esforço. Os organismos nacionais e da União disporão assim de informações de melhor qualidade para detetar vulnerabilidades sistémicas no setor dos FMM no seu conjunto. Em primeiro lugar, a prestação regular de informações deve ser reforçada através do aumento da sua frequência e da prestação de mais informação sobre a base de investidores dos FMM. Em segundo lugar, as ANC devem poder partilhar os dados provenientes da prestação regular de informação e da prestação específica de informação em situações de crise com organismos da União com atribuições de estabilidade financeira. Em aplicação da presente recomendação, a partilha de dados entre os bancos centrais e as ANC contribuiria igualmente para reforçar a capacidade das autoridades para avaliarem os riscos. Por último, os testes de esforço ao nível da União devem complementar os testes de esforço internos atualmente realizados pelos FMM a nível individual. A fim de assegurar uma aplicação coerente dos cenários e validar os resultados, a ESMA, em cooperação com as ANC, deve coordenar os testes. A ESMA deverá publicar a sua avaliação dos riscos para a estabilidade financeira com base nestes resultados.

(12)

A fim de abordar de forma abrangente as vulnerabilidades decorrentes do setor dos FMM, as medidas previstas na presente recomendação devem ser aplicadas no seu conjunto.

(13)

O CERS considera que o Regulamento FMM deveria ser objeto de revisão a cada cinco anos após a entrada em vigor das novas disposições, a fim de avaliar se as reformas legislativas e a redução dos canais de contágio aumentaram a resiliência dos FMM. A referida revisão deverá contemplar a calibração dos requisitos de liquidez e avaliar se são necessários instrumentos adicionais com efeito macroprudencial,

1.

Que a legislação pertinente da União exija que todos os fundos do mercado monetário (FMM) com um valor patrimonial líquido (VPL) de baixa volatilidade tenham um valor líquido dos ativos flutuante;

2.

A revogação dos limiares regulamentares estabelecidos no artigo 34.o, n.o 1, alíneas a), e b), do Regulamento (UE) 2017/1131 (a seguir «Regulamento FMM»).

1.

Incorpore novos requisitos de liquidez para FMM com VPL variável e para FMM com VPL de baixa volatilidade, dos quais façam parte ativos de vencimento diário, ativos de vencimento semanal e ativos de dívida pública;

2.

Permita que os gestores de FMM tomem medidas tendentes a que estes fundos detenham menos ativos de vencimento semanal e menos ativos de dívida pública do que o exigido se:

3.

Autorize as ANC a especificar um prazo que defina o período durante o qual os FMM sob sua supervisão podem deter menos ativos de vencimento semanal e ativos de dívida pública do que os exigidos, tal como previsto na recomendação B, n.o 2, no caso de ocorrer uma evolução do mercado que afete negativamente vários FMM;

4.

Preveja que a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) coordene as medidas adotadas pelas ANC quando atuarem como previsto na recomendação B, n.o 3, a fim de assegurar uma aplicação coerente da medida em toda a União.

1.

Exija a incorporação nos instrumentos constitutivos dos FMM e em quaisquer outras informações pré-contratuais de, pelo menos, um dos seguintes instrumentos de gestão de liquidez:

2.

Confira à ESMA a missão de estabelecer critérios de inclusão destes instrumentos na legislação pertinente da União, a fim de facilitar a utilização dos mesmos pelos gestores de FMM em todas as condições de mercado, bem como orientações sobre a aplicação desses critérios.

1.

Incorpore disposições destinadas a reforçar a partilha atempada de dados provenientes da prestação regular de informação pelos FMM às respetivas ANC;

2.

Confira à ESMA a missão de coordenar e, se necessário, harmonizar os pedidos de dados ad hoc apresentados pelas ANC aos FMM em períodos de tensão resultantes da evolução do mercado;

3.

Incorpore disposições tendentes a assegurar que as ANC partilham os dados referidos na recomendação D, n.os 1 e 2, com organismos da União com atribuições de estabilidade financeira;

4.

Preveja que a ESMA inicie e coordene a realização de testes de esforço aos FMM ao nível da União em cooperação com as ANC; elabore cenários e parâmetros para um regime adequado de testes de esforço aos FMM ao nível da União, em cooperação com o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS); publique uma avaliação do impacto desses cenários no setor dos FMM, incluindo o potencial contágio a outros participantes no mercado; e, se for caso disso, coordene as medidas prudenciais de seguimento.

1.

Para efeitos da presente recomendação, entende-se por:

1.

A aplicação da presente recomendação rege-se pelos critérios seguintes:

2.

O destinatário da presente recomendação deve comunicar ao CERS e ao Conselho da União Europeia as medidas tomadas a seu respeito ou justificar adequadamente uma eventual inação. Os relatórios devem conter, no mínimo:

1.

Compete ao Secretariado do CERS:

2.

O Conselho Geral avaliará as medidas e as justificações apresentadas pelo destinatário e poderá, se for caso disso, decidir que a presente recomendação não foi seguida e que o destinatário não apresentou justificação adequada para a sua inação.