1.

O pedido prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado‑Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro ( 2 ).

2.

Este pedido inscreve‑se no contexto de um litígio que opõe V. M., nacional albanesa que reside em Itália, ao Istituto nazionale della previdenza sociale (Instituto Nacional da Previdência Social, Itália) (a seguir «INPS»), a propósito da recusa deste último em lhe conceder uma prestação pecuniária reservada às pessoas com mais de 67 anos que se encontrem em situação económica precária.

3.

Tal oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar o âmbito de aplicação material do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98, que prevê a igualdade de tratamento em matéria de segurança social dos trabalhadores migrantes que sejam nacionais de países terceiros e titulares de uma autorização única com os nacionais do Estado‑Membro em que residem. Irei expor o que justifica, na minha opinião, a exclusão do subsídio social em causa no processo principal.

4.

No âmbito das presentes conclusões, farei referência aos considerandos 19 e 20 da Diretiva 2011/98, bem como ao artigo 2.o, alíneas b) e c), ao artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), e ao artigo 12.o desta diretiva.

5.

Referir‑me‑ei também ao considerando 1 do Regulamento (CE) n.o 883/2004 ( 3 ), aos seus artigos 3.o e 70.o, bem como ao seu anexo X.

6.

O artigo 3.o, n.o 6, da legge n. 335 — Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (Lei n.o 335, que altera o regime de pensão obrigatória e complementar), de 8 de agosto de 1995 ( 4 ), prevê que, em vez da pensão social e dos seus acréscimos, os cidadãos italianos residentes em Itália que tenham atingido a idade de 65 anos (desde 1 de janeiro de 2019, 67 anos) e que preencham as condições de rendimento previstas nesse número recebem um subsídio social. Se a pessoa dispuser de rendimentos próprios, o subsídio é concedido, em princípio, a uma taxa reduzida até ao montante anual líquido previsto na lei. Os aumentos subsequentes de rendimentos para além do limite máximo conduzem à suspensão do subsídio social ( 5 ).

7.

O artigo 80.o da legge n. 388 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [Lei n.o 388, que aprova Disposições para a Elaboração do Orçamento Anual e Plurianual do Estado (Lei de Finanças de 2001)] ( 6 ), de 23 de dezembro de 2000, dispõe, no seu n.o 19, que o subsídio social e as prestações económicas que constituem direitos subjetivos ao abrigo da legislação em vigor em matéria de serviços sociais são concedidos, nas condições previstas por essa legislação, aos estrangeiros titulares de um cartão de residência ( 7 ); para as outras prestações e serviços sociais, a equiparação aos cidadãos italianos é concedida aos estrangeiros que sejam, pelo menos, titulares de uma autorização de residência de duração igual ou superior a um ano.

8.

O artigo 20.o, n.o 10, do decreto‑legge n. 112 — Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (Decreto‑Lei n.o 112, que aprova Disposições Urgentes para o Desenvolvimento Económico, a Simplificação, a Competitividade, a Estabilização das Finanças Públicas, e a Equidade Fiscal) ( 8 ), de 25 de junho de 2008, convertido em lei, com alterações, pela legge n.o 133 (Lei n.o 133), de 6 de agosto de 2008 ( 9 ), enuncia:

«A partir de 1 de janeiro de 2009, o subsídio social referido no artigo 3.o, n.o 6, da [Lei n.o 335/95] é pago aos beneficiários desde que estes tenham residido legalmente, de forma contínua, durante pelo menos dez anos no território nacional.»

9.

V. M., nacional albanesa, reside regularmente em Itália desde 2006, sendo titular de uma autorização de residência concedida por motivos familiares ( 10 ), com autorização para trabalhar nesse Estado‑Membro, como resulta dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça.

10.

O INPS recusou pagar‑lhe o subsídio social previsto no artigo 3.o, n.o 6, da Lei n.o 335/95, com o fundamento de que não dispunha de uma autorização de residência de longa duração — UE.

11.

Após ter sido negado provimento em primeira instância ao seu recurso dessa decisão, a Corte d’appello di Firenze (Tribunal de Recurso de Florença, Itália) deferiu o seu pedido com o fundamento de que a concessão do subsídio social em causa estava subordinada apenas à condição de residência em Itália durante, pelo menos, dez anos.

12.

Na sequência do recurso interposto dessa decisão pelo INPS, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália) submeteu, por Despacho de 8 de março de 2023, à Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio, questões, baseadas em diversas disposições da Costituzione (Constituição), lidas em conjugação com o artigo 34.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 11 ) e o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98, relativas à constitucionalidade do artigo 80.o, n.o 9, da Lei n.o 388/2000, na medida em que este último subordina a concessão do subsídio em causa à condição adicional de os estrangeiros serem titulares de uma autorização de residência de longa duração — UE.

13.

Referindo‑se à jurisprudência anterior da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) considerou a existência de uma obrigação constitucional de conceder o subsídio social em causa a um estrangeiro que não possuía uma autorização de residência de longa duração — UE devido à «reconhecida interpenetração dos valores subjacentes ao artigo 3.o da Constituição e ao artigo 34.o da Carta», bem como à diferente interpretação do artigo 12.o da Diretiva 2011/98 dada pelo Tribunal de Justiça ( 12 ).

14.

Além disso, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) considerou que o artigo 3.o, n.o 6, da Lei n.o 335/95 é contrário ao artigo 38.o, primeiro parágrafo, da Constituição, «uma vez que não pode ser posta em causa a correlação estreita entre este e o artigo 34.o da Carta que, ao consagrar o direito a uma assistência social e uma ajuda à habitação, visa “assegurar uma existência condigna a todos aqueles que não disponham de recursos suficientes” (Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj,C‑571/10, EU:C:2012:233)».

15.

A Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) sublinha que as novas questões de constitucionalidade que lhe são submetidas se baseiam em disposições da Carta e que não pode deixar de lhes responder através dos instrumentos que lhe são próprios ( 13 ). Considera que implicam principalmente determinar se o subsídio social em causa figura entre as prestações de segurança social para as quais os nacionais de países terceiros titulares de uma autorização de residência emitida para fins de emprego ou, pelo menos, que lhes permita trabalhar beneficiam da igualdade de tratamento nos termos do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98.

16.

Para o efeito, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) clarifica que o subsídio social em causa é uma prestação pecuniária que o INPS concede, a pedido, às pessoas com mais de 65 anos (desde 1 de janeiro de 2019, mais de 67 anos) que se encontrem em situação económica precária, na medida em que não têm rendimento ou auferem um rendimento inferior ao limite fixado anualmente pela lei no montante máximo desse subsídio.

17.

A Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) recorda a sua jurisprudência segundo a qual, por um lado, o subsídio social em causa é concedido independentemente do facto de o beneficiário ser um trabalhador e é «puramente uma prestação de assistência» ( 14 ). Esta visa exclusivamente fazer face ao estado de necessidade decorrente da indigência em que se encontram as pessoas sem recursos económicos adequados e às quais, devido à sua velhice, é reduzida a sua capacidade de trabalho.

18.

Por outro lado, no seu Acórdão n.o 50/2019, de 4 de dezembro de 2018, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) declarou que faz parte «do poder discricionário do legislador só conceder uma prestação pecuniária a um estrangeiro indigente e sem pensão se a sua integração na sociedade o tiver tornado digno de receber a mesma assistência que a concedida ao cidadão italiano». Considerou que a igualdade de acesso à assistência social entre os cidadãos italianos ou da União e os nacionais de países terceiros devia ser limitada aos serviços e às prestações que, ao satisfazerem «uma necessidade primária do indivíduo que não tolera nenhuma distinção ligada ao enraizamento territorial», concretizam o gozo dos direitos fundamentais dos indivíduos. Neste caso, não pode ser tolerada qualquer restrição relacionada com o caráter limitado dos financiamentos disponíveis. Em contrapartida, o legislador pode reservar a concessão das outras prestações às pessoas que tenham demonstrado a sua integração estável e ativa na sociedade italiana através da obtenção de uma autorização de residência de longa duração — UE. Esta pressupõe, diferentemente da simples residência legal em Itália, a produção de um rendimento, a disponibilidade de uma habitação e o conhecimento da língua italiana, elementos que constituem «indícios não desrazoáveis [da sua] participação» na vida da sociedade, que contribui para o progresso desta.

19.

À luz do direito da União, o órgão jurisdicional de reenvio especifica, antes de mais, que o subsídio social em causa é expressamente classificado entre as prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo, também denominadas «mistas», definidas no artigo 70.o do Regulamento n.o 883/2004, estando inscrito no seu anexo X. Em seguida, procede a uma análise da redação do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98, bem como do regime jurídico destas prestações «mistas». Recorda, em especial, as suas condições de concessão, tal como especificadas pelo Tribunal de Justiça, tanto para os cidadãos da União ( 15 ) como para os nacionais de países terceiros que residam legalmente no território da União ( 16 ), antes de serem consagrados pelo legislador da União. Daqui deduz que os nacionais de países terceiros que se deslocam no território da União, à semelhança dos cidadãos dos Estados‑Membros, devem ter uma relação de contribuição com o sistema de previdência do Estado ao qual pedem essa prestação.

20.

Por último, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 não pode conferir aos nacionais de países terceiros titulares dos títulos de residência previstos no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), desta diretiva uma proteção mais ampla do que a prevista pelo regime de coordenação dos sistemas de segurança social, previsto no Regulamento n.o 883/2004, para o qual este primeiro artigo remete.

21.

O órgão jurisdicional de reenvio considera, portanto, que os nacionais de países terceiros aos quais se aplica o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 podem beneficiar do mesmo tratamento que o reservado aos nacionais do Estado‑Membro em que residem apenas se forem trabalhadores e unicamente para as prestações abrangidas pelos ramos da segurança social enumerados no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, ao passo que, para poderem beneficiar das prestações especiais designadas no artigo 70.o deste regulamento, a que pertence o subsídio social em causa, estão necessariamente sujeitos às condições expressamente previstas para esse efeito pelo regime de coordenação e pela legislação do Estado‑Membro de acolhimento.

22.

Por conseguinte, duvida que o simples facto de ser titular de uma autorização de residência que autoriza o trabalho num Estado‑Membro na aceção da Diretiva 2011/98 confira aos nacionais de países terceiros o direito de aceder às prestações «mistas» nas mesmas condições que os nacionais do Estado‑Membro em que residem.

23.

Nestas condições, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva [2011/98], como expressão concreta da proteção do direito de acesso às prestações de segurança social reconhecida pelo artigo 34.o, n.os 1 e 2, da [Carta], ser interpretado no sentido de que o seu âmbito de aplicação abrange uma prestação como o subsídio social previsto no artigo 3.o, n.o 6, da [Lei n.o 335/95], e, por conseguinte, no sentido de que o direito da União se opõe a uma legislação nacional que não torna extensiva aos estrangeiros titulares da autorização única prevista [nessa] diretiva a prestação supramencionada, a qual é reconhecida aos estrangeiros desde que sejam titulares de uma autorização de residência UE para residentes de longa duração?»

24.

V. M., o INPS, o Governo Italiano e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e participaram na audiência realizada em 7 de maio de 2025, na qual responderam às questões para resposta oral colocadas pelo Tribunal de Justiça.

25.

A questão prejudicial exige, do meu ponto de vista, duas observações prévias.

26.

Primeiro, o órgão jurisdicional de reenvio especifica que o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 concretiza o direito de acesso às prestações de segurança social previsto no artigo 34.o, n.os 1 e 2, da Carta.

27.

Ao fazê‑lo, retoma o que o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão INPS C‑350/20, baseando‑se na remissão para o Regulamento n.o 883/2004 efetuada no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), desta diretiva, lido à luz do seu considerando 31, que enuncia, nomeadamente, que a referida diretiva observa os princípios reconhecidos pela Carta ( 17 ).

28.

Segundo, o órgão jurisdicional de reenvio refere a situação dos «estrangeiros titulares da autorização única». Devido à constatação do Tribunal de Justiça relativa ao âmbito de aplicação pessoal do artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98 no seu Acórdão INPS C‑350/20 ( 18 ), há que esclarecer que a interpretação desta disposição solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio não se limita às situações em que os nacionais de países terceiros tenham sido admitidos num Estado‑Membro para efeitos de trabalho em conformidade com a legislação da União ou legislação nacional ( 19 ). Como prevê expressamente, o artigo 12.o, n.o 1, desta diretiva aplica‑se também aos nacionais de países terceiros que tenham sido admitidos num Estado‑Membro para fins não relacionados com o trabalho em conformidade com a legislação da União ou nacional, que estejam autorizados a trabalhar e que possuam um título de residência emitido em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1030/2002 ( 20 ).

29.

Por conseguinte, tendo em conta a decisão no Acórdão INPS C‑350/20 ( 21 ), proponho ao Tribunal de Justiça que considere, por analogia com a reformulação da questão prejudicial adotada nesse acórdão ( 22 ), que, com a sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que exclui os nacionais de países terceiros a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), desta diretiva do direito de beneficiarem de um subsídio concedido, segundo esta regulamentação, às pessoas com mais de 65 anos (desde 1 de janeiro de 2019, mais de 67 anos) que se encontrem em situação económica precária e que tenham capacidades de trabalho limitadas devido à sua idade ( 23 ).

30.

O artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98 consagra o princípio da igualdade de tratamento dos trabalhadores de países terceiros ( 24 ), referidos no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), desta diretiva, em relação aos nacionais do Estado‑Membro em que residem em diferentes domínios, como, nomeadamente, as condições de trabalho, a educação e a formação, bem como os benefícios fiscais. Em especial, em matéria de segurança social, o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da referida diretiva remete para os «ramos da segurança social, definidos no Regulamento […] n.o 883/2004» ( 25 ).

31.

Resulta claramente do considerando 19 da Diretiva 2011/98 que se trata de uma harmonização mínima, uma vez que o objetivo desta diretiva é especificar em que domínios é que a igualdade de tratamento é garantida.

32.

Noutras diretivas figura uma remissão idêntica ( 26 ). Esta concordância deveria ser alargada à Diretiva 2003/109/CE ( 27 ) se a proposta da Comissão de introduzir a referência ao Regulamento n.o 883/2004 no âmbito da reformulação desta diretiva fosse bem sucedida ( 28 ).

33.

No que respeita ao âmbito de aplicação pessoal do artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98, conforme recordado no n.o 28 das presentes conclusões, acrescento, primeiro, que não se exige que os nacionais de países terceiros ocupem constantemente um emprego real ( 29 ).

34.

Por conseguinte, não se pode sustentar, como faz o INPS, que, «para que lhe seja reconhecido o direito à igualdade de tratamento em matéria de segurança social, não basta que o estrangeiro seja titular de uma autorização de residência, sendo também necessário que contribua para a economia do Estado‑Membro de acolhimento exercendo uma atividade profissional e pagando os respetivos impostos».

35.

Segundo, o considerando 20 da Diretiva 2011/98, relativo ao direito à igualdade de tratamento previsto no seu artigo 12.o, visa também «os membros da família de um trabalhador de um país terceiro admitidos no Estado‑Membro em conformidade com a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao reagrupamento familiar [ ( 30 )]». No que respeita à situação em que os membros da família de um trabalhador nacional de um país terceiro titular de uma autorização única beneficiam diretamente do direito à igualdade de tratamento, referido nomeadamente nesse considerando, o Tribunal de Justiça declarou que «este direito é conferido a essas pessoas na sua qualidade própria de trabalhadores, ainda que a sua chegada ao Estado‑Membro de acolhimento se [deva] ao facto de serem membros da família de um trabalhador nacional de um país terceiro» ( 31 ).

36.

No caso em apreço, na audiência, foi especificado que V. M. nunca trabalhou em Itália e que vivia com o seu filho, que tem o estatuto de residente de longa duração — UE. Estando autorizada a trabalhar ( 32 ), parece, portanto, que está abrangida pelo âmbito de aplicação pessoal do artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98.

37.

No que respeita ao âmbito de aplicação material do direito à igualdade de tratamento enunciado no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98, este é determinado pelo Regulamento n.o 883/2004 para o qual remete ( 33 ). A questão do órgão jurisdicional de reenvio incide sobre o sentido e o alcance da expressão «ramos da segurança social, definidos no Regulamento […] n.o 883/2004».

38.

Os ramos da segurança social são referidos no artigo 3.o deste regulamento, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação material».

39.

O artigo 3.o, n.o 1, do referido regulamento estabelece um princípio segundo o qual este último «[se aplica] a todas as legislações relativas aos ramos da segurança social que digam respeito a» nove categorias de prestações e a um subsídio que aí são taxativamente enumerados.

40.

O artigo 3.o, n.o 5, do Regulamento n.o 883/2004 define as exceções. Nos termos da alínea a) desta disposição, este regulamento «não se aplica à assistência social e médica» ( 34 ).

41.

O artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 883/2004 prevê que este regulamento «aplica‑se igualmente às prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo abrangidas pelo artigo 70.o» do referido regulamento.

42.

Pode decorrer uma dúvida, por um lado, da redação deste n.o 3, e por outro, dos critérios adotados pelo legislador da União neste artigo 70.o para definir as prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo.

43.

No que respeita ao facto de o advérbio «igualmente» ser utilizado no artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 883/2004, considero que este deve ser lido à luz do objetivo prosseguido por este regulamento, na medida em que visa favorecer a livre circulação dos trabalhadores ( 35 ) ao definir regras de coordenação dos sistemas de segurança social entre os Estados‑Membros ( 36 ). É por esta razão que o seu âmbito de aplicação material abrange as prestações de caráter não contributivo em conformidade com os limites expostos no considerando 37 do referido regulamento.

44.

Quanto aos critérios de determinação das prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo, são os seguintes:

45.

Além disso, o artigo 1.o, alínea l), primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 883/2004, define o termo «legislação», como designando, «em relação a cada Estado‑Membro, as leis, os regulamentos, as disposições legais e outras medidas de aplicação respeitantes aos ramos de segurança social referidos no n.o 1 do artigo 3.o [deste regulamento]» ( 39 ).

46.

Por conseguinte, na medida em que se destinam a abranger parcialmente, ou mesmo completamente, «os riscos correspondentes aos ramos de segurança social referidos no n.o 1 do artigo 3.o», do Regulamento n.o 883/2004, podem as prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo ser abrangidas pela igualdade de tratamento enunciada no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 a favor dos nacionais de países terceiros autorizados a trabalhar num Estado‑Membro?

47.

Em primeiro lugar, importa sublinhar que as expressões referidas nos n.os 44 e 45 das presentes conclusões não devem atenuar a importância da outra característica enunciada no artigo 70.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, a saber, a da «assistência social», detalhada no n.o 2, alínea a), i), deste artigo ( 40 ).

48.

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que as «prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo» previstas no artigo 70.o, n.o 2, deste regulamento se enquadram no conceito de «prestações de assistência social» na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 41 ). Especificou que este conceito se refere a todos os regimes de ajuda instituídos por autoridades públicas, a nível nacional, regional ou local, aos quais recorre um indivíduo que não dispõe de recursos suficientes para fazer face às suas necessidades elementares nem às da sua família ( 42 ).

49.

Além disso, resulta do Acórdão Alimanovic que há que procurar a função preponderante do subsídio em causa para considerar que este pode ser qualificado de «prestação pecuniária especial de caráter não contributivo». Assim, é esse o caso se esse subsídio garantir o mínimo dos meios de subsistência necessários para ter uma vida compatível com a dignidade humana ( 43 ).

50.

Por último, segundo jurisprudência constante, uma prestação concedida aos beneficiários, independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação definida na lei, e que esteja relacionada com um dos riscos expressamente enumerados no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004, pode ser considerada uma prestação de segurança social ( 44 ).

51.

Em segundo lugar, importa salientar que dois critérios suplementares enunciados no Regulamento n.o 883/2004 permitem distinguir as prestações referidas no artigo 70.o deste regulamento das que fazem parte dos ramos da segurança social, a saber:

52.

Em terceiro lugar, há que sublinhar o facto de estas prestações estarem sujeitas a um regime jurídico específico. Em especial, por força do artigo 70.o, n.o 4, do Regulamento n.o 883/2004, estas prestações são concedidas exclusivamente no Estado‑Membro da residência do interessado e de acordo com a respetiva legislação. Estas são concedidas pela instituição do lugar de residência e a seu cargo.

53.

Nestas condições, observo, primeiro, que a expressão «ramos da segurança social, definidos no Regulamento […] n.o 883/2004» ( 47 ) utilizada no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 é suficientemente precisa para daí deduzir que designa os ramos da segurança social enumerados de forma exaustiva no artigo 3.o, n.o 1, deste regulamento ( 48 ).

54.

No entanto, outras considerações devem ser expostas em apoio desta análise, uma vez que resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, para efeitos da interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte ( 49 ).

55.

Assim, segundo, a título das precisões contextuais úteis, saliento que a justificação da remissão para os ramos da segurança social enumerados no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 pode ser encontrada no âmbito de aplicação pessoal do direito à igualdade de tratamento enunciado no artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98 ( 50 ). Este é limitado aos trabalhadores que, em razão do seu estatuto, recebem remunerações sujeitas à obrigação de contribuir para a cobertura social dos riscos relacionados com o emprego ( 51 ). Com efeito, por força dos Regulamentos n.o 883/2004 e (CE) n.o 987/2009 ( 52 ), os trabalhadores assalariados ou não assalariados e os membros da sua família estão, em princípio, cobertos pelo sistema de segurança social do Estado‑Membro em que exercem a sua atividade assalariada ou não assalariada, isto nas mesmas condições que os cidadãos nacionais. Por conseguinte, o critério relativo à ligação com o Estado‑Membro de acolhimento não é pertinente ( 53 ).

56.

Assim, o legislador da União optou expressamente por não alargar o direito à igualdade de tratamento enunciado no artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2011/98 às prestações que não podem ser qualificadas de «prestações de segurança social» na aceção do artigo 3.o do Regulamento n.o 883/2004, incluindo, portanto, as referidas no artigo 70.o deste regulamento, devido às suas características, essencialmente ligadas à apreciação individual e discricionária das necessidades dos beneficiários que não são exclusivamente trabalhadores ( 54 ).

57.

Em contrapartida, a igualdade de direitos em matéria de assistência social foi consagrada para os nacionais de países terceiros que são residentes de longa duração ( 55 ), devido ao seu «estatuto mais privilegiado», segundo a expressão do considerando 8 da Diretiva 2011/98, concedido devido ao seu nível de integração ( 56 ).

58.

Esta diferença de igualdade de direitos em matéria de prestações de assistência social, justificada pela duração da residência como critério de integração das pessoas em causa, sem restrições sobre a natureza dos recursos suficientes para prover às suas próprias necessidades e para as dos seus familiares, exceto a inexistência de recurso ao sistema de assistência social do Estado‑Membro em causa ( 57 ), é comparável à prevista para os cidadãos «móveis» da União ( 58 ).

59.

Com efeito, é esse o caso dos cidadãos da União que adquiriram um direito de residência permanente após terem residido legalmente por um período de cinco anos consecutivos no território do Estado‑Membro de acolhimento ( 59 ). Para o período anterior, segundo a mesma lógica de integração, o legislador da União optou, também em matéria de direito a uma prestação de assistência social, por enunciar no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, tendo em consideração curtos períodos de residência para os cidadãos inativos, uma derrogação ao princípio da não discriminação, que é recordado no n.o 1 deste artigo para os cidadãos da União cuja residência respeite as condições impostas por esta diretiva ( 60 ). Além disso, num prazo de três meses a cinco anos, são de facto excluídos do acesso às prestações de assistência social no Estado‑Membro de acolhimento os cidadãos da União que preencham as condições de concessão de um direito de residência em razão do seu nível de recursos ( 61 ).

60.

No entanto, continua a existir uma diferença importante. Os nacionais de países terceiros abrangidos pela Diretiva 2011/98 não beneficiam da igualdade de direitos em matéria de assistência social, ao passo que os cidadãos da União que são também trabalhadores assalariados ou não assalariados ou que mantêm esse estatuto ( 62 ) e os membros da sua família têm direito às mesmas prestações de assistência social que os nacionais desde o início da sua residência ( 63 ).

61.

Por conseguinte, terceiro, importa recordar o objetivo do legislador da União, tal como expresso no considerando 19 da Diretiva 2011/98, à luz do qual deve ser lido o seu artigo 12.o, n.o 1, alínea e) ( 64 ).

62.

Recordo que este considerando define de forma constante o grau da igualdade de tratamento que é fixado.

63.

Com efeito, partindo da constatação de que, na falta de legislação horizontal da União, os direitos concedidos aos nacionais de países terceiros nos Estados‑Membros eram diferentes, foi decidido, nomeadamente, especificar em que domínios a igualdade de tratamento é assegurada entre os nacionais de um Estado‑Membro e os nacionais de países terceiros que ainda não têm o estatuto de residente de longa duração.

64.

Precisamente, o objetivo exposto no referido considerando é «estabelecer condições mínimas de igualdade na União, em reconhecer que esses nacionais de países terceiros contribuem para a economia da União através do seu trabalho e dos seus impostos, e em reduzir a concorrência desleal entre os nacionais de um Estado‑Membro e os trabalhadores de países terceiros resultante de uma eventual exploração destes últimos» ( 65 ).

65.

Por conseguinte, é coerente, devido à intenção do legislador da União assim expressa, por um lado, de enquadrar estritamente, para estadas de uma certa duração, um conjunto mínimo de direitos comuns no limite da sua competência em matéria de segurança social, conforme recordada no considerando 26 da Diretiva 2011/98 ( 66 ), e, por outro, reservar a igualdade de direitos às prestações reguladas pela lei do Estado‑Membro em que o nacional de um país terceiro foi autorizado a trabalhar ( 67 ) ou está registado como desempregado após um período mínimo de emprego ( 68 ).

66.

Assim, resulta claramente do considerando 19 da Diretiva 2011/98 que esta visa alcançar uma harmonização mínima e não uma estrita adequação entre a situação dos nacionais de países terceiros e a dos nacionais do Estado‑Membro em que residem.

67.

Este objetivo é novamente expresso em termos quase idênticos ( 69 ) na Diretiva 2024/1233 ( 70 ).

68.

Assim, confirma‑se que o consenso dos Estados‑Membros sobre o princípio da igualdade de direitos, tanto na Diretiva 2011/98, no artigo 12.o, como na Diretiva 2003/109, assenta na limitação dos domínios em que este princípio é assegurado e na faculdade de derrogar, em determinadas condições, esse princípio ( 71 ).

69.

Todas estas precisões contextuais e teleológicas vêm confirmar o quadro de interpretação do Tribunal de Justiça imposto pela remissão para os «ramos da segurança social, definidos no Regulamento […] n.o 883/2004» pelo artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98 ( 72 ). O direito à igualdade de tratamento das pessoas abrangidas por esta diretiva não se aplica, portanto, às prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo, conforme definidas no artigo 70.o deste regulamento.

70.

No caso em apreço, embora V. M. não conteste o facto de o subsídio em causa ser uma prestação «mista» ( 73 ) que consta do anexo X, rubrica Itália, alínea g), do Regulamento n.o 883/2004, sustenta que «uma prestação de subsistência concedida às pessoas idosas não é certamente alheia ao “risco de velhice” e corresponde, portanto, seguramente, a um dos ramos referidos no [artigo 3.o, n.o 1, deste regulamento]». Justifica‑se, assim, que o subsídio em causa seja abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98.

71.

Considero que tal abordagem equivale a pôr em causa a distinção entre as prestações referidas no artigo 3.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 883/2004 ( 74 ).

72.

Recordo que o Tribunal de Justiça declarou que a concessão das prestações de velhice referidas no artigo 3.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 883/2004 não deve depender da apreciação individual das necessidades pessoais do requerente, que é o critério qualificativo de uma prestação de assistência social, e que se caracterizam essencialmente pelo facto de se destinarem a assegurar meios de subsistência a pessoas que, atingindo uma certa idade, abandonam o seu emprego e deixam de estar obrigadas a permanecer à disposição da administração do emprego ( 75 ). Por conseguinte, o simples facto de serem pagas prestações para completar os meios de subsistência das pessoas que atingiram uma certa idade não basta para as qualificar de prestações de velhice ( 76 ).

73.

Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, basta constatar que o caráter especial e não contributivo do subsídio em causa, inscrito no anexo X do Regulamento n.o 883/2004, não é discutido ( 77 ). Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o subsídio em causa é uma prestação de assistência, na medida em que visa exclusivamente fazer face ao estado de necessidade decorrente da indigência em que se encontram as pessoas sem recursos económicos adequados e às quais, devido à sua velhice, é reduzida a sua capacidade de trabalho ( 78 ).

74.

Por conseguinte, há que deduzir daí que o subsídio social em causa não está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98, mesmo que satisfaça necessidades elementares na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça que interpreta o artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109 relativo ao princípio da igualdade de tratamento aplicável aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração.

75.

Estas «necessidades elementares» foram definidas pelo Tribunal de Justiça como sendo a alimentação, a habitação e a saúde. Declarou que estão abrangidos pelo conceito de «prestações sociais de base» cuja concessão não pode ser excluída pelos Estados‑Membros em aplicação do artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109, em matéria de assistência social e de proteção social ( 79 ).

76.

Concretamente, para os nacionais de países terceiros titulares de uma autorização única, é legítimo considerar que as condições de concessão e de renovação dessa autorização relativas ao exercício de um emprego e à satisfação da exigência de recursos suficientes tornam pouco provável a necessidade de pedir essas prestações sociais de base. Todavia, a situação dessas pessoas pode evoluir antes da renovação da referida autorização, hipótese que foi corretamente evocada pela Comissão na audiência. Ora, segundo a análise do órgão jurisdicional de reenvio, o subsídio em causa destina‑se a assegurar uma existência condigna àqueles que não dispõem de recursos suficientes.

77.

Neste contexto, parece‑me oportuno salientar, por um lado, que a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) alegou que são pagas prestações para satisfazer «uma necessidade primária do indivíduo que não tolera nenhuma distinção ligada ao enraizamento territorial» ( 80 ). O Governo Italiano explicou na audiência que estas prestações de natureza diversa servem para apoiar as pessoas cuja saúde ou segurança se encontra em situação de perigo. Retomou a explicação do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual, «[n] este caso, a prestação não é tanto uma componente da assistência social (como o artigo 38.o, primeiro parágrafo, da Constituição reserva ao “cidadão”), mas um instrumento necessário para garantir um direito fundamental do indivíduo (artigo 2.o da Constituição)» ( 81 ).

78.

Por outro lado, parece‑me que devem ser tomadas em consideração outras situações individuais com um grau de menor gravidade, mas que lesam a dignidade de um nacional de um país terceiro titular de uma autorização única. Com efeito, uma vez que esse nacional reside legalmente no território de um Estado‑Membro, as autoridades nacionais competentes em matéria de prestações de assistência social devem ser obrigadas a verificar se a recusa de lhe conceder essas prestações em razão da autorização de residência de que é titular não expõe o nacional em causa, que não dispõe de recursos para prover às suas necessidades, a um risco concreto e atual de violação dos seus direitos fundamentais, nomeadamente o consagrado no artigo 1.o da Carta ( 82 ).

79.

Assim, partilho do ponto de vista expresso pela Comissão na audiência. Com efeito, na minha opinião, certas situações individuais justificam a admissão de uma «rede de segurança» ( 83 ).

80.

Em resumo, considero que a inexistência de igualdade de tratamento em matéria de assistência social entre os trabalhadores de países terceiros, referidos no artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), da Diretiva 2011/98, em relação aos nacionais do Estado‑Membro onde residem, resulta da interpretação do conceito de «ramos da segurança social» para os quais remete o artigo 12.o, n.o 1, alínea e), desta diretiva. No entanto, esta interpretação não exclui, em situações particularmente críticas à luz do respeito dos direitos fundamentais, que as autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento procedam a uma avaliação global, sem esperar ter de assumir um risco vital.

81.

Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pela Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália) do seguinte modo:

O artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado‑Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe à regulamentação nacional que exclui os nacionais de países terceiros a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, alíneas b) e c), desta diretiva do direito de beneficiarem de um subsídio concedido, segundo esta regulamentação, às pessoas com mais de 65 anos (desde 1 de janeiro de 2019, mais de 67 anos) que se encontrem em situação económica precária e que tenham capacidades de trabalho limitadas devido à sua idade.

Todavia, as autoridades nacionais competentes em matéria de prestações de assistência social são obrigadas a verificar se uma recusa de concessão dessas prestações não expõe esses nacionais, que não dispõem de recursos para prover às suas necessidades elementares, a um risco concreto e atual de violação dos seus direitos fundamentais, nomeadamente o consagrado no artigo 1.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.