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Document 52017AE1811

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competências para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno» [COM(2017) 142 final – 2017/0063 (COD)]

OJ C 345, 13.10.2017, p. 70–75 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

13.10.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 345/70


Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que visa atribuir às autoridades da concorrência dos Estados-Membros competências para aplicarem a lei de forma mais eficaz e garantir o bom funcionamento do mercado interno»

[COM(2017) 142 final – 2017/0063 (COD)]

(2017/C 345/11)

Relator:

Juan MENDOZA CASTRO

Consulta

Parlamento Europeu, 26.4.2017

Conselho, 27.3.2017

Base jurídica

Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

 

 

Competência

Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo

Adoção em plenária

5.7.2017

Reunião plenária n.o

527

Resultado da votação

(votos a favor/votos contra/abstenções)

130/0/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão, considerando-a uma medida imprescindível para a aplicação eficaz do Regulamento (CE) n.o 1/2003.

1.2.

Embora subsistam diferenças, a criação de um mecanismo de harmonização voluntária conduziu a uma convergência significativa dos regimes dos vários Estados-Membros, tendo como referência as regras da UE.

1.3.

O sistema de abertura de processos (case allocation) no âmbito da Rede Europeia da Concorrência (REC) deverá evitar a possível duplicação de esforços por diferentes Estados-Membros.

1.4.

O CESE propõe que, de futuro, se considere regulamentar os conteúdos de direito civil e administrativo por via de regulamento.

1.5.

A política da concorrência deve garantir a igualdade de oportunidades. O CESE sublinha a importância de assegurar que as autoridades nacionais da concorrência (ANC) são dotadas de meios e instrumentos jurídicos para lutar contra os cartéis secretos, e destaca os graves prejuízos causados por abusos de posição dominante.

1.6.

O respeito dos direitos fundamentais das partes investigadas deve ser compatível com a plena aplicação dos artigos 101.o e 102.o do TFUE.

1.7.

O CESE manifesta preocupação com as graves lacunas em matéria de independência e recursos das ANC, atualmente constatadas em muitos Estados-Membros. É fundamental que as ANC sejam verdadeiramente independentes das autoridades, pelo que os titulares dos cargos de gestão devem ser peritos independentes com experiência comprovada. O pessoal deve, por sua vez, ter estabilidade e receber formação profissional adequada.

1.8.

A reparação dos danos causados por comportamentos anticoncorrenciais é, em muitos casos, difícil, se não mesmo impossível, pelo que o CESE recomenda que as competências atribuídas às ANC possam igualmente ser exercidas no âmbito de ações preventivas.

1.9.

O Comité, tendo já afirmado que o montante das sanções«deve ser dissuasor e que as sanções devem ser agravadas em caso de reincidência», concorda que o poder sancionatório da autoridade de aplicação constitui um elemento central da política de concorrência.

1.10.

A experiência da Comissão, que normalmente aplica medidas de clemência, pode ser considerada positiva e a sua aplicação uniforme pelas ANC é importante para que haja um verdadeiro direito da concorrência europeu. No entanto, as medidas de clemência não devem impedir que as partes lesadas (incluindo os consumidores) obtenham indemnizações pelos danos sofridos, através de ações coletivas.

1.11.

O caráter transnacional da atuação das ANC torna imprescindível que prestem entre si uma assistência mútua.

1.12.

Na transposição da diretiva, a suspensão dos prazos de prescrição deve ser adequada às regras gerais de prescrição dos Estados-Membros.

1.13.

O CESE considera adequado reconhecer às ANC competência para litigar, de pleno direito, uma vez que a ausência da mesma constitui um obstáculo à eficácia das ANC em alguns Estados-Membros.

1.14.

O CESE sublinha a importância de as ANC poderem utilizar todo o tipo de provas, independentemente do suporte em que se encontrem armazenadas.

1.15.

As campanhas de informação são necessárias devido ao facto de a maioria do público desconhecer as regras de concorrência.

2.   Proposta da Comissão

2.1.

Os Estados-Membros são parceiros essenciais da Comissão Europeia na aplicação das regras de concorrência da UE. Em 2004, o Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho atribuiu competências às ANC dos Estados-Membros para aplicarem, juntamente com a Comissão, as regras de concorrência da UE. Durante mais de uma década, tanto a Comissão como as ANC têm aplicado as regras de concorrência da UE em estreita cooperação no âmbito da Rede Europeia da Concorrência (REC), criada em 2004 expressamente para esse efeito.

2.2.

A aplicação das regras de concorrência da UE tanto por parte da Comissão como das ANC é um elemento essencial para a criação de um mercado interno aberto, competitivo e inovador, sendo fundamental para a criação de emprego e de crescimento em setores importantes da economia, em especial nos setores da energia e das telecomunicações, no setor digital e nos transportes.0

2.3.

As regras de concorrência da UE são uma das características essenciais do mercado interno: quando a concorrência é falseada, o mercado interno não logra atingir todo o seu potencial nem criar as condições adequadas para um crescimento económico sustentado. Para tornar o mercado interno mais integrado e equitativo, é necessário assegurar que as regras do mercado interno são efetivamente aplicadas, para que os cidadãos possam daí retirar benefício.

2.4.

A aplicação das regras de concorrência da UE atingiu um nível que a Comissão nunca conseguiria ter obtido por si só. Em geral, a Comissão investiga práticas anticoncorrenciais que afetam a concorrência em três ou mais Estados-Membros, ou se for útil definir um precedente à escala europeia. As ANC, que regra geral atuam se a concorrência for substancialmente afetada no seu território, dispõem de conhecimentos especializados sobre a forma como os mercados funcionam dentro do respetivo Estado-Membro, de grande utilidade para a aplicação das regras de concorrência.

2.5.

Existe um potencial inexplorado para uma aplicação mais eficaz pelas ANC das regras de concorrência da UE. O Regulamento (CE) n.o 1/2003 não faz referência aos meios e instrumentos disponíveis para a aplicação das regras de concorrência da UE pelas ANC, e muitas delas não dispõem de todos os meios e instrumentos necessários para a aplicação efetiva dos artigos 101.o e 102.o do TFUE.

2.6.

Estas lacunas e limitações dos instrumentos e das garantias das ANC implicam que as empresas envolvidas em práticas anticoncorrenciais possam confrontar-se com resultados processuais muito diferentes consoante o Estado-Membro em que estão estabelecidas: podem não ser sujeitas a qualquer aplicação ou a uma aplicação ineficaz das regras previstas nos artigos 101.o ou 102.o do TFUE porque, por exemplo, não foi possível recolher provas de práticas anticoncorrenciais ou porque as empresas conseguiram furtar-se à responsabilidade pelo pagamento das coimas. A aplicação desigual das regras de concorrência da UE falseia a concorrência no mercado interno e compromete o sistema descentralizado de aplicação, instituído pelo Regulamento (CE) n.o 1/2003.

2.7.

Por conseguinte, a Comissão considera necessário adotar uma proposta legislativa com um duplo objetivo estratégico:

com a utilização do artigo 103.o do TFUE como base jurídica pretende-se capacitar as ANC para uma aplicação mais eficaz dos princípios de concorrência da UE, conferindo-lhes as necessárias garantias de independência, recursos e competências,

o recurso ao artigo 114.o do TFUE como base jurídica visa reforçar o mercado interno, eliminando as barreiras nacionais que impedem as ANC de aplicarem eficazmente as regras, a fim de evitar distorções da concorrência e de assegurar uma aplicação mais homogénea das regras, o que beneficiará os consumidores e as empresas.

2.8.

Além disso, capacitar as ANC para que prestem entre si uma assistência mútua efetiva assegurará condições de concorrência mais equitativas e garantirá uma estreita cooperação no âmbito da REC.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão e considera-a uma medida imprescindível para a aplicação eficaz do Regulamento (CE) n.o 1/2003. A criação de um sistema europeu de aplicação das regras de concorrência exige que se eliminem os obstáculos e as lacunas atualmente registados em alguns Estados-Membros, tendo em vista a plena aplicação dos artigos 101.o e 102.o do TFUE.

3.2.

A descentralização da aplicação das regras de concorrência decorrente do Regulamento (CE) n.o 1/2003 não produziu, como se receava, uma fragmentação dos poderes de execução da política de concorrência. Embora subsistam diferenças, a criação de um mecanismo de harmonização voluntária conduziu a uma convergência significativa dos regimes dos vários Estados-Membros, tendo como referência as regras da UE (1).

3.3.

O CESE salienta que a existência de competências paralelas — da UE e dos Estados-Membros — obrigará, em determinados casos, a um esforço de adaptação das leis e das instituições nacionais. Em todo o caso, o sistema de abertura de processos (case allocation) no âmbito da REC deverá evitar a possível duplicação de esforços por diferentes Estados-Membros.

3.4.

A Comissão considera que uma diretiva é o instrumento adequado, na medida em que respeita as «tradições jurídicas e as especificidades institucionais dos Estados-Membros». No entanto, o objetivo de assegurar uma aplicação uniforme e coerente das regras pelas ANC, em particular no que diz respeito às coimas e sanções pecuniárias (Capítulo V) e à concessão de imunidade e redução de coimas (Capítulo VI), implica superar a grande diversidade que atualmente existe. O CESE propõe, para o efeito, que futuramente se considere regulamentar os conteúdos de direito civil e administrativo por via de regulamento, devendo os Estados-Membros manter a plena autonomia no que se refere à legislação penal.

3.5.

A política da concorrência deve garantir a igualdade de oportunidades. O CESE sublinha a importância de as ANC serem suficientemente dotadas de meios e instrumentos jurídicos para lutar contra os cartéis secretos (definidos no artigo 2.o, n.o 9, da proposta) e destaca os graves prejuízos causados por abusos de posição dominante — geralmente cometidos por grandes empresas ou associações de empresas –, a outras empresas (em particular, às PME), aos consumidores e aos utilizadores.

3.6.

Dado o insuficiente conhecimento que a maior parte do público tem das regras de concorrência, os Estados-Membros deverão ponderar a realização de campanhas de informação.

4.   Observações na especialidade

4.1.    Direitos fundamentais

4.1.1.

A proposta da Comissão refere os princípios gerais do direito da UE e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (2), pelo que esta garantia inclui o respeito dos direitos de defesa das empresas, o direito à liberdade de empresa, o direito de propriedade, o direito a uma boa administração e o direito à ação perante um tribunal (artigos 16.o, 17.o, 41.o e 47.o da Carta).

4.1.2.

O CESE lembra que o reconhecimento das amplas competências de que devem dispor as ANC para o exercício das suas funções implica uma estipulação de salvaguardas e garantias das partes investigadas, que seja, ao mesmo tempo, compatível com a plena aplicação dos artigos 101.o e 102.o do TFUE. As ANC e, se for caso disso, os tribunais de justiça nacionais devem assegurar a aplicação dessas garantias. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE (TJUE), a presunção de inocência constitui um princípio geral do direito da UE (artigo 48.o, n.o 1, da Carta), que os Estados-Membros estão obrigados a respeitar quando aplicam o direito da concorrência da UE (3). Por seu lado, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem confirmou a aplicação do artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (direito a um processo equitativo) (4) e pronunciou-se sobre a legitimidade da Comissão (5) e o princípio non bis in idem  (6) nos processos relativos à concorrência.

4.2.    Independência e recursos

4.2.1.

A garantia da independência implica o exercício das competências «de forma imparcial e no interesse da aplicação eficaz e uniforme» das regras (artigo 4.o, n.o 1).

4.2.2.

Cabe aos Estados-Membros assegurar que os funcionários e os membros dos órgãos decisórios das ANC desempenham as suas funções (artigo 4.o, n.o 2):

de forma independente em relação a influências políticas e outras influências externas,

sem solicitar nem aceitar instruções de qualquer governo ou outra entidade pública ou privada,

abstendo-se de qualquer ação incompatível com o exercício das suas funções,

além disso:

só podem ser demitidos se já não preencherem as condições exigidas para o desempenho das suas funções ou se tiverem cometido uma falta grave ao abrigo do direito nacional,

os motivos para a demissão devem ser previamente estabelecidos no direito nacional,

não podem ser demitidos por razões relacionadas com o bom desempenho das suas funções e o exercício das suas competências.

4.2.3.

O CESE manifesta preocupação com as graves lacunas existentes neste âmbito, que, segundo a Comissão, são visíveis em muitos Estados-Membros. Recursos humanos, financeiros e técnicos adequados (artigo 5.o) são fundamentais para que as ANC desempenhem as suas funções. A independência implica uma autonomia substancial na estrutura do Estado (7) que não exclui:

o controlo judicial,

a prestação de informações aos parlamentos,

a apresentação de relatórios de atividades periódicos,

a fiscalização das suas despesas financeiras.

4.2.4.

Para o CESE, é fundamental que as ANC sejam verdadeiramente independentes das autoridades, pelo que os titulares dos cargos de gestão devem ser peritos independentes com experiência comprovada. O pessoal deve, por sua vez, ter estabilidade e receber formação profissional adequada.

4.3.    Competências

4.3.1.

As competências das ANC (artigos 6.o a 11.o) devem incluir:

inspeção de instalações comerciais sem aviso prévio, com ou sem ordem judicial, de acordo com a legislação nacional: implica, no mínimo, o direito de aceder a «instalações, terrenos e meios de transporte das empresas e associações de empresas»; de inspecionar os livros e outros documentos; de fazer ou obter cópias «em qualquer formato»; de selar «quaisquer instalações comerciais, livros ou documentos» e solicitar explicações. Se uma empresa se opuser a uma inspeção administrativa ou judicial, «as autoridades nacionais da concorrência podem obter a assistência necessária da polícia ou de uma autoridade com poderes de execução equivalentes […]. Essa assistência também pode ser obtida a título cautelar»,

inspeção de outras instalações sem aviso prévio e com autorização judicial: nos casos de «suspeita razoável» de que existem elementos que podem ser pertinentes para provar uma infração grave dos artigos 101.o ou 102.o do TFUE,

pedidos de informação,

ordem de cessação de uma infração constatada,

aplicação de medidas cautelares: «nos casos em que exista urgência devido ao risco de prejuízos graves e irreparáveis para a concorrência e com base na constatação prima facie de uma infração». A medida deve ter uma duração definida, que poderá ser renovada,

capacidade para tornar vinculativos os compromissos propostos pelas empresas.

4.3.2.

A reparação dos danos causados por comportamentos anticoncorrenciais é, em muitos casos, difícil, se não mesmo impossível, pelo que o CESE recomenda que as competências atribuídas às ANC possam igualmente ser exercidas no âmbito de ações preventivas.

4.4.    Coimas por infração e sanções pecuniárias compulsórias

4.4.1.

Podem aplicar-se coimas por infração«efetivas, proporcionadas e dissuasoras» quando se incorra «deliberadamente ou por negligência» em determinados comportamentos: recusa de se sujeitar a uma inspeção, violação de selos, respostas inexatas ou enganosas, prestação de informações falsas ou violação de medidas cautelares. As sanções pecuniárias compulsórias incluem casos de omissão, como a recusa de se sujeitar a uma inspeção, entre outros (artigo 12.o e 15.o).

4.4.2.

Seguindo o critério habitual no direito sancionatório, as coimas determinadas pelos Estados-Membros deverão ter em conta «a gravidade e a duração da infração», e o montante máximo das coimas não deve ser «fixado num nível inferior a 10 % do seu volume de negócios mundial total no exercício anterior à decisão» (artigos 13.o, n.o 1, e 14.o). Estão previstas diferentes situações de responsabilidade pelo pagamento nos casos das associações de empresas (artigo 13.o, n.o 2).

4.4.3.

Importa salientar que a extensão da responsabilidade pelo pagamento das coimas solidariamente a todos os membros de associações ou grupos de empresas (artigo 13.o, n.o 2) preenche uma lacuna da legislação em vigor (8).

4.4.4.

O âmbito de aplicação da proposta abrange apenas as empresas às quais podem ser aplicadas sanções administrativas. Os comportamentos que eventualmente constituam uma infração penal são da competência dos Estados-Membros. O Tribunal de Justiça da UE já se pronunciou sobre a compatibilidade de sanções administrativas e penais (9).

4.4.5.

O Comité, tendo já afirmado que o montante das sanções «deve ser dissuasor e que as sanções devem ser agravadas em caso de reincidência» (10), concorda que o poder sancionatório da autoridade de aplicação constitui um elemento central da política de concorrência. Manifesta, além disso, preocupação pelo facto de o direito da concorrência estar a ser deficitariamente aplicado devido à grande disparidade de legislações e estruturas das ANC.

4.5.    Imunidade ou redução de coimas (clemência)

4.5.1.

É atribuída aos Estados-Membros competência para estabelecerem as causas e os procedimentos de imunidade ou redução de coimas, mas num quadro descrito de forma pormenorizada e que inclui:

requisitos da imunidade (artigo 16.o) e da redução (artigo 17.o),

condições para aplicar tais medidas (artigo 18.o),

formas dos pedidos de clemência (artigo 19.o),

marcação de um pedido formal de imunidade (artigo 20.o),

pedidos simplificados quando apresentados simultaneamente à Comissão e a uma ANC (artigo 21.o),

garantias para quem solicita imunidade (artigo 22.o).

4.5.2.

A justificação da proposta reside no facto de, sendo estes instrumentos essenciais para a deteção de cartéis secretos, as grandes diferenças existentes entre as legislações nacionais e a sua aplicação efetiva gerarem insegurança jurídica, fragilizarem os incentivos à proteção e conduzirem à ineficácia da política de concorrência na UE. Além disso, considera-se que os Estados-Membros não executam o programa-modelo no âmbito da REC (11), cujos aspetos fundamentais se incorporam na nova legislação.

4.5.3.

Para o CESE, a aplicação uniforme das medidas de clemência pelas ANC é importante para que haja um verdadeiro direito da concorrência europeu, e a experiência da Comissão, que aplica habitualmente este tipo de medidas (12), pode ser considerada positiva. No entanto, as medidas de clemência não devem impedir que as partes lesadas (incluindo os consumidores) obtenham indemnizações pelos danos sofridos, através de ações coletivas.

4.6.    Assistência mútua

4.6.1.

A cooperação entre as ANC exige, atendendo às novas competências atribuídas pela proposta, assistência e ajuda nos procedimentos de inspeção (artigo 23.o), o que obriga os Estados-Membros a garantirem as notificações de objeções preliminares (artigo 24.o) e a cumprirem os pedidos de execução de decisões (artigo 25.o). São definidas as competências em matéria de litígios (artigo 26.o).

4.6.2.

O CESE considera necessária a imposição destas obrigações, tendo em conta o caráter transnacional da política de concorrência.

4.7.    Suspensão dos prazos de prescrição para a aplicação de sanções

4.7.1.

A proposta da Comissão prevê dois casos específicos de suspensão destes prazos: «durante a pendência dos processos perante as autoridades nacionais da concorrência de outros Estados-Membros ou da Comissão, relativamente a uma infração referente ao mesmo acordo, decisão de uma associação ou prática concertada» (artigo 27.o, n.o 1) e quando exista um processo judicial (artigo 27.o, n.o 2).

4.7.2.

O CESE assinala a necessidade de abordar, quando da transposição da diretiva, a questão da eventual existência de contradições com ordenamentos nacionais que prevejam também a interrupção dos prazos de prescrição nos casos de processos judiciais.

4.8.    Competência das ANC para litigar de pleno direito

4.8.1.

Segundo a proposta, as ANC devem ter legitimidade processual para instaurar diretamente recursos perante a autoridade judicial e devem poder, de pleno direito, participar nos processos judiciais na qualidade de parte recorrente ou parte recorrida, e gozar dos mesmos direitos que as outras partes em processos desta natureza (artigo 28.o).

4.8.2.

O CESE considera que, atualmente, a falta desta competência dificulta a ação das ANC em alguns Estados-Membros (13), pelo que a sua instituição é imprescindível para o cumprimento das exigências impostas pela política de concorrência da UE.

4.9.    Admissibilidade de provas perante as ANC  (14)

4.9.1.

O CESE sublinha a importância de as ANC poderem utilizar como meios de prova «documentos, declarações orais, gravações e quaisquer outros objetos que contenham informações, independentemente do suporte em que essas informações se encontrem armazenadas» (artigo 30.o).

Bruxelas, 5 de julho de 2017.

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Georges DASSIS


(1)  «An academic View on the Role and Powers of National Competition Authorities» [Uma visão académica do papel e das competências das autoridades nacionais da concorrência], Parlamento Europeu, 2016.

(2)  Acórdão no processo C-292/97, n.o 37.

(3)  Acórdãos nos processos Eturas e o. (C-74/14), n.o 38, E.ON Energie/Comissão (C-89/11 P), n.o 72, e VEBIC (C-439/08), n.o 63.

(4)  Processo Menarini Diagnostics S.R.L./Itália.

(5)  C-12/03 P, Comissão/Tetra Laval (2005).

(6)  Processo Menarini Diagnostics S.R.L./Itália.

(7)  «Independence and accountability of competition authorities» [Independência e responsabilização das autoridades da concorrência], CNUCED 2008.

(8)  Acórdão no processo C-97/08 P, Akzo Nobel e o./Comissão, n.os 45 e 77.

(9)  Acórdão de 26.2.2013 — Processo C-617/10 Åkerberg Fransson.

(10)  Parecer sobre o «Relatório sobre a Política da Concorrência 2014» (JO C 71 de 24.2.2016, p. 33).

(11)  Comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis (JO C 298 de 8.12.2006, p. 17).

(12)  Ver «Cartel leniency in EU: overview» [Clemência para cartéis na UE: visão global»], Thompson Reuters. Exemplos de reduções ou remissões aplicadas pela Comissão: Riberebro, 50 % (JO C 298 de 8.12.2006, p. 17); Hitachi e outros, 30 %; Philipps, remissão; Hitachi, 50 %; Schenker e outros, 55 %-40 %; DHL, imunidade (C-428/14, DHL/AGCM); Eberspächer, 45 %, e Webasto, imunidade.

(13)  Em resposta ao questionário da Comissão, a ANC da Alemanha (Bundeskartellamt) indicou que esta lacuna era uma das causas da «grave disfuncionalidade» do sistema.

(14)  Restrições à utilização de informações (artigo 29.o). A Comissão anuncia a eventual revisão da redação deste artigo.


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