Conclusions
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 20 de Novembro de 2003(1)
Processo C-224/02
Heikki Antero Pusa
contra
Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö
«»
1.
O presente processo diz respeito a um nacional finlandês, que recebe uma pensão de invalidez na Finlândia mas reside em Espanha,
onde paga imposto sobre o rendimento. A sua pensão está sujeita a uma penhora para pagamento de uma dívida que tem na Finlândia.
Nos termos da legislação finlandesa aplicável, o montante penhorável é calculado de modo a assegurar ao recorrente um rendimento
mínimo, mas esse cálculo não toma em consideração o imposto sobre o rendimento que paga em Espanha. Uma vez que o imposto
finlandês sobre o rendimento seria tomado em consideração se fosse devido e deduzido na fonte, o Korkein oikeus (Supremo Tribunal
da Finlândia) pretende saber se o direito comunitário se opõe à consequente diferença de tratamento, designadamente à luz
das disposições do Tratado relativas à cidadania da União.
Disposições do Tratado
2.
Os artigos 17.° e 18.° CE dispõem:
«Artigo 17.°
- 1.
- É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. A cidadania
da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui.
- 2.
- Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no presente Tratado.
Artigo 18.°
- 1.
- Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo
das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.
[...]»
Disposições nacionais aplicáveis
3.
Nos termos da Ulosottolaki (lei relativa à penhora), o rendimento de um devedor pode ser penhorado na sequência de uma decisão
judicial que imponha uma obrigação de pagamento. No entanto, a lei procura assegurar um nível mínimo de subsistência. As disposições
relevantes são, essencialmente, os artigos 6.°, 6.° a, 6.° b e 7.° da parte 4 da Ulosottolaki.
4.
Se um salário ou pensão pagos na Finlândia forem penhorados por dívidas, existe uma «parte protegida», que é o montante fixo
oportunamente definido por decreto como suficiente para efeitos de subsistência
(2)
e uma «parte impenhorável», montante variável calculado proporcionalmente ao rendimento total e à parte protegida, mas sempre
mais elevado do que esta última. Como o próprio nome indica, o devedor pode dispor da parte impenhorável, que é calculada
após retenção coerciva do imposto na fonte.
5.
Além disso, se a solvência do devedor estiver consideravelmente diminuída em consequência de doença, desemprego ou qualquer
outra circunstância especial, a parte impenhorável do salário será fixada, até nova avaliação ou durante um período determinado,
numa percentagem maior do que aquela que de outro modo seria aplicável; em circunstâncias análogas, a penhora pode também
ser suspensa por determinado período, se já estiver em vigor há um ano.
6.
Ao abrigo da Convenção de 1967 celebrada entre a Espanha e a República da Finlândia para evitar a dupla tributação, as pensões
finlandesas como a que está em questão no caso presente só são tributadas no Estado Contratante onde o beneficiário residir.
Tramitação processual
7.
Heikki Antero Pusa é um nacional finlandês que, em 1998, transferiu o seu domicílio da Finlândia para Espanha, onde actualmente
reside. Recebe, na Finlândia, uma pensão de invalidez, que lhe é paga por crédito na sua conta bancária. Também na Finlândia,
H. Pusa deve um certo montante na sequência dum empréstimo que lhe foi concedido e que foi declarado exigível por decisão
judicial.
8.
Nos termos dessa decisão, a pensão de H. Pusa foi penhorada no ano 2000, com o objectivo de satisfazer o pagamento da dívida.
De acordo com as disposições nacionais aplicáveis acima referidas, a instituição pagadora da pensão foi notificada no sentido
de proceder à retenção de um terço do montante líquido da pensão de H. Pusa ou, no caso de este montante não ultrapassar 5 238 FIM
por mês, de três quartos da diferença entre o montante líquido da pensão e a parte protegida de 97 FIM por dia.
9.
Numa acção proposta contra a instituição bancária credora, H. Pusa afirma,
inter alia, que a penhora ofende os direitos que lhe são garantidos pela Ulosottolaki. Dado que reside em Espanha, não está sujeito
a imposto na Finlândia relativamente à sua pensão. Por esta razão, a instituição pagadora da pensão não lhe faz qualquer dedução
na fonte, a título de imposto. O montante a reter mensalmente, para efeito da penhora, é calculado sobre o montante bruto
e não sobre o montante líquido da pensão, sem ter em conta o facto de H. Pusa pagar em Espanha, a título de imposto, 19% da
sua pensão. H. Pusa alega, portanto, que o montante da pensão que lhe é deixado disponível mensalmente é inferior ao mínimo
assegurado pelas disposições da Ulosottolaki.
10.
O Korkein oikeus, no qual o processo se encontra actualmente pendente em sede de recurso, reconhece que a aplicação das disposições
vigentes na Finlândia pode produzir um resultado que, possivelmente, entra em contradição com o direito de um cidadão da União
Europeia, garantido pelo artigo 18.° CE, de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros. Tendo determinado
que o montante a reter da pensão de H. Pusa fosse calculado, até nova ordem, tomando em consideração os 19% de imposto pago
em Espanha, aquele órgão jurisdicional submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 18.° CE ou qualquer outra norma comunitária opõem‑se a disposições dum Estado‑Membro que determinam que, em caso
de penhora destinada a executar uma decisão judicial proferida relativamente a uma dívida pecuniária, a parte penhorável duma
pensão paga regularmente ao devedor é determinada deduzindo da pensão o montante retido na fonte por conta do imposto devido
no Estado‑Membro em causa, ao passo que o imposto sobre o rendimento que o devedor residente noutro Estado‑Membro está obrigado
a pagar no Estado‑Membro de residência não é objecto da referida dedução, razão pela qual, neste último caso, a parte penhorável
é superior, uma vez que foi calculada sobre o montante bruto da pensão e não sobre o montante líquido?»
11.
A Comissão e o Governo finlandês apresentaram observações escritas e alegações orais; o Governo italiano apresentou observações
escritas.
Apreciação
12.
É certo que, como assinala o Governo finlandês, as disposições nacionais relativas à penhora de rendimentos para pagamento
de dívidas fazem parte do direito interno dos Estados‑Membros, não se inserindo no âmbito do direito comunitário.
13.
No entanto, no exercício das suas competências nesta matéria, os Estados‑Membros têm que respeitar o direito comunitário,
especialmente quando esse exercício colidir com liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado
(3)
.
14.
H. Pusa é um nacional finlandês que reside em Espanha. É um cidadão da União Europeia que exerceu o seu direito de circulação
e de permanência no território dos Estados‑Membros. O tratamento de que se queixa é inseparável do facto de ter vivido e trabalhado
e de receber uma pensão num Estado‑Membro, apesar de actualmente residir e ser tributado noutro.
15.
A sua situação e as circunstâncias que suscitaram a questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional inserem‑se sem dúvida
no âmbito do direito comunitário e H. Pusa pode invocar directamente os direitos que este lhe confere, nomeadamente os consagrados
no artigo 18.° CE
(4)
.
16.
No entanto, no caso em apreço, pode ser enganador assumir, como a Comissão parece fazer, que, para o artigo 18.° CE ser aplicável,
tem que existir uma discriminação em razão da nacionalidade.
17.
É certo que a questão no caso em apreço pode ser apresentada em termos de discriminação com base na residência e que a discriminação
com base na residência tem sido sistematicamente considerada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como uma forma indirecta
de discriminação em razão da nacionalidade.
18.
Contudo, para o artigo 18.° CE ser aplicável, não é necessário que exista discriminação directa ou indirecta, em razão da
nacionalidade. Em especial, não é necessário provar que, por exemplo, determinada medida tem consequências mais negativas
para os nacionais de outros Estados‑Membros do que para os do Estado‑Membro que adopta a medida.
19.
Inicialmente, as disposições do Tratado relativas à liberdade de circulação diziam respeito aos trabalhadores e às pessoas
que exerciam a sua liberdade de prestação de serviços ou de estabelecimento. Desde então, porém, essa liberdade passou a ter
um alcance mais vasto, sendo actualmente garantida pelo artigo 18.° CE a qualquer cidadão da União Europeia.
20.
Além disso, a liberdade de circulação, que era inicialmente assegurada pela proibição de discriminação em razão da nacionalidade,
foi progressivamente alargada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, de modo a impedir também restrições não discriminatórias.
O artigo 39.° CE, que assegura expressamente a livre circulação dos trabalhadores pela «abolição de toda e qualquer discriminação
em razão da nacionalidade», tem sido interpretado no sentido de impedir também certas medidas não discriminatórias
(5)
. E, por seu lado, o teor do artigo 18.° não se limita manifestamente a uma proibição de discriminação; o n.° 1 consagra o
direito de qualquer cidadão da União de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sujeito unicamente
às limitações e condições previstas no Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação.
21.
Também é evidente que a liberdade de circulação implica mais do que a simples abolição do direito de um particular entrar,
permanecer ou sair de um Estado‑Membro. Essa liberdade só pode ser assegurada se forem também abolidas todas as medidas que
imponham um ónus injustificado a quem a exerce. Independentemente do contexto – incluindo a saída ou o regresso ao Estado‑Membro
de origem, ou a circulação ou permanência noutro lugar no interior da União Europeia – não se pode impor esse ónus
(6)
.
22.
A conclusão – que está conforme com e é complementar dos acórdãos D’Hoop e Baumbast
(7)
do Tribunal de Justiça – deve, portanto, ser que, sem prejuízo das limitações referidas no próprio artigo 18.°, não pode
ser imposto um ónus injustificado a qualquer cidadão da União Europeia que pretenda exercer o seu direito de circulação e
permanência. Se for demonstrada a existência desse ónus, é irrelevante que este tenha consequências mais significativas para
os nacionais de outros Estados‑Membros do que para os do Estado que o impõe.
23.
As questões a resolver são, assim, as de saber se a legislação finlandesa em causa impõe, de facto, um ónus a quem exerce
o livre direito de circulação e de permanência e, em caso afirmativo, se tal ónus pode, apesar de tudo, ser justificado com
base em considerações objectivas e proporcionadas relativamente a um objectivo legítimo
(8)
.
24.
Se uma pessoa receber uma pensão sujeita a penhora num Estado‑Membro e as regras desse Estado‑Membro implicarem que, se a
pessoa em causa residir nesse Estado, será retido da sua pensão um montante inferior ao que lhe será descontado se residir
noutro Estado‑Membro, é manifesto que a diferença de tratamento pode dissuadi‑la de mudar de residência.
25.
Como a Comissão assinalou, nada no despacho de reenvio sugere qualquer justificação para o tratamento em causa. No entanto,
o Governo finlandês adianta várias considerações, baseadas na sua explicação de como funcionam as regras nacionais num caso
como o de H. Pusa, argumentando essencialmente que, a existir uma diferença de tratamento – o que, segundo alguns pontos de
vista, não acontece –, esta tem justificação objectiva.
26.
Em primeiro lugar, explica que o imposto pago no estrangeiro pode ser tomado em consideração, mediante prova do pagamento
(9)
, pelo funcionário encarregado da execução da penhora. Esta possibilidade decorre da disposição da Ulosottolaki que permite
a revisão do cálculo se a solvência do devedor estiver consideravelmente diminuída em consequência de doença, desemprego ou
qualquer outra circunstância especial. Se os termos desta disposição não referem especificamente o imposto pago no estrangeiro
é porque, na altura em que foi adoptada
(10)
, tais situações não eram vulgares. Contudo, na prática, é utilizada para esse fim e, no futuro, esta questão será esclarecida
por uma alteração proposta.
27.
Assim, essencialmente, o sistema permite que o imposto sobre o rendimento seja tomado em consideração em todos os casos –
automaticamente sempre que possível ou, se não for possível, de modo a não acarretar para o devedor um efeito negativo mais
penalizador do que aquele que inevitavelmente decorre da sua impossibilidade.
28.
Na audiência, o Governo finlandês salientou que o objectivo global é assegurar que as dívidas sejam pagas o mais cedo possível
sem deixar o devedor numa posição financeira insustentável – por outras palavras, proteger, na medida do possível, tanto os
interesses do credor como os do devedor. Assinalou que qualquer prorrogação do prazo de pagamento é prejudicial para o credor,
que pode ser uma pessoa singular em situação financeira difícil.
29.
Afirmou também que, todos os anos, o organismo oficial que executa as penhoras tem que se ocupar de um grande número de casos
– 2,7 milhões em 2002 – o que exige simplicidade de funcionamento e idoneidade das informações. Contudo, as informações a
que esse organismo tem acesso automático são limitadas. Abrangem o imposto sobre o rendimento deduzido na fonte, que figura
no documento demonstrativo do montante dos salários ou pensões pagos, mas não outros impostos. O montante desses outros impostos
só pode ser tido em conta mediante a prova de que foram pagos; essa prova tem de ser produzida pelo devedor que, no entanto,
pode apresentá‑la em qualquer altura, a fim de obter uma revisão do cálculo da parte impenhorável do seu rendimento.
30.
Em vista do exposto, penso que o mais importante é que todos os impostos sejam tidos em conta, mediante prova do seu pagamento.
A exigência de que o devedor produza essa prova se esta não estiver automaticamente disponível parece justificada, desde que
não torne impossível, na prática, ou excessivamente difícil aos devedores residentes noutro Estado‑Membro obterem um ajustamento
da parte penhorável nessa base, como se o imposto tivesse sido deduzido na fonte
(11)
.
31.
A este respeito, não me convence a alegação da Comissão de que as autoridades finlandesas podiam e deviam elas próprias solicitar
as informações relevantes às entidades correspondentes do outro Estado‑Membro. Embora essa cooperação seja sem dúvida possível
e certamente louvável, o canal de comunicação mais rápido e mais eficaz, no interesse do devedor, é o próprio devedor, a quem
se pode razoavelmente exigir que apresente prova do pagamento.
32.
No entanto, essa justificação só pode ser aceite se aos devedores residentes noutro Estado‑Membro que tenham apresentado a
prova necessária for assegurado, em todos os casos, um tratamento equivalente ao dos devedores residentes na Finlândia. O
direito a um tratamento equivalente deve constar claramente da legislação. Não basta o poder discricionário das autoridades
finlandesas
(12)
. A proposta de alteração à legislação pode eliminar essa falha, desde que assegure um tratamento equivalente.
33.
Além disso, na sua questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta especificamente se «a parte penhorável duma pensão [...]
se determina deduzindo da pensão em questão a retenção por conta do imposto sobre a mesma pensão em vigor num Estado‑Membro,
ao passo que o imposto sobre o rendimento que o devedor, residente noutro Estado‑Membro, está obrigado a pagar no Estado‑Membro
de residência não é tomado em conta para efeitos de retenção, razão pela qual a parte penhorável é, neste último caso, superior
[...]».
34.
É óbvio que compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar o modo como a legislação finlandesa é aplicada. Se a descrição
apresentada na sua questão estiver correcta e a decisão de tomar em conta o imposto sobre o rendimento pago noutro Estado‑Membro
depender apenas do poder discricionário das autoridades nacionais, então a legislação finlandesa vai para além do necessário
para prosseguir o objectivo que o Governo finlandês se propõe e, por conseguinte, não tem justificação objectiva.
Conclusão
35.
Em vista do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda o seguinte à questão submetida pelo Korkein oikeus:
«A legislação de um Estado‑Membro em cujos termos a parte de uma pensão que pode ser penhorável para pagamento de dívidas
é calculada após dedução do imposto sobre o rendimento quando o devedor reside nesse Estado‑Membro mas não quando reside noutro
Estado‑Membro, razão pela qual a parte impenhorável é, neste último caso, inferior, cria, em princípio, um entrave à liberdade
de circulação e de permanência, contrário ao artigo 18.° CE.
No entanto, a regra de que qualquer imposto sobre o rendimento não deduzido na fonte no primeiro Estado‑Membro será tido em
conta mediante produção de prova de pagamento pelo devedor é objectivamente justificada desde que não torne impossível, na
prática, ou excessivamente difícil aos devedores residentes noutro Estado‑Membro obterem um ajustamento da parte penhorável
com essa base, como se o imposto tivesse sido deduzido na fonte.»
- 1 –
- Língua original: inglês.
- 2 –
- Na altura dos factos pertinentes no presente caso, o montante máximo penhorável era de 97 FIM (aproximadamente 16,25 Euros)
por pessoa e por dia.
- 3 –
- V., por exemplo, acórdãos de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan (186/87, Colect., p. 195, n.° 19); de 24 de Novembro de 1998, Bickel
e Franz (C‑274/96, Colect., p. I‑7637, n.os 17 e segs.); e, mais recentemente, de 2 de Outubro de 2003, Grilli (C‑12/02, Colect., p. I‑0000, n.° 40) e Garcia Avello
(C‑148/02, Colect., p. I‑0000, n.° 25 e jurisprudência aí citada).
- 4 –
- V., designadamente, acórdãos de 11 de Julho de 2002, D’Hoop (C‑224/98, Colect., p. I‑6191, n.os 27 e segs.), e de 17 de Setembro de 2002, Baumbast e R (C‑413/99, Colect., p. I‑7091, n.os 80 e segs.)
- 5 –
- V., por exemplo, acórdãos de 15 de Dezembro de 1995, Bosman (C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.os 103 e 104), e de 27 de Janeiro de 2000, Graf (C‑190/98, Colect., p. I‑493, n.° 18), e jurisprudência analisada pelo advogado‑geral
N. Fennelly nas conclusões que apresentou neste último processo.
- 6 –
- O direito conferido pelo artigo 18.°, n.° 1, CE não será plenamente eficaz se um cidadão puder ser dissuadido de o exercer
em virtude dos obstáculos colocados no seu regresso [acórdão D’Hoop, referido na nota 4, n.os 30 e 31, e acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C‑224/01, Colect., p. I‑0000, n.° 74)]. No contexto do artigo 39.° CE,
as disposições que possam impedir ou dissuadir um nacional de um Estado‑Membro de abandonar o seu país de origem para exercer
o direito de livre circulação constituem entraves a essa liberdade [acórdãos de 12 de Dezembro de 2002, De Groot (C‑385/00,
Colect., p. I‑11819, n.os 77 e segs. e jurisprudência aí citada), e de 2 de Outubro de 2003, Van Lent (C‑232/01, Colect., p. I‑0000, n.° 16)].
- 7 –
- Referidos na nota 4.
- 8 –
- V., por exemplo, acórdão D’Hoop, n.° 36.
- 9 –
- O Governo finlandês alega também que o tratamento desfavorável de que H. Pusa se queixa é devido em parte ao facto de, em
vez de fazer prova do pagamento de imposto em Espanha, ter apenas apresentado uma declaração nesse sentido.
- 10 –
- Ao que parece, em 1973.
- 11 –
- Num contexto ligeiramente diferente, v. a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao princípio da eficácia em relação
à salvaguarda dos direitos que, para os particulares, decorrem do efeito directo do direito comunitário; por exemplo, acórdão
de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck (C‑312/93, Colect., p. I‑4599, n.° 12).
- 12 –
- Essa situação não bastaria para contestar um processo por violação do Tratado; v., por exemplo, acórdão de 4 de Abril de 1974,
Comissão/França (167/73, Colect., p. 187, n.os 34 e segs.).
