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Document 62016CC0370

Conclusões da advogada-geral J. Kokott apresentadas em 26 de julho de 2017.
Bruno Dell'Acqua contra Eurocom Srl e Regione Lombardia.
Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale di Novara.
Reenvio prejudicial — Privilégios e imunidades da União Europeia — Protocolo n.o 7 — Artigo 1.o — Necessidade ou não de autorização prévia do Tribunal de Justiça — Fundos estruturais — Apoio financeiro da União Europeia — Processo de penhora contra uma autoridade nacional relativo a montantes provenientes desse apoio.
Processo C-370/16.

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2017:614

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 26 de julho de 2017 ( 1 )

Processo C‑370/16

Bruno Dell’Acqua

contra

Eurocom Srl,

Regione Lombardia,

Intervenientes:

Renato Quattrocchi e o.

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale di Novara (Itália)]

«Pedido de decisão prejudicial — Artigo 343.o TFUE — Artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia — Processo de penhora de bens na posse de terceiros intentado contra uma autoridade de um Estado‑Membro em relação a montantes concedidos a um beneficiário no âmbito de um programa financiado pelo Fundo Social Europeu — Questão da necessidade de uma autorização prévia do Tribunal de Justiça»

I. Introdução

1.

De acordo com o disposto no artigo 343.o TFUE, a União goza, no território dos Estados‑Membros, dos privilégios e imunidades necessários ao cumprimento da sua missão, nas condições definidas no Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (a seguir «Protocolo») ( 2 ). O artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo prevê que os bens e haveres da União não podem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorização do Tribunal de Justiça.

2.

O recurso ao Tribunal de Justiça para a concessão de uma autorização deste tipo ocorre regularmente ( 3 ). É incontestável, neste âmbito, que uma penhora de bens dos órgãos da União, enquanto medida coerciva contra o património da União, necessita de uma autorização do Tribunal de Justiça.

3.

Até ao momento ainda não foi apreciado se esta necessidade de autorização também se aplica quando os recursos orçamentais já tenham sido transferidos para os Estados‑Membros para a concretização dos objetivos da União Europeia. O presente pedido de decisão prejudicial, relativo a um apoio financeiro no âmbito do Fundo Social Europeu, baseia‑se no pressuposto de que esta situação se verifica no presente caso.

II. Enquadramento jurídico dos Fundos Estruturais da União Europeia

4.

As disposições gerais pertinentes para o presente caso, relativas aos Fundos Estruturais da União Europeia, nos quais se inclui o Fundo Social Europeu (a seguir, «Fundos Estruturais» ou «fundos») constavam do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 ( 4 ) durante o período de programação 2007‑2013. Este regulamento foi substituído, no que respeita ao período de programação 2014‑2020, pelo Regulamento (UE) n.o 1303/2013 ( 5 ).

5.

De acordo com o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006, os fundos intervêm em complemento das ações nacionais, nelas integrando as prioridades da União. Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, os objetivos dos fundos são realizados no âmbito de uma estreita parceria entre a Comissão e os Estados‑Membros.

6.

O artigo 14.o do Regulamento n.o 1083/2006 prevê o seguinte:

«1.   O orçamento da União Europeia afetado aos fundos é executado no âmbito de uma gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a Comissão, em conformidade com [o Regulamento Financeiro da União Europeia ( 6 )].

2.   No exercício das suas responsabilidades de execução do Orçamento Geral da União Europeia, a Comissão deve:

a)

Verificar a existência e o correto funcionamento dos sistemas de gestão e controlo nos Estados‑Membros nos termos dos artigos 71.o, 72.o e 73.o;

b)

Suspender o prazo de pagamento ou suspender os pagamentos, na totalidade ou em parte, em conformidade com os artigos 91.o e 92.o, em caso de deficiências nos sistemas nacionais de gestão e controlo, bem como aplicar qualquer outra correção financeira necessária, nos termos dos artigos 100.o e 101.o;

[…]»

7.

O artigo 32.o do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe o seguinte:

«1.   A ação dos fundos nos Estados‑Membros assume a forma de programas operacionais […]

2.   Cada programa operacional é elaborado pelo Estado‑Membro ou por qualquer autoridade designada pelo Estado‑Membro, […]

[…]

4.   A Comissão aprecia a proposta de programa operacional a fim de determinar se o mesmo contribui para os objetivos e prioridades do quadro de referência estratégico nacional e para as orientações estratégicas da Comunidade em matéria de coesão […]»

8.

O artigo 56.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe o seguinte:

«3.   As despesas só são elegíveis para uma participação dos fundos se tiverem sido efetuadas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa operacional em causa, ou sob a sua responsabilidade, em conformidade com os critérios fixados […]»

9.

Nos termos do artigo 60.o, alínea b), do Regulamento n.o 1083/2006, compete à autoridade de gestão do Estado‑Membro, «b) Verifica[r] que foram fornecidos os produtos e os serviços cofinanciados, e assegura[r] que as despesas declaradas pelos beneficiários para as operações foram realmente efetuadas, no cumprimento das regras [pertinentes] […]»

10.

O artigo 70.o do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe o seguinte:

1.   Os Estados‑Membros são responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, nomeadamente através das seguintes medidas:

[…]

b)

Prevenindo, detetando e corrigindo eventuais irregularidades e recuperando montantes indevidamente pagos […]. […]

2.   Sempre que os montantes indevidamente pagos a um beneficiário não possam ser recuperados, o Estado‑Membro é responsável pelo reembolso dos montantes perdidos ao Orçamento Geral da União Europeia, sempre que se prove que o prejuízo sofrido resultou de erro ou negligência da sua parte.»

11.

O artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 prevê o seguinte a respeito dos pagamentos da Comissão:

«2.   Os pagamentos assumem a forma de pré‑financiamentos, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo final. São efetuados ao organismo designado pelo Estado‑Membro.»

12.

O artigo 77.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 tem a seguinte redação:

«1. Os pagamentos intermédios e os pagamentos do saldo final são calculados através da aplicação da taxa de cofinanciamento, fixada na decisão relativa ao programa operacional em causa para cada eixo prioritário, à despesa elegível referida a título desse eixo, em cada declaração de despesas certificada pela autoridade de certificação.»

13.

O artigo 80.o do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe o seguinte:

«Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que os organismos responsáveis pelos pagamentos asseguram que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública. Não é aplicada nenhuma dedução, retenção ou outro encargo com efeito equivalente que resulte na redução destes montantes para os beneficiários.»

14.

O artigo 98.o do Regulamento n.o 1083/2006 estabelece o seguinte:

«1.   A responsabilidade pela investigação de eventuais irregularidades, pelas medidas a tomar sempre que seja detetada uma alteração significativa que afete a natureza ou os termos de execução ou de controlo das operações ou dos programas operacionais, e pelas correções financeiras necessárias incumbe, em primeiro lugar, aos Estados‑Membros.

2.   Os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras necessárias no que respeita às irregularidades pontuais ou sistémicas detetadas no âmbito de operações ou de programas operacionais. […]

Os recursos dos fundos assim libertados podem ser reutilizados pelo Estado‑Membro, até 31 de dezembro de 2015, no âmbito do programa operacional em causa, nos termos do n.o 3. […]»

15.

Por fim, o artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe o seguinte:

«1.   A Comissão pode efetuar correções financeiras mediante a anulação da totalidade ou de parte da participação comunitária num programa operacional […]

2.   A Comissão toma como base para as suas correções financeiras os casos pontuais de irregularidade identificados, tendo em conta a natureza sistémica da irregularidade, a fim de determinar se deve aplicar uma correção fixa ou extrapolada.

3.   Ao estabelecer o montante da correção, a Comissão tem em conta a natureza e a gravidade da irregularidade e a extensão e as consequências financeiras das deficiências detetadas no programa operacional em causa.»

III. Matéria de facto, processo principal e pedido de decisão prejudicial

16.

Bruno Dell’Acqua é titular de um crédito contra a empresa Eurocom s.r.l. (a seguir «Eurocom»), que por sua vez é titular de um crédito contra a região italiana da Lombardia. De forma a proceder à cobrança do seu crédito, Bruno Dell’Acqua intentou um processo de penhora de bens de terceiros no Tribunale di Novara (Itália), com vista a penhorar o montante correspondente à Região da Lombardia. Outros credores da Eurocom aderiram a este processo de penhora.

17.

No âmbito do processo de penhora, a Região da Lombardia reconheceu a sua qualidade de devedora da Eurocom, tendo no entanto alegado que o crédito dizia respeito a montantes pertencentes ao Fundo Social Europeu. Por conseguinte, estavam em causa recursos destinados à realização de objetivos públicos de desenvolvimento e apoio ao emprego, de que a região apenas podia dispor em favor do beneficiário. Neste sentido, o crédito invocado por Bruno Dell’Acqua não era penhorável nos termos do artigo 80.o do Regulamento n.o 1083/2006.

18.

Tendo em consideração esta situação, o Tribunale di Novara partiu do pressuposto, até ao momento aparentemente não contestado no decurso do processo nacional, de que os montantes que são objeto do pedido de penhora de Bruno Dell’Acqua pertencem ao Fundo Social Europeu. À data em que o Tribunale di Novara foi chamado a pronunciar‑se, os montantes já tinham sido transferidos pela União para o organismo financiador do Estado‑Membro responsável pelo pagamento, para serem transmitidos para o beneficiário.

19.

Neste contexto, o Tribunale di Novara levanta a questão de saber se nos termos do artigo 132.o do Regulamento n.o 1303/2013, que corresponde ao artigo 80.o do Regulamento 1083/2006, bem como nos termos do artigo 1.o do Protocolo, os montantes em causa estão sujeitos a uma «impenhorabilidade relativa» que pressupõe uma autorização prévia da penhora por parte do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, submeteu a seguinte questão prejudicial ao Tribunal de Justiça:

«A autorização prévia nos termos do artigo 1.o, [terceiro] período, do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia […] é necessária quando, no processo executivo que tem por objeto a penhora de bens na posse de terceiros, os montantes penhorados já não se encontram na posse [do órgão correspondente da União Europeia], mas já tenham sido transferidos para os organismos financiadores nacionais?»

20.

No processo no Tribunal de Justiça, a Itália e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

21.

Tendo em consideração as observações do órgão jurisdicional de reenvio, da Itália e da Comissão, levantou‑se a questão de saber a que período de financiamento (2007‑2013 ou 2014‑2020) respeitava o crédito da Eurocom contra a Região da Lombardia. Por conseguinte, não era claro se ao presente caso se aplicava o Regulamento n.o 1083/2006 ou o Regulamento n.o 1303/2013.

22.

Na sequência de um pedido de esclarecimento do Tribunal de Justiça a este respeito, a Itália indicou que o crédito em causa pertencia ao programa operativo regional 2007‑2013, operação n.o 643 «Formação Fase 2». A Comissão, por seu lado, respondeu, com base na informação fornecida pela Região da Lombardia em 11 de maio de 2017 ( 7 ), que os projetos desenvolvidos pela Eurocom pertenciam ao programa operacional com a referência CCI 2007 IT 052 PO 006, que foi aprovado através da Decisão C(2007) 5465 da Comissão, de 6 de novembro de 2007 ( 8 ), com base no artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1083/2006.

23.

Baseando‑se na informação fornecida pela Região da Lombardia, a Comissão observou ainda que, no que respeita aos montantes controvertidos no processo principal, a Itália não tinha requerido qualquer financiamento à União Europeia até 31 de março de 2017, termo do prazo de submissão de pedidos de pagamento em relação ao período de financiamento 2007‑2013. De acordo com a informação apresentada pela Comissão, uma funcionária da Região da Lombardia indicou, nomeadamente, que já tinham sido pagos todos os montantes concedidos pelo Fundo Social Europeu à Eurocom no âmbito do programa operacional regional CCI 2007 IT 052 PO 006 para o período de financiamento 2007‑2013 e que, portanto, já não podiam ser objeto de um pedido de penhora de bens na posse de terceiros. Por conseguinte, os montantes reclamados à Região da Lombardia no processo principal constituem despesas puramente nacionais e não despesas obtidas do Fundo Social Europeu no período de financiamento 2007‑2013 e que, neste sentido, não podiam ter gozado de um cofinanciamento da União.

IV. Apreciação jurídica

24.

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se numa situação como a que está em causa no processo principal é necessária uma autorização prévia do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo, quando é requerida uma penhora de bens que pertenciam originariamente à União Europeia, mas que no momento do pedido de penhora já tinham sido transferidos para um organismo do Estado‑Membro.

25.

A informação fornecida pela Região da Lombardia, acima referida ( 9 ), levanta, no entanto, dúvidas quanto aos factos em que a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio se baseou. Neste sentido, a referida informação põe particularmente em causa o facto de os bens cuja penhora é requerida no processo principal constituírem montantes que a Região da Lombardia deve à Eurocom no âmbito de um programa financiado pelo Fundo Social Europeu e, por conseguinte, também com recursos pertencentes à União Europeia. Parece evidente que pelo menos os montantes relacionados com projetos executados pela Eurocom no âmbito do programa operacional CCI 2007 IT 052 PO 006, financiado pelo Fundo Social Europeu, já tinham sido pagos pela Região da Lombardia ao beneficiário. Por conseguinte, já não podiam ser objeto de uma reivindicação por parte de terceiros em relação a esta região.

26.

Caso a determinação exata da natureza dos montantes cuja penhora é requerida deva ser considerada relevante para a decisão do órgão jurisdicional de reenvio nos termos das disposições do direito nacional, competiria a este órgão jurisdicional verificar a efetiva natureza destes montantes com base nos novos conhecimentos adquiridos no presente processo, bem como em eventuais averiguações suplementares.

27.

No que respeita ao direito da União, e consequentemente, à questão submetida pelo Tribunal de Justiça, pode, no entanto, ficar em aberto a questão de saber se os montantes que são objeto do pedido de penhora de Bruno Dell’Acqua em relação à Região da Lombardia constituem bens que esta região deve à Eurocom pela realização de projetos financiados no âmbito do Fundo Social Europeu e, por conseguinte, também com recursos da União, ou se está em causa outro tipo de créditos da Eurocom em relação à Região da Lombardia.

28.

Tal como a Comissão referiu corretamente nas suas observações iniciais, mesmo na primeira hipótese não estariam em causa «haveres da União» na aceção do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo, tal como resulta tanto da redação (A) como também de uma interpretação teleológica (B) desta disposição.

A.  Redação do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo

29.

Neste sentido, parece desde logo relativamente claro que a posição defendida pela Itália no presente processo, nos termos da qual os montantes controvertidos no processo principal, que o órgão jurisdicional de reenvio e a Itália consideram provenientes de recursos do Fundo Social Europeu, constituem «haveres da União», não se pode basear na redação do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo. Isto porque assim que os haveres da União foram transferidos para terceiros deixam de constituir «haveres da União» em matéria de penhora. Caso a União tenha, a título de exemplo, transferido o ordenado para um funcionário da União ou pago a fatura de um fornecedor, é difícil de conceber que os mesmos pudessem invocar a proteção contra a penhora de «haveres da União», consagrada no direito da União, para se oporem a pedidos de penhora dos seus credores ou dos credores dos mesmos.

B.  Sentido e finalidade do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo

30.

Tal como a Itália expõe, o entendimento de que os recursos que a União transferiu para um organismo financiador do Estado‑Membro no âmbito do financiamento de Fundos Estruturais mantêm a sua natureza de «haveres da União» não se baseia na redação, mas sim na interpretação teleológica do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo.

31.

Esta disposição visa evitar entraves ao funcionamento e independência da União ( 10 ). Estes entraves podem resultar em particular de medidas coercivas que afetam o financiamento das políticas comuns ou a execução de programas de ação definidos pela União ( 11 ).

32.

Neste contexto, os recursos dos Fundos Estruturais Europeus estão «comprometidos», na medida em que devem ser utilizados para a realização das políticas da União. Este «compromisso» apenas se extingue após a concretização integral do objetivo prosseguido pela União e, por conseguinte, apenas quando os montantes em causa passem a ser propriedade do beneficiário. Neste sentido, uma penhora de montantes destinados a um beneficiário poderia entravar o financiamento da política estrutural comum. Assim, este tipo de montantes deve estar sujeito à proteção contra a penhora prevista no direito da União, independentemente de ainda estarem na posse dos órgãos da União ou de já terem sido transferidos para os organismos financiadores dos Estados‑Membros.

33.

Tanto mais que no âmbito da repartição dos recursos do Fundo Social Europeu, os organismos financiadores dos Estados‑Membros apenas agem na qualidade de gestores dos fundos europeus, participando deste modo no exercício de uma competência dos órgãos da União Europeia. Logo, enquanto «extensão da Comissão» não exercem, neste contexto, uma função «própria» mas sim uma função «europeia».

34.

Esta argumentação à primeira vista convincente baseia‑se, após uma avaliação mais pormenorizada, numa conceção errónea do funcionamento dos Fundos Estruturais Europeus, pelo menos num caso como aquele que é objeto do processo principal. Neste sentido, não está correto, em particular, que se parta do princípio de que os Estados‑Membros e as suas autoridades apenas desempenham neste âmbito uma mera «função de passagem», que apenas consistiria em «reencaminhar» para os beneficiários os recursos aprovados pela União. Pelo contrário, os Estados‑Membros gozam de uma considerável margem de apreciação no âmbito da execução da política dos Fundos Estruturais da União. Em conformidade com esta situação, são as correspondentes autoridades dos Estados‑Membros que detêm a principal responsabilidade pela execução bem‑sucedida dos projetos que são financiados no âmbito dos programas dos Fundos Estruturais.

1.  Funcionamento dos programas dos Fundos Estruturais

35.

A regulamentação da União em matéria de execução da política de Fundos Estruturais implica a seguinte repartição de funções entre a Comissão e os Estados‑Membros: a Comissão é responsável por garantir que os programas operacionais propostos pelos Estados‑Membros, bem como a sua execução, cumprem os objetivos da política dos Fundos Estruturais e que os sistemas de gestão e controlo a organizar pelos Estados‑Membros funcionam corretamente ( 12 ).

36.

A execução efetiva dos programas operacionais financiados pelos Fundos Estruturais da União compete, por seu lado, às autoridades designadas para o efeito pelos Estados‑Membros ( 13 ). Estas autoridades não selecionam apenas os projetos concretos a executar no âmbito dos programas operacionais ( 14 ), sendo também competentes para a fiscalização da sua execução e das despesas efetuadas pelos beneficiários ( 15 ).

37.

Apesar de estas despesas também serem documentadas à Comissão através da apresentação dos correspondentes comprovativos ( 16 ), importa referir que a Comissão apenas fiscaliza determinados projetos de forma aleatória e apenas com o objetivo de controlar o funcionamento correto dos sistemas de gestão e controlo dos Estados‑Membros. Caso estes sistemas não apresentem quaisquer deficiências, a Comissão pode basear‑se, além disso, nos relatórios dos Estados‑Membros. Por outro lado, os seus controlos são proporcionais à participação financeira da União e são escalonados de acordo com o valor desta participação ( 17 ). Por conseguinte, a Comissão não efetua os seus pagamentos com base num controlo da exatidão dos comprovativos das despesas dos destinatários dos pagamentos, mas sim com base nos relatórios e nas declarações de despesas dos Estados‑Membros ( 18 ).

38.

Em conformidade, também não será a Comissão a proceder a eventuais correções financeiras em relação aos beneficiários responsáveis pela execução dos projetos concretos, mas sim o Estados‑Membros ( 19 ). Estes podem voltar a aplicar os recursos recuperados no âmbito do mesmo programa operacional ( 20 ), devendo, porém, também responder por prejuízos que lhes são imputados ( 21 ).

39.

As correções financeiras da Comissão, por seu lado, restringem‑se a reduções fixas ou extrapoladas dos recursos totais que são disponibilizados pela União Europeia para um determinado programa operacional ( 22 ). Estas correções não visam retificar uma execução deficiente por parte dos beneficiários, mas sim sancionar os defeitos no funcionamento dos sistemas nacionais de gestão e controlo e o facto de o mesmos não terem sido sanados pelos Estados‑Membros.

40.

No âmbito da sua avaliação dos programas operacionais dos Estados‑Membros, a Comissão analisa, além disso, o grau de utilização dos recursos financeiros, a eficácia e a eficiência do planeamento dos programas e os seus efeitos socioeconómicos. Esta avaliação visa obter conclusões que possam ser aplicáveis às políticas em matéria de coesão económica e social ( 23 ).

41.

No âmbito deste sistema, não corresponde à realidade que os pagamentos da Comissão aos Estados‑Membros sejam entendidos como uma restituição direta das despesas pela execução de projetos individuais financiados pelos Fundos Estruturais que os Estados‑Membros transfeririam sem mais para os beneficiários responsáveis por estes projetos. Pelo contrário, os pagamentos provenientes do orçamento da União constituem uma contribuição fixa para o orçamento global dos Estados‑Membros aplicável aos respetivos programas operacionais, competindo a sua repartição pelos projetos individuais aos Estados‑Membros ( 24 ).

2.  Conclusões quanto à questão de saber se os recursos dos Fundos Estruturais transferidos para os Estados‑Membros devem ser qualificados como «haveres da União»

42.

Decorre do que precede que mesmo recorrendo a uma interpretação teleológica do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo, é incorreto falar de «haveres da União» quanto aos montantes em causa, no âmbito de um pedido de penhora de bens na posse de terceiros submetido pelo credor de um beneficiário junto de um organismo financiador de um Estado‑Membro numa situação como a que está em causa no processo principal.

43.

Isto porque, tal como suprarreferido, a referida disposição visa evitar entraves ao funcionamento da União Europeia, que também podem resultar de medidas coercivas que afetam o financiamento das políticas comuns ou a execução de programas de ação definidos pela União ( 25 ). Além disso, os projetos concretos que são selecionados pelos Estados‑Membros para serem financiados com Fundos Estruturais participam, de acordo com a sua natureza, na concretização da política estrutural e na execução dos programas de ação da União criados para este efeito, o que é desde logo ilustrado pela obrigação imposta aos Estados‑Membros de assinalar o financiamento com Fundos Estruturais ( 26 ).

44.

No entanto, a relação entre o cofinanciamento disponibilizado pela União e a execução dos projetos concretos é demasiado indireta para se partir do pressuposto de que os montantes que as autoridades dos Estados‑Membros devem aos beneficiários pela execução destes projetos necessitariam da proteção contra a penhora de que gozam os haveres da União, na aceção do Protocolo, para evitar entraves ao funcionamento e à independência da União.

45.

No âmbito do sistema dos Fundos Estruturais e em conformidade com o princípio da subsidiariedade subjacente a este sistema, a proteção contra a penhora, na aceção do Protocolo, em relação a montantes devidos a um beneficiário pela execução de um projeto ( 27 ) não seria, no entanto, o instrumento adequado para garantir a execução das políticas da União, mesmo recorrendo a uma interpretação extensiva do sentido e da finalidade desta disposição. Neste sistema compete, pelo contrário, aos Estados‑Membros apreciar em que medida cada projeto contribui para a execução das políticas e dos programas de ação da União e se é necessário requerer um cofinanciamento da União para as despesas dos beneficiários no âmbito destes projetos ou se um cofinanciamento já requerido deve ser corrigido.

46.

Incumbe, portanto, neste quando aos Estados‑Membros analisar se uma penhora de montantes concedidos aos beneficiários para a execução dos seus projetos poderia colocar entraves à execução de políticas e programas da União. A Comissão, por seu lado, apenas poderia verificar este tipo de avaliação pelos Estados‑Membros no âmbito do controlo dos relatórios dos mesmos sobre a execução dos programas operacionais, bem como eventualmente no âmbito da sua fiscalização dos sistemas de gestão e controlo dos Estados‑Membros.

47.

Neste contexto, importa ter em consideração que, na maioria dos casos, os haveres públicos também não podem ser, sem mais, objeto de medidas coercivas nos Estados‑Membros ( 28 ). Por conseguinte, deve‑se partir do princípio de que um pedido de um terceiro de penhora, perante uma autoridade de um Estado‑Membro, de montantes concedidos a um beneficiário no âmbito de um projeto financiado com recursos dos Fundos Estruturais deve, em regra, ser autorizado por um órgão jurisdicional desse mesmo Estado, o qual deve apreciar em que medida uma penhora colocaria entraves ao desempenho de funções públicas. Neste âmbito, será também necessário, respeitando os princípios da equivalência e da efetividade, proceder a uma ponderação do interesse dos Estados‑Membros e da União na execução do projeto em relação à necessidade de proteção do credor do beneficiário.

48.

Tal como a Comissão observa corretamente, tal também resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito das alegações da Região da Lombardia, do órgão jurisdicional de reenvio e da Itália, de que os Estados‑Membros devem certificar‑se de que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública e que não lhe seja aplicada qualquer dedução, retenção ou outro encargo com efeito equivalente que resulte na redução destes montantes para os beneficiários ( 29 ).

49.

Como o Tribunal de Justiça já esclareceu a respeito de disposições semelhantes no domínio da gestão partilhada de recursos, estas disposições visam evitar que os Estados‑Membros efetuem deduções aos montantes controvertidos com uma relação direta e intrínseca com os montantes pagos, por exemplo taxas sobre os serviços da autoridade responsável pelos pagamentos ( 30 ). Estas disposições, por seu lado, não visam limitar os diferentes processos de cobrança de dívidas que existem nas ordens jurídicas nacionais. No entanto, uma prática correspondente não pode afetar o bom funcionamento da política da União em causa e a eficácia do direito da União ( 31 ).

V. Conclusão

50.

À luz das considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda nos seguintes termos à questão submetida pelo Tribunale di Novara (Itália):

Numa situação em que, no âmbito de um processo de penhora de bens na posse de terceiros, seja requerida junto de uma autoridade de um Estado‑Membro a penhora de montantes que esta autoridade deve a um beneficiário pela execução de um projeto financiado igualmente com recursos da União Europeia no âmbito de um programa operacional do Fundo Social Europeu, não é necessária uma autorização prévia do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 1.o, terceiro período, do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia. Compete ao órgão jurisdicional do Estado‑Membro avaliar, no âmbito do processo de penhora nacional e tendo em consideração os princípios da equivalência e da efetividade, se as disposições do direito da União se opõem à penhora requerida ou se esta penhora colocaria entraves ao bom funcionamento da política de reforço da coesão económica, social e territorial da União.


( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) Protocolo de 8 de abril de 1965, relativo aos privilégios e imunidades da União Europeia, atual Protocolo (n.o 7) anexo ao TFUE, mais recentemente publicado no JO 2016, C 202, p. 266.

( 3 ) V., mais recentemente, os despachos de 19 de novembro de 2012, Marcuccio/Comissão (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729), de 21 de setembro de 2015, Shotef/Comissão (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632), e de 29 de setembro de 2015, ANKO/Comissão (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).

( 4 ) Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25). As subsequentes alterações do Regulamento n.o 1083/206 não têm qualquer impacto significativo sobre o conteúdo das disposições pertinentes para o presente processo.

( 5 ) Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320).

( 6 ) Artigo 53.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1), atual artigo 58.o, n.o 1, alínea b), e artigo 59.o do Regulamento (UE, EURATOM) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (JO 2012, L 298, p. 1).

( 7 ) Mensagem de correio eletrónico de 11 de maio de 2017, anexo 1 da resposta da Comissão à questão submetida pelo Tribunal de Justiça.

( 8 ) Decisione della Commissione del 06‑XI2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo „Competitività regionale e occupazione“ nella regione Lombardia in Italia, anexo 2 da resposta da Comissão à questão submetida pelo Tribunal de Justiça.

( 9 ) V. supra, n.o 23.

( 10 ) Despachos de 11 de abril de 1989, SA Générale de Banque/Comissão (1/88‑SA, EU:C:1989:142, n.o 2), de 29 de maio de 2001, Cotecna Inspection/Comissão (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, n.o 9), e de 29 de setembro de 2015, ANKO/Comissão (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, n.o 12).

( 11 ) Despachos de 11 de abril de 1989, SA Générale de Banque/Comissão (1/88‑SA, EU:C:1989:142, n.o 13), de 29 de maio de 2001, Cotecna Inspection/Comissão (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, n.o 12), de 14 de dezembro de 2004, Tertir‑Terminais de Portugal/Comissão (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, n.o 14), e de 21 de setembro de 2015, Shotef/Comissão (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, n.o 14).

( 12 ) V. considerandos 28 e 66, artigo 14.o, n.o 2, artigo 32.o e segs., artigo 47.o e segs., bem como artigo 72.o e segs. do Regulamento n.o 1083/2006.

( 13 ) V. artigo 12.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 14 ) V. artigo 56.o, n.o 3 e artigo 60.o, alínea), do Regulamento n.o 1083/2006.

( 15 ) V. considerando 66 e artigo 60.o e segs. do Regulamento n.o 1083/2006.

( 16 ) V. artigo 78.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006.

( 17 ) V. artigos 72.o a 74.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 18 ) V. artigo 61.o e segs., artigo 67.o e segs., artigo 71.o e segs., artigo 78.o, artigo 86.o e artigo 89.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 19 ) V. artigo 70.o e artigo 98.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 20 ) V. artigo 98.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1083/2006.

( 21 ) V. artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006.

( 22 ) V. artigo 99.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 23 ) V. artigo 49.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1083/2006.

( 24 ) V. artigo 53.o, n.o 3 e o artigo 77.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 25 ) V. supra, n.o 31 e a jurisprudência aí referida.

( 26 ) V. artigo 69.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 27 ) A questão de saber se este critério deixa de ser aplicável em situações diferentes, em que existe uma relação mais direta entre os recursos aprovados pela Comissão e o projeto concreto, por exemplo, em projetos de grande dimensão (artigo 37.o, n.o 1, alínea h), e artigo 39.o e segs. do Regulamento n.o 1083/2006) ou em outros setores em que os Estados‑Membros gerem recursos da União, deve ser analisada em cada caso particular. V., no entanto, em oposição a uma relação demasiado direta, mesmo em projetos de grande dimensão, entre apoio financeiro da União e projetos executados no âmbito dos Estados‑Membros, as conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Regione Siciliana/Comissão (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, n.o 84), e o acórdão de 2 de maio de 2006, Regione Siciliana/Comissão (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).

( 28 ) V., a título de exemplo, no que respeita à Alemanha, o § 170, n.o 3, da Verwaltungsgerichtsordnung (Lei do Processo Administrativo) ou, no que respeita à França, o artigo L.2311‑1 do Code général de la propriété des personnes publiques (Código geral da propriedade das entidades públicas).

( 29 ) V. artigo 80.o do Regulamento n.o 1083/2006.

( 30 ) V. acórdãos de 7 de outubro de 2004, Suécia/Comissão (C‑312/02, EU:C:2004:594, n.o 22), de 5 de outubro de 2006, Comissão/Portugal (C‑84/04, EU:C:2006:640, n.o 35), e de 25 de outubro de 2007, Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, n.o 13).

( 31 ) Acórdão de 19 de maio de 1998, Jensen e Korn‑ og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, n.os 54 e 60).

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