1.

Com o seu pedido, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que anule a Decisão (UE) 2015/1814 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2015, relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e que altera a Diretiva 2003/87/CE (a seguir «decisão impugnada») ( 2 ).

2.

A Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho ( 3 ), foi adotada com base no artigo 175.o, n.o 1, CE, a fim de contribuir para o cumprimento mais eficaz dos compromissos internacionais de redução das emissões antropogénicas de gases com efeito de estufa da União e dos seus Estados‑Membros. Foi substancialmente alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 ( 4 ).

3.

O regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (RCLE) funciona desde 1 de janeiro de 2005 e cobre 45% das emissões de gases com efeito de estufa na União. A Diretiva 2003/87 distinguia inicialmente três períodos de comércio de licenças de emissão: 2005‑2007, 2008‑2012 e 2013‑2020. Enquanto a Diretiva 2003/87 menciona o facto de que a União se comprometeu a conseguir uma redução de 8% das suas emissões de gases com efeito de estufa, em relação aos níveis de 1990, até ao período de 2008 a 2012 ( 5 ), a Diretiva 2009/29 faz referência ao compromisso do Conselho Europeu de redução, até 2020, das emissões gerais de gases com efeito de estufa da União «em pelo menos 20% [relativamente aos] níveis de 1990, e em 30% se os outros países desenvolvidos se comprometerem a garantir reduções de emissões equivalentes» ( 6 ).

4.

Apesar da adoção de algumas decisões destinadas a completar ou a alterar as regras de funcionamento do RCLE ( 7 ), o estado do mercado do carbono continuou a ser preocupante devido a um importante excedente de licenças de emissão disponíveis no mercado que provocou um forte desequilíbrio entre a oferta e a procura. Esta situação, descrita no Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação do mercado europeu do carbono (a seguir «Relatório da Comissão de 2012») ( 8 ) como devendo manter‑se em caso de inação por parte do legislador da União, incentivou o referido legislador a agir, adotando a decisão impugnada.

5.

A decisão impugnada foi adotada em 6 de outubro de 2015 com base no artigo 192.o, n.o 1, TFUE. O seu artigo 1.o é consagrado à reserva de estabilização do mercado (a seguir «REM») que esta decisão pretende criar. O referido artigo tem a seguinte redação:

«1.   É criada uma [REM] em 2018 e a inserção de licenças de emissão na reserva tem efeito a partir de 1 de janeiro de 2019.

2.   A quantidade de 900 milhões de licenças de emissão deduzida dos volumes de venda em leilão durante o período 2014‑2016, por força do Regulamento (UE) n.o 176/2014, nos termos do artigo 10.o, n.o 4, da Diretiva [2003/87], não deve ser acrescentada aos volumes a leiloar em 2019 e 2020, mas deve, em vez disso, ser inserida na reserva.

3.   As licenças de emissão não atribuídas a instalações nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 7, da Diretiva [2003/87] e as licenças de emissão não atribuídas a instalações em virtude da aplicação do artigo 10.o‑A, n.os 19 e 20, da referida diretiva, são inseridas na reserva, em 2020. A Comissão procede à revisão da Diretiva [2003/87] no respeitante a essas licenças de emissão não atribuídas e, se for caso disso, apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

[…]

5.   Anualmente, deduz‑se do volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros, nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva [2003/87], um número de licenças de emissão equivalente a 12% do número total de licenças de emissão em circulação […], e insere‑se na reserva, por um período de 12 meses com início em 1 de setembro desse ano, salvo se o número de licenças de emissão a inserir na reserva for inferior a 100 milhões. […]

[…]

6.   Se, num ano, o número total de licenças de emissão em circulação for inferior a 400 milhões, são retiradas da reserva 100 milhões de licenças de emissão e adicionadas ao volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva [2003/87]. Caso haja na reserva menos de 100 milhões de licenças de emissão, são retiradas todas as licenças nela existentes ao abrigo do presente número.

[…]»

6.

A República da Polónia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular a decisão impugnada e condenar o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia nas despesas.

7.

O Parlamento e o Conselho concluem ambos pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a República da Polónia nas despesas.

8.

Em 1 de junho de 2016, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha ( 9 ), o Reino de Espanha, a República Francesa, bem como a Comissão Europeia, foram admitidos como intervenientes em apoio dos pedidos do Parlamento e do Conselho. No mesmo dia, o Reino da Suécia foi admitido como interveniente em apoio dos pedidos do Conselho.

9.

A República da Polónia, o Parlamento, o Conselho, bem como o Reino de Espanha, a República Francesa e a Comissão, foram ouvidos em alegações na audiência no Tribunal de Justiça, que teve lugar em 11 de julho de 2017.

10.

A República da Polónia invoca cinco fundamentos para a anulação da decisão impugnada. O primeiro fundamento é relativo a uma violação do artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE, porquanto a decisão impugnada foi adotada em conformidade com o processo legislativo ordinário, apesar de esta afetar consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético. O segundo fundamento é relativo a uma violação do princípio da cooperação leal e a uma violação das competências do Conselho definidas no artigo 15.o TFUE, devido à adoção de medidas contrárias às conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de outubro de 2014. O terceiro fundamento é relativo a uma violação do princípio da segurança jurídica e do princípio da proteção da confiança legítima, devido à adoção de medidas que interferem no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa durante o período de comércio. O quarto fundamento é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade, devido à adoção de medidas através das quais são alcançados objetivos de redução das emissões mais elevados do que os que resultam das obrigações internacionais da União e do que a Diretiva 2003/87 impõe. O quinto fundamento é relativo a um incumprimento da obrigação de avaliar adequadamente o impacto da decisão impugnada nos diferentes Estados‑Membros e a um incumprimento da obrigação de apresentar uma avaliação suficiente do impacto da sua implementação no mercado das licenças de emissão.

11.

Em substância, a República da Polónia relembra a letra do artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE para concluir que a decisão impugnada devia ter sido adotada com esse fundamento e que, portanto, devia ter sido seguido o processo legislativo especial. Esta disposição prevê que os atos jurídicos que têm uma importância fundamental para os Estados‑Membros sejam adotados pelo Conselho por unanimidade, conferindo assim um direito de veto aos referidos Estados, do qual a República da Polónia fora privada. A recorrente alega que a decisão impugnada afeta consideravelmente a sua escolha entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético. Recorda que, em aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de determinação da base jurídica e em conformidade com a redação do artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE, é o efeito da decisão impugnada que deve ser analisado para determinar se a sua base jurídica está correta. Para se caracterizar uma afetação como considerável, e dado que o Tratado não precisa este conceito, a recorrente afirma que é necessário ter em conta o contexto energético global existente num Estado‑Membro. A República da Polónia alegou que depende a um nível elevado dos combustíveis fósseis, que 83% da sua eletricidade provém do carvão e da lenhite e que dispõe de reservas importantes de carvão, o que lhe assegura a perspetiva de produzir a baixo custo e, por conseguinte, a sua competitividade económica, bem como a disponibilidade de energia para os seus cidadãos. Partindo do pressuposto de que o preço das licenças de emissão influencia diretamente a escolha da tecnologia de produção para os investimentos futuros, a República da Polónia alega que o preço das licenças de emissão tem impacto sobre a evolução da estrutura nacional de produção de eletricidade. A República da Polónia prevê que, até 2035, seriam criadas mais centrais a gás, ao passo que, na ausência de uma reserva de estabilização do mercado, os investimentos seriam canalizados para as centrais a carvão altamente eficientes. A criação desta reserva afeta assim consideravelmente a procura de combustíveis, conduzindo a um aumento da utilização do gás natural, que seria então necessário importar, o que afeta a segurança energética da recorrente. A própria Comissão reconheceu que o aumento do preço das licenças de emissão visava incentivar a mudança de combustível e dissuadir os investimentos nas centrais a carvão ( 10 ).

12.

Os recorridos, acompanhados pelos intervenientes, defendem, em substância, a posição seguinte. A jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça centra‑se, no que diz respeito à determinação da base jurídica, na finalidade e no conteúdo do ato e, caso o referido ato prossiga uma dupla finalidade, a base jurídica deverá refletir exclusivamente a sua componente principal. A jurisprudência do Tribunal de Justiça nunca consagrou a obrigação de ter em conta os efeitos do ato, o que aliás, segundo o Reino de Espanha, colocaria dificuldades, uma vez que a base jurídica só poderia ser devidamente analisada após a entrada em vigor do ato. Os recorridos e os intervenientes baseiam‑se nas conclusões apresentadas pela advogada‑geral J. Kokott no processo Comissão/Letónia ( 11 ). Salientam também que o artigo 192.o, n.o 2, TFUE está concebido como uma disposição derrogatória e que, como tal, deve ser interpretado de forma restritiva. Um recurso demasiado frequente ao processo legislativo especial teria por efeito tornar mais difícil a realização dos objetivos da União em matéria ambiental. Além disso, as referidas partes depreendem da letra da decisão impugnada que esta deve ser lida em conjunto com a Diretiva 2003/87, para efeitos da determinação dos objetivos prosseguidos, uma vez que está em causa a REM vir corrigir um desequilíbrio estrutural do RCLE. O RCLE é em si mesmo neutro de um ponto de vista tecnológico e a inexistência de impacto direto sobre o cabaz energético dos Estados‑Membros reflete‑se aliás nas bases jurídicas das Diretivas 2003/87 e 2009/29, de resto nunca impugnadas. Do mesmo modo, a criação da REM mantém a neutralidade do RCLE e não tem qualquer efeito significativo sobre a escolha dos Estados‑Membros. O efeito a longo prazo da REM é apenas o de reduzir a volatilidade do preço das licenças de emissão e não de procurar obter um aumento sistemático dos referidos preços. A avaliação de impacto refere, aliás, este objetivo de estabilização dos preços a longo prazo. Este efeito estabilizador é, por outro lado, assegurado por uma lógica bidirecional, ou seja, a REM tanto pode atuar contra uma queda imponderada do volume de licenças de emissão disponíveis como contra uma subida desrazoável dessa disponibilidade. Em todo o caso, o aumento do preço deixa sempre a escolha aos Estados‑Membros e aos operadores. Se a REM tiver um impacto sobre o cabaz energético dos Estados‑Membros, será, pois, apenas de forma secundária. A REM não tem por efeito afetar a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes ou alterar a sua fonte de aprovisionamento. A REM não fixa, de resto, objetivos individuais de redução aos Estados‑Membros. Para os recorridos e para os intervenientes, os efeitos da REM invocados pela República da Polónia são apenas especulações ou conjeturas, sendo certo, nomeadamente, que as previsões são muito difíceis neste domínio. A República da Polónia traça um quadro um pouco distorcido dos efeitos da REM, em primeiro lugar, apresentando‑os apenas no sentido de um aumento dos preços, embora se trate de um mecanismo que permite também atuar no sentido de uma redução dos preços das licenças de emissão e, em segundo lugar, não tomando em consideração o facto de o âmbito de aplicação do RCLE ser mais vasto que o mero domínio energético e de, em todo o caso, os custos de produção serem determinados por uma pluralidade de fatores e não apenas pelo preço das licenças de emissão.

13.

A República da Polónia responde que, embora não conteste a base jurídica da Diretiva 2003/87, isso não significa, porém, que o artigo 192.o, n.o 1, TFUE seja a base jurídica adequada da decisão impugnada, devendo a referida decisão ser objeto de uma análise autónoma e independente da diretiva a fim de determinar a sua base jurídica correta e sendo a prática legislativa anterior pouco importante no momento da verificação da base jurídica de um ato. A recorrente faz notar que, em todo o caso, a base jurídica da Diretiva 2009/29 não foi analisada pelo Tribunal de Justiça. Sem contestar a jurisprudência invocada pelos recorridos e pelos intervenientes, a recorrente alega que o Tribunal de Justiça já apreciou os efeitos de um ato aquando da análise da sua base jurídica ( 12 ), precisamente porque a determinação dos efeitos é um elemento objetivo que pode ser tomado em consideração. Por outro lado, a recorrente reitera a sua argumentação relativa à avaliação de impacto que, na sua opinião, confirma de facto a influência da REM sobre o cabaz energético. Várias outras análises ou publicações científicas concluíram igualmente que o preço das licenças de emissão aumentará devido à criação da REM. Uma vez que existem divergências quanto à interpretação da avaliação de impacto, a República da Polónia invoca a «Análise da influência do mecanismo de reserva de estabilização do mercado sobre a constituição do cabaz energético da Polónia» elaborada pelo Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Centro nacional de compensação e de gestão das emissões, Polónia) (a seguir «Análise KOBiZE») ( 13 ), que demonstra que o cabaz energético da República da Polónia é consideravelmente afetado pela implementação da decisão impugnada. A recorrente recorda que a percentagem das emissões de combustão nas emissões totais do país foi de 83,8% em 2014 e deduz daí que, embora o âmbito de aplicação do RCLE seja mais amplo, a REM afeta de facto essencialmente este setor.

14.

A República da Polónia responde aos intervenientes que a distinção entre o artigo 192.o, n.o 2, TFUE e o artigo 194.o TFUE deve manter a pertinência, sendo que o primeiro se inscreve no âmbito da política ambiental da União e o segundo no âmbito da política energética desta última. A recorrente recorda que a própria Comissão admitiu, na avaliação de impacto, que a reorientação dos Estados‑Membros para energias renováveis era o objetivo prosseguido pela REM. Alega também que o setor da eletricidade está excluído pela Diretiva 2003/87 do regime de atribuição gratuita. Uma vez que existe uma obrigação de compra, o impacto de um aumento do preço das licenças de emissão é mais importante para este setor, cujos intervenientes se veem pressionados a procurar outras fontes, alterando assim o cabaz energético. A República da Polónia refuta, deste modo, o argumento relativo à neutralidade da REM em termos de estrutura do referido cabaz. Por último, a recorrente, em desacordo com a Análise KOBiZE, responde às críticas formuladas salientando que os efeitos seriam analisados até 2030, que a ferramenta de modelização utilizada não era passível de crítica e que a limitação do estudo à Polónia era objetivamente justificada.

15.

Na fase de tréplica, os recorridos assinalam que a recorrente não pôs em causa a jurisprudência clássica relativa à determinação da base jurídica e alegam que, se os efeitos de um ato puderam ser examinados, isso foi apenas no âmbito de uma análise da finalidade e do conteúdo do referido ato, mas não no âmbito de uma análise distinta ou autónoma. Quanto à REM, não tem por efeito alterar o nível de ambição inicial do RCLE, mas constitui somente um ato acessório deste, integrando‑se perfeitamente no RCLE. Contestam também a pertinência e as conclusões da Análise KOBiZE por esta ter sido realizada após a adoção da decisão impugnada, porque só incide sobre uma análise parcial dos efeitos a curto prazo alegadamente desenvolvidos pela REM, e isto exclusivamente na Polónia, e, por último, porque se baseia numa premissa incorreta e utiliza uma metodologia errada. Subsidiariamente, os recorridos duvidam do caráter «considerável» da afetação da estrutura geral do aprovisionamento energético da recorrente, tal como exigido no artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE.

16.

Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça — que não é contestada pelas partes — que, no quadro do sistema de competências da União, «a escolha da base jurídica de um ato deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do ato. […] Se o exame de um ato […] demonstrar que ele prossegue uma dupla finalidade ou que tem dois componentes e se um destes for identificável como principal ou preponderante, enquanto o outro é apenas acessório, o ato deve ter por fundamento uma única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante» ( 14 ).

17.

Embora o Tribunal de Justiça mencione a finalidade e o conteúdo do ato como elementos que devem «designadamente» orientar a apreciação da base jurídica — advérbio que parece permitir outros critérios —, é forçoso constatar que o mesmo sempre se ateve àqueles dois. Além disso, os efeitos de um ato não se confundem necessariamente nem na sua totalidade com a apreciação do objetivo que este pretende prosseguir. Por último, e como recordou nomeadamente, e com razão, o Reino de Espanha, inserir no teste a que o juiz da União deve proceder para apreciar o caráter adequado da base jurídica de um ato uma apreciação dos efeitos esperados deste equivaleria a pedir ao legislador da União que se dedicasse à arte da adivinhação. É esta a razão pela qual me restringirei, na presente análise, a um exame da finalidade e do conteúdo da decisão impugnada para determinar se o referido legislador podia legitimamente basear a sua ação no artigo 192.o, n.o 1, TFUE ( 15 ).

18.

Devo, desde já, esclarecer que, em consonância com a República da Polónia, sou da opinião de que a análise da base jurídica da decisão impugnada deve ser realizada, não obstante uma filiação evidente, de forma autónoma em relação à da base jurídica da Diretiva 2003/87 ou da Diretiva 2009/29 que a alterou, pelo que não pode ser tirada qualquer conclusão definitiva, para o presente litígio, de uma eventual falta de atuação da recorrente contra as duas diretivas acima referidas.

19.

No que se refere à finalidade da decisão impugnada, a mesma está evidentemente ligada de forma estreita à prosseguida pela Diretiva 2003/87, a propósito da qual o Tribunal de Justiça já declarou que, «embora o objetivo último do [RCLE] seja a proteção do ambiente através de uma redução das emissões de gases com efeito de estufa, esse regime não reduz, por si só, essas emissões, antes encorajando e fornecendo incentivos para que se encontrem formas de alcançar uma redução das referidas emissões para um nível preciso ao menor custo possível […]. O benefício para o ambiente depende do rigor com que se determina a quantidade total de licenças de emissão concedidas, que equivale ao limite global de emissões autorizado pelo referido regime. Daqui também se conclui que a lógica económica subjacente ao [RCLE] consiste em garantir que as reduções de emissões de gases com efeito de estufa necessárias à obtenção de um resultado ambiental predeterminado sejam realizadas ao menor custo. Nomeadamente, ao autorizar a venda das licenças de emissão atribuídas, esse regime visa incitar quem nele participa a emitir uma quantidade de gases com efeito de estufa inferior aos direitos de emissão que lhe tenham sido inicialmente atribuídos, para que ceda o excedente a outro participante que tenha produzido uma quantidade de emissões superior aos direitos de emissão que lhe tenham sido atribuídos. Assim, o bom funcionamento do [RCLE] implica que exista uma procura e uma oferta de licenças de emissão da parte dos participantes nesse regime, o que implica igualmente que a potencial redução das emissões imputáveis às atividades abrangidas por esse regime pode variar, inclusive consideravelmente. Além disso, […] quanto maior for o âmbito do sistema, maior será a variação dos custos do cumprimento dos compromissos de cada uma das empresas, e maiores as possibilidades de baixar os custos a nível global» ( 16 ).

20.

Resulta igualmente da jurisprudência que, «embora o objetivo principal [da Diretiva 2003/87] seja reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa», esse objetivo deve ser realizado no respeito de uma série de subobjetivos, tais como «a preservação do desenvolvimento económico e do emprego e a integridade do mercado interno e das condições de concorrência» ( 17 ).

21.

A decisão impugnada recorda no preâmbulo o objetivo prosseguido pela Diretiva 2003/87, que consiste em «promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes» ( 18 ).

22.

Nos termos das conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de outubro de 2014 sobre um quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030 ( 19 ) e a fim de atingir a meta vinculativa de redução das emissões de gases com efeito de estufa na União de, pelo menos, 40% até 2030 em comparação com os valores de 1990, o Conselho Europeu apelava a tornar o RCLE mais eficaz reformando‑o, ou seja, dotando‑o «de um instrumento de estabilização do mercado» ( 20 ). O Relatório da Comissão de 2012 tinha anteriormente feito um balanço pouco entusiasmante do funcionamento do RCLE, uma vez que este se caracterizava por um excedente de 955 milhões de licenças ( 21 ). Além disso, o aumento da oferta de licenças estava combinado com uma fraca procura, tendo como resultado uma queda do preço das licenças. Devido à implementação da fase 3 do RCLE, o Relatório de 2012 previa que um excedente potencialmente largamente superior a 1,5 mil milhões de licenças. A partir de 2014, estava projetado um «excedente estrutural» ( 22 ) de 2 mil milhões de licenças durante a fase 3. Ora, a excessiva disponibilidade das licenças e o seu baixo custo punham claramente em risco o efeito de incentivo que a criação de um RCLE operacional devia produzir. Foi, portanto, para responder a esse «desequilíbrio estrutural» ( 23 ), identificado desde 2012, que a decisão impugnada foi adotada. O objetivo essencial — se não o único — prosseguido pela referida decisão é, como recorda o seu considerando 8, «resolver desequilíbrios estruturais entre a oferta e a procura».

23.

No que diz respeito ao conteúdo da decisão impugnada, este limita‑se a esclarecer que a REM funciona como um instrumento de inserção de licenças de emissão a partir de 1 de janeiro de 2019 ( 24 ), conforme demonstra, nomeadamente, o facto de 900 milhões de licenças de emissão deduzidas da venda em leilão entre 2014 e 2016 não serem acrescentadas àquelas a leiloar em 2019 e 2020, mas serem inseridas na reserva ( 25 ). O objetivo de diminuir, numa primeira fase, o excedente endémico que caracteriza o RCLE é também prosseguido através da previsão de inserir anualmente na reserva 12% do número total de licenças de emissão em circulação, sendo esses 12%, por conseguinte, deduzidos do volume total de licenças de emissão a leiloar ( 26 ). No primeiro ano de funcionamento da REM, procede‑se à inserção na reserva de 8% do número total de licenças de emissão em circulação entre 1 de janeiro e 1 de setembro desse ano ( 27 ). O efeito estabilizador da REM é assegurado pelo facto de, para além da possibilidade de inserir licenças de emissão na reserva, a decisão impugnada prever também que a reserva possa ser acionada em caso de escassez de licenças de emissão no mercado. Assim, o artigo 1.o, n.o 6, da decisão impugnada prevê que, abaixo de um determinado limiar — 400 milhões —, as licenças de emissão colocadas na reserva poderão ser reinjetadas no mercado. Por último, o artigo 3.o da decisão impugnada encarrega a Comissão de monitorizar a implementação da REM e os seus eventuais efeitos para a competitividade, bem como de rever regularmente o funcionamento da reserva.

24.

Resulta, assim, tanto do objetivo como do conteúdo da decisão impugnada que esta foi concebida como um instrumento destinado a responder às diferentes ameaças que impediam o RCLE «de passar a mensagem de que é necessário investir para reduzir as emissões de CO2 de forma economicamente eficiente e de ser um motor de inovação de baixo carbono, contribuindo para o crescimento económico e o emprego» ( 28 ). A REM deve estabilizar o mercado e estão previstos mecanismos para combater tanto os excedentes como a escassez de licenças de emissão. A decisão impugnada não faz, em nenhum momento, referência direta a qualquer determinação do preço das licenças de emissão. Na medida em que a REM está concebida apenas como um complemento, uma correção do RCLE sem alterar a sua ambição originária, o legislador da União baseou assim corretamente o seu ato no artigo 192.o, n.o 1, TFUE. Por outras palavras, a decisão impugnada apenas se inscreve na linha inicialmente traçada pela Diretiva 2003/87, pretendendo promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes e, portanto, visando preservar, proteger e melhorar o ambiente ( 29 ).

25.

Por seu lado, o artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE prevê que se deve recorrer ao processo legislativo especial para a adoção de «medidas que afetem consideravelmente a escolha de um Estado‑Membro entre diferentes fontes de energia e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético». Ora, como acabei de demonstrar, nada no conteúdo da decisão impugnada ou através do objetivo que esta prossegue permite afirmar que, ao adotar a decisão impugnada, o legislador da União visava provocar uma alteração significativa na estrutura geral do aprovisionamento energético da recorrente ou afetar diretamente a sua escolha entre diferentes fontes de energia. Enquanto disposição derrogatória, o artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE deve ser objeto de uma interpretação restritiva, tanto mais que uma política ambiental contemporânea eficiente não pode ignorar as questões energéticas. Ora, concordo com as preocupações expressas pelos recorridos e pelos intervenientes segundo as quais a interpretação do artigo 192.o, n.o 2, alínea c), TFUE proposta pela recorrente e as conclusões que dela retira para a análise da base jurídica da decisão impugnada teriam precisamente por efeito bloquear qualquer iniciativa legislativa, ao reconhecer aos Estados‑Membros um direito de veto quando estiver em causa a União adotar medidas que apenas os convidam a racionalizar as suas atividades que consomem CO2. Além do mais, uma tal interpretação condenaria o RCLE ao fracasso, porquanto impediria o legislador da União de corrigir as suas deficiências estruturais. Por outro lado, embora recorde que a criação da REM não tem por objetivo determinar o preço das licenças de emissão, mas simplesmente assegurar a eficiência do RCLE, de qualquer forma, a escolha de um operador de uma determinada fonte de energia ou tecnologia de produção não pode depender unicamente desse preço, o qual não define, por si só, os custos de produção, sendo estes determinados por uma pluralidade de fatores. Mesmo com a criação da REM, a escolha tecnológica continua nas mãos dos operadores e não é ditada pela União. Por último, não me alongarei mais no debate relativo às conclusões retiradas da Análise KOBiZE, devido ao facto de esta ter sido efetuada posteriormente à adoção da decisão impugnada.

26.

Tendo em conta todos os motivos expostos, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

27.

A República da Polónia alega, em substância, que as conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de outubro de 2014 ( 30 ) fixaram a data de implementação da REM para 2021. Ao antecipar essa data para 2019, o Parlamento e o Conselho violaram as competências do Conselho Europeu conforme definidas no artigo 15.o TUE e não respeitaram o princípio da cooperação leal.

28.

No que diz respeito à alegada violação das competências do Conselho Europeu, a recorrente recorda o princípio da atribuição de competências, sobre o qual assenta o funcionamento institucional da União, bem como o conteúdo do artigo 15.o TUE, para daí concluir que o Conselho Europeu, nas conclusões acima referidas, indicou claramente a vontade política de fixar para 2021 o início do funcionamento da REM. A decisão de implementar a REM em 2019 impõe às empresas que operam nos setores com elevadas emissões de carbono encargos injustificados: ora, ao fixar para 2021 a criação da REM, o Conselho Europeu pretendeu precisamente proteger os intervenientes no mercado. O desrespeito dessa vontade constitui uma violação da competência do Conselho Europeu para definir as orientações políticas em matéria de implementação da nova legislação da União no domínio da redução das emissões de gases com efeito de estufa. Esta mudança da data de implementação da REM viola ainda o princípio da cooperação leal, uma vez que a decisão impugnada contém um elemento essencial, que é contudo contrário às conclusões do Conselho Europeu. O Parlamento e o Conselho não agiram de boa‑fé, tendo em conta a posição expressa manifestada por certos Estados‑Membros que assinalaram a contradição da decisão impugnada com todos os acordos anteriormente celebrados ( 31 ).

29.

No essencial, os recorridos e os intervenientes contestam a leitura que a recorrente faz das conclusões do Conselho Europeu. Na sua opinião, este não tomou de forma alguma posição sobre a data de implementação da REM, sendo a referência ao ano de 2021 relativa a outro assunto. Por conseguinte, não há contradição entre as conclusões e a decisão impugnada. Mesmo que se possa considerar que o Conselho Europeu fez referência, nas suas conclusões, à proposta da Comissão que, no momento da adoção das referidas conclusões, tinha em vista o ano de 2021 para a criação da REM, os recorridos e os intervenientes alegam unanimemente que isso seria exceder os poderes do Conselho Europeu reconhecer‑lhe a possibilidade de paralisar assim um ato legislativo, privando desta forma tanto o Parlamento como o Conselho das suas prerrogativas no âmbito do processo de deliberação legislativa. Tendo em conta a natureza jurídica das conclusões do Conselho Europeu, um fundamento relativo à falta de conformidade de um ato legislativo com as referidas conclusões não pode proceder.

30.

O ponto 2.3 das conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de outubro de 2014 contém a seguinte afirmação: «O principal instrumento [da União] para atingir esta meta será um […] RCLE operacional e reformado, dotado de um instrumento de estabilização do mercado, de acordo com a proposta apresentada pela Comissão. A partir de 2021, o fator anual de redução do limite máximo autorizado de emissões passará de 1,74% para 2,2%».

31.

Decorre da redação deste ponto 2.3 que a referência expressa ao ano de 2021 dele constante não remete para a data de implementação do instrumento que deve estabilizar o mercado, mas para a data em que o fator anual de redução será alterado. Por conseguinte, o Conselho Europeu não fixou nenhuma data para a entrada em vigor da REM.

32.

Contudo, a recorrente argumenta com o facto de o Conselho Europeu ter indicado que o RCLE devia ser acompanhado por um instrumento de estabilização do mercado «de acordo com a proposta apresentada pela Comissão» ( 32 ). Ora, no momento em que o Conselho Europeu assim se exprimiu, a referida proposta previa que a REM entrasse em vigor em 2021 ( 33 ).

33.

A este respeito, limitar‑me‑ei a recordar que o artigo 15.o, n.o 1, TUE define a missão do Conselho Europeu como sendo a de dar «à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e [de] [definir] as orientações e prioridades políticas gerais da União. O Conselho Europeu não exerce função legislativa» ( 34 ). Assim, afigura‑se que o facto de interpretar a referência feita à proposta da Comissão como uma imposição da parte do Conselho Europeu de só implementar a REM a partir de 2021 conduziria, por um lado, a reduzir o Parlamento e o Conselho a simples câmaras de registo das conclusões do Conselho Europeu e, por outro, a reconhecer a este último o poder de interferir diretamente na esfera legislativa. Por conseguinte, não se pode considerar que o Conselho Europeu expressou com essa referência uma vontade política, tornada normativa, de cristalizar a proposta da Comissão no estado em que se encontrava em outubro de 2014, privando assim o Parlamento e o Conselho das suas prerrogativas no processo de deliberação legislativa. O mesmo se aplica para a declaração de certos Estados‑Membros mencionada pela República da Polónia, que não pode equivaler a uma tomada de posição do Conselho Europeu sobre a data de implementação da REM nem vincular o poder legislativo.

34.

Afinal, é principalmente a posição da recorrente que é frontalmente contrária ao artigo 15.o, n.o 1, TUE bem como ao princípio da atribuição de competências consagrado no artigo 13.o, n.o 2, TUE e não pode ser aceite nenhuma acusação relativa à violação do dever de cooperação leal contra o Parlamento e o Conselho. Assim, o segundo fundamento não pode proceder e deve ser julgado improcedente.

35.

A República da Polónia alega, em substância, que a adoção da decisão impugnada, que prevê a implementação da REM durante um período de comércio definido pela Diretiva 2003/87, afeta a previsibilidade do RCLE. A confiança legítima das empresas tinha, assim, sido violada, devido à limitação drástica do número de licenças de emissão ocorrida durante um período de comércio. Após ter recordado a jurisprudência clássica do Tribunal de Justiça relativa à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima, a recorrente afirma que a inserção, na REM, do excedente de licenças de emissão até 2019 afeta as atividades económicas dos operadores, constitui uma alteração inesperada das condições de exercício dessas atividades durante um período de comércio e, por conseguinte, é contrária aos dois princípios acima recordados. Embora a recorrente reconheça que os referidos princípios não são absolutos e podem sofrer limitações, considera que os requisitos para que esses princípios sejam limitados não estão aqui reunidos. Além disso, a confiança legítima dos operadores baseia‑se no Regulamento n.o 176/2014. Apesar de a proposta da Comissão relativa à criação da REM datada de janeiro de 2014 prever um início de funcionamento da REM em 2021, o Regulamento n.o 176/2014, adotado no mês seguinte, estabelecia que o volume de licenças de emissão, inicialmente reduzido para o período de 2014‑2016, devia ser aumentado durante o período de 2019‑2020 ( 35 ). Assim, um operador prudente e avisado não pôde prever a adoção de uma decisão que impede a colocação em circulação de 900 milhões de licenças de emissão num período durante o qual o Regulamento n.o 176/2014 tinha acabado de decidir um aumento do volume de licenças de emissão. Por último, a entrada em vigor da REM a partir de 2019 provocaria um aumento dos custos, e, portanto, dos encargos financeiros. Neste contexto, o Tribunal de Justiça mostra‑se particularmente vigilante quanto ao respeito dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Na sua réplica, a recorrente defende que a fixação pela Diretiva 2003/87 de períodos de comércio não tinha em vista apenas um efeito administrativo, mas permite sobretudo às empresas definirem a sua estratégia precisamente em função da quantidade de licenças de emissão disponíveis para o período em questão. Por último, a República da Polónia acrescenta que a decisão impugnada não alterou o artigo 10.o, n.o 2, quinto parágrafo, do Regulamento n.o 1031/2010, conforme alterado pelo Regulamento n.o 176/2014 (a seguir «Regulamento n.o 1031/2010»), pelo que o direito da União prevê desde então, simultaneamente, a inserção de licenças de emissão na REM a partir de 2019 — nos termos da decisão impugnada — e o leilão das licenças de emissão congeladas durante o período de 2019‑2020 — nos termos do Regulamento n.o 1031/2010. Esta contradição, para além de ser reveladora da intenção real do legislador da União de fixar a data de arranque da REM para 2021, viola o princípio da segurança jurídica.

36.

Os recorridos e os intervenientes alegam, em substância, que a República da Polónia não contesta verdadeiramente a clareza e a previsibilidade das regras fixadas pela decisão impugnada, pelo que o seu terceiro fundamento deve ser interpretado como sendo essencialmente relativo a uma alegada violação da confiança legítima. Recordam, em substância, que o Tribunal de Justiça reconhece um amplo poder de apreciação ao legislador nos domínios tecnicamente complexos. Por outro lado, refutam o argumento segundo o qual os períodos de comércio definidos pela Diretiva 2003/87 são períodos durante os quais o legislador da União não pode fazer nenhuma alteração com base em disposições da referida diretiva que permitem ajustar as regras de funcionamento do RCLE, sendo caso disso, durante um período de comércio. Além disso, esse período tem um caráter meramente administrativo. Ademais, o Relatório da Comissão de 2012, tal como as medidas pontualmente adotadas para procurar manter o bom funcionamento do RCLE são também indicadores do mau funcionamento do RCLE dados a conhecer aos operadores económicos, pelo que esses mesmos operadores podiam logicamente ter antecipado o facto de que o RCLE ia ser alterado para assegurar a sua eficácia. O Regulamento n.o 176/2014, que, em todo o caso, constituía apenas uma medida de execução que não vinculava o próprio poder legislativo, não pode fundamentar nenhuma expectativa legítima. Do mesmo modo, a proposta da Comissão que previa que a REM começaria a funcionar em 2021 também não pode fundamentar uma confiança legítima, por um lado, porque era acompanhada por uma avaliação de impacto que previa várias opções e, por outro, porque se tratava apenas de um ato preparatório que deveria necessariamente evoluir ao longo do processo de deliberação legislativa. Os recorridos e os intervenientes salientam ainda o caráter bidirecional da REM, indicando que a inserção de licenças de emissão na reserva não significa a invalidação dessas licenças de emissão, pelo que a decisão impugnada não comporta as consequências radicais descritas pela recorrente em termos de número de licenças de emissão disponíveis. Aliás, o RCLE não tinha nunca garantido aos operadores o preço das licenças de emissão, uma vez que era apenas um instrumento quantitativo, parcialmente baseado no princípio da venda em leilão. Por último, contestam as conclusões retiradas pela recorrente do eventual conflito entre a decisão impugnada e o Regulamento n.o 1031/2010, na medida em que a decisão impugnada constitui um ato legislativo cuja adoção é posterior ao referido regulamento.

37.

Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o princípio da segurança jurídica exige nomeadamente que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em particular quando podem ter consequências desfavoráveis para os indivíduos e as empresas ( 36 ). Este princípio não exige, no entanto, a inexistência de alterações legislativas ( 37 ).

38.

Resulta dos autos que a República da Polónia não contesta o facto de as regras estabelecidas pela decisão impugnada serem claras e precisas. Quanto à sua previsibilidade, faço notar, à semelhança de todos os recorridos e intervenientes, que a referida decisão foi adotada em 6 de outubro de 2015, prevendo que a reserva seria criada em 2018, para estar operacional — isto é, para receber licenças de emissão — a partir de 1 de janeiro de 2019 ( 38 ). Nestas condições, não pode ser declarada nenhuma violação do princípio da segurança jurídica.

39.

No que se refere à confiança legítima, o Tribunal de Justiça considerou que este princípio, que integra a ordem jurídica da União e constitui o corolário do princípio da segurança jurídica, só pode ser invocado contra uma regulamentação da União, na medida em que esta tenha, ela própria, criado previamente uma situação suscetível de gerar uma confiança legítima. Este princípio estende‑se a qualquer operador económico em cuja esfera uma instituição da União tenha feito surgir esperanças fundadas e ninguém pode invocar a violação deste princípio na falta de garantias precisas fornecidas pela administração. Além disso, quando um operador económico prudente e avisado puder prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar esse princípio quando a referida medida é adotada. Além disso, embora o princípio da proteção da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da União, os operadores económicos não podem depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições da União ( 39 ). Por outras palavras, os referidos operadores não podem ter a pretensão de uma total inexistência de alterações legislativas ( 40 ).

40.

O Tribunal de Justiça considerou também que «o [RCLE] introduzido pela Diretiva 2003/87 é um regime novo e complexo» ( 41 ). Ao adotar a Diretiva 2003/87, o legislador da União fez uso do amplo poder de apreciação que lhe é tradicionalmente reconhecido quando a sua ação implica escolhas de natureza política, económica e social, e quando é chamado a criar um regime complexo, sendo‑lhe nesse caso permitido recorrer a uma abordagem por etapas e atuar em função da experiência adquirida ( 42 ). O Tribunal de Justiça recordou que, neste contexto, o legislador está obrigado a proceder à revisão das medidas instauradas em intervalos razoáveis ( 43 ). Desta forma, abriu claramente o caminho, se necessário fosse, a uma alteração do funcionamento do RCLE, uma vez que o poder legislativo da União só podia ser corretamente exercido se se procedesse a uma avaliação regular da eficácia do regime complexo e novo instituído pela Diretiva 2003/87.

41.

É, portanto, à luz destas clarificações jurisprudenciais que deve ser analisada a violação do princípio da proteção da confiança legítima.

42.

Por um lado, a recorrente sustenta, a este respeito, que os princípios que regem o funcionamento do RCLE não podiam ser alterados durante um período de comércio de licenças de emissão e que a alteração que ocorreu com a adoção da decisão impugnada tinha tido por consequência violar a confiança legítima que os operadores tinham depositado na Diretiva 2003/87, conforme alterada pela Diretiva 2009/29. Mesmo admitindo que a recorrente possa invocar a confiança legítima em benefício dos operadores económicos afetados pela decisão impugnada, é contudo forçoso constatar que a Diretiva 2003/87 não prevê nenhuma limitação do género da invocada. Pelo contrário, num domínio em mutação permanente e pouco previsível, o legislador da União tinha perfeita consciência da necessidade de reanalisar as regras de funcionamento deste regime novo e complexo. O considerando 22 da Diretiva 2003/87 prevê precisamente que esta «dev[e] ser revista à luz dos desenvolvimentos nesse contexto e por forma a tomar em consideração a experiência adquirida com a sua execução». O artigo 10.o, n.o 5, da Diretiva 2003/87, conforme alterada pela Diretiva 2009/29, confia a fiscalização do funcionamento do mercado do carbono da União à Comissão. O artigo 29.o dessa mesma diretiva conforme alterada refere expressamente a hipótese de o funcionamento do mercado não ser adequado, que deve ser constatado pela Comissão no âmbito de um relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho e que pode ser acompanhado, se for caso disso, de propostas de melhoria. Assim, não foi dada qualquer garantia, nem aquando da adoção da Diretiva 2003/87 nem por ocasião da adoção da Diretiva 2009/29 que a alterou, de que o funcionamento do RCLE conforme originalmente descrito seria imutável ou que só seria suscetível de alteração no termo de um período, como se afigura, de resto, atestar o artigo 9.o da Diretiva 2003/87, conforme alterada pela Diretiva 2009/29, que dá início à diminuição linear anual das licenças de emissão «no ponto médio do período de 2008‑2012» ( 44 ).

43.

Por outro lado, a República da Polónia apresenta o argumento segundo o qual a confiança legítima dos operadores do mercado do carbono se tinha baseado no Regulamento n.o 176/2014, bem como na proposta da Comissão ( 45 ), que previa que a REM só entraria em funcionamento em 2021. A proposta da Comissão constitui um ato preparatório, por definição não definitivo, que não podia ter feito surgir esperanças fundadas e a partir do qual não era possível fornecer nenhuma garantia precisa na aceção da jurisprudência recordada no n.o 39 das presentes conclusões. Quanto ao Regulamento n.o 176/2014, além de ser um exemplo perfeito de alteração do RCLE ocorrido no decurso de um período ( 46 ) e embora previsse efetivamente que o volume de licenças de emissão a leiloar seria aumentado em 300 milhões em 2019, e depois em 600 milhões em 2020, importa recordar que este foi adotado no âmbito do poder de execução de que a Comissão dispõe neste domínio e não podia ser interpretado como uma garantia de que nenhuma intervenção legislativa faria caducar o seu conteúdo.

44.

Concluirei a análise deste terceiro fundamento com algumas considerações de ordem geral. Uma vez que o RCLE é um instrumento quantitativo, não fundamenta o direito dos operadores em causa a adquirirem ou a venderem as licenças de emissão a um determinado preço. O número de licenças de emissão disponíveis para um período de negociação deve, além disso, ser distinguido do número de licenças de emissão disponíveis para um adquirente durante esse período, que dependerá, por sua vez, de diversos fatores. Sem negar o facto de a alteração do volume das licenças de emissão poder ter impacto nas estratégias desenvolvidas pelos «consumidores» dessas licenças de emissão, estas estratégias não são todavia decididas apenas com base no dado único «volume». Em todo o caso, recordo que a REM é um instrumento que permite essencialmente inserir na reserva — e não suprimir — licenças de emissão. Como assinalou a Comissão, considerar que a confiança legítima foi aqui violada equivaleria a consagrar um direito à persistência do desequilíbrio endémico que caracterizava o RCLE, num contexto em que este era notório e em que não podia ser ignorado pelos operadores em causa, devido a um conjunto de trabalhos sobre este assunto ( 47 ), mas também porque, em certa medida, beneficiava precisamente estes últimos.

45.

Por conseguinte, penso que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

46.

Em substância, no âmbito do quarto fundamento, a República da Polónia critica a decisão impugnada por violar o princípio da proporcionalidade, devido ao facto de conduzir à realização de objetivos mais elevados de redução das emissões do que os que resultam tanto dos compromissos internacionais a que a União está vinculada como da Diretiva 2003/87. Segundo a recorrente, embora a decisão impugnada vise preservar a coerência e o bom funcionamento do RCLE, isso seria para o ajudar a atingir os seus próprios objetivos. Ora, a criação da REM nas condições definidas pela decisão impugnada não se afigura como uma medida indispensável para atingir o objetivo de redução das emissões em 20% para 2020, que resulta nomeadamente da Emenda de Doa e da Diretiva 2003/87, conforme alterada pela Diretiva 2009/29. No seu entender, o encargo imposto às entidades é excessivo face ao objetivo prosseguido, pelo que a decisão impugnada não satisfaz o critério da necessidade e viola o princípio da proporcionalidade. O número de licenças de emissão em circulação para o segundo período de compromisso no âmbito do Protocolo de Quioto, isto é, o período de 2013‑2020, foi determinado em função do objetivo de redução a atingir, pelo que a diminuição do número de licenças de emissão determinada pela decisão impugnada, que, não é, pois, neutra desse ponto de vista, impondo um esforço suplementar aos operadores do mercado do carbono que não é necessário para a realização do objetivo prosseguido. O facto de a REM permitir recolocar no mercado licenças de emissão temporariamente inseridas na reserva não pode ocultar o facto de ser pouco provável que essa colocação no mercado ocorra até 2020. Além disso, o facto de que o legislador podia ter optado por um regime mais restritivo não significa necessariamente que a decisão impugnada seja conforme com o princípio da proporcionalidade.

47.

Os recorridos e os intervenientes alegam, em substância, que o objetivo à luz do qual o respeito do princípio da proporcionalidade deve ser analisado não é o descrito pela recorrente. O referido objetivo não pode ser reduzido apenas à diminuição de 20% das emissões para o ano de 2020. Pelo contrário, resulta do disposto na decisão impugnada, lida em conjugação com o disposto na Diretiva 2003/87 e na Diretiva 2009/29, que o objetivo inicial é conseguir fazer funcionar corretamente o RCLE por um período ilimitado. Por conseguinte, o objetivo realmente prosseguido é o de assegurar o bom funcionamento do RCLE a longo prazo. Por outro lado, a prossecução deste objetivo é realizada através da decisão impugnada, adotada num contexto em que o mau funcionamento do RCLE, com mais de 2 mil milhões de licenças de emissão excedentárias, era notório. O legislador da União renunciou a recorrer a medidas mais restritivas, como a supressão das licenças de emissão ou a implementação da REM antes de 2019. A recorrente não demonstrou que os operadores no mercado do carbono iam ser expostos a preços desrazoáveis na sequência da inserção das licenças de emissão na REM. As escolhas feitas pelo legislador da União e retomadas na decisão impugnada estão, assim, abrangidas pelo amplo poder de apreciação que lhe é tradicionalmente reconhecido nos domínios que requerem apreciações complexas e não vão além do que é necessário para a realização do objetivo prosseguido.

48.

No âmbito do quinto fundamento, em substância, a República da Polónia censura a Comissão, autora da proposta de decisão, bem como as instituições recorridas, enquanto autoras da decisão impugnada, por não terem procedido a uma avaliação correta de impacto. A avaliação de impacto anexa à proposta da Comissão centrara‑se, de maneira subjetiva, sobre os aspetos positivos da referida proposta, ocultando os aspetos relacionados com a redução da competitividade, o aumento dos custos de produção, o aumento do custo da rede de aquecimento, da eletricidade e dos custos no consumidor, bem como com as perdas de postos de trabalho nos setores que utilizam energias não ‑renováveis. A Comissão e/ou as instituições recorridas deviam também ter analisado as consequências concretas dessa proposta para cada um dos Estados‑Membros e o seu impacto sobre o mercado das licenças de emissão. Deviam ter fornecido uma análise concreta e quantitativa, relativa nomeadamente à evolução em alta do preço das licenças de emissão, do preço da eletricidade e do preço da energia. Por último, nenhuma destas instituições avaliou o impacto de uma implementação antecipada da REM a partir de 2019 nem o dos valores‑limite adotados a final. Não tinha sido realizada nenhuma consulta pública sobre a versão final da decisão impugnada. Na sua opinião, esta atitude das instituições é contrária ao acordo interinstitucional «Legislar melhor» ( 48 ), bem como às Orientações para melhorar a legislação ( 49 ). Na sua réplica, a recorrente censura ao Parlamento e ao Conselho não terem divulgado suficientemente os seus trabalhos legislativos e não terem realizado consultas públicas abertas durante o processo legislativo.

49.

Os recorridos e os intervenientes sustentam, em substância, que a argumentação da recorrente desenvolvida no âmbito deste quinto fundamento deve ser analisada como um corolário da apreciação relativa ao princípio da proporcionalidade. Não há nenhuma exigência formal que condicione a legalidade de um ato de realizar uma avaliação de impacto. Apenas se exige ao legislador que possa demonstrar ter agido com conhecimento de todos os dados de base necessários à sua tomada de decisão e a fiscalização jurisdicional está aqui também limitada ao erro manifesto. As referidas partes alegam que a avaliação de impacto não é a única fonte de informação do legislador da União durante o processo de adoção da decisão impugnada e que os diferentes aspetos que, segundo a recorrente, não foram objeto de análise (a saber, a implementação antecipada da REM em relação à data proposta pela Comissão e a fixação de limiares de valor) foram, pelo contrário, objeto de discussões e de consultas, incluindo públicas. Por último, em conformidade com a jurisprudência, não pode ser censurado ao legislador da União não ter tido em conta a situação especial de um Estado‑Membro.

50.

A obrigação de realizar uma avaliação de impacto não constitui um fundamento com base no qual a legalidade de um ato possa ser apreciada. A este respeito, a única exigência é que as instituições indiquem os elementos tidos em conta e dos quais depende o exercício legítimo do seu poder de apreciação, devendo o legislador ter podido apreciar todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular ( 50 ). O Tribunal de Justiça incluiu regularmente na sua análise relativa à proporcionalidade apreciações relacionadas com uma inexistência, uma lacuna da avaliação de impacto ou uma não conformidade com a mesma, fazendo disso uma espécie de corolário da análise da proporcionalidade. Proponho que se siga aqui também essa abordagem, razão pela qual trato em conjunto os dois últimos fundamentos da petição.

51.

No que respeita ao quinto fundamento, a República da Polónia censura, por um lado, à Comissão ter procedido a uma avaliação de impacto subjetiva e incompleta e, por outro, ao Parlamento e ao Conselho não terem, por sua vez, analisado as consequências das medidas que se preparavam para adotar, que eram diferentes das propostas cujo impacto tinha sido analisado pela Comissão.

52.

Saliento desde já que o Tribunal de Justiça já decidiu que a avaliação de impacto que acompanha uma proposta de ato legislativo «não vincula o Parlamento nem o Conselho […]. Consequentemente, o legislador da União tem a liberdade de adotar medidas diferentes das que são objeto dessa [avaliação] de impacto. Também só o facto de ter adotado uma medida diferente e, sendo caso disso, mais restritiva do que as previstas pela Comissão na [avaliação] de impacto [da Comissão] não é suscetível de demonstrar que excedeu manifestamente os limites do necessário para atingir o objetivo pretendido» ( 51 ). É ainda necessário que, durante o processo legislativo, as instituições tenham tido em conta os dados disponíveis e os pareceres dos meios interessados ( 52 ).

53.

Assim, não se pode exigir que a avaliação de impacto analise de forma exaustiva todos os efeitos do ato proposto. Em todo o caso, resulta da avaliação de impacto criticada pela recorrente que esta tomou em consideração o eventual impacto das diferentes opções contidas na proposta sobre a determinação do preço das licenças de emissão, sobre a competitividade da União, sobre os custos a que os setores com grande consumo energético estariam assim expostos, bem como as consequências sociais previsíveis ( 53 ). Tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, ‑esta avaliação de impacto parece‑me ter permitido ao legislador da União tomar conhecimento das questões essenciais por detrás de cada uma das opções previstas.

54.

Além disso, resulta das peças do processo que, além do Relatório da Comissão de 2012 e da avaliação de impacto de janeiro de 2014, teve lugar, em 25 de junho de 2014, uma reunião de peritos organizada pela Comissão, várias delegações no Conselho apresentaram as suas próprias avaliações das incidências das diferentes opções apresentadas pela Comissão na sua avaliação de impacto nas reuniões do grupo do Ambiente ( 54 ), foi organizado em 8 de setembro de 2014 um debate entre alguns operadores e peritos nacionais e o Parlamento organizou um seminário em 5 de novembro de 2014. A maior parte destas reuniões foi objeto de uma síntese disponível em linha ou de divulgação ao público. Resulta também dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe que foram debatidas as questões relativas à fixação de limiares de valor ou à data de arranque da REM. Assim, creio que as instituições autoras da decisão impugnada demonstraram de forma suficiente que a referida decisão foi adotada através de um exercício efetivo do seu poder de apreciação, que pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e todas as circunstâncias pertinentes da situação que essa decisão pretendeu regular ( 55 ). A este respeito, saliento, por último, que não se pode acusar a Comissão, o Parlamento ou o Conselho de não terem tido em conta a situação alegadamente especial da recorrente no que diz respeito ao mercado do carbono. Com efeito, o Tribunal de Justiça já rejeitou um argumento semelhante devido ao facto de que o ato controvertido «tem impacto em todos os Estados‑Membros e pressupõe que seja assegurado um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, tendo em conta objetivos prosseguidos [pelo referido ato]. Consequentemente, não pode considerar‑se contrária ao princípio da proporcionalidade a procura desse equilíbrio tomando em consideração não a situação particular de um Estado‑Membro, mas a de todos os Estados‑Membros da União» ( 56 ).

55.

No que diz respeito à acusação relativa a uma violação do princípio da proporcionalidade, há que recordar que este princípio «faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios implementados por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar» ( 57 ). O Tribunal de Justiça esclareceu também que, «[n]o que respeita à fiscalização jurisdicional dessas condições, há todavia que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação quando é levado a intervir num domínio que implica, da sua parte, opções de natureza política, económica e social e em que é chamado a efetuar apreciações complexas. Deste modo, na sua fiscalização jurisdicional do exercício dessa competência, o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação do legislador da União pela sua própria apreciação. Quando muito, só pode censurar a opção normativa do legislador se esta for manifestamente errada ou se os inconvenientes dela resultantes para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresenta» ( 58 ). Em seguida, reconheceu que «a instauração de um sistema de contabilização e de comércio de licenças de emissão de equivalente dióxido de carbono ao nível da União constituiu uma opção normativa que traduz uma orientação política, num contexto de urgência destinada a fazer face a graves preocupações ambientais […]. Esta opção normativa assentava, além de mais, em considerações económicas e técnicas altamente complexas e largamente debatidas […]. Com o objetivo de contribuir para a realização dos compromissos da União Europeia e dos seus Estados‑Membros ao abrigo do Protocolo de Quioto, o legislador da União foi, consequentemente, levado a apreciar e a ponderar ele próprio os efeitos futuros e incertos da sua intervenção» ( 59 ). Como recordei mais acima ( 60 ), o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de constatar a complexidade do SEQE.

56.

Parece‑me, portanto, que o caráter desproporcionado da decisão impugnada apenas seria suscetível de censura por parte do Tribunal de Justiça na medida em que resultasse de forma manifesta que o legislador da União cometeu um erro. Ora, tal não acontece no caso em apreço. Com efeito, uma vez identificado o objetivo realmente prosseguido — o que já foi feito, em larga medida, no âmbito da análise do primeiro fundamento — constatarei que a decisão impugnada se afigura como uma medida adequada à realização desse objetivo, que não vai além do que é necessário e que não sujeita os operadores económicos interessados a inconvenientes desproporcionados em relação às vantagens resultantes da referida decisão.

57.

Quanto ao objetivo prosseguido, a recorrente centrou a sua argumentação sobre uma análise incorreta. Com efeito, é particularmente redutor afirmar que a decisão impugnada não tem outra finalidade senão assegurar que a União atinja os objetivos de redução das emissões fixados pelos compromissos internacionais e, em especial, o fixado para 2020. A União nunca escondeu a sua intenção de ir além dos objetivos fixados internacionalmente, intenção essa que está, entre outras, claramente expressa na Diretiva 2009/29 ( 61 ). Em todo o caso, o objetivo prosseguido pelo legislador e identificado no momento de determinar a base jurídica do ato em questão não pode ser diferente daquele com base no qual deve ser efetuada a análise do respeito do princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, recordo ( 62 ) que, em minha opinião, a decisão impugnada foi concebida como um elemento destinado a estabilizar o mercado do carbono notoriamente excedentário em licenças de emissão e como um instrumento destinado a responder às diferentes ameaças que impediam que o RCLE funcionasse de modo eficiente a longo prazo ( 63 ).

58.

Ora, à luz deste objetivo, e tendo em conta os dados de que as instituições dispunham no momento em que atuaram, não consigo identificar qualquer erro manifesto de apreciação, o único suscetível de censura.

59.

De facto, o Relatório da Comissão de 2012 ( 64 ) evidenciou o desequilíbrio estrutural que afetava o RCLE, que tornava necessária uma intervenção legislativa com vista a restabelecer o seu bom funcionamento. Como expliquei, essa intervenção legislativa resultou na criação de uma reserva na qual serão temporariamente inseridas as licenças de emissão excedentárias durante o tempo necessário para que o mercado de licenças de emissão recupere o seu equilíbrio. Na hipótese de esse equilíbrio estar ameaçado já não por um excedente de licenças de emissão, mas por uma escassez de licenças de emissão, a reserva recolocará no mercado as licenças de emissão que aí foram inseridas provisoriamente. Este mecanismo afigura‑se, portanto, perfeitamente adequado ao objetivo prosseguido de reduzir a volatilidade do mercado de licenças de emissão. Além disso, é de referir que a retirada das licenças de emissão é temporária e que a REM só começará a funcionar em 2019. Desta forma, o legislador deixou aos operadores mais de três anos para se prepararem.

60.

Assim, a opção normativa feita pelo legislador não se afigura manifestamente errada. Por outro lado, a República da Polónia não demonstrou que os inconvenientes dela resultantes para certos operadores económicos eram desproporcionados em relação às vantagens que esta opção apresenta noutros domínios, na aceção da jurisprudência acima recordada ( 65 ), devido, em primeiro lugar, à inexistência de relação direta entre a REM e a determinação do preço das licenças de emissão e, em segundo lugar, ao facto de o principal objetivo ser — recorde‑se — uma estabilização do preço das licenças de emissão.

61.

Por estes motivos, há que julgar improcedentes o quarto e quinto fundamentos.

62.

Tendo concluído pela improcedência de todos os fundamentos invocados pela recorrente, proponho que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso na íntegra.

63.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que o Parlamento e o Conselho o requereram, cabe condenar a República da Polónia nas despesas incorridas por estas duas instituições.

64.

Além disso, em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, desse Regulamento de Processo, o Reino da Dinamarca, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Reino da Suécia, bem como a Comissão suportarão, enquanto intervenientes, as suas próprias despesas.

65.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo: