INT/959

Relatório sobre a Política de Concorrência 2020

PARECER

Secção do Mercado Único, Produção e Consumo

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Relatório sobre a Política de Concorrência 2020
[COM(2021) 373 final]

Relator: Giuseppe Guerini

1.Conclusões e recomendações

1.1O CESE sublinha a importância de adaptar e reformular a política de concorrência da UE em consonância com as rápidas mudanças sociais e económicas em curso. É imperativo ajustar continuamente o quadro regulamentar e as prioridades de aplicação, para que estejam sempre atualizados.

1.2O CESE congratula-se com a flexibilização das regras em matéria de auxílios estatais pela Comissão, o que permitiu à economia europeia fazer face à crise da COVID-19, escorando-se nesse apoio estatal público significativo.

1.3O CESE considera que a Comissão conseguiu encontrar um equilíbrio virtuoso entre a urgência inédita de flexibilizar as regras em matéria de auxílios estatais e a necessidade de assegurar um nível mínimo de regulamentação e um controlo geral da sua parte, a fim de limitar as desigualdades excessivas no mercado interno relacionadas com as diferentes capacidades de intervenção financeira dos Estados-Membros para socorrer as respetivas economias nacionais.

1.4No que diz respeito à relação entre as regras anti-trust estabelecidas no artigo 101.º do TFUE e a crise pandémica, apraz ao CESE constatar que a Comissão adotou rapidamente uma comunicação para incentivar os projetos de cooperação entre as empresas, a fim de reduzir a escassez da oferta de produtos e serviços essenciais durante a pandemia. Este foi um exemplo de uma adaptação rápida e útil das orientações da Comissão sobre acordos de cooperação horizontal ao contexto social, económico e sanitário específico que surgiu em 2020.

1.5O CESE congratula-se igualmente com o facto de a Rede Europeia da Concorrência, que coordena as ações das autoridades nacionais da concorrência e da Direção-Geral da Concorrência (DG COMP), ter conseguido exprimir uma posição comum sobre a aplicação das regras de concorrência durante a crise sanitária da COVID-19, a fim de evitar eventuais comportamentos oportunistas e de abuso, particularmente prejudiciais em períodos de crise.

1.6O CESE considera que as propostas legislativas da Comissão relativas à concorrência nos mercados digitais são extremamente úteis para alcançar regras harmonizadas capazes de imbuir confiança nos cidadãos, nos consumidores e nas PME (em especial nas microempresas), no que respeita à proteção adequada da estrutura concorrencial dos mercados, por um lado, e à proteção dos dados pessoais, por outro. Na verdade, esses dados e a respetiva utilização devem estar relacionados quer com a proteção dos indivíduos e das suas liberdades, quer com fatores concorrenciais de importância estratégica crucial.

1.7O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de esclarecer se as regras de concorrência se aplicam à negociação coletiva realizada pelos prestadores de serviços da economia digital e das plataformas digitais, que nem sempre se inserem nas categorias de emprego tradicionalmente contempladas pelo direito do trabalho. Essa clarificação impõe-se a fim de evitar eventuais consequências negativas para os prestadores de serviços decorrentes da aplicação do direito da concorrência.

1.8No que diz respeito ao acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia proferido no processo Tercas, o CESE salienta que os sistemas de garantia dos depósitos de instituições bancárias financiadas pelo setor privado e que não executam um mandato público sob a influência do Estado são excluídos do âmbito de aplicação das regras da UE em matéria de auxílios estatais, pois não constituem uma intervenção do Estado na economia, mas sim a manifestação de um sistema privado de solidariedade mútua entre as instituições de crédito através de recursos privados e não estatais.

1.9O CESE espera que a Comissão coordene a sua política de concorrência com outras políticas de relevância estratégica para as empresas europeias, como as políticas no âmbito do comércio internacional. Tratar-se-ia de uma evolução positiva, uma vez que as empresas de países terceiros beneficiam frequentemente de vantagens concorrenciais em relação às empresas europeias, decorrentes de subvenções estatais desleais e da adoção de modelos de produção incompatíveis com os valores e princípios consagrados nos Tratados e na legislação da UE.

2.Introdução

2.1O 50.º relatório anual da Comissão Europeia sobre a política de concorrência referente a 2020 centra-se consideravelmente nas iniciativas adotadas para reduzir o impacto social e económico da pandemia mundial causada pelo vírus da COVID-19.

2.2Trata-se do primeiro relatório sobre a política de concorrência publicado pela Comissão sob a liderança da presidente Ursula von der Leyen e o primeiro após a renovação do mandato do Parlamento Europeu e a conclusão do Brexit.

2.3A aplicação das regras de concorrência da UE contribuiu de forma decisiva ao longo dos anos para a prossecução de uma economia social de mercado, como previsto nos Tratados fundadores da UE, que concilia os valores europeus do crescimento e da competitividade com os valores igualmente importantes da equidade e da solidariedade no âmbito de um mercado único competitivo e inclusivo.

2.4A evolução rápida e inesperada da situação sanitária, social, tecnológica e económica dos últimos anos revela a importância de dispor de uma política de concorrência capaz de se renovar e evoluir continuamente, em consonância com as mudanças em curso, adaptando o quadro regulamentar e as prioridades de aplicação para que estejam sempre atualizados.

2.5Em 2020, assistimos a uma das piores crises mundiais da história. Atualmente é possível constatar que, graças à ação da UE e à sua capacidade de reação, as empresas e os cidadãos europeus conseguiram fazer face a uma crise sem precedentes, escorando-se no apoio estatal público significativo concedido em virtude da flexibilização das regras em matéria de auxílios estatais pela Comissão. Assim, a política de concorrência demonstrou uma capacidade considerável de adaptação a circunstâncias imprevistas e extremas.

2.6A UE conseguiu também mobilizar um plano de recursos adequado para estimular as economias nacionais com vista a uma retoma sólida e funcional que permita restaurar a confiança nos mercados, conjugando a injeção de capitais nos Estados com um acompanhamento rigoroso, a fim de evitar distorções excessivas do mercado e efeitos negativos na conjuntura económica.

2.7A fim de assegurar, no futuro, uma política de concorrência eficaz e atenta à evolução da conjuntura socioeconómica, o Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com o reforço da aplicação da legislação anti-trust pelo setor privado, salientado no relatório da Comissão, na sequência da adoção da diretiva de 2014 sobre a mesma matéria.

2.8O CESE apoia igualmente a avaliação em curso da Comissão sobre a eventual adaptação das regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis ao setor dos serviços de interesse económico geral (SIEG), com especial destaque para os serviços sociais e de saúde, de importância vital para a coesão social a nível territorial.

2.9O CESE espera que a Comissão coordene a sua política de concorrência e de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais com outras políticas que afetam as empresas europeias, como as políticas no âmbito do comércio internacional, o que seria particularmente útil, tendo em conta que as empresas de países terceiros beneficiam frequentemente de vantagens concorrenciais em relação às empresas europeias, decorrentes de subvenções estatais desleais e de modelos de produção incompatíveis com os valores e os princípios de sustentabilidade europeus enunciados nos Tratados.

3.Política de concorrência e crise pandémica

3.1O CESE congratula-se com a flexibilização das regras em matéria de auxílios estatais pela Comissão Europeia após o surto de COVID-19, mediante a aprovação de um quadro temporário específico (março de 2020), revisto cinco vezes até janeiro de 2021, em função da evolução da crise pandémica.

3.2O CESE manifesta o seu agrado por a Comissão ter começado por clarificar as medidas que podiam ser adotadas sem notificação prévia com base nas regras vigentes, mediante a aplicação simultânea de um quadro regulamentar temporário e flexível que permitiu a concessão de auxílios estatais sem precedentes no âmbito de um quadro processual simplificado.

3.3Ao abrigo desse quadro jurídico, a Direção-Geral da Concorrência (DG COMP) da Comissão autorizou um número notável de regimes de auxílio nacionais num espaço de tempo muito curto, como exigido pela emergência pandémica, demonstrando uma capacidade operacional extraordinária.

3.4O CESE considera que a Comissão conseguiu encontrar um equilíbrio virtuoso entre a urgência inédita de flexibilizar as regras em matéria de auxílios estatais e a necessidade de assegurar um nível mínimo de regulamentação e um controlo geral da sua parte, a fim de limitar as desigualdades excessivas no mercado interno relacionadas com as diferentes capacidades de intervenção financeira dos Estados-Membros para socorrer as respetivas economias nacionais.

3.5O conjunto de várias medidas de auxílio às empresas previstas no quadro temporário, entre outras, as ajudas diretas, as garantias públicas ao crédito bancário, os empréstimos em condições preferenciais e as participações no capital das empresas, bem como o montante significativo dos limites máximos de auxílio autorizados, nomeadamente na sequência da última revisão realizada pela Comissão em janeiro de 2021, revelaram-se adequados para fazer face à crise e demonstraram uma evolução qualitativa significativa em comparação com o quadro temporário anterior adotado na sequência da crise financeira de 2008.

3.6No que diz respeito à relação entre a intervenção pública na economia e as regras em matéria de auxílios estatais, o CESE salienta a importância das regras da concorrência também no tocante à aplicação correta e sem distorções dos planos nacionais de recuperação e resiliência, a implementar pelos Estados-Membros através dos recursos europeus entretanto disponibilizados.

3.7No que diz respeito à relação entre as regras anti-trust estabelecidas no artigo 101.º do TFUE e a crise pandémica, apraz ao CESE constatar que a Comissão adotou rapidamente uma comunicação para incentivar os projetos de cooperação entre as empresas. Os projetos visavam reduzir a escassez da oferta de produtos e serviços essenciais durante a pandemia, adaptando as suas orientações tradicionais sobre os acordos de cooperação horizontal ao contexto social, económico e sanitário específico surgido em 2020.

3.8Ao mesmo tempo, o CESE considera extremamente úteis os três regulamentos de execução adotados pela Comissão em abril de 2020, que flexibilizaram temporariamente a aplicação das regras de concorrência nos setores agrícolas mais afetados pela pandemia de COVID-19. Esses regulamentos permitiram aos agricultores e às organizações interprofissionais adotar medidas coletivas temporárias para estabilizar determinados setores agrícolas.

3.9O Relatório sobre a Política de Concorrência 2020 descreve igualmente a atividade desenvolvida no âmbito do controlo das concentrações, que implicou 361 operações notificadas. A Comissão tomou 352 decisões que conduziram à intervenção aprofundada em 18 processos. Tal significa que 76% de todas as operações notificadas em 2020 foram autorizadas na primeira fase através do procedimento simplificado, o que aponta para um funcionamento eficiente das regras processuais. Este foi especialmente útil no que se refere à retoma das operações de fusões e aquisições a nível mundial facilitada pela liquidez considerável atualmente em circulação.

3.10Por último, o CESE considera muito importante que a Rede Europeia da Concorrência, que coordena as ações das autoridades nacionais da concorrência e da DG COMP, tenha conseguido exprimir uma posição comum forte sobre a aplicação das regras de concorrência durante a crise sanitária da COVID-19, a fim de evitar eventuais comportamentos oportunistas e de abuso, particularmente repreensíveis e prejudiciais em períodos de crise.

4.Transição digital e concorrência

4.1A transição digital e o desenvolvimento da economia das novas tecnologias da informação e comunicação suscitam questões novas e importantes do ponto de vista da concorrência, pelo que o CESE considera importante que as instituições europeias adotem medidas regulamentares adequadas neste contexto.

4.2O CESE já se pronunciou sobre as três principais propostas legislativas adotadas pela Comissão que propõem medidas no contexto da economia digital: a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à disputabilidade e equidade dos mercados no setor digital (Regulamento Mercados Digitais) 1 ; a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um mercado único dos serviços digitais (Regulamento Serviços Digitais) 2 ; e a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à governação de dados (Regulamento Governação de Dados) 3 .

4.3O tema comum aos três pareceres do CESE sobre estas questões é a necessidade de a União Europeia adotar regras harmonizadas capazes de imbuir confiança nos cidadãos, nos consumidores e nas PME (em especial nas microempresas), no que respeita à proteção adequada da estrutura concorrencial dos mercados, por um lado, e à proteção dos dados pessoais, por outro. Na verdade, esses dados e a respetiva utilização devem estar subordinados a uma escolha dupla, ou seja, relacionada quer com a proteção dos indivíduos e das suas liberdades, quer com fatores concorrenciais de importância estratégica crucial.

4.4A este respeito, a existência efetiva de mercados concorrenciais e disputados é crucial para evitar os abusos de poder de mercado cometidos pelas plataformas digitais que funcionam como «controladores de acesso», a fim de assegurar o desenvolvimento de novas empresas digitais no futuro, em prol da inovação, do crescimento e, em última análise, do bem-estar dos consumidores.

4.5O CESE considera que as propostas legislativas apresentadas pela Comissão em 2020 constituem um ponto de partida adequado para a criação de um quadro legislativo a aperfeiçoar ao longo dos anos, mediante a revisão permanente da regulamentação setorial e das regras de concorrência, em função da estrutura dos mercados que se delineará com o desenvolvimento da economia digital.

4.6A este respeito, é essencial assegurar condições de concorrência equitativas em termos de acesso e capacidade concorrencial dos diferentes operadores nos mercados digitais, tanto para permitir o funcionamento mais adequado do mercado único como para evitar distorções da concorrência. O fito é proteger os consumidores e as empresas da UE, tendo mais em atenção e em devida conta as repercussões sociais do quadro regulamentar aplicável à economia digital.

4.7Neste contexto, o CESE congratula-se, em especial, com o trecho do relatório da Comissão em que se afirma que a «economia social de mercado constitui um dos alicerces da UE e é sustentada pela política de concorrência da UE. Os indivíduos e as empresas prosperam quando a economia trabalha ao seu serviço», e espera que esse princípio se concretize na aplicação da política de concorrência, inclusivamente no âmbito das análises e avaliações.

5.Concorrência e negociação coletiva

5.1O desenvolvimento da economia e das plataformas digitais tem repercussões significativas, não só na estrutura dos mercados, mas também nos contextos e formas de trabalho, criando novas oportunidades de emprego e de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, como se sabe, podem também existir problemas relacionados com as condições de trabalho dos prestadores de serviços, que podem beneficiar da capacidade de se organizarem e agirem coletivamente.

5.2Por conseguinte, o CESE congratula-se com a intenção da Comissão Europeia de esclarecer de forma cabal se as regras de concorrência se aplicam à negociação coletiva realizada pelos prestadores de serviços da economia digital e das plataformas digitais, que nem sempre se inserem nas categorias de emprego tradicionalmente contempladas pelo direito do trabalho.

5.3Embora a inaplicabilidade das regras de concorrência à negociação coletiva entre trabalhadores assalariados e empresas tenha sido clarificada há algum tempo pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, subsistem algumas dúvidas quanto à questão de saber se as regras de concorrência se aplicam à negociação coletiva que envolve prestadores de serviços independentes e, se for caso disso, em que medida.

5.4Por conseguinte, é oportuno obter maior segurança jurídica e previsibilidade neste domínio, a fim de eliminar as incertezas regulamentares suscetíveis de provocar ineficiências e custos de conformidade, tendo simultaneamente em conta o interesse dos prestadores de serviços em se organizarem eficazmente, a fim de obterem melhores condições e maior proteção no exercício das suas atividades.

6.Concorrência e objetivos climáticos e ambientais

6.1Será difícil alcançar as metas do ambicioso programa da União Europeia de combate às alterações climáticas e da agenda estratégica referente ao Pacto Ecológico Europeu sem a adaptação adequada das políticas de concorrência, em especial das regras em matéria de auxílios estatais, programas de incentivo e financiamento para a inovação ecológica.

6.2Por conseguinte, a política de concorrência pode contribuir ativamente para a consecução dos objetivos climáticos e ambientais da UE. Do relatório da Comissão consta a descrição de algumas medidas, nomeadamente no domínio do controlo dos auxílios estatais, através das quais a Comissão avaliou e autorizou medidas estatais para promover a economia circular, as energias renováveis e a eficiência energética. O CESE congratula-se com essas medidas, que apoia.

6.3Apesar de concordar com esta abordagem, o CESE recomenda ao mesmo tempo que se tenha também em conta o seu impacto social, quando da avaliação das diferentes medidas. Em muitos casos, os investimentos na economia circular e nas energias renováveis constituem, de facto, oportunidades para criar novos postos de trabalho, nomeadamente através de instrumentos para a inclusão dos grupos mais frágeis e vulneráveis.

6.4No que diz respeito à questão das energias renováveis, o CESE destaca o papel desempenhado pelas comunidades para a energia e pelas comunidades de energia renovável criadas ao abrigo das diretivas setoriais da UE. Através da criação de redes horizontais, muitas vezes em forma de cooperativas, estas promovem a participação direta dos cidadãos na produção e na partilha da energia produzida inclusivamente a partir de fontes renováveis.

6.5O CESE considera oportuna a participação desses intervenientes para alargar o número de operadores com acesso aos mercados da energia, a fim de assegurar o pluralismo das empresas, por um lado, e o aumento da concorrência nos mercados da energia e das energias renováveis, por outro.

7.Concorrência e setor bancário

7.1No relatório sobre a concorrência de 2020, indica-se que não foram iniciados novos processos de auxílios estatais a instituições bancárias e financeiras. Além disso, a Comissão esclarece que autorizou a prorrogação de alguns regimes nacionais de apoio já existentes, ao abrigo dos quais os Estados-Membros podem intervir, se necessário, para apoiar a gestão ordenada de instituições de crédito de pequena dimensão em situação de dificuldade ou crise.

7.2O CESE recorda a importância dos bancos locais e regionais enquanto intervenientes portadores de uma diversidade empresarial adequada no setor bancário e enquanto operadores do mercado próximos das famílias e das empresas nos territórios periféricos. A este respeito, congratula-se com a prorrogação dos regimes prevista pela Comissão, caso seja necessário gerir a saída ordenada do mercado de entidades bancárias de todas as dimensões, a fim de proteger os aforradores e a confiança no quadro económico e financeiro.

7.3No que diz respeito ao acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia proferido no processo Tercas, que confirmou o acórdão de primeira instância cujas conclusões eram semelhantes, o CESE salienta que os sistemas de garantia dos depósitos de instituições bancárias financiadas pelo setor privado e que não executam um mandato público sob a influência do Estado são excluídos do âmbito de aplicação das regras da UE em matéria de auxílios estatais.

7.4Com efeito, esses sistemas de garantia não constituem uma intervenção do Estado na economia, mas sim a manifestação de um sistema privado de solidariedade mútua entre as instituições de crédito e de auto-organização através dos seus recursos próprios, a fim de proteger a confiança dos depositantes e aforradores no sistema bancário, mesmo em caso de crises específicas.

8.Concorrência e regimes fiscais

8.1O resultado das várias ações judiciais intentadas pela Comissão junto do Tribunal de Justiça da União Europeia sobre vantagens fiscais seletivas e decisões fiscais nacionais, inicialmente consideradas não conformes com o artigo 107.º do TFUE, sublinha a vontade expressa da Comissão de assegurar a harmonização efetiva das regras fiscais na Europa, através de todos os instrumentos à sua disposição, incluindo as decisões que dão cumprimento às regras em matéria de auxílios estatais.

8.2No entanto, os diferentes resultados dessas decisões perante os tribunais europeus sublinham a necessidade de reforçar a eficácia e a harmonização das regras fiscais na Europa através da aplicação do plano de ação pertinente aprovado a este respeito pela Comissão no início de 2021 e, por conseguinte, através da adoção de iniciativas legislativas adequadas no domínio da fiscalidade para proteger o mercado interno e a sua consolidação.

Bruxelas, 18 de novembro de 2021

Alain Coheur

Presidente da Secção do Mercado Único, Produção e Consumo

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(1)    JO C 286 de 16.7.2021, p. 64.

(2)    JO C 286 de 16.7.2021, p. 70.

(3)    JO C 286 de 16.7.2021, p. 38.