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Document 62017CJ0123

Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 7 de agosto de 2018.
Nefiye Yön contra Landeshauptstadt Stuttgart.
Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht.
Reenvio prejudicial — Associação CEE‑Turquia — Decisão n.o 2/76 — Artigo 7.o — Cláusula de “standstill” — Direito de residência dos membros da família de um trabalhador turco — Obrigação de obter um visto para a admissão no território de um Estado‑Membro.
Processo C-123/17.

Court reports – general

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:632

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

7 de agosto de 2018 ( *1 )

«Reenvio prejudicial – Associação CEE‑Turquia – Decisão n.o 2/76 – Artigo 7.o – Cláusula de “standstill” – Direito de residência dos membros da família de um trabalhador turco – Obrigação de obter um visto para a admissão no território de um Estado‑Membro»

No processo C‑123/17,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha), por decisão de 26 de janeiro de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de março de 2017, no processo

Nefiye Yön

contra

Landeshauptstadt Stuttgart,

sendo interveniente:

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: R. Silva de Lapuerta (relatora), presidente de secção, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev e S. Rodin, juízes,

advogado‑geral: E. Sharpston,

secretário: M. Ferreira, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de 18 de janeiro de 2018,

vistas as observações apresentadas:

em representação de N. Yön, por H. Baiker, Rechtsanwalt,

em representação da Landeshauptstadt Stuttgart, por C. Schlegel‑Herfelder, na qualidade de agente,

em representação do Governo alemão, por R. Kanitz, T. Henze e J. Möller, na qualidade de agentes,

em representação da Comissão Europeia, por T. Maxian Rusche e D. Martin, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 19 de abril de 2018,

profere o presente

Acórdão

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, de 20 de dezembro de 1976, adotada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado, em nome desta, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18; a seguir «Acordo de Associação»), e do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Nefiye Yön à Landeshauptstadt Stuttgart (Cidade de Estugarda, capital do Estado Federado, Alemanha) (a seguir «Cidade de Estugarda») a propósito do indeferimento, por parte desta última, do seu pedido de emissão de uma autorização de residência na Alemanha, ao abrigo do reagrupamento familiar.

Quadro jurídico

Direito da União

Acordo de Associação

3

Resulta do artigo 2.o, n.o 1, do Acordo de Associação que este tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da República da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco.

4

Para este efeito, o Acordo de Associação comporta uma fase preparatória, que permite à República da Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade (artigo 3.o), uma fase transitória, durante a qual as partes contratantes asseguram o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e a aproximação das políticas económicas (artigo 4.o), e uma fase definitiva que assenta na união aduaneira e que implica o reforço da coordenação das políticas económicas das partes contratantes (artigo 5.o).

5

O artigo 6.o do Acordo de Associação tem a seguinte redação:

«Para assegurar a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação, as Partes Contratantes reúnem‑se no âmbito de um Conselho de Associação que age nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Acordo [de Associação].»

6

Nos termos do artigo 8.o do Acordo de Associação, inserido no seu título II, sob a epígrafe «Realização da fase transitória»:

«Para a realização dos objetivos enunciados no artigo 4.o, o Conselho de Associação fixará, antes do início da fase transitória, e de acordo com o procedimento previsto no artigo 1.o do Protocolo [Adicional], as condições, regras e calendário da aplicação das medidas adequadas aos domínios abrangidos pelo Tratado [CE] que devem ser tomados em consideração, nomeadamente os referidos no presente título, bem como qualquer cláusula de proteção que se revelar útil.»

7

O artigo 12.o do Acordo de Associação, que figura no capítulo 3, sob a epígrafe «Outras disposições de caráter económico», do seu título II, prevê:

«As Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [39.o], [40.o] e [41.o CE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores.»

Protocolo Adicional

8

O Protocolo Adicional, assinado em 23 de novembro de 1970 em Bruxelas, e concluído, aprovado e confirmado, em nome da Comunidade, pelo Regulamento (CEE) n.o 2760/72 do Conselho, de 19 de dezembro de 1972 (JO 1972, L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213; a seguir «Protocolo Adicional»), que, em conformidade com o seu artigo 62.o, faz parte integrante do Acordo de Associação, aprova, nos termos do seu artigo 1.o, as condições, modalidades e o calendário de realização da fase transitória referida no artigo 4.o do referido acordo.

9

O Protocolo Adicional contém um título II, denominado «Circulação de pessoas e de serviços», cujo capítulo I visa «[o]s trabalhadores», sendo o capítulo II intitulado «Direito de estabelecimento, serviços e transportes».

10

Nos termos do artigo 36.o do Protocolo Adicional, que faz parte do referido capítulo I:

«Em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.o do Acordo de Associação, a livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros e a Comunidade será realizada gradualmente, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do referido [a]cordo.

O Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.»

11

O artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, que consta do seu capítulo II, do título II, enuncia:

«As Partes Contratantes abster‑se‑ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.»

Decisão n.o 2/76

12

O artigo 1.o da Decisão n.o 2/76 enuncia:

«1.   A presente decisão estabelece, para uma primeira fase, as regras aplicáveis com vista à aplicação do artigo 36.o do Protocolo Adicional.

2.   Essa primeira fase durará quatro anos, a contar de 1 de dezembro de 1976.»

13

O artigo 7.o desta decisão prevê:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições relativas às condições de acesso ao emprego aos trabalhadores que se encontrem no seu território respetivo em situação regular no que se refere à sua residência e ao seu emprego.»

14

Nos termos do artigo 9.o da referida decisão «[a]s disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas».

15

O artigo 11.o da mesma decisão tem a seguinte redação:

«Um ano antes do final da primeira fase e à luz dos resultados obtidos no decorrer desta, o Conselho de Associação iniciará as discussões para determinar o conteúdo da fase seguinte e assegurar que a decisão sobre esta fase seja executada na data de expiração da primeira fase. As disposições desta decisão são aplicáveis até ao início da fase seguinte.»

16

Em conformidade com o artigo 13.o da Decisão n.o 2/76, esta decisão entrou em vigor em 20 de dezembro de 1976.

Decisão n.o 1/80

17

Como resulta do seu terceiro considerando, a Decisão n.o 1/80 tem por objeto melhorar, no domínio social, o regime de que beneficiam os trabalhadores turcos e os membros da sua família em relação ao regime previsto pela Decisão n.o 2/76.

18

A secção 1, sob a epígrafe, «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores», do capítulo II, intitulado «Disposições sociais», da Decisão n.o 1/80 inclui o artigo 13.o que dispõe:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

19

Nos termos do artigo 14.o desta decisão, que integra igualmente a referida secção 1:

«1.   As disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.

2.   As disposições da presente secção não afetam os direitos e obrigações decorrentes das disposições nacionais ou das convenções bilaterais entre a Turquia e os Estados‑Membros da Comunidade, na medida em que estes prevejam em proveito dos seus nacionais um regime mais favorável.»

20

Em conformidade com o artigo 16.o da Decisão n.o 1/80, as disposições da secção 1 do seu capítulo II são aplicáveis a partir de 1 de dezembro de 1980.

Direito alemão

21

Sob a epígrafe «Objeto da presente lei; âmbito de aplicação», o § 1, n.o 1, primeiro período, da Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Lei relativa à residência, ao emprego e à integração dos estrangeiros no território federal), de 30 de julho de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950, a seguir «AufenthG»), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, prevê:

«O objeto da presente lei é controlar e limitar a entrada de estrangeiros na República Federal da Alemanha.»

22

O § 4, sob a epígrafe «Necessidade de uma autorização de residência», da AufenthG dispõe, no seu n.o 1:

«Salvo disposição do direito da União Europeia ou regulamentar em contrário, e exceto no caso de existir um direito de residência ao abrigo do [Acordo de Associação], os nacionais de países terceiros devem ser titulares de uma autorização de residência para poderem entrar e residir no território da República Federal [da Alemanha]. A autorização de residência pode ser concedida numa das seguintes formas:

1.

Um visto na aceção do § 6, n.o 1, ponto 1, e n.o 3, da presente lei;

2.

Autorização de residência de duração limitada (§ 7),

[…]»

23

O § 5, sob a epígrafe «Condições gerais de emissão», da AufenthG prevê, no seu n.o 2:

«A emissão de uma autorização de residência de duração limitada está sujeita às condições […] de que o estrangeiro

1.

Tenha entrado com o visto requerido e

2.

Tenha apresentado no seu pedido de visto as informações relevantes para efeitos da emissão [de uma autorização de residência de duração limitada].

Esta condição pode ser derrogada se estiverem preenchidas as condições materiais do direito de emissão da autorização de residência ou se, atendendo às circunstâncias particulares do caso concreto, não for razoável impor o reinício do procedimento de emissão do visto.»

24

O § 6, sob a epígrafe «Visto», da AufenthG tem a seguinte redação:

«1)   Nos termos do [Regulamento (CE) n.o 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos) (JO 2009, L 243, p. 1)], podem ser concedidos a um estrangeiro os seguintes vistos:

1.

Um visto de trânsito ou de estada prevista no território dos Estados Schengen com uma duração não superior a três meses por cada período de seis meses, a contar do dia da primeira entrada (visto Schengen).

[…]

3)   As estadas de longa duração carecem de visto para o território federal (visto nacional), emitido antes da entrada no território federal.»

25

O § 30, sob a epígrafe «Reagrupamento conjugal», da AufenthG dispõe, no seu n.o 1:

«Deve ser concedida uma autorização de residência de duração limitada ao cônjuge de um estrangeiro, quando

[…]

2.

O cônjuge possa comunicar, pelo menos de forma simples, em língua alemã

[…]

O ponto 2 do primeiro período não se aplica à emissão da autorização de residência temporária, se:

[…]

2.

O cônjuge não puder provar os seus conhecimentos elementares em língua alemã devido a uma doença física, mental ou psicológica ou a uma deficiência,

[…]

6.

Não for possível ou razoável exigir ao cônjuge, devido a circunstâncias particulares do caso concreto, que desenvolva esforços no sentido de adquirir conhecimentos elementares de língua alemã antes de entrar no território.

[…]»

26

Resulta da decisão de reenvio que a obrigação de obter um visto para efeitos de reagrupamento familiar foi introduzida pelo artigo 1.o da Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Décimo Primeiro Regulamento de alteração do Regulamento de aplicação da Lei sobre a residência, o emprego e a integração de estrangeiros no território federal), de 1 de julho de 1980 (BGBl. 1980 I, p. 782), que entrou em vigor em 5 de outubro de 1980.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

27

A recorrente no processo principal, N. Yön, é uma nacional turca cujo marido, igualmente de nacionalidade turca, reside na Alemanha desde 1995. Ele é titular de um título de residência permanente neste Estado‑Membro desde 2005 e está empregado numa padaria desde abril de 2009. N. Yön e o seu marido casaram‑se no mês de agosto de 2004. O casal tem três filhos maiores de idade que vivem, respetivamente, na Turquia, na Alemanha e na Áustria.

28

No decurso dos anos de 2007 e 2011, N. Yön apresentou três pedidos sucessivos de emissão de um visto na embaixada da Alemanha situada em Ancara (Turquia) a fim de se juntar ao seu marido na Alemanha. Estes pedidos foram indeferidos com fundamento no facto de a recorrente no processo principal não ter um conhecimento suficiente da língua alemã.

29

No decorrer do mês de março de 2013, deslocou‑se aos Países Baixos ao abrigo de um visto Schengen emitido pela embaixada neerlandesa situada em Ancara, a fim de aí visitar a sua irmã. No decorrer do mês de abril de 2013, entrou na Alemanha através dos Países Baixos para aí se juntar ao seu marido.

30

No mês de maio de 2013, N. Yön pediu às autoridades alemãs a emissão de uma autorização de residência com duração limitada, a título do reagrupamento familiar, tendo indicado que estava dependente da assistência do seu marido devido ao seu estado de saúde e ao seu analfabetismo.

31

Por decisão do mês de março de 2014, a Cidade de Estugarda indeferiu esse pedido com fundamento no facto de, por um lado, N. Yön não ter demonstrado que possuía os conhecimentos linguísticos exigidos, em conformidade com o § 30, n.o 1, primeiro período, ponto 2, da AufenthG e, por outro, ter entrado no território federal sem o visto nacional exigido.

32

Tendo‑lhe sido submetido o recurso interposto desta decisão por N. Yön, o Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo, Alemanha), por decisão de 21 de julho de 2014, deu provimento ao seu recurso tendo reconhecido o direito da recorrente no processo principal à emissão da autorização de residência requerida, uma vez que, tanto a exigência de conhecimentos linguísticos como a obrigação de obter de um visto para efeitos do reagrupamento familiar constituíam novas restrições contrárias às cláusulas de «standstill» referidas no âmbito do Acordo de Associação. No que se refere, nomeadamente, à obrigação de obtenção de um visto, esse órgão jurisdicional declarou que tal obrigação era contrária à cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

33

A Cidade de Estugarda interpôs um recurso de Revision desta decisão no Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha).

34

O órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se quanto à compatibilidade da obrigação, que recai sobre um cidadão de um Estado terceiro, de obter um visto, imposta pelo direito nacional de um Estado‑Membro, a fim de se juntar ao seu cônjuge de nacionalidade turca que trabalha no território desse Estado, atendendo à cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

35

Em contrapartida, este órgão jurisdicional não duvida da compatibilidade da exigência de conhecimentos linguísticos com o direito da União. A este respeito, salienta que uma cláusula de escape foi inserida no § 30, n.o 1, terceiro período, ponto 6, da AufenthG, pela Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung (Lei relativa à reforma do direito de residência e da cessação de residência), de 27 de julho de 2015 (BGBl. 2015 I, p. 1386), a fim de dar execução ao Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066). O órgão jurisdicional de reenvio considera igualmente que, uma vez que esta cláusula de escape entrou em vigor no decurso do processo de recurso no processo principal e que, por conseguinte, o Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo) nunca examinou se, no caso vertente, era possível derrogar a exigência de prova de conhecimentos linguísticos elementares em conformidade com a referida cláusula, que é necessário, sendo caso disso, proceder a este exame depois de o Tribunal de Justiça se ter pronunciado sobre a compatibilidade da obrigação de obtenção de um visto com o direito da União.

36

Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1)

A cláusula de “standstill” constante do artigo 7.o da [Decisão n.o 2/76] foi integralmente substituída pela cláusula de “standstill” constante do artigo 13.o da [Decisão n.o 1/80], ou a legalidade de novas restrições à livre circulação de trabalhadores, introduzidas entre o momento da entrada em vigor da Decisão n.o 2/76 e o momento em que se passou a aplicar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, deve continuar a ser apreciada à luz do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 Conselho de Associação?

2)

Caso a resposta à primeira questão seja no sentido de que o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 não foi integralmente substituído: a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, proferida a propósito do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, é transponível, em toda a linha, para a aplicação do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, com a consequência de, em termos práticos, este mesmo artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 abranger também um regime legal nacional introduzido com efeitos a partir de 5 de outubro de 1980, nos termos do qual o reagrupamento conjugal de um trabalhador turco depende da atribuição de um visto nacional?

3)

É possível justificar a introdução do referido regime nacional por uma razão imperiosa de interesse geral, mais concretamente o objetivo do controlo efetivo da imigração e da gestão dos fluxos migratórios, se forem tidas em consideração as circunstâncias especiais do caso concreto através da previsão de uma cláusula de escape?»

Quanto às questões prejudiciais

37

Com as suas três questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 ou o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 devem ser interpretados no sentido de que uma medida nacional, como a que está em causa no processo principal, introduzida no decurso do período compreendido entre 20 de dezembro de 1976 e 30 de novembro de 1980, que faz depender a emissão de uma autorização de residência a título do reagrupamento familiar em proveito de nacionais de Estados terceiros que são membros da família de um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa da obtenção, por esses nacionais, antes da entrada no território nacional, de um visto para efeitos do referido reagrupamento, constitui uma «nova restrição» na aceção destas disposições, e, em caso de resposta afirmativa, se tal medida é, contudo, suscetível de ser justificada por razões que decorrem do controlo eficaz da imigração e da gestão dos fluxos migratórios.

38

Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, tanto o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 como o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 enunciam uma cláusula inequívoca de «standstill» no que se refere à introdução de novas restrições ao acesso ao emprego dos trabalhadores que se encontram em situação regular no que diz respeito à sua residência e ao seu emprego no território dos Estados contratantes (Acórdão de 20 de setembro de 1990, Sevince, C‑192/89, EU:C:1990:322, n.o 18).

39

As cláusulas de «standstill» enunciadas no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 e no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 proíbem assim, de forma geral, a introdução de qualquer nova medida interna que tenha por objeto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco da livre circulação dos trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as aplicáveis à data da entrada em vigor das referidas decisões no Estado‑Membro em questão (v., neste sentido, Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 25 e jurisprudência referida).

Quanto à aplicação ratione temporis do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 ou do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 à medida nacional em causa no processo principal

40

Como resulta do n.o 26 do presente acórdão, a medida nacional em causa no processo principal, a saber, a obrigação de obter um visto para efeitos do reagrupamento familiar, foi introduzida por uma regulamentação nacional datada de 1 de julho de 1980 e entrada em vigor em 5 de outubro de 1980. Portanto, importa, em primeiro lugar, verificar se tal medida é abrangida pelo âmbito de aplicação temporal da Decisão n.o 2/76 ou pelo da Decisão n.o 1/80.

41

A este respeito, há que recordar, a título preliminar, que, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, do Acordo de Associação, este tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes.

42

Para este efeito, o referido acordo estabelece, entre a Comunidade e a República da Turquia, uma associação que inclui uma fase preparatória que permite à República da Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade, uma fase transitória dedicada ao estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e à aproximação das políticas económicas, bem como uma fase definitiva que assenta na união aduaneira e implica o reforço da coordenação das políticas económicas (Acórdão de 30 de setembro de 1987, Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, n.o 15).

43

No que respeita, nomeadamente, à livre circulação de trabalhadores, o artigo 12.o do Acordo de Associação, que figura no título II deste acordo, relativo à execução da fase transitória da associação, dispõe que as partes contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos 39.o, 40.o e 41.o CE para realizar gradualmente entre elas a livre circulação de trabalhadores. O Protocolo Adicional fixa, no seu artigo 36.o, os prazos de realização gradual dessa livre circulação e prevê que o Conselho de Associação decida das modalidades necessárias para este efeito (Acórdão de 10 de fevereiro de 2000, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, n.os 50 e 51).

44

Com fundamento no artigo 12.o do Acordo de Associação e no artigo 36.o do Protocolo Adicional, o Conselho de Associação, instituído pelo referido acordo para garantir a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação, começou por adotar, em 20 de dezembro de 1976, a Decisão n.o 2/76 que se apresenta, segundo o seu artigo 1.o, como uma primeira fase na realização da livre circulação de trabalhadores entre a Comunidade e a Turquia, cuja duração foi fixada em quatro anos a contar de 1 de dezembro de 1976 (Acórdão de 10 de fevereiro de 2000, Nazli, C‑340/97, EU:C:2000:77, n.o 52). Como resulta do seu artigo 13.o, esta decisão entrou em vigor em 20 de dezembro de 1976.

45

O artigo 11.o da Decisão n.o 2/76 previa a adoção pelo Conselho de Associação de uma decisão posterior dessa execução, numa segunda fase, ao artigo 36.o do Protocolo Adicional, especificando, por um lado, que tal decisão devia ser executada na data de expiração da primeira fase e, por outro, que as disposições da Decisão n.o 2/76 se deviam aplicar até ao início da segunda fase.

46

Foi neste contexto que o Conselho de Associação adotou em seguida, em 19 de setembro de 1980, a Decisão n.o 1/80, que visa, segundo o seu terceiro considerando, melhorar, no domínio social, o regime de que beneficiam os trabalhadores e os membros da sua família no que respeita ao regime previsto pela Decisão n.o 2/76 (Acórdão de 23 de janeiro de 1997, Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, n.o 19).

47

As disposições da secção 1, sob a epígrafe «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores», do capítulo II, intitulado «Disposições sociais», da Decisão n.o 1/80, das quais o artigo 13.o faz parte, constituem assim uma etapa suplementar rumo à realização da livre circulação dos trabalhadores (v., neste sentido, Acórdão de 23 de janeiro de 1997, Tetik, C‑171/95, EU:C:1997:31, n.o 20 e jurisprudência referida), e são aplicáveis, em conformidade com o artigo 16.o da referida decisão, a partir de 1 de dezembro de 1980.

48

Resulta do que precede que o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 se aplica ratione temporis às medidas nacionais introduzidas no decorrer do período que medeia entre 20 de dezembro de 1976, data de entrada em vigor desta decisão, e 30 de novembro de 1980, data em que expirou a primeira fase da realização da livre circulação de trabalhadores entre a Comunidade e a Turquia. Quanto ao artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, este aplica‑se ratione temporis às medidas nacionais introduzidas a partir de 1 de dezembro de 1980, que é a data que marca a entrada em vigor desta decisão e o início da segunda fase prevista para a realização da livre circulação de trabalhadores entre a Comunidade e a Turquia.

49

Esta apreciação não pode ser posta em causa pela argumentação da Cidade de Estugarda e do Governo alemão segundo a qual o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 substituiu o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, no sentido de que, desde a entrada em vigor da Decisão n.o 1/80, é unicamente à luz da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.o desta decisão que há que apreciar se uma «nova restrição», na aceção desta disposição, foi introduzida no direito nacional.

50

Com efeito, contrariamente ao que a Cidade de Estugarda e o Governo alemão afirmam, esse efeito não se pode inferir da conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no âmbito da interpretação do artigo 2.o da Decisão n.o 2/76 e do artigo 6.o da Decisão n.o 1/80, no n.o 14 do Acórdão de 6 de junho de 1995, Bozkurt (C‑434/93, EU:C:1995:168), ao qual o órgão jurisdicional de reenvio se refere, segundo a qual, a partir de 1 de dezembro de 1980, as disposições do artigo 6.o da Decisão n.o 1/80 substituíram as disposições correspondentes, menos favoráveis, da Decisão n.o 2/76.

51

Embora seja certo que a Decisão n.o 2/76 deixou de ser aplicada na data de expiração da primeira fase prevista para a realização da livre circulação de trabalhadores entre a Comunidade e a Turquia, a saber, em 30 de novembro de 1980, e que foi substituída, a partir de 1 de dezembro de 1980, pela Decisão n.o 1/80, como resulta dos n.os 44 a 47 do presente acórdão, tal substituição não pode, contudo, ser interpretada no sentido de que a Decisão n.o 2/76 foi revogada retroativamente pela Decisão n.o 1/80, de forma que a primeira decisão já não se possa aplicar.

52

Com efeito, por um lado, nem a Decisão n.o 1/80 nem qualquer outra disposição do direito da União preveem tal efeito retroativo.

53

Por outro lado, a revogação retroativa da Decisão n.o 2/76 conduziria a uma degradação do estatuto dos trabalhadores turcos, na medida em que as «novas restrições», na aceção do artigo 7.o desta decisão, introduzidas pelos Estados‑Membros depois da data de entrada em vigor desta disposição, mas antes da data de entrada em vigor do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, já não estariam abrangidas por nenhuma cláusula de «standstill», o que não seria conforme nem com a melhoria do regime de que beneficiam os trabalhadores turcos e os membros da sua família prevista pela Decisão n.o 1/80 nem com o projeto de base de uma realização gradual da livre circulação de trabalhadores entre a Comunidade e a Turquia que está subjacente ao Acordo de Associação.

54

Como tal, na falta de uma revogação retroativa da Decisão n.o 2/76, a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o desta decisão deve aplicar‑se a qualquer medida introduzida por um Estado‑Membro durante o período entre 20 de dezembro de 1976 e 30 de novembro de 1980, como concluído no n.o 48 do presente acórdão.

55

Por conseguinte, a medida nacional em causa no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação temporal do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

56

Nestas condições, é à luz da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 que o órgão jurisdicional de reenvio deve apreciar a compatibilidade da referida medida e, como tal, apenas esta disposição deve ser interpretada.

Quanto à aplicação ratione materiae do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 à medida nacional em causa no processo principal

57

Importa, em segundo lugar, verificar se a medida nacional em causa no processo principal é abrangida pelo âmbito de aplicação material do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

58

Resulta da decisão de reenvio que a referida medida, que é aplicável desde 5 de outubro de 1980, faz depender a emissão de um visto de residência a título do reagrupamento familiar da condição de obter, antes da entrada no território alemão, um visto para efeitos do referido reagrupamento, e que esta condição não era exigida antes dessa data.

59

Afigura‑se assim que a medida nacional em causa no processo principal agravou as condições do reagrupamento familiar dos nacionais de Estados terceiros que residam legalmente na Alemanha como trabalhadores assalariados, de entre os quais, nomeadamente, os trabalhadores turcos, tal como o marido de N. Yön, relativamente às que existiam na data de entrada em vigor da Decisão n.o 2/76 nesse Estado‑Membro.

60

Neste contexto, importa recordar que, num primeiro momento, aquando da interpretação da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, o Tribunal de Justiça declarou que uma regulamentação que torna mais difícil um reagrupamento familiar ao agravar os requisitos da primeira admissão, no território do Estado‑Membro em causa, dos cônjuges de nacionais turcos relativamente aos aplicáveis no momento da entrada em vigor do Protocolo Adicional constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, ao exercício da liberdade de estabelecimento pelos referidos nacionais turcos (Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.o 36).

61

O Tribunal de Justiça esclareceu que tal sucede porque a decisão de um nacional turco de se estabelecer num Estado‑Membro para aí exercer uma atividade económica de forma estável pode ser influenciada negativamente quando a legislação desse Estado dificulta ou impossibilita o reagrupamento familiar, de tal modo que o referido nacional pode, se for caso disso, ver‑se obrigado a escolher entre a sua atividade no Estado‑Membro em causa e a sua vida familiar na Turquia (v., neste sentido, Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan, C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.o 35).

62

Num segundo momento, aquando da interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, o Tribunal de Justiça salientou que a interpretação aplicada no n.o 60 do presente acórdão, tendo em conta o artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional, devia igualmente ser aplicada no que se refere ao artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 42).

63

Com efeito, como indicou o Tribunal de Justiça, atendendo a que a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 tem natureza idêntica à da inscrita no artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional e que estas duas cláusulas prosseguem um objetivo idêntico, a interpretação desse artigo 41.o, n.o 1, deve valer igualmente quanto à obrigação de statu quo que constitui o fundamento do referido artigo 13.o em matéria de livre circulação dos trabalhadores (Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 41).

64

O Tribunal de Justiça declarou assim que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos que residem legalmente no Estado‑Membro em causa, relativamente às aplicáveis à data da entrada em vigor nesse Estado‑Membro da Decisão n.o 1/80, constitui uma restrição nova, na aceção do artigo 13.o desta decisão, ao exercício por esses trabalhadores turcos da livre circulação de trabalhadores nesse Estado‑Membro (Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 31 e jurisprudência referida).

65

Ora, importa salientar, por um lado, tal como o Tribunal de Justiça já declarou, que a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 é da mesma natureza que as cláusulas enunciadas no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e no artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional (v., neste sentido, Acórdão de 11 de maio de 2000, Savas, C‑37/98, EU:C:2000:224, n.os 49 e 50 e jurisprudência referida).

66

Por outro lado, à luz da natureza, do contexto e do objeto tanto do Protocolo Adicional e das Decisões n.os 2/76 e 1/80, dos quais fazem, respetivamente, parte o artigo 41.o, n.o 1, e os artigos 7.o e 13.o, como do Acordo de Associação ao qual estas disposições estão ligadas, conforme exposto nos n.os 41 a 47 do presente acórdão, há que considerar que a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 prossegue, relativamente à livre circulação de trabalhadores, o mesmo objetivo prosseguido pelas cláusulas de «standstill» enunciadas no artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo Adicional e no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, a saber, conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente do Acórdão de 21 de outubro de 2003, Abatay e o. (C‑317/01 e C‑369/01, EU:C:2003:572, n.o 72), criar condições favoráveis à realização progressiva, respetivamente, do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como da livre circulação de trabalhadores, através da proibição imposta às autoridades nacionais de introduzirem novos obstáculos às referidas liberdades a fim de não dificultarem a realização gradual destas últimas entre os Estados‑Membros e a República da Turquia.

67

Por outro lado, a diferença de redação entre o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 e o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, uma vez que este último menciona pela primeira vez, para além dos trabalhadores, os membros da sua família, não pode justificar que seja concedido um alcance menos amplo, no que respeita às medidas nacionais relativas ao reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos que residam legalmente no Estado‑Membro em causa, à primeira destas duas cláusulas de «standstill».

68

A este respeito, basta salientar que, como o Tribunal de Justiça já precisou, só na medida em que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar, como a que está em causa no processo principal, seja suscetível de afetar o exercício por nacionais turcos que residem legalmente no Estado‑Membro em causa, como o marido de N. Yön, de uma atividade assalariada no território deste Estado, é que se deve considerar que essa entra no âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» referida no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 44).

69

Daqui decorre que uma regulamentação, como a descrita no número anterior do presente acórdão, constitui uma nova restrição não no que diz respeito ao membro da família que está em causa mas sim no que diz respeito ao trabalhador turco de referência.

70

Resulta do que precede que a interpretação que o Tribunal de Justiça consagrou no n.o 31 do Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), no que se refere ao artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, conforme enunciada no n.o 64 do presente acórdão, deve igualmente ser aplicada ao artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

71

Por conseguinte, uma medida nacional, como a que está em causa no processo principal, constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76, para o exercício, por um nacional turco, da livre circulação de trabalhadores no Estado‑Membro em causa e é abrangida, como tal, pelo âmbito de aplicação material desta disposição.

Quanto à eventual admissibilidade da nova restrição na aceção do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76

72

No âmbito da interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, o Tribunal de Justiça salientou que uma restrição que tenha por objeto ou por efeito submeter o exercício, por um nacional turco, da livre circulação de trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as aplicáveis à data da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 é proibida, salvo se constituir uma das restrições referidas no artigo 14.o desta decisão ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassar o que é necessário para alcançar esse objetivo (Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 51 e jurisprudência referida).

73

Esta apreciação é transponível no contexto do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76.

74

Com efeito, nos termos do artigo 12.o do Acordo de Associação, as partes contratantes acordaram, em conformidade com o objetivo exclusivamente económico que constitui o fundamento da associação entre a Comunidade e a República da Turquia, em inspirar‑se nas disposições do direito primário da União relativas à livre circulação dos trabalhadores, de modo que os princípios acolhidos no âmbito das referidas disposições devem ser alargados, na medida do possível, aos nacionais turcos que beneficiam de direitos ao abrigo desse Acordo de Associação (Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 52 e jurisprudência referida).

75

Importa, pois, verificar, em terceiro lugar, se a medida nacional em causa no processo principal obedece aos critérios enunciados no n.o 72 do presente acórdão.

76

A este respeito, há que observar, por um lado, que a medida nacional em causa no processo principal não está abrangida pelas restrições referidas no artigo 9.o da Decisão n.o 2/76, que corresponde ao artigo 14.o da Decisão n.o 1/80, na medida em que, conforme resulta das informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, esta medida dá resposta a fundamentos decorrentes do controlo eficaz da imigração e da gestão dos fluxos migratórios.

77

Por outro lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o objetivo de uma gestão eficaz dos fluxos migratórios pode constituir uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar uma nova restrição, na aceção do artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 (v., por analogia, Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 39).

78

Importa, portanto, verificar se, como alegam a Cidade de Estugarda e o Governo alemão, a medida nacional em causa no processo principal é adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e se não ultrapassa o que é necessário para o alcançar.

79

No que se refere, antes de mais, ao caráter adequado desta medida para efeitos do objetivo prosseguido, a obrigação imposta aos nacionais de Estados terceiros, que são membros da família de um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa, de obter, antes da entrada no território alemão, um visto para efeito do reagrupamento familiar, enquanto condição prévia para que lhes seja concedida uma autorização de residência a título do referido reagrupamento permite, é certo, controlar a legalidade da permanência destes nacionais neste Estado‑Membro. Assim, na medida em que a gestão eficaz dos fluxos migratórios requer um controlo desses mesmos fluxos, tal medida é adequada para garantir a realização desse objetivo.

80

No que se refere, em seguida, à questão de saber se a referida medida ultrapassa o que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, há que salientar que, em princípio, a obrigação imposta aos nacionais de Estados terceiros de obterem um visto para entrarem e residirem na Alemanha a título do reagrupamento familiar não pode ser considerada, em si mesma, desproporcionada em relação ao objetivo prosseguido.

81

Todavia, o princípio da proporcionalidade exige igualmente que as modalidades de execução dessa obrigação não ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo prosseguido (Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 43).

82

A este respeito, há que observar que, como resulta do n.o 23 do presente acórdão, o direito nacional prevê uma cláusula de escape que permite derrogar a obrigação de obter um visto quando os requisitos do direito à emissão estão preenchidos ou quando, em razão de circunstâncias particulares do caso concreto, for desrazoável impor que se recomece o procedimento de emissão do visto a partir do país de origem.

83

No caso vertente, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que N. Yön entrou na Alemanha a partir dos Países Baixos munida não do visto exigido para efeitos de reagrupamento familiar, mas de um visto Schengen emitido pela embaixada neerlandesa situada em Ancara.

84

Como resulta da decisão de reenvio, em conformidade com o direito nacional, a entrada de N. Yön no território alemão sem o visto exigido não pode conduzir automaticamente ao indeferimento do seu pedido de emissão de uma autorização de residência a título do reagrupamento familiar. Contudo, a decisão de derrogar, em virtude da cláusula de escape, a obrigação de obtenção do visto exigido insere‑se no poder de apreciação das autoridades competentes, tendo em conta as circunstâncias individuais do caso que lhes submetido.

85

No caso vertente, como resulta da decisão de reenvio, N. Yön invocou o seu estado de dependência do seu marido devido ao seu estado de saúde e ao seu analfabetismo.

86

Ora, no caso de, por um lado, devido a problemas de saúde ou a outras dificuldades, N. Yön depender da assistência e do apoio pessoal do seu marido de maneira tal que este tivesse de a acompanhar à Turquia a fim de que esta pudesse recomeçar, a partir deste Estado terceiro, o procedimento de obtenção do visto exigido, e, por outro, de a margem de apreciação de que dispõem as autoridades competentes lhes permitir, nestas circunstâncias, decidir que não há que derrogar a obrigação de obtenção do visto exigido, embora já dispusessem de todos os elementos necessários para decidir sobre o direito de residência na Alemanha da recorrente no processo principal, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, a aplicação da medida nacional em causa no processo principal excede o necessário para alcançar o objetivo que prossegue.

87

Com efeito, nessas circunstâncias, não pode ser validamente sustentado que apenas a partida de N. Yön do território alemão para iniciar, a partir da Turquia, o procedimento de obtenção do visto exigido colocaria a autoridade competente em posição de apreciar a legalidade da sua residência a título do reagrupamento familiar e de garantir, assim, a realização do objetivo do controlo eficaz da imigração e da gestão dos fluxos migratórios.

88

Em contrapartida, nestas circunstâncias, devido à dependência de N. Yön do seu marido, este deveria renunciar à atividade assalariada que exerce na Alemanha, para se deslocar à Turquia com a sua esposa para efeitos do processo de obtenção do visto, sem garantia de reinserção profissional aquando do seu eventual regresso da Turquia, sendo certo que o exame das condições do reagrupamento familiar poderia ser efetuado pelas autoridades competentes na Alemanha, pelo que a realização do referido objetivo poderia ser assegurada evitando os inconvenientes evocados.

89

Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que o artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional, como a que está em causa no processo principal, introduzida no decurso do período compreendido entre 20 de dezembro de 1976 e 30 de novembro de 1980, que faz depender a emissão de uma autorização de residência a título do reagrupamento familiar em proveito de nacionais de Estados terceiros que são membros da família de um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa da obtenção, por esses nacionais, antes da entrada no território nacional, de um visto para efeitos do referido reagrupamento, constitui uma «nova restrição» na aceção desta disposição. Tal medida é, contudo, suscetível de ser justificada por razões que decorrem do controlo eficaz da imigração e da gestão dos fluxos migratórios, mas apenas pode ser admitida se as suas modalidades de execução não excederem o que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

Quanto às despesas

90

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

 

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

 

O artigo 7.o da Decisão n.o 2/76 de 20 de dezembro de 1976, adotada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado, em nome desta, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional, como a que está em causa no processo principal, introduzida no decurso do período compreendido entre 20 de dezembro de 1976 e 30 de novembro de 1980, que faz depender a emissão de uma autorização de residência a título do reagrupamento familiar em proveito de nacionais de Estados terceiros que são membros da família de um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro em causa da obtenção, por esses nacionais, antes da entrada no território nacional, de um visto para efeitos do referido reagrupamento, constitui uma «nova restrição» na aceção desta disposição. Tal medida é, contudo, suscetível de ser justificada por razões que decorrem do controlo eficaz da imigração e da gestão dos fluxos migratórios, mas apenas pode ser admitida se as suas modalidades de execução não excederem o que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

 

Assinaturas


( *1 ) Língua do processo: alemão.

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