15.4.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 114/11

1.

recorda que, no âmbito do amplo processo de revisão da regulamentação em matéria de auxílios estatais lançado pela Comissão em 2012 (1), o transporte aéreo foi um dos primeiros setores em relação aos quais se considerou necessário atualizar o quadro regulamentar relativo ao financiamento público quer para auxílios ao funcionamento e às infraestruturas quer para auxílios ao arranque de companhias aéreas (2);

2.

lembra que a Comissão Europeia introduziu, em 1994 (3), as primeiras normas relativas aos auxílios estatais ao setor da aviação civil, na sequência da conclusão gradual do programa de liberalização do setor do transporte aéreo, que promoveu substancialmente a concorrência dentro do setor, tornando necessário adotar regulamentação que garantisse regras equitativas para todos os intervenientes do setor;

3.

salienta que em 2005 (4), a consolidação da liberalização do transporte aéreo, aliada à evolução rápida do setor, que assistiu nos anos seguintes à eclosão do novo modelo comercial das companhias de baixo custo baseado em aeroportos de pequenas dimensões, tornaram imprescindível adaptar o quadro regulamentar em vigor através de novas orientações da Comissão Europeia sobre os auxílios estatais aos aeroportos e às transportadoras aéreas que operam nos aeroportos regionais;

4.

observa que, volvidos apenas oito anos, a evolução do mercado europeu levou a uma mudança radical dos volumes de tráfego aéreo, sobretudo devido ao aumento exponencial da parcela de mercado das companhias de baixo custo, cujo modelo comercial assenta essencialmente em pequenos aeroportos regionais descentralizados em relação aos aeroportos nacionais tradicionais e aos grandes aeroportos centrais;

5.

concorda com a Comissão Europeia quanto à necessidade e à urgência de alterar a regulamentação dos auxílios estatais ao setor aeroportuário, em conformidade com os objetivos do programa de modernização destinado a proporcionar aos Estados-Membros um pacote normativo atualizado, simples e eficiente, com regras de proteção da concorrência e do mercado único, para o período de 2014 a 2020, e remete a esse propósito para as recomendações já expressas no seu parecer sobre a «Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais» (5);

6.

acolhe favoravelmente a consulta pública lançada pela Comissão Europeia (numa primeira fase, em 6 de junho de 2011 e, na atual segunda fase, em 3 de julho de 2013), para recolher o parecer de todas as partes interessadas sobre a revisão da regulamentação vigente e sobre a proposta de novas orientações. Apoia a abordagem da Comissão Europeia, que visa instaurar uma concorrência equitativa entre os vários intervenientes no setor aéreo europeu, qualquer que seja o seu modelo de funcionamento, a fim de que ele possa ser competitivo;

7.

lamenta, contudo, que o direito europeu no domínio da concorrência, da competência exclusiva da Comissão Europeia, assim como o excesso de instrumentos jurídicos não vinculativos (soft law), impeçam os órgãos de poder local e regional de darem um contributo substancial para setores tão importantes para o desenvolvimento local e regional como os dos aeroportos regionais e das políticas de apoio ao desenvolvimento regional;

8.

alerta a Comissão para a heterogeneidade das situações aeroportuárias existentes no espaço europeu, designadamente a situação das regiões ultraperiféricas, cujo isolamento e afastamento impedem os seus aeroportos de serem financeiramente viáveis, independentemente do tráfego de passageiros verificado, de fazerem concorrência a outros aeroportos da UE e menos ainda a outros modos de transporte alternativos, sejam eles terrestres ou ferroviários;

9.

lembra que nesses setores os órgãos de poder local e regional são os principais atores das políticas de desenvolvimento e crescimento territoriais, em parte através dos auxílios estatais, e possuem um conhecimento aprofundado das economias locais graças à sua proximidade dos intervenientes económicos e sociais, dos quais a legislação europeia não pode prescindir se pretende verdadeiramente estar ao serviço das regiões e contribuir para a sua integração no mercado único, bem como forjar a coesão territorial em toda a UE;

10.

recorda a recomendação já formulada no seu parecer sobre as «Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2014-2020» (6) de que a Comissão Europeia, ao elaborar a proposta de regulamentação em matéria de auxílios estatais, consulte prévia e sistematicamente o Comité das Regiões (CR) (7), a fim de coligir os elementos necessários para uma avaliação de impacto, no respeito do princípio da governação a vários níveis (8);

11.

associa-se ao Comité Económico e Social Europeu (9) para recordar à Comissão Europeia o papel central dos aeroportos regionais na aviação europeia em geral: com efeito, em 2010 cerca de 60% dos aeroportos da UE serviram menos de um milhão de passageiros. Espera, por isso, que as novas orientações reflitam esse papel central;

12.

frisa a importância dos aeroportos regionais para a promoção do desenvolvimento local e a melhoria da acessibilidade, contribuindo assim para os objetivos de coesão territorial, de crescimento económico dos territórios e de emprego. Para que as regiões com menor densidade populacional da UE e as regiões ultraperiféricas (incluindo as que dependem exclusivamente do transporte aéreo) possam participar ativamente no mercado único, a acessibilidade, em particular sob a forma de ligações aéreas apropriadas, é fundamental;

13.

considera esse papel particularmente relevante e estratégico no momento atual, em que a União se debate com dificuldades para superar a crise económica. Desde o seu despontar, em 2008, a crise atual tornou indispensável uma intervenção decisiva e aprofundada dos poderes públicos europeus e nacionais na economia, a fim de inverter o ciclo, como reconhece e justifica a própria Comissão através do frequente recurso à derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (10). Por este motivo, numa época de dificuldades económicas, é especialmente importante poder fomentar uma maior acessibilidade a todas as regiões do mercado;

14.

realça igualmente, tendo em conta a Comunicação da Comissão sobre a política aeroportuária da União Europeia, a importância dos aeroportos regionais (11), que permitem reduzir significativamente o crescente congestionamento dos grandes aeroportos centrais — fonte de grandes problemas para a população residente para o ambiente — e, ao mesmo tempo, favorecem o turismo na UE e ajudam as PME a aceder aos mercados e a reforçar a sua competitividade (12);

15.

faz notar, por isso, que a sustentabilidade e a eficiência do transporte aéreo na União Europeia depende fortemente de uma boa rede infraestrutural de pequenos aeroportos;

16.

partilha da preocupação manifestada pela Comissão Europeia (13) quanto às crescentes necessidades em matéria de infraestruturas decorrentes da execução da Estratégia Europa 2020, que requer redes de infraestruturas modernas, adequadas e flexíveis nos setores da energia, das TIC e dos transportes capazes de sustentar a transformação da Europa numa economia baseada no conhecimento, com baixas emissões e altamente competitiva;

17.

concorda igualmente que o mercado nem sempre é capaz de proporcionar as infraestruturas de que a Europa precisa e que sem a intervenção estatal muitos investimentos necessários para a concretização dos objetivos da Estratégia Europa 2020 não serão possíveis ou serão adiados para depois de 2020;

18.

apoia o apelo da Comissão para um aumento dos investimentos da União em infraestruturas, salientando que a estimativa das necessidades excede os 1,5 biliões de euros para o período de 2010-2020 para satisfazer a atual procura de transportes, o que demonstra a forte ligação entre acessibilidade geográfica e crescimento económico dos territórios;

19.

toma nota dos princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no processo Leipzig/Halle (14), mas chama a atenção para as circunstâncias específicas em que foram formulados. Convida, por isso, a Comissão a ter em conta, nas suas orientações, a grande diversidade de auxílios estatais às infraestruturas. Para além do capital privado, a participação do setor público é muitas vezes essencial para garantir o êxito de projetos de infraestruturas de maior dimensão, como os aeroportos, independentemente de a sua utilização final se destinar a fins comerciais ou não;

20.

assinala que apenas em termos gerais se pode utilizar o número absoluto de passageiros como critério adequado para avaliar a eventual viabilidade económica de um aeroporto enquanto infraestrutura e proceder a uma categorização. Defende, portanto, uma conceção mais flexível das regras de compatibilidade nesta matéria, que permita ter em consideração as particularidades de cada caso;

21.

entende que importa igualmente considerar que, na atual conjuntura de combate à crise, seria ainda mais oportuno dar prioridade aos efeitos benéficos do financiamento estatal das infraestruturas para a coesão, para o crescimento e para o emprego, devendo ter-se devidamente em conta as regras da concorrência;

22.

toma nota do princípio do operador numa economia de mercado, desenvolvido pela Comissão, mas exprime a sua preocupação com o impacto da aplicação do princípio às infraestruturas, em que o papel do Estado é histórica e institucionalmente insubstituível. Face ao volume dos investimentos necessários e à impossibilidade de o refinanciamento das despesas se repercutir totalmente nos utilizadores das infraestruturas, uma grande parte dos investimentos em infraestruturas é, em princípio, incomportável para um investidor privado. Partir da premissa de que o Estado pode ser equiparado a um operador privado sem atender a qualquer consideração de ordem social, político-regional e setorial seria irrealista e contrário ao interesse geral se aplicado aos investimentos em infraestruturas por parte dos órgãos de poder local e regional, os quais são um elemento essencial da missão do Estado;

23.

insta a Comissão a ter em conta que os subsídios estatais de apoio à construção e à ampliação das infraestruturas (15), incluindo os destinados a resolver a falta de acessibilidade dos seus residentes, constituem muitas vezes verdadeiras medidas de política económica que não podem, por isso, ser comparadas a auxílios estatais, mas sim a medidas de interesse geral. Assim, exorta a Comissão a prosseguir a revisão das normas em matéria de auxílios estatais à luz dos princípios fundamentais que estão na base da política pública e do papel institucional do Estado. Faz notar que os aeroportos, tal como as vias rodoviárias e ferroviárias, desempenham uma missão de infraestrutura pública;

24.

incita a Comissão a ir avante com a revisão no interesse de uma verdadeira simplificação, focalizando os esforços nas circunstâncias e nos casos que mais distorcem a concorrência e representam uma ameaça real para a integridade do mercado interno;

25.

concorda com a necessidade de regras que garantam a todas as empresas do setor do transporte aéreo condições equitativas no espaço económico europeu, reduzindo o mais possível intervenções estatais que distorçam os mercados e evitando corridas a subsídios entre Estados-Membros;

26.

entende, porém, que os esforços da Comissão Europeia se devem concentrar nos grandes aeroportos e que os auxílios aos pequenos aeroportos com um tráfego médio anual inferior a 300 000 passageiros devem ser excluídos do campo de aplicação das normas aplicáveis aos auxílios estatais, uma vez que não alteram as trocas entre Estados-Membros, e enquanto esses aeroportos não estiverem em condições de cobrir os custos de funcionamento e de capital. Salienta que a Comissão já reconheceu que o limite de 300 000 passageiros é adequado, no âmbito da Decisão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, limitando-o, contudo, às ligações aéreas para ilhas ou aos portos e estabelecendo um limiar mais baixo para os SIEG relativos aos aeroportos. Solicita, portanto, à Comissão que gira de forma mais coerente e simplificada os limites nos vários atos jurídicos e altere, em consequência, a proposta de novas orientações, em particular o ponto 80, n.o 1 e n.o 2, sobre as categorias de aeroportos, o ponto 92 sobre a intensidade de auxílio, em que se deve prever uma categoria para os aeroportos com menos de 300 000 passageiros, tal como o artigo 2.o, n.o 1, alínea e), da Decisão;

27.

louva a atenção consagrada pela Comissão à categoria dos aeroportos com uma capacidade muito reduzida em termos de tráfego anual de passageiros, reconhecendo a incapacidade estrutural frequente desses aeroportos, bem como dos que servem até 5 milhões de passageiros por ano, de custear as suas despesas de financiamento e funcionamento, se não receberem quaisquer ajudas públicas. Ao mesmo tempo, lamenta que os critérios de compatibilidade para os auxílios a esses aeroportos não reflitam idênticas considerações (16);

28.

assinala, em particular, que esses aeroportos se caracterizam pelo seguinte:

—

volume limitado de passageiros,

—

dificuldade de acesso das regiões em que estão situados devido ao seu afastamento, relevo ou à escassez de infraestruturas de ligações alternativas às zonas vizinhas,

—

zona de atração reduzida e escassas perspetivas de desenvolvimento:

29.

salienta que amiúde se trata de pequenos aeroportos dificilmente ou de modo algum substituíveis em termos de capacidade de transporte por aeroportos alternativos ou por outros meios de transporte público: a eventual redistribuição dos passageiros dos primeiros não teria qualquer impacto no volume de tráfego dos segundos;

30.

defende, por isso, que o financiamento dos aeroportos regionais não seja considerado um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, pois não distorce a concorrência nem afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros, e que fique excluído do âmbito de aplicação das novas orientações;

31.

propõe (17) que o período transitório de até 10 anos, durante o qual a Comissão Europeia considera compatíveis com os Tratados os auxílios estatais ao funcionamento dos aeroportos, seja aplicado apenas aos aeroportos com um volume de tráfego anual superior a 1 milhão de passageiros. A interdição proposta não deverá resultar num encerramento massivo de aeroportos mais pequenos. Propõe ainda que, na tabela com os montantes máximos de auxílios ao investimento, a categoria de aeroportos com menos de um milhão de passageiros seja alterada para aeroportos com um tráfego anual entre 300 000 e 1 milhão de passageiros;

32.

subscreve a opinião da Comissão Europeia de que convém evitar a duplicação de aeroportos não rentáveis e a criação de um excesso de capacidades, mas entende que, inexistindo pressupostos jurídicos para que os financiamentos sejam considerados auxílios estatais, como no caso dos pequenos aeroportos de importância local, estas recomendações não devem ser abrangidas pela legislação relativa a este tipo de auxílios, cuja finalidade consiste em proteger os equilíbrios na concorrência entre os Estados-Membros a bem da integridade do mercado único, e não em avaliar a qualidade das decisões dos governos quanto à despesa pública;

33.

regista que a Comissão identifica a construção e a manutenção de aeroportos como casos em que são permitidas compensações pelo cumprimento de obrigações de interesse geral, contudo, considera o âmbito de aplicação claramente demasiado restrito;

34.

é de opinião que se deve estudar a manutenção de um aeroporto mesmo fora das zonas que, sem ele, estariam em certa medida separadas do resto da UE, o que prejudicaria o seu desenvolvimento social e económico;

35.

assinala que, em princípio, os Estados-Membros e os seus órgãos de poder regional e local são autónomos para definir as missões de interesse económico geral e que um controlo por parte da Comissão só pode ser exercido em caso de erro evidente;

36.

defende que a construção e a manutenção de um aeroporto correspondem a um interesse geral, sobretudo quando este melhora uma zona com défices estruturais a ponto de lhe oferecer uma perspetiva de desenvolvimento económico;

37.

considera necessário pôr em prática uma política de cooperação entre regiões transfronteiriças europeias para coordenar e/ou criar aeroportos com finalidade regional que englobem regiões de mais de um Estado;

38.

constata que a Comissão Europeia reconhece que a existência de ajudas ao financiamento dos pequenos aeroportos regionais depende em grande medida da incapacidade destes de cobrir os seus próprios custos de exploração. A Comissão considera, aliás, que é possível, num prazo máximo de dez anos, encorajar estes aeroportos a adotar formas de gestão mais orientadas para o mercado que permitam recuperar recursos para cobrir os custos de funcionamento;

39.

tem sérias dúvidas de que essa transição possa ocorrer antes de atingirem um volume de tráfego de mais de um milhão de passageiros por ano, independentemente do período de 10 anos previsto pela Comissão, em virtude das características de mercado dos pequenos aeroportos regionais;

40.

concorda, em princípio, com a perspetiva da Comissão Europeia orientada para o mercado, para a atribuição de fundos públicos a modelos aeroportuários eficientes, a fim de evitar a proliferação de aeroportos ineficientes, e para a proteção da concorrência entre aeroportos e companhias aéreas;

41.

considera, porém, que o método que a Comissão tenciona utilizar para realizar estes objetivos não é apropriado pois ignora que as dinâmicas do mercado variam muito consoante a dimensão e as características dos aeroportos e que, consequentemente, as empresas que geram os aeroportos só aparentemente operam no mesmo mercado;

42.

sublinha, tal como assinala o Conselho Internacional dos Aeroportos [em inglês Airports Council International (ACI)] num recente estudo (18), que 80% dos custos de um aeroporto são custos fixos, independentes do tráfego de passageiros, resultantes quer das infraestruturas quer dos custos de funcionamento decorrentes de obrigações de segurança, o que faz com que o custo por passageiro de um aeroporto pequeno seja muito mais elevado do que os de um grande, porquanto este último pode repercutir os seus custos fixos por um grande volume de passageiros, sendo consideravelmente mais difícil para os pequenos atingir o limiar de rendibilidade;

43.

salienta, além disso, que os pequenos aeroportos são caracterizados por desvantagens competitivas estruturais que os impedem de compensar os custos fixos seja pela receita comercial, que está intimamente ligada ao volume de passageiros em trânsito, seja pelo aumento das taxas aeroportuárias impostas às companhias aéreas. Isto teria por efeito diminuir ainda mais a atratividade das escalas nestes aeroportos, os quais já são penalizados pela sua reduzida área de utilização e ligações insuficientes, encorajando as companhias aéreas a privilegiarem os aeroportos de maior dimensão;

44.

sublinha que grande parte dos pequenos aeroportos com dimensões compreendidas entre 300 000 e 1 milhão de passageiros por ano tendem a manter esta pequena dimensão em virtude das características pouco favoráveis dos territórios onde estão situados (ilhas, zonas de montanha ou periféricas, falta de infraestruturas, poucas ligações intermodais, etc.). No entanto, representam cerca de 20% (19) da rede RTE-T principal e geral, assumindo um papel fundamental para o futuro das redes transeuropeias e dos objetivos de conectividade da Estratégia Europa 2020;

45.

realça que análises recentes (20) mostraram que, face a um volume total de perdas de 445 milhões de euros por ano realizadas pelos aeroportos com menos de 1 milhão de passageiros, o contributo anual destes mesmos aeroportos para o PIB da UE foi de 16,15 mil milhões de euros e representa cerca de 265 000 postos de trabalho;

46.

considera, portanto, que as novas orientações não devem proibir os auxílios destinados ao funcionamento dos aeroportos com tráfego não superior ao milhão de passageiros anuais, assim como no caso dos aeroportos das regiões ultraperiféricas, mesmo após um período de até dez anos, já que são o único instrumento capaz de atenuar as distorções resultantes dos défices estruturais acima referidos e se justificam plenamente pelas externalidades positivas que eles próprios geram;

47.

convida a Comissão a reconhecer que os benefícios que as ajudas públicas aos pequenos aeroportos regionais representam para os cidadãos da União devem primar sobre considerações estritamente financeiras e económicas;

48.

recorda à Comissão as externalidades positivas decorrentes de uma oferta ampla e diferenciada de pequenos aeroportos regionais: aumento da mobilidade, não só a nível nacional mas sobretudo transeuropeia, mercê da maior pressão competitiva sobre as tarifas do transporte aéreo, e redução de custos, consolidação da coesão social, cultural e territorial da UE;

49.

concorda que é necessário velar por que o apoio público aos pequenos aeroportos não se traduza em transferências cruzadas para vários beneficiários das infraestruturas aeroportuárias;

50.

propõe, que o fim do período de transição seja encarado como uma «revisão intercalar» que não exclua a possibilidade de prosseguir os auxílios ao funcionamento após esse período, se ainda estiverem reunidas as condições para o efeito. Propõe, além disso, como está previsto para as ajudas ao investimento, que os auxílios ao funcionamento possam ser modulados proporcionalmente ao tamanho do aeroporto e eventualmente à eficiência da sua gestão, que não pode nem deve ser condicionada de forma rígida aos 10% anuais para todos os aeroportos sem distinção;

51.

considera que o período máximo de 24 meses concedido para a promoção de novas rotas deve ser entendido como 24 meses não consecutivos porque o modelo comercial dos voos sazonais, muitas vezes ligados ao turismo, é particularmente frequente nos pequenos aeroportos regionais;

52.

manifesta a sua preocupação por as taxas de financiamento rígidas dependentes da dimensão propostas pela Comissão para os custos de investimento não respeitarem as especificidades dos diferentes casos e, como tal, insta a Comissão, à luz da prática corrente, a autorizar de modo flexível os auxílios financeiros públicos quando o aeroporto serve um objetivo de interesse comum (sobretudo de ligação de transportes ou política de desenvolvimento regional), deixa antever uma rendibilidade a longo prazo, tendo em conta as previsões relativas ao tráfego e com base num plano de negócios, e assegura um acesso não discriminatório aos passageiros e às companhias aéreas. Também considera inadequada a proposta de condicionar os auxílios estatais a estes aeroportos, concedidos à razão de 25%, ao reembolso desses auxílios caso o investimento seja bem-sucedido. Propõe que este teto de 25% não fique completamente vinculado à forma de um adiantamento reembolsável;

53.

sublinha os resultados da análise do setor (21), que revelam que os aeroportos só conseguem realizar economias de escala competitivas quando atingem a fasquia dos 5 milhões de passageiros por ano; a própria Comissão Europeia reconhece que os aeroportos com capacidade para 3 a 5 milhões de passageiros por ano nem sempre conseguem cobrir a totalidade dos seus custos;

54.

incentiva a promoção de planos para a conversão das infraestruturas aeroportuárias existentes nos centros regionais em coordenação com o desenvolvimento da intermodalidade regional dos transportes; concorda com a posição já expressa no Livro Branco sobre os Transportes de 2011 (22) de que é necessário e urgente que a União intervenha sem demora em prol da integração multimodal das deslocações, em particular a comodalidade ferroviária, e exorta a Comissão a prosseguir a modernização das regras em matéria de auxílios estatais de modo que as novas regras agilizem as intervenções públicas para corrigir esta perigosa carência de infraestruturas e a fragmentação modal do sistema de transporte aéreo, considerando-os como parte integrante de uma política pública de apoio à mobilidade dos cidadãos europeus;

55.

recorda o papel fundamental que a aviação desempenha na economia europeia, tanto para os cidadãos como para as empresas da União, ao criar mais de 5 milhões de postos de trabalho e ao contribuir para o PIB europeu com 365 mil milhões de euros, isto é, 2,4%, dando deste modo um contributo essencial para o crescimento económico, o emprego, o turismo, as relações humanas e a coesão regional e social da União e constituindo por isso um setor essencial para as ligações entre a Europa e o resto do mundo;

56.

concorda que é necessário que a concorrência não seja falseada por práticas desleais dentro e fora da UE. Convida a Comissão a diligenciar para que os esforços para realizar o mercado interno não limitem a capacidade da União de responder aos desafios da concorrência mundial face a países que figuram hoje entre os nossos principais concorrentes e relativamente aos quais a Comissão registou uma perda de competitividade preocupante e crescente da aviação europeia (23);

57.

considera que a concorrência por novas rotas não está confinada à Europa, mas é global. Para que as regiões periféricas se mantenham ou se tornem economicamente competitivas, importa apoiá-las no reforço da sua conectividade, a fim de partilhar o risco inerente à abertura de novas rotas. Estas rotas para fora da UE têm uma importância crescente para a preservação e o reforço das ligações com os mercados existentes ou emergentes e a potenciação dos benefícios económicos diretos que deles possam advir, pelo que, em certas circunstâncias, também poderiam ser apoiadas;

58.

recorda que o sistema rigoroso de controlo dos auxílios estatais da União é único no mundo e que a competitividade da aviação europeia a nível mundial não pode dispensar os financiamentos públicos maciços que nos Estados Unidos, na Ásia e no Médio Oriente continuam a ser concedidos às infraestruturas aeroportuárias e às companhias aéreas, colocando a União numa situação de desvantagem concorrencial perigosa. A modernização não pode escamotear este cenário e a União não se pode dar ao luxo de perseverar numa abordagem de restrições, em particular em termos de auxílios públicos às infraestruturas, que corre o risco de hipotecar ulteriormente a competitividade do setor da aviação europeia e de toda a economia da UE.