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Document 62000CJ0298

Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 29 de Abril de 2004.
República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias.
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Auxílios de Estado - Transporte rodoviário de mercadorias - Incidência sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros e distorção da concorrência - Auxílios existentes ou novos auxílios - Princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima - Fundamentação.
Processo C-298/00 P.

Colectânea de Jurisprudência 2004 I-04087

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2004:240

Arrêt de la Cour

Processo C‑298/00 P


República Italiana
contra
Comissão das Comunidades Europeias

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Auxílios de Estado – Transporte rodoviário de mercadorias – Incidência sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e distorção da concorrência – Auxílios existentes ou novos auxílios – Princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima – Fundamentação»

Conclusões do advogado‑geral S. Alber apresentadas em 15 de Maio de 2003
    
Acórdão do Tribunal de Justiça (Sexta Secção) de 29 de Abril de 2004
    

Sumário do acórdão

1.
Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito – Exame oficioso pelo juiz comunitário

[Tratado CE, artigo 173.° (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE)]

2.
Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito – Decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios sectorial – Recurso de uma empresa beneficiária de um auxílio individual concedido ao abrigo desse regime e que deve ser restituído – Admissibilidade

[Tratado CE, artigo 173.°, n.° 4 (que passou, após alteração, a artigo 230.°, n.° 4, CE)]

3.
Auxílios concedidos pelos Estados – Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio não notificado com o mercado comum – Dever de fundamentação – Alcance

[Tratado CE, artigos 93.°, n.° 3, e 190.° (actuais artigos 88.°, n.° 3, CE e 253.° CE)]

4.
Auxílios concedidos pelos Estados – Afectação das trocas comerciais entre Estados‑Membros – Prejuízo da concorrência – Auxílios de pequena importância individual, mas concedidos num sector caracterizado por uma forte concorrência

[Tratado CE, artigo 92.°, n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE)]

5.
Auxílios concedidos pelos Estados – Prejuízo da concorrência – Medidas estatais destinadas a aproximar as condições de concorrência, num determinado sector económico, das existentes noutros Estados‑Membros

[Tratado CE, artigo 92.°, n.° 1 (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE)]

6.
Auxílios concedidos pelos Estados – Recuperação de um auxílio ilegal – Violação do princípio da proporcionalidade – Inexistência – Poder discricionário da Comissão

[Tratado CE, artigo 93.°, n.° 2, primeiro parágrafo (actual artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE)]

7.
Auxílios concedidos pelos Estados – Recuperação de um auxílio ilegal – Inexistência, antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 659/1999, de uma regra de prescrição relativamente ao exercício, pela Comissão, das suas competências – Respeito das exigências da segurança jurídica

[Tratado CE, artigo 93.°, n.° 2, primeiro parágrafo (actual artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE)]

8.
Direito comunitário – Interpretação – Actos das instituições – Fundamentação – Tomada em consideração

1.
Se uma decisão não disser individualmente respeito a uma pessoa singular ou colectiva na acepção do artigo 173.° do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE), o que é uma condição essencial para se ter legitimidade para agir no âmbito de um recurso com vista à fiscalização jurisdicional de um acto comunitário, um recurso deste tipo é inadmissível e esta inadmissibilidade constitui, consequentemente, um fundamento de ordem pública que pode, e deve mesmo, ser suscitado oficiosamente pelo juiz comunitário.

(cf. n.° 35)

2.
Os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que uma decisão lhes diz individualmente respeito se essa decisão os afectar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário. Consequentemente, uma empresa não pode, em princípio, impugnar uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios sectorial se essa decisão apenas lhe diz respeito em virtude de pertencer ao sector em questão e da sua qualidade de potencial beneficiário do referido regime.
Com efeito, esta decisão apresenta‑se, em relação à empresa recorrente, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e que comporta efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstracto. Contudo, encontra‑se numa posição diferente uma empresa em relação à qual a decisão em causa não só lhe diga respeito enquanto empresa do sector em questão, potencialmente beneficiária do regime de auxílios controvertido, mas também enquanto beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido a título desse regime e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão.

(cf. n.os 36, 37, 39)

3.
No âmbito da sua apreciação de novos auxílios que, por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado (actual artigo 88.°, n.° 3, CE), lhe devem ser notificados antes de serem postos em prática, a Comissão deve provar não uma incidência real desses auxílios nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e na concorrência, mas se aqueles são susceptíveis de afectar estas trocas comerciais. Se a Comissão tivesse de provar na sua decisão as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isto levaria a favorecer os Estados‑Membros que pagam auxílios sem observar o dever de notificação previsto neste artigo em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto.

(cf. n.° 49)

4.
A importância relativamente fraca de um auxílio de Estado ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados‑Membros serem afectadas. Um auxílio de importância relativamente reduzida é susceptível de afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados‑Membros quando o sector em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência.

(cf. n.° 54)

5.
A circunstância de um Estado‑Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados‑Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios de Estado.

(cf. n.° 61)

6.
A supressão de um auxílio ilegal mediante recuperação é a consequência lógica da verificação da sua ilegalidade. Por conseguinte, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado.
Através da restituição do auxílio, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta. Resulta também desta função do reembolso que, regra geral, salvo circunstâncias excepcionais, a Comissão não pode ignorar o seu poder discricionário quando pede ao Estado‑Membro que recupere os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, uma vez que apenas restabelece a situação anterior.

(cf. n.os 75, 76)

7.
Para exercer a sua função, um prazo de prescrição deve ser previamente previsto e a fixação deste prazo e das suas modalidades de aplicação compete ao legislador comunitário. Dado que este último fixou um prazo de prescrição no domínio do controlo dos auxílios concedidos nos termos do Tratado apenas através do Regulamento n.° 659/1999, que entrou em vigor em 16 de Abril de 1999, não pode ser invocada a prescrição no que respeita a uma decisão da Comissão que determinou a recuperação de auxílios ilegais anteriores a essa data.
Contudo, a exigência fundamental da segurança jurídica opõe‑se a que a Comissão possa retardar indefinidamente o exercício das suas competências. A este respeito, o atraso da Comissão em decidir que um auxílio é ilegal e deve ser suprimido e recuperado por um Estado‑Membro pode, em circunstâncias excepcionais, criar nos beneficiários do referido auxílio uma confiança legítima susceptível de impedir a Comissão de impor ao referido Estado‑Membro que ordene a restituição deste auxílio.
De qualquer modo, no caso de auxílios de Estado não notificados, um atraso deste tipo apenas pode ser imputado à Comissão a partir do momento em que esta teve conhecimento da existência dos auxílios incompatíveis com o mercado comum.

(cf. n.os 89‑91)

8.
O dispositivo de um acto é indissociável da sua fundamentação e deve ser interpretado, se necessário, tendo em conta os motivos que levaram à sua adopção.

(cf. n.° 97)


ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
29 de Abril de 2004(1)

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Auxílios de Estado – Transporte rodoviário de mercadorias – Incidência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros e distorção da concorrência – Auxílios existentes ou novos auxílios – Princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima – Fundamentação»

No processo C-298/00 P,

República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrente,

que tem por objecto um recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Quarta Secção Alargada) de 15 de Junho de 2000, Alzetta e o./Comissão (T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Colect., p. II-2319), em que se pede a anulação desse acórdão,

sendo as outras partes no processo:

Comissão das Comunidades Europeias, representada por V. Di Bucci, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrida em primeira instância,

Impresa Edo Collorigh e o., representadas por V. Cinque, avvocato,Mauro Alzetta e o.,Masotti Srl e o.,Impresa Anna Maria Baldo e o.,SUTES SpA e o.,Ditta Pietro Stagno e o.,Ditta Carlo Fabris & C. Snc,Ditta Franco D'Odorico,Ditta Fiorindo Birri,Ditta Maria Cecilia Framalicco,Autotrasporti Claudio Di Viola & C. Snc eImpresa Amedeo Musso,

recorrentes em primeira instância,



O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),,



composto por: V. Skouris, exercendo funções de presidente da Sexta Secção, J. N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e F. Macken (relatora), juízes,

advogado-geral: S. Alber,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Março de 2003,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Maio de 2003,

profere o presente



Acórdão



1
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Agosto de 2000, a República Italiana interpôs, nos termos do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, um recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 2000, Alzetta e o./Comissão (T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 e T‑23/98, Colect., p. II‑2319, a seguir «acórdão recorrido»), que negou parcialmente provimento ao recurso de anulação parcial da Decisão 98/182/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela Região de Friuli‑Venezia Giulia (Itália) às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região (JO 1998, L 66, p. 18, a seguir «decisão impugnada»).


Quadro jurídico e matéria de facto

Quadro jurídico

2
O quadro jurídico é exposto no acórdão recorrido nos seguintes termos:

«2
As disposições gerais relativas aos auxílios de Estado prescritas nos artigos 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE) e 93.° e 94.° do Tratado CE (actuais artigos 88.° CE e 89.° CE) aplicam‑se no domínio dos transportes, sem prejuízo da aplicação das disposições especiais do artigo 77.° do Tratado CE (actual artigo 73.° CE) e declaram compatíveis com o Tratado os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público.

3
O Regulamento (CEE) n.° 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO L 130, p. 1), alterado em último lugar pelo Regulamento (CE) n.° 543/97 do Conselho, de 17 de Março de 1997 (JO L 84, p. 6), que tem a sua base legal no artigo 75.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° CE) e os artigos 77.° e 94.° do Tratado, confirma, no seu artigo 2.°, que os artigos 92.° a 94.° do Tratado são aplicáveis no domínio em causa e estabelece, além disso, algumas regras particulares relativas aos referidos auxílios, desde que estes sejam específicos à actividade deste sector. Precisa, assim, os casos e as condições em que os Estados‑Membros têm a faculdade de tomar medidas de coordenação ou de impor prestações inerentes à noção de serviço público que incluam a concessão de auxílios de Estado ao abrigo do artigo 77.° do Tratado.

4
Em matéria de coordenação de transportes, o artigo 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/70 autoriza, até à entrada em vigor de regulamentação comunitária sobre o acesso ao mercado dos transportes, os auxílios concedidos a título excepcional e temporário a fim de eliminar, no âmbito de um plano de saneamento, uma sobrecapacidade que acarrete graves dificuldades estruturais e de contribuir, assim, para uma melhor resposta às necessidades do mercado dos transportes.

5
No âmbito da implementação de uma política comum de transportes, o mercado dos transportes internacionais rodoviários de mercadorias foi parcialmente liberalizado, na Comunidade, pela criação, em 1969, de um regime de contingentação pelo Regulamento (CEE) n.° 1018/68 do Conselho, de 19 de Julho de 1968, relativo à constituição de um contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre Estados‑Membros (JO L 175, p. 13). Em 1991 e 1992, por exemplo, o contingente comunitário ascendeu, respectivamente, a 47 094 e 65 936 autorizações, repartidas entre os vários Estados‑Membros de acordo com determinado critério. À República Italiana foram atribuídas 5 550 autorizações, em 1991, e 7 770, em 1992. As autorizações comunitárias autorizam os seus titulares a efectuar transportes entre Estados‑Membros por um período de um ano. Este regime foi mantido em vigor até 1 de Janeiro de 1993, data da completa liberalização desta actividade pelo Regulamento (CEE) n.° 881/92 do Conselho, de 26 de Março de 1992, relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efectuados a partir do ou com destino ao território de um Estado‑Membro, ou que atravessem o território de um ou vários Estados‑Membros (JO L 95, p. 1).

6
No que respeita aos transportes de mercadorias num Estado‑Membro, o Regulamento (CEE) n.° 4059/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado‑Membro (JO L 390, p. 3), subordinou, a partir de 1 de Julho de 1990, a cabotagem, ou seja, o transporte de mercadorias no interior de um Estado‑Membro por um transportador estabelecido noutro Estado‑Membro, a um regime transitório sob a forma de um contingente comunitário sujeito a abertura progressiva. O contingente inicial total era de 15 000 autorizações de cabotagem por um período de dois meses, repartidos entre os Estados‑Membros de acordo com determinado critério. Neste contexto, foram atribuídas à República Italiana 1 760 autorizações. O Regulamento (CEE) n.° 3118/93 do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado‑Membro (JO L 279, p. 1), estabeleceu a manutenção deste regime transitório, na forma de um contingente comunitário total inicial de 30 000 autorizações (das quais 3 520 para a República Italiana), com um aumento de 30% por ano, até à implementação definitiva da liberalização completa das actividades de cabotagem a partir de 1 de Julho de 1998.»

Matéria de facto

3
Os elementos referidos neste número resultam dos factos apurados pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido nos seguintes termos:

«7
A legge regionale n.° 28 da Região Friuli‑Venezia Giulia, de 18 de Maio de 1981, relativa às intervenções para a promoção e o desenvolvimento dos transportes na Região Friuli‑Venezia Giulia e ao transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem (a seguir ‘Lei n.° 28/1981’), prevê, nos seus artigos 4.°, 7.° e 8.°, algumas medidas de auxílios a favor de empresas de transporte por conta de outrem estabelecidas no território da região.

8
O regime criado por esta lei foi substituído pela legge regionale n.° 4, de 7 de Janeiro de 1985, relativa a intervenções para a promoção e desenvolvimento dos transportes da Região Friuli‑Venezia Giulia e ao transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem ([…] a seguir ‘Lei n.° 4/1985’). A Lei n.° 4/1985 instituiu, nos seus artigos 4.° a 6.°, um regime de auxílios regionais, no essencial, idêntico ao posto em prática pela Lei n.° 28/1981.

9
Estas leis prevêem três medidas a favor de empresas de transporte rodoviário por conta de outrem estabelecidas no território da Região Friuli‑Venezia Giulia:

a)
o financiamento anual, durante um período máximo de dez anos, até o limite de 60% (para as empresas individuais) e de 70% (para as cooperativas e os grupos de sociedades) da taxa de referência fixada por decreto ministerial, dos juros dos empréstimos contratados, tendo em vista (artigos 4.° das Leis n.os 28/1981 e 4/1985):

–
a realização de infra‑estruturas da empresa (construção, compra, aumento, conclusão e modernização dos locais necessários à actividade da empresa, incluindo os destinados ao depósito, ao armazenamento e à manipulação de mercadorias);

–
a compra, o desenvolvimento e a renovação dos equipamentos fixos e móveis, bem como dos meios de transporte internos e rodoviários;

b)
o financiamento do custo das operações de locação financeira de duração de três ou cinco anos, relativas a veículos, reboques e semi‑reboques de primeira mão e as suas carroçarias intermutáveis, adaptadas à actividade de transporte rodoviário de mercadorias, bem como às instalações, às máquinas e equipamentos para a utilização, a manutenção e a reparação de veículos e para a conservação das mercadorias, até ao limite de 25% (para as empresas individuais) e de 30% (para as cooperativas e os grupos de sociedades) do preço de compra dos bens. Este auxílio, previsto nos artigos 7.° da Lei n.° 28/1981 e 5.° da Lei n.° 4/1985, foi reduzido, para todos os beneficiários, a 20% e depois a 15% do preço de compra por leis regionais posteriores;

c)
o financiamento anual, a favor de grupos e de outras formas associativas, até ao limite de 50%, dos investimentos destinados à construção ou à compra de instalações e de equipamentos necessários à prossecução do objecto do grupo ou da associação, ou destinados a contribuir para a gestão e o desenvolvimento dos serviços comuns de garagem, de manutenção e de reparação de veículos, e de instalações de equipamentos conexos (artigo 8.° da Lei n.° 28/1981 e artigo 6.° da Lei n.° 4/1985).

10
[…] o montante dos créditos previstos para os auxílios referidos no artigo 4.° da Lei n.° 4/1985, para o período compreendido entre 1985 e 1995, ascenderia a 13 000 milhões de ITL (6,7 milhões de euros) e os pedidos deferidos teriam sido 155. Em média, o nível dos auxílios pagos ter‑se‑ia compreendido entre 13% e 26% dos custos dos juros dos empréstimos. O montante previsto para o período compreendido entre 1981 e 1985 teria atingido 930 milhões de ITL (0,4 milhões de euros) e 14 pedidos teriam sido deferidos durante este período (ponto II da decisão impugnada).

11
[…] os créditos previstos para os auxílios referidos no artigo 5.° da Lei n.° 4/1985 teriam atingido 23 300 milhões de ITL (11,8 milhões de euros) durante o período compreendido entre 1985 e 1995, e 1 691 pedidos teriam sido deferidos relativamente a um financiamento médio da ordem de 19% durante este período. Em 1993, 83 pedidos foram deferidos e o nível do auxílio teria sido de 10%. De 1981 a 1985, foram deferidos 305 pedidos e pagos 5 790 milhões de ITL (2,9 milhões de euros) de auxílios (ponto II da decisão impugnada).

12
Segundo as informações comunicadas à Comissão pelo Governo italiano na sequência da abertura do procedimento administrativo, os auxílios concedidos ao abrigo do artigo 6.° da Lei n.° 4/1985 destinavam‑se a investimentos no sector do transporte combinado (ponto II, sétimo parágrafo, da decisão impugnada). Resulta da decisão impugnada (ponto VIII, sétimo parágrafo) que estes auxílios representaram 10% a 15% do montante total dos auxílios disponibilizados.

[…]

16
Por carta de 14 de Fevereiro de 1997, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao processo previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente ao regime de auxílios a favor das empresas de transporte rodoviários de mercadorias por conta de outrem, instituído pelas Leis n.os 4/1985 e 28/1981 (JO 1997, C 98, p. 16). Convidou as autoridades italianas e os terceiros interessados a apresentar as suas observações e a fornecer todos os documentos, informações e dados necessários para a apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum. A Comissão recebeu as observações do Governo italiano em 3 de Abril de 1997 […].

17
Em 30 de Julho de 1997, a Comissão deu por terminado o processo, adoptando a decisão impugnada. […]»

4
O ponto VI dos fundamentos da decisão impugnada precisa que, uma vez que os auxílios em causa se destinam a melhorar a posição concorrencial das empresas de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem estabelecidas na Região de Friuli‑Venezia Giulia (a seguir «região»), reduzindo os custos normais da sua actividade empresarial, os quais continuarão a ser suportados pelas suas concorrentes de fora da região, beneficiam aquelas empresas e este sector, pelo que é susceptível de produzir uma distorção da concorrência.

5
Antes de mais, a Comissão, no ponto VII, terceiro a décimo primeiro parágrafos, dos fundamentos da decisão impugnada, faz uma distinção entre o mercado do transporte rodoviário de mercadorias local, regional ou nacional, por um lado, e o mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias. Recorda que, até à entrada em vigor do Regulamento n.°ﾠ4059/89, em 1 de Julho de 1990, o primeiro mercado não estava aberto à concorrência comunitária. Consequentemente, os auxílios concedidos antes desta data às empresas que efectuavam exclusivamente transporte local, regional ou nacional não podiam afectar as trocas comerciais intracomunitárias e não constituíam auxílios de Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Em contrapartida, os auxílios concedidos às referidas empresas a partir dessa data constituem auxílios de Estado na acepção desta disposição, por poderem afectar as trocas comerciais entre Estados‑Membros.

6
No que respeita ao mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias, a Comissão refere, no ponto III, quarto parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, que foi aberto à concorrência intracomunitária a partir de 1969, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 1018/68. Daqui conclui, no ponto VII, último parágrafo, dos referidos fundamentos, que os auxílios previstos nas Leis n.os 28/1981 e 4/1985 reforçavam a posição financeira e, portanto, as possibilidades de acção das empresas de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem da região em relação às suas concorrentes desde 1969, para as empresas que efectuavam transporte internacional, e podiam, por este facto, afectar as trocas comerciais entre Estados‑Membros. Os referidos auxílios constituem, portanto, auxílios de Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e o carácter local ou limitado da concorrência dos transportes regionais não pode obstar à sua aplicação.

7
Em seguida, ao examinar, no ponto VII, nono parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, se os auxílios deste modo qualificados de auxílios de Estado podem beneficiar de uma derrogação, a Comissão considera que os auxílios concedidos nos termos do artigo 6.° da Lei n.° 4/1985 para o financiamento de material destinado ao sector do transporte combinado podem beneficiar da isenção prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento n.° 1107/70. Nenhuma outra derrogação prevista neste regulamento ou no Tratado pode ser aplicada aos outros auxílios concedidos pela região.

8
Por último, no ponto VIII, último parágrafo, dos fundamentos da decisão impugnada, é referido que o auxílio concedido ao abrigo das Leis n.os 28/1981 e 4/1985 às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região que efectuam transportes locais, regionais ou nacionais desde 1 de Julho de 1990, bem como às que efectuam transportes internacionais, não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.° do Tratado. Daqui a Comissão conclui, no ponto IX, dos referidos fundamentos, que, uma vez que o Governo italiano instaurou o regime de auxílio em causa sem ter cumprido a obrigação de notificação, este deve ser considerado ilegal e a recuperação dos referidos auxílios é necessária para restabelecer as condições de concorrência equitativas existentes antes da concessão do auxílio.

9
O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redacção:

«Artigo 1.°

As subvenções concedidas ao abrigo das Leis n.os 28/1981 e 4/1985 da Região de Friuli‑Venezia Giulia (a seguir referidas como ‘subvenções’) às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional ou nacional, até 1 de Julho de 1990 não constituem auxílios de Estado para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado.

Artigo 2.°

As subvenções não abrangidas pelo artigo 1.° da presente decisão constituem auxílios de Estado para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado e são ilegais pois foram aplicadas em violação do n.° 3 do artigo 93.°

Artigo 3.°

As subvenções destinadas ao financiamento de elementos especificamente adaptados ao transporte combinado e utilizados exclusivamente em transporte combinado constituem auxílios para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, mas são compatíveis com o mercado comum por força do n.° 1, alínea e), do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1107/70.

Artigo 4.°

As subvenções concedidas desde 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional e às empresas que efectuam transporte internacional são incompatíveis com o mercado comum por não cumprirem nenhuma das condições exigidas pelas derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.° do Tratado e no Regulamento (CEE) n.° 1107/70.

Artigo 5.°

A Itália suprimirá e recuperará o auxílio referido no artigo 4.° O auxílio será reembolsado em conformidade com o direito italiano e será acrescido dos juros de mora, que serão calculados aplicando a taxa de referência utilizada para a avaliação dos regimes de auxílios regionais e correrão a partir do dia em que o auxílio foi pago até à data do reembolso efectivo.

[…]

Artigo 7.°

A República Italiana é a destinatária da presente decisão.»

10
Na sequência da adopção da decisão impugnada, a região, que tinha suspendido a concessão dos auxílios em causa a partir de 1 de Janeiro de 1996, revogou o regime de auxílios previsto na Lei n.° 4/1985 e tomou as medidas necessárias para a recuperação dos auxílios já pagos.


Tramitação processual, pedidos das partes, fundamentos apresentados no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido

11
Foi nestas circunstâncias que, por petições entregues na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 2 de Dezembro de 1997 (T‑298/97), 11 de Dezembro de 1997 (T‑312/97 e T‑313/97), 16 de Dezembro de 1997 (T‑315/97), 19 de Dezembro de 1997 (T‑600/97 a T‑607/97), 2 de Janeiro de 1998 (T‑1/98), 5 de Janeiro de 1998 (T‑3/98 a T‑6/98) e 26 de Janeiro de 1998 (T‑23/98), determinadas empresas beneficiárias dos auxílios interpuseram um recurso destinado a obter a anulação parcial da decisão impugnada.

12
Por despacho de 29 de Setembro de 1998 do presidente da Quarta Secção Alargada, a República Italiana foi admitida a intervir em apoio da posição das empresas recorrentes em primeira instância (a seguir «recorrentes»).

13
Além disso, a República Italiana, por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Outubro de 1997, interpôs um recurso, registado sob o número C‑372/97, com vista a obter, a título principal, a anulação parcial da decisão impugnada e, a título subsidiário, a anulação desta unicamente na medida em que o seu artigo 5.° impõe ao referido Estado‑Membro a obrigação de recuperação dos auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990. Este processo foi suspenso, por despacho do Tribunal de Justiça de 24 de Novembro de 1998, até que fosse proferido o acórdão recorrido.

14
Nos seus recursos no Tribunal de Primeira Instância, as recorrentes pediam, a título principal, a anulação parcial da decisão impugnada e, a título subsidiário, a anulação desta unicamente na medida em que o artigo 5.° impõe à República Italiana a recuperação dos auxílios pagos a partir de 1 de Julho de 1990, acrescidos de juros. No essencial, invocavam quatro fundamentos de anulação.

15
O primeiro fundamento de anulação invocado baseava‑se na violação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. As recorrentes sustentavam que a Comissão tinha cometido um erro de direito ao limitar‑se a invocar a mera possibilidade de as trocas comerciais entre Estados‑Membros terem sido afectadas e ao não demonstrar a existência de uma ameaça real e concreta de distorção da concorrência. No caso concreto, tendo em conta que os auxílios em causa eram de montante diminuto, que os seus beneficiários exerciam sobretudo actividades regionais e que tinham uma função compensatória, os referidos auxílios não podiam afectar as trocas comerciais entre Estados‑Membros nem alterar a concorrência. Além disso, as recorrentes criticavam a decisão impugnada por falta de fundamentação.

16
O Tribunal de Primeira Instância considerou improcedente o primeiro fundamento adoptando a fundamentação explicitada nos n.os 76 a 106 do acórdão recorrido. Desta resulta, designadamente, que, por um lado, a Comissão não estava obrigada a demonstrar a existência de uma incidência real dos auxílios em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e a concorrência e que, por outro, o montante alegadamente diminuto desses auxílios, a dimensão relativamente reduzida das empresas beneficiárias ou o facto de estas exercerem a sua actividade ao nível local não permitiam concluir que os referidos auxílios não afectavam o mercado ou as trocas comerciais intracomunitárias. Além disso, a acusação relativa à insuficiência da fundamentação da decisão impugnada foi igualmente considerada improcedente pelo Tribunal de Primeira Instância, porque na referida fundamentação a Comissão tinha indicado de forma sucinta as razões pelas quais os referidos auxílios podiam afectar as trocas comerciais entre Estados‑Membros e falsear a concorrência.

17
O segundo fundamento de anulação invocado pelas recorrentes baseava‑se, por um lado, na violação pela Comissão dos artigos 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado, e 3.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1107/97, no que respeita à interpretação das disposições derrogatórias previstas nestes artigos, e, por outro, na falta de fundamentação da decisão impugnada a este respeito.

18
O Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente este segundo fundamento, considerando, nos n.os 124 a 135 do acórdão recorrido, que não se podia considerar a decisão impugnada viciada por erro de direito neste aspecto nem por falta de fundamentação.

19
O terceiro fundamento de anulação invocado pelas recorrentes consistia em sustentar que, uma vez que os auxílios em causa tinham sido criados por leis anteriores à liberalização do sector dos transportes, não podiam ser qualificados de novos auxílios, mas deviam ser considerados auxílios existentes.

20
O Tribunal de Primeira Instância julgou procedente este fundamento, unicamente na parte relativa aos auxílios concedidos às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional e nacional e considerou‑o improcedente em relação às que exercem a sua actividade no sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias. Os fundamentos em que o Tribunal de Primeira Instância baseou o seu raciocínio são os seguintes:

«142
Segundo uma jurisprudência assente, constituem auxílios existentes os auxílios instituídos antes da entrada em vigor do Tratado ou da adesão do Estado‑Membro em causa às Comunidades Europeias e aqueles que puderam ser regularmente postos em execução nas condições previstas pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado (acórdãos do Tribunal de Justiça [de 15 de Março de 1994], Banco Exterior de España [C‑387/92, Colect., p. I‑877], n.° 19, e de 17 de Junho de 1999, Piaggio, C‑295/97, Colect., p. I‑3735, n.° 48).

143
Do mesmo modo, um regime de auxílios instituído num mercado inicialmente fechado à concorrência deve ser considerado, a partir do momento da liberalização deste mercado, um regime de auxílios existente, na medida em que não se encontra abrangido, no momento da sua instituição, pelo campo de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, o qual é apenas aplicável aos sectores abertos à concorrência, tendo em conta as condições referidas neste texto, relativas à afectação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros e às repercussões na concorrência.

[…]

145
No caso em apreço, o sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias foi aberto à concorrência pelo Regulamento n.° 1018//68 a partir de 1969, pelo que os regimes de auxílios em causa, instituído em 1981 e em 1985, se inserem a partir da sua criação no campo de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e devem, por isso, ser considerados regimes de novos auxílios sujeitos, a este título, à obrigação de notificação prevista pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.

146
Em sentido inverso, na medida em que o mercado de cabotagem apenas foi liberalizado pelo Regulamento n.° 4059/89 a partir de 1 de Julho de 1990, os regimes de auxílios em causa não se inserem, relativamente à sua criação em 1981 e 1985, relativamente aos auxílios concedidos no sector do transporte local, regional ou nacional, no campo de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.

147
Daqui decorre que os auxílios pagos às empresas que efectuem exclusivamente este tipo de transporte devem ser qualificados de auxílios existentes e, eventualmente, apenas podem ser objecto de uma decisão de incompatibilidade que produz efeitos para o futuro.

148
Com efeito, por força das disposições do artigo 93.°, n.os 1 e 2, do Tratado, e em obediência ao princípio da segurança jurídica, a Comissão, no âmbito do seu controlo permanente dos auxílios existentes, apenas se encontra habilitada a impor a supressão ou a alteração desses auxílios no prazo que determine. Estes podem, portanto, ser regularmente executados enquanto a Comissão não declarar a sua incompatibilidade (acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de Junho de 1992, Itália/Comissão, C‑47/91, Colect., p. I‑4145, n.os 23 e 25, e Banco Exterior de España, já referido, n.° 20).

[…]

150
A decisão impugnada deve, por isso, ser anulada na parte em que declara ilegais, no seu artigo 2.°, os auxílios pagos a partir de 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuem exclusivamente transporte local, regional ou nacional, e ordena, no seu artigo 5.°, a sua recuperação.»

21
O quarto fundamento de anulação invocado pelas recorrentes baseava‑se no facto de o artigo 4.° da decisão impugnada, para o qual reenvia o seu artigo 5.°, que prevê a recuperação dos auxílios incompatíveis com o Tratado, declarar inequivocamente a incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios pagos a partir de 1 de Julho de 1990, data que não se aplica apenas aos auxílios pagos às empresas que efectuam exclusivamente transporte local, regional ou nacional, mas igualmente às que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias. Assim, a Comissão é criticada por ter violado tanto os princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima como o dever de fundamentação no que respeita à recuperação dos auxílios.

22
O Tribunal de Primeira Instância julgou igualmente improcedente este fundamento adoptando a fundamentação exposta nos n.os 162 a 177 do acórdão recorrido, baseada na consideração segundo a qual o artigo 4.° da decisão impugnada deve ser interpretado como tendo em vista os auxílios concedidos às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional a partir de 1 de Julho de 1990, bem como os auxílios concedidos às empresas que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias desde a criação do regime de auxílios em causa.

23
O Tribunal de Primeira Instância considerou igualmente que, uma vez que os auxílios em causa não tinham sido notificados à Comissão, as recorrentes não tinham provado a existência de qualquer elemento concreto que permitisse presumir que a obrigação de recuperar os auxílios individuais concedidos às empresas que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias tivesse, tendo em conta a incidência destes auxílios na concorrência, um carácter manifestamente desproporcionado em relação aos objectivos do Tratado nem qualquer circunstância excepcional susceptível de criar uma confiança legítima na regularidade dos auxílios pagos às referidas empresas. Além disso, concluiu que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada a este respeito.

24
O dispositivo do acórdão recorrido tem a seguinte redacção:

«1)
O artigo 2.° da Decisão 98/182/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, relativo aos auxílios concedidos pela Região Friuli‑Venezia Giulia (Itália) às empresas de transporte rodoviário de mercadorias da região, é anulado na parte em que declara ilegais os auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990 às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional.

2)
O artigo 5.° da Decisão 98/182 é anulado na parte em que obriga a República Italiana a recuperar estes auxílios.

3)
Quanto ao demais, é negado provimento ao recurso.

4)
Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.»


O recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância

25
No seu recurso, a República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–
a título principal, anular parcialmente o acórdão recorrido;

–
a título subsidiário, anular a decisão impugnada na parte em que impõe a obrigação de recuperação dos auxílios concedidos, acrescidos de juros;

–
condenar a Comissão nas despesas.

26
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–
negar provimento ao recurso;

–
anular o acórdão recorrido ou, a título subsidiário, anular este na parte em que anulou parcialmente a decisão impugnada;

–
condenar a República Italiana e a Impresa Edo Collorigh e o. (a seguir «Collorigh e o.»), que eram recorrentes em primeira instância, nas despesas.

27
No articulado que apresentaram em resposta à comunicação do recurso, a Collorigh e o. concluem, no essencial, pedindo que o Tribunal se digne:

–
anular o acórdão recorrido na medida em que:

–
declara incompatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos às empresas que exercem a actividade de transporte rodoviário internacional de mercadorias que beneficiaram das subvenções concedidas de acordo com as Leis n.os 28/1981 e 4/1985;

–
classifica de «novos auxílios» as subvenções pagas às empresas que exerceram actividades de transporte rodoviário internacional de mercadorias entre 1981 e 1995;

–
obriga as autoridades competentes da República Italiana a proceder à recuperação dos auxílios pretensamente ilegais;

–
subsidiariamente, anular a decisão impugnada na parte em que impõe a obrigação de reembolso das subvenções concedidas, acrescidas de juros;

–
ainda mais subsidiariamente, anular a decisão impugnada limitando a obrigação de restituição ao montante mínimo tendo em conta o lucro efectivo realizado pelas empresas em causa e os encargos fiscais que as oneram.


Quanto ao recurso subordinado

Argumentação das partes

28
No recurso subordinado, que há que examinar em primeiro lugar, a Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância violou tanto a sua obrigação de verificar oficiosamente a admissibilidade dos recursos interpostos em primeira instância como o artigo 173.°, n.° 4, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, n.° 4, CE), disposição que estabelece o critério do interesse individual. Na opinião da Comissão, o Tribunal de Primeira Instância devia ter declarado os referidos recursos inadmissíveis por inexistência de interesse individual, uma vez que as recorrentes não possuíam qualidades que lhes fossem próprias nem podiam invocar situações de facto que as caracterizassem relativamente a qualquer outro beneficiário, actual ou potencial, dos auxílios em causa.

29
A Comissão considera que a decisão impugnada constitui um acto de alcance geral, pelo que alega que não diz individualmente respeito às recorrentes, que são empresas que não possuíam, nem podiam possuir, o menor elemento específico susceptível de as individualizar em relação às outras empresas interessadas e que não participaram no processo formal de exame dos auxílios em causa. Mais concretamente, segundo a Comissão, esta decisão não violou direitos específicos destas recorrentes, diferentes dos das outras empresas beneficiárias dos referidos auxílios.

30
Segundo a Comissão, esta análise é confirmada pela jurisprudência (v., designadamente, acórdãos de 10 de Julho de 1986, DEFI/Comissão, 282/85, Colect., p. 2469, e de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219) e não é infirmada pelo acórdão de 19 de Outubro 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (C‑15/98 e C‑105/99, Colect., p. I‑8855). Em concreto, a empresa em causa no processo que deu lugar a este último acórdão estava numa posição diferente, pois não só a decisão da Comissão lhe dizia individualmente respeito enquanto empresa potencialmente beneficiária do regime de auxílios, «mas também enquanto beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido ao abrigo desse regime e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão».

31
A Comissão sublinha, designadamente, que, antes de mais, a ordem de recuperação dos auxílios já pagos apenas constitui um dos aspectos da decisão impugnada, que continua a dizer respeito a todos os beneficiários, incluindo os que o são apenas potencialmente. Em seguida, sustenta que a existência efectiva de uma obrigação imposta a cada empresa de reembolsar os auxílios recebidos apenas pode ser determinada após verificações complexas. Por último, se todos os recursos das empresas que beneficiaram de auxílios concedidos no âmbito de regimes declarados ilegais e incompatíveis com o mercado comum e cuja recuperação foi ordenada por uma decisão da Comissão fossem admitidos a fim de contestar esta decisão no Tribunal de Primeira Instância, nos casos em que as referidas empresas não interpusessem recursos, qualquer reenvio prejudicial relativo à recuperação destes auxílios seria inadmissível (v. acórdão de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Colect., p. I‑833, n.os 25 e 26). Entende que o efeito perverso de uma situação deste tipo consistiria em obrigar as empresas beneficiárias a impugnar a decisão no Tribunal de Primeira Instância no prazo curto previsto para o recurso de anulação, antes mesmo de saber se, segundo o direito nacional, seriam mesmo obrigadas a reembolsar os auxílios recebidos, podendo um efeito deste tipo enfraquecer a protecção judicial das referidas empresas.

32
A Comissão considera que este fundamento de inadmissibilidade é um fundamento de ordem pública. Assim, uma vez que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter verificado oficiosamente se a decisão impugnada dizia individualmente respeito às recorrentes, o Tribunal de Justiça deve punir a violação desta obrigação. A título subsidiário, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que examine ele próprio a questão da admissibilidade dos recursos interpostos em primeira instância. Decidindo nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, este último poderia julgar estes recursos inadmissíveis.

Apreciação do Tribunal de Justiça

33
A título liminar, há que declarar que a Comissão abandonou os seus pedidos subsidiários com vista à anulação do acórdão recorrido na medida em que anula parcialmente a decisão impugnada.

34
Importa recordar que o artigo 173.° do Tratado, por força do qual o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos comunitários, prevê que qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do referido Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.

35
Se uma decisão não disser individualmente respeito a uma pessoa singular ou colectiva na acepção da referida disposição, o que é uma condição essencial para se ter legitimidade para agir no âmbito de um recurso com vista à fiscalização jurisdicional de um acto comunitário, um recurso deste tipo é inadmissível e esta inadmissibilidade constitui, consequentemente, um fundamento de ordem pública que pode, e deve mesmo, ser suscitado oficiosamente pelo juiz comunitário (v., a propósito da falta de interesse em agir de uma parte para interpor ou manter um recurso, acórdão de 19 de Outubro de 1995, Rendo e o./Comissão, C‑19/93 P, Colect., p. I‑3319, n.° 13).

36
Nos termos de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que uma decisão lhes diz individualmente respeito se essa decisão os afectar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário (v., designadamente, acórdãos de 15 Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect., p. 49; de 2 de Abril de 1998, Greenpeace Council e o./Comissão, C‑321/95 P, Colect., p. I‑1651, n.os 7 e 28, bem como Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, n.° 32).

37
O Tribunal de Justiça considerou, assim, que uma empresa não pode, em princípio, impugnar uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios sectorial se essa decisão apenas lhe diz respeito em virtude de pertencer ao sector em questão e da sua qualidade de potencial beneficiário do referido regime. Com efeito, esta decisão apresenta‑se, em relação à empresa recorrente, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e que comporta efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstracto (acórdãos Van der Kooy e o./Comissão, já referido, n.° 15; de 7 de Dezembro de 1993, Federmineraria e o./Comissão, C‑6/92, Colect., p. I‑6357, n.° 14, bem como Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, n.° 33).

38
Há, contudo, que recordar a posição adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, a propósito da Decisão 98/95/CE da Comissão, de 21 de Outubro de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela região da Sardenha (Itália) ao sector do transporte marítimo da Sardenha (JO 1998, L 20, p. 30), que obrigava a República Italiana a recuperar de cada um dos beneficiários dos empréstimos e das operações de locação financeira em causa o elemento de auxílio que continham. Com efeito, nos n.os 34 e 35 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que, uma vez que a Decisão 98/95 dizia respeito à Sardegna Lines não só enquanto empresa do sector do transporte marítimo da Sardenha, potencialmente beneficiária do regime de auxílios aos armadores sardos, mas também enquanto beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido ao abrigo desse regime e cuja recuperação tinha sido ordenada pela Comissão, a referida decisão lhe dizia individualmente respeito e o seu recurso era admissível.

39
Contrariamente ao que alega a Comissão, é este precisamente o caso em apreço, uma vez que as recorrentes se encontram numa posição diferente da posição de requerentes em relação aos quais uma decisão da Comissão tem a natureza de uma medida de alcance geral. Com efeito, não só a decisão impugnada diz respeito a estas recorrentes enquanto empresas do sector do transporte rodoviário de mercadorias na região, potencialmente beneficiárias do regime de auxílios em causa, mas também enquanto beneficiárias efectivas dos auxílios individuais concedidos a título do regime e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão. Como resulta dos n.os 10 e 11 do acórdão recorrido, o número dos pedidos deferidos e o montante dos créditos previstos para os auxílios em causa nos períodos compreendidos entre 1981 e 1985, bem como entre 1985 e 1995 foram precisados no ponto II dos fundamentos da decisão impugnada e a Comissão não podia, portanto, ignorar a existência dos referidos beneficiários efectivos.

40
Atendendo a que resulta do que precede que, no caso vertente, os recursos das recorrentes eram admissíveis, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu nenhum erro de direito ao não suscitar oficiosamente um fundamento de inadmissibilidade por a decisão impugnada não dizer individualmente respeito a estas últimas.

41
Por isso, deve ser negado provimento ao recurso subordinado da Comissão.


Quanto ao mérito

42
Em apoio do seu recurso, a República Italiana suscita dois fundamentos. No seu primeiro fundamento, alega, no essencial, que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Na primeira parte deste fundamento, considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar esta disposição. Nas segunda e terceira partes do referido fundamento, sustenta que foi devido a um erro de apreciação que o Tribunal de Primeira Instância decidiu que os auxílios concedidos às empresas que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias (a seguir «auxílios controvertidos») tiveram uma incidência sobre as trocas comercias intracomunitárias e a concorrência e devem, consequentemente, ser considerados novos regimes de auxílios, sujeitos, por esta razão, à obrigação de notificação prevista no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Na quarta parte do mesmo fundamento, alega‑se que a fundamentação do acórdão recorrido é insuficiente quanto à incidência dos auxílios controvertidos sobre as referidas trocas comerciais. No seu segundo fundamento, relativo ao pedido de reembolso dos referidos auxílios, a República Italiana alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de apreciação e violou os princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança legítima.

Quanto ao primeiro fundamento

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, baseada em erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância na interpretação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado

– Argumentação das partes

43
A República Italiana bem como a Collorigh e o. sustentam que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao decidir que o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado não deve ser interpretado de forma restritiva no sentido de que exige uma incidência real e concreta dos auxílios previstos nesta disposição sobre as trocas comerciais intracomunitárias. Em sua opinião, o Tribunal de Primeira Instância devia ter interpretado esta disposição no sentido de que exige que a Comissão demonstre e precise concretamente se houve empresas que sofreram um prejuízo e, eventualmente, quantas é que foram afectadas.

44
Em contrapartida, segundo a Comissão, esta não estava obrigada, assim como o Tribunal de Primeira Instância, a verificar se as medidas de auxílio tinham, em concreto, causado prejuízos a outras empresas comunitárias. Este exame não é exigido pela letra do artigo 92.° do Tratado, que refere apenas a ameaça de distorção da concorrência, nem pela economia desta disposição. Além disso, um exame deste tipo é quase impossível de efectuar, em particular em mercados fragmentados que se caracterizam pela presença de muitos operadores.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

45
A este respeito, há que referir que o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado define os auxílios por si regulamentados como sendo os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.

46
As regras processuais instituídas pelo Tratado variam consoante os auxílios sejam auxílios existentes ou novos auxílios.

47
No que respeita aos auxílios existentes, ao abrigo do disposto no artigo 93.°, n.os 1 e 2, do Tratado e nos termos do princípio da segurança jurídica, no âmbito da sua fiscalização permanente destes auxílios, se, depois de notificar os interessados para apresentarem as sua observações, a Comissão verificar que um auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.° do referido Tratado, ou que este auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimi‑lo ou modificá‑lo no prazo que fixar. Estes auxílios podem continuar a ser executados enquanto a Comissão não tiver declarado a sua incompatibilidade com o mercado comum (v. acórdãos já referidos Itália/Comissão, n.os 23 e 25, e Banco Exterior de España, n.° 20).

48
Quanto aos novos auxílios, o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado prevê que a Comissão deve ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição de auxílios, para que possa apresentar as suas observações. Se, quando terminar esse exame, a Comissão considerar que esse projecto não é compatível com o mercado comum, dá início sem demora ao procedimento contraditório previsto no n.° 2 deste artigo. Neste caso, o Estado‑Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento ter sido objecto de uma decisão final. Os novos auxílios estão, portanto, sujeitos a uma fiscalização preventiva exercida pela Comissão e não podem em princípio ser postos em execução enquanto esta última não os declarar compatíveis com o Tratado.

49
Como o Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 77 a 79 do acórdão recorrido, designadamente declarou, no âmbito da sua apreciação de novos auxílios que, por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, lhe devem ser notificados antes de serem postos em prática, a Comissão deve provar não uma incidência real desses auxílios nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros e na concorrência, mas se aqueles são susceptíveis de afectar estas trocas comerciais. Se a Comissão tivesse de provar na sua decisão as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isto levaria a favorecer os Estados‑Membros que pagam auxílios sem observar o dever de notificação previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto (acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac Saint Frères», C‑301/87, Colect., p. I‑307, n.os 32 e 33).

50
Assim, foi correctamente que Tribunal de Primeira Instância decidiu, no n.° 95 do acórdão recorrido, que não era necessário provar que algumas empresas comunitárias tinham sido prejudicadas devido à concessão dos auxílios controvertidos. Esta primeira parte do primeiro fundamento, baseado num erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância ao interpretar o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, deve, portanto, ser julgada improcedente.

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, baseada na incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência

– Argumentação das partes

51
A República Italiana e a Collorigh e o. alegam que o Tribunal de Primeira Instância devia ter concluído, atendendo designadamente a determinados elementos relevantes dos autos, que os auxílios controvertidos não tinham incidência sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência. Em primeiro lugar, devido ao facto de, por um lado, estes auxílios terem um montante global muito reduzido e, por outro, os transportadores rodoviários da região serem uma parte completamente marginal no sector do transporte intracomunitário, o impacto dos referidos auxílios só podia ser absolutamente irrelevante. Em segundo lugar, o sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias, caracterizado pelos contingentes e pelos acordos bilaterais, não podia ainda ser considerado completamente liberalizado. Por outro lado, o Tribunal de Primeira Instância devia ter provado que o contingente comunitário em vigor no mercado do transporte rodoviário internacional não estava esgotado, sendo esta a situação no caso em apreço. Em terceiro lugar, segundo a Collorigh e o., o Tribunal de Primeira Instância devia ter excluído que o regime de auxílios controvertidos pudesse ter sido susceptível de reforçar a posição financeira das empresas beneficiárias, uma vez que estes auxílios tinham por objectivo compensar a concorrência exercida pelos operadores da Áustria, da Croácia e da Eslovénia.

52
A Comissão replica, por um lado, que a aplicação de um regime de auxílios, susceptível de beneficiar não apenas uma empresa, mas todo um sector, designadamente quando a estrutura do mercado se caracteriza pela presença de um grande número de empresas de pequena dimensão, tem necessariamente uma influência nas trocas comerciais. Assim, como correctamente declarou o Tribunal de Primeira Instância no n.° 86 do acórdão recorrido, num contexto destes, os efeitos de um auxílio, ainda que relativamente fraco, na concorrência e nas trocas comerciais podiam não ser insignificantes, não podendo esse auxílio ser considerado de fraca importância.

53
Por outro lado, no sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias, existiu em Itália, mesmo antes de 1969, alguma concorrência ao abrigo dos acordos bilaterais celebrados pela República Italiana. Em 1981 e em 1985, quando foram instituídos os regimes de auxílios controvertidos, os contingentes comunitários permitiram que todos os transportadores possuidores das autorizações exigidas efectuassem qualquer relação de tráfego entre dois Estados‑Membros e criaram ou reforçaram uma relação de concorrência entre as empresas estabelecidas em Estados‑Membros diferentes, como o Tribunal de Primeira Instância referiu no n.° 145 do acórdão recorrido. Por outro lado, nesse mesmo número, o Tribunal de Primeira Instância referiu correctamente as razões que o conduziram a considerar que as vantagens concedidas às empresas de transporte rodoviário internacional de mercadorias eram auxílios de Estado na acepção do Tratado.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

54
Em primeiro lugar, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados‑Membros serem afectadas (v. acórdãos de 21 Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse», C‑142/87, Colect., p. I‑959, n.° 43; de 14 Setembro 1994, Espanha/Comissão, C‑278/92 a C‑280/92, Colect., p. I‑4103, n.° 42, e de 24 Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Colect., p. I‑7747, n.° 81). Um auxílio de importância relativamente reduzida é susceptível de afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados‑Membros quando o sector em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência (v. acórdãos de 11 Novembro de 1987, França/Comissão, 259/85, Colect., p. 4393, n.° 24, e de 26 Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑351/98, Colect., p. I‑8031, n.° 63).

55
O Tribunal de Primeira Instância, depois de ter reconhecido que esta jurisprudência era aplicável no caso em apreço, por um lado, decidiu correctamente, nos n.os 84 e 86 do acórdão recorrido, que a reduzida dimensão das empresas beneficiárias e o montante relativamente pequeno dos auxílios concedidos não eram susceptíveis de evitar qualquer incidência sobre a concorrência e as trocas comerciais, quando a estrutura do mercado se caracteriza, como no sector dos transportes rodoviários de mercadorias, pela presença de um grande número de empresas de pequena dimensão. Por outro lado, como referiu o Tribunal de Primeira Instância no n.° 94 do acórdão recorrido, ainda que os transportadores da região apenas estivessem muito diminutamente implicados no referido sector, o carácter limitado da concorrência não pode excluir a aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Daqui deduziu que os auxílios controvertidos reforçavam a posição financeira e, nestes termos, as possibilidades de acção dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem da região em relação aos seus concorrentes e podiam, por isso, ter uma incidência sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.

56
Atendendo a que a República Italiana não invocou qualquer elemento susceptível de provar que o Tribunal de Primeira Instância tinha violado, no caso em apreço, os princípios reconhecidos pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência referida no n.° 54 do presente acórdão, este argumento relativo às incidências dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência deve ser julgado improcedente.

57
Em segundo lugar, deve ser julgado improcedente o argumento da República Italiana e da Collorigh e o., segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância devia ter concluído que o sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias, caracterizado pela existência de contingentes e de acordos bilaterais, ainda não podia ser considerado completamente liberalizado à data da decisão impugnada e que, por isso, não se podia considerar que os auxílios controvertidos tinham uma incidência sobre a concorrência.

58
Com efeito, no n.° 92 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, por força das disposições pertinentes do Regulamento n.° 1018/68, as autorizações comunitárias, elaboradas em nome do transportador e utilizáveis para um único veículo, eram concedidas, no âmbito dos contingentes nacionais, por um período de um ano para o transporte rodoviário internacional de mercadorias, pelo que os titulares de uma autorização de transporte rodoviário internacional se encontravam habilitados a efectuar, com um veículo, sem limitações, transportes de mercadorias entre os Estados‑Membros da sua escolha.

59
Foi, portanto, correctamente que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que os regimes de contingentes em vigor de 1969 a 1993 no mercado do transporte rodoviário internacional de mercadorias permitiram a criação de uma situação de concorrência efectiva dentro do limite dos contingentes fixados, susceptível de ser afectada pela concessão dos auxílios controvertidos.

60
A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância também decidiu correctamente, no n.° 96 do acórdão recorrido, que, mesmo admitindo que o contingente comunitário tivesse sido esgotado, esta circunstância não permitia que se concluísse pela inexistência de incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência. Com efeito, tendo em conta a livre escolha reservada pelos regimes de contingentação aos titulares das autorizações comunitárias, no que respeita aos Estados‑Membros entre os quais podem realizar transportes rodoviários internacionais de mercadorias, o esgotamento destes contingentes não forneceu, em qualquer caso, nenhuma indicação sobre a utilização que deles foi feita, nomeadamente, para os transportes a partir de ou com destino a Itália ou, mais exactamente, à região.

61
Em terceiro lugar, segundo jurisprudência assente, a circunstância de um Estado‑Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados‑Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios (acórdãos de 10 Dezembro de 1969, Comissão/França, 6/69 e 11/69, Colect. 1969‑1970, p. 205, n.os 20 e 21, bem como de 19 Maio de 1999, Itália/Comissão, C‑6/97, Colect., p. I‑2981, n.° 21).

62
Daqui resulta que foi correctamente que, no n.° 101 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que os auxílios controvertidos não podiam ser justificados pela existência de taxas de desconto mais elevadas em Itália nem pela concorrência exercida pelos operadores estabelecidos na Áustria, na Croácia ou na Eslovénia. Deve ser julgado improcedente o argumento da Collorigh e o., segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância devia ter excluído que o regime dos referidos auxílios reforçou a posição financeira das empresas beneficiárias, uma vez que estes auxílios eram susceptíveis de compensar a referida concorrência.

63
Assim, a segunda parte do primeiro fundamento, baseada na incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência, deve ser julgada improcedente na sua totalidade.

Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, baseada numa errada apreciação dos auxílios controvertidos como novos auxílios

– Argumentação das partes

64
A República Italiana e a Collorigh e o. contestam a apreciação do Tribunal de Primeira Instância, no n.° 145 do acórdão recorrido, segundo a qual, uma vez que os auxílios controvertidos se enquadravam, a partir da sua criação, no âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, deviam, por esse facto, ser considerados novos regimes de auxílios sujeitos, a este título, à obrigação de notificação prevista pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Na sua opinião, o Tribunal devia ter declarado que estes auxílios, criados em 1981 e em 1985 num mercado não totalmente liberalizado, deviam ser qualificados de auxílios existentes e, eventualmente, apenas podiam ser objecto de uma decisão de incompatibilidade que produzisse efeitos para o futuro.

65
Em contrapartida, embora a Comissão não conteste a interpretação dos auxílios existentes feita pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 142 e 143 do acórdão recorrido, sublinha que se trata de uma acepção muito extensiva do conceito de auxílios existentes. Em qualquer caso, uma vez que os auxílios controvertidos foram criados em 1981 e 1985 num sector aberto à concorrência, inseriam‑se no âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e deviam ser considerados novos auxílios.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

66
No caso em apreço, como o Tribunal de Primeira Instância já tinha correctamente observado no n.° 5 do acórdão recorrido, o sector do transporte rodoviário internacional de mercadorias já tinha sido parcialmente aberto à concorrência comunitária a partir 1969 pelo Regulamento n.° 1018/68 e completamente liberalizado desde 1 de Janeiro de 1993.

67
Daqui deduziu, no n.° 94 do acórdão recorrido, que os auxílios controvertidos reforçavam a posição financeira e, portanto, as possibilidades de acção dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem da região em relação aos seus concorrentes e podiam, por isso, ter uma incidência sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.

68
Instituídos em 1981 e em 1985, os referidos auxílios enquadravam‑se portanto, quando da sua instauração, no âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Daí resulta que o Tribunal de Primeira Instância, ao concluir no n.° 145 do acórdão recorrido que, por esse facto, os referidos auxílios deviam ser considerados regimes de novos auxílios sujeitos, a este título, à obrigação de notificação prevista pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, não cometeu qualquer erro de direito.

69
Assim, a terceira parte do primeiro fundamento, baseada numa apreciação errada dos auxílios controvertidos como novos auxílios, deve ser julgada improcedente

Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, baseada na falta de fundamentação do acórdão recorrido

70
No que respeita à quarta parte do primeiro fundamento, baseada na falta de fundamentação do acórdão recorrido relativamente à incidência dos auxílios controvertidos sobre as trocas comerciais intracomunitárias, há que recordar que o Tribunal de Primeira Instância explicitou aprofundadamente, nos n.os 76 a 106 do acórdão recorrido, as razões pela quais a Comissão tinha considerado que estes auxílios podiam afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e falsear a concorrência.

71
Assim, a quarta parte do primeiro fundamento, baseada na falta de fundamentação, não pode ser acolhida e, portanto, deve ser julgada improcedente.

72
Face às considerações que precedem, nenhuma das quatro partes do primeiro fundamento pode ser acolhida e, portanto, este deve ser julgado improcedente na totalidade.

Quanto ao segundo fundamento

73
No seu segundo fundamento, que se divide em três partes, a República Italiana acusa o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, de ter cometido um erro de direito na medida em que considerou a decisão impugnada, na parte em que impõe a recuperação dos auxílios controvertidos, acrescidos de juros, compatível com os princípio da proporcionalidade, bem como da protecção da confiança legítima e, por outro, de ter violado a amplitude da obrigação de recuperação dos referidos auxílios.

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, baseada na violação do princípio da proporcionalidade

– Argumentação das partes

74
Na primeira parte do segundo fundamento, a Collorigh e o. sustentam que o Tribunal de Primeira Instância devia ter reconhecido que a Comissão não tinha fornecido elementos susceptíveis de justificar que a recuperação dos auxílios controvertidos era razoável ou necessária. A República Italiana, por seu turno, sublinha que, embora estes auxílios tenham tido uma incidência irrelevante na situação das empresas beneficiárias, o seu reembolso representava para as mesmas um encargo muito importante, susceptível de conduzir a um desastre económico para muitas delas.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

75
Segundo jurisprudência assente, correctamente recordada pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 169 do acórdão recorrido, a supressão de um auxílio ilegal mediante recuperação é a consequência lógica da verificação da sua ilegalidade. Por conseguinte, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado (v. acórdãos Tubemeuse, já referido, n.° 66, e de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C‑169/95, Colect. p. I‑135, n.° 47).

76
Através da restituição do auxílio, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta (v. acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C‑350/93, Colect., p. I‑699, n.° 22). Resulta também desta função do reembolso que, regra geral, salvo circunstâncias excepcionais, a Comissão não pode ignorar o seu poder discricionário, reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando pede ao Estado‑Membro que recupere os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, uma vez que apenas restabelece a situação anterior (v. acórdãos de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, C‑75/97, Colect., p. I‑3671, n.° 66, e de 7 Março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, Colect., p. I‑2289, n.° 99).

77
Quanto ao argumento da Collorigh e o. segundo o qual o reembolso dos auxílios controvertidos representava, para as empresas beneficiárias, um encargo muito importante susceptível de conduzir ao desaparecimento de muitas delas do mercado e de provocar, assim, uma crise grave tanto em matéria de emprego como no plano social, pelo que esta recuperação seria praticamente impossível, basta referir que as circunstâncias invocadas pela Collorigh e o. não são de forma alguma susceptíveis de provar a impossibilidade de recuperação dos auxílios controvertidos. Trata‑se apenas de eventuais dificuldades internas.

78
Ora, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o receio de dificuldades internas não pode justificar que um Estado‑Membro não respeite as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário (v., designadamente, acórdãos de 27 de Junho de 2000, Comissão/Portugal C‑404/97, Colect., p. I‑4897, n.° 52; de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 105, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C‑404/00, Colect., p. I‑6695, n.° 55).

79
Nestas circunstâncias, o Tribunal de Primeira Instância concluiu correctamente, no n.° 170 de acórdão recorrido, que não tinha sido apresentado qualquer elemento concreto do qual se pudesse presumir que a obrigação de reembolso dos auxílios controvertidos tinha um carácter manifestamente desproporcionado em relação aos objectivos do Tratado.

80
Assim, a primeira parte do segundo fundamento, baseada, pela República Italiana, na violação pelo Tribunal de Primeira Instância do princípio da proporcionalidade, deve ser julgada improcedente.

Quanto à segunda parte do segundo fundamento, baseada na violação do princípio da protecção da confiança legítima

– Argumentação das partes

81
Embora a República Italiana não conteste a jurisprudência do Tribunal de Justiça que, de modo geral, não permite que um Estado‑Membro que tenha concedido auxílios incompatíveis com o mercado comum invoque a confiança legítima dos beneficiários para não cumprir a obrigação de os recuperar, alega, na segunda parte do seu segundo fundamento, que este princípio poderia ser reformulado, designadamente nos casos em que, como no caso em apreço, a medida tenha sido aplicada durante um período muito longo sem levantar qualquer contestação e tendo mesmo sido lícita e compatível com o Tratado durante uma grande parte desse período.

82
A República Italiana defende, por um lado, que a limitação no tempo, pelo dispositivo da decisão impugnada, da obrigação de recuperação dos auxílios controvertidos podia ser justificada no caso em apreço, uma vez que, no momento da abertura do procedimento pela Comissão, isto é, em Novembro de 1995, se tratava de auxílios criados e pagos há mais de catorze anos, e, por outro, que o acórdão recorrido constitui uma reformatioin pejus da referida decisão, violando assim os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica. Foi precisamente para impedir a adopção de actos em relação a situações jurídicas e económicas consolidadas no tempo que o artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1), previu, correctamente, que o poder de intervenção da Comissão em matéria de recuperação de auxílios ilegais prescreve no prazo de dez anos a contar da data em que estes tenham sido concedidos. Embora se trate de uma disposição não aplicável ratione temporis ao presente caso, dela podem extrair‑se elementos úteis de apreciação para circunscrever com razoabilidade a amplitude temporal da recuperação dos auxílios controvertidos.

83
A Collorigh e o. aderem a esta tese, sublinhando ao mesmo tempo que é errada a afirmação do Tribunal de Primeira Instância no n.° 173 do acórdão recorrido, segundo a qual não existe qualquer possibilidade de as empresas beneficiárias dos referidos auxílios invocarem circunstâncias excepcionais que possam legitimamente ter suscitado a confiança das mesmas no carácter regular dos auxílios, e de se oporem, em consequência, ao seu reembolso. Em sua opinião, o Tribunal de Primeira Instância teve em conta vários elementos que podem certamente ser qualificados de circunstâncias excepcionais.

84
A Comissão afirma que, nos n.os 172 e 173 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância recusou, correctamente, reconhecer a existência de circunstâncias excepcionais susceptíveis de criarem uma confiança legítima na regularidade dos auxílios controvertidos.

85
Ora, a República Italiana não apresentou qualquer argumento convincente para contradizer esta conclusão. Antes de mais, não existindo qualquer prazo de prescrição, a alegação segundo a qual as medidas eram aplicadas há já dez ou catorze anos quando a Comissão abriu o procedimento formal de exame não tem qualquer relevância e a referência ao artigo 15.° do Regulamento n.° 659/1999 é inoperante. Em seguida, é falso pretender que a medida em causa foi «legal e compatível com o mercado comum durante um longo período». Pelo contrário, a referida medida nunca foi legal, uma vez que não foi notificada. Além disso, quando a Comissão teve a oportunidade de a examinar, considerou‑a incompatível com o mercado comum e a sua decisão foi confirmada pelo acórdão recorrido que não foi impugnado neste aspecto. Por último, contrariamente ao que alega a República Italiana, esta incompatibilidade não surgiu subitamente, mas caracteriza os auxílios controvertidos desde a data em que foram criados.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

86
Há que recordar que a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, que possam legitimamente ter suscitado a sua confiança no carácter regular desse auxílio, e de se opor, em consequência, ao seu reembolso não pode ser excluída. Nesse caso, compete ao tribunal nacional, a quem eventualmente seja submetida a questão, apreciar, sendo caso disso após ter colocado ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais de interpretação, as circunstâncias da causa (acórdãos de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C‑5/89, Colect., p. I‑3437, n.° 16, e de 7 Março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 103).

87
No caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância começou por concluir, no n.° 172 do acórdão recorrido, que os auxílios controvertidos tinham sido concedidos sem terem sido previamente notificados à Comissão, contrariamente à obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.

88
Em seguida, foi correctamente que, no mesmo número do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que o facto de as empresas beneficiárias serem pequenas empresas não justificava que pudessem ter uma confiança legítima na regularidade dos referidos auxílios.

89
Por último, na medida em que a República Italiana alega que, uma vez que as empresas beneficiárias tinham confiado na regularidade de auxílios instituídos e pagos durante anos, o Tribunal de Primeira Instância devia ter concluído que este longo período tinha conduzido a uma confiança legítima destes beneficiários em relação à recuperação dos auxílios controvertidos que, como o Tribunal de Justiça já decidiu, justificava uma limitação no tempo do poder detido pela Comissão para exercer a sua função, basta responder que tal prazo de prescrição deve ser previamente previsto e que a fixação deste prazo e das suas modalidades de aplicação compete ao legislador comunitário (v., neste sentido, acórdão de 14 de Julho de 1972, Geigy/Comissão, 52/69, Recueil, p. 787, n.° 21, Colect., p. 293). Ora, na data da decisão impugnada, este último não tinha ainda fixado um prazo de prescrição no domínio do controlo dos auxílios concedidos nos termos do Tratado, uma vez que o Regulamento n.° 659/1999, que entrou em vigor em 16 de Abril de 1999, não se aplicava aos factos em apreço.

90
Contudo, a exigência fundamental da segurança jurídica opõe‑se a que a Comissão possa retardar indefinidamente o exercício das suas competências (v. acórdãos Geigy/Comissão, já referido, n.os 20 e 21, bem como de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 140). A este respeito, o atraso da Comissão em decidir que um auxílio é ilegal e deve ser suprimido e recuperado por um Estado‑Membro pode, em certas circunstâncias, criar nos beneficiários do referido auxílio uma confiança legítima susceptível de impedir a Comissão de impor ao referido Estado‑Membro que ordene a restituição deste auxílio (v. acórdão de 24 Novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, Colect., p. 4617, n.° 17). No entanto, as circunstâncias do processo que deu lugar a esse acórdão eram excepcionais e não apresentam qualquer semelhança com as do caso em apreço. Com efeito, a medida em causa no referido acórdão dizia respeito a um sector que, desde há vários anos, era beneficiário de auxílios de Estado autorizados pela Comissão e era destinada a fazer face aos custos suplementares de uma operação que tinha já beneficiado de um auxílio autorizado (acórdão de 28 de Janeiro de 2003, Alemanha/Comissão C‑334/99, Colect., p. I‑1139, n.° 44).

91
De qualquer modo, no caso de auxílios de Estado não notificados, um atraso deste tipo apenas pode ser imputado à Comissão a partir do momento em que esta teve conhecimento da existência dos auxílios incompatíveis com o mercado comum.

92
No caso em apreço, é pacífico que a Comissão apenas teve conhecimento dos auxílios controvertidos em Setembro de 1995. Tendo em conta, por um lado, que este auxílios não foram objecto de autorização da Comissão e, por outro, que a situação complexa no âmbito da qual estes auxílios foram concedidos não era do conhecimento desta última, era, portanto, necessário, antes de tomar uma decisão, efectuar um inquérito. Nestas condições, o período que decorreu entre Setembro de 1995 e a adopção da decisão impugnada, isto é, 30 de Julho de 1997, é razoável. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância não pode ser acusado de ter violado o princípio da protecção da confiança legítima a este respeito.

93
Assim, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.

Quanto à terceira parte do segundo fundamento, baseada na amplitude da obrigação de recuperação dos auxílios controvertidos

– Argumentação das partes

94
Na terceira parte do seu segundo fundamento, a República Italiana sustenta que o artigo 4.° da decisão impugnada, para o qual remete o seu artigo 5.°, que prevê a recuperação dos auxílios incompatíveis com o Tratado, não faz qualquer distinção entre os auxílios às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional e as que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias e que este artigo 4.° declara inequivocamente a incompatibilidade de todos os auxílios pagos a partir de 1 de Julho de 1990 pela região. Assim, no caso em apreço não é aplicável o princípio segundo o qual, nas circunstâncias em que o dispositivo de uma decisão é equívoco, pode‑se remeter para a sua fundamentação.

95
A Comissão contesta afirmando que não é claro se a data de 1 de Julho de 1990, referida no artigo 4.° da decisão impugnada, se refere unicamente às subvenções concedidas às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional ou se visa também as subvenções concedidas às empresas de transporte rodoviário internacional de mercadorias. Contudo, como o Tribunal de Primeira Instância correctamente recordou nos n.os 163 e 164 do acórdão recorrido, os fundamentos da decisão impugnada afastam qualquer dúvida a este respeito e precisam que o limite temporal de 1 de Julho de 1990 se aplica unicamente aos auxílios concedidos à primeira categoria de empresas e não diz respeito às empresas da segunda categoria. Por outro lado, a análise efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 165 do referido acórdão, que se baseia na tomada em consideração da totalidade do dispositivo da decisão impugnada, contraria esta tese da República Italiana.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

96
Contrariamente ao que afirma a República Italiana, o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 164 do acórdão recorrido, concluiu correctamente que o artigo 4.° da decisão impugnada está formulado de maneira equívoca no que respeita à exigência de recuperação, que poderia abranger todos os auxílios controvertidos desde a sua criação ou unicamente os auxílios concedidos a partir de 1 de Julho de 1990.

97
Em qualquer caso, há que recordar que o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 163 do acórdão recorrido, partiu do princípio geral segundo o qual o dispositivo de um acto é indissociável da sua fundamentação e deve ser interpretado, se necessário, tendo em conta os motivos que levaram à sua adopção (v., designadamente, acórdãos de 15 de Maio de 1997, TWD/Comissão, C‑355/95 P, Colect., p. I‑2549, n.° 21, e Comissão/Portugal, já referido, n.° 41).

98
A este respeito, nos n.os 164 e 166 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, concluiu que, à luz dos fundamentos da decisão impugnada, designadamente do ponto VIII, último parágrafo, destes, o artigo 4.° desta decisão deve ser interpretado no sentido de que são incompatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos ao abrigo das Leis n.os 28/1981 e 4/1985, a partir de 1 de Julho 1990, às empresas que efectuam transporte local, regional ou nacional, bem como às que efectuam transporte rodoviário internacional de mercadorias desde a criação dos auxílios controvertidos.

99
Por outro lado, no n.° 165 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que esta interpretação resulta da leitura do dispositivo da decisão impugnada considerado na sua totalidade, não traduzindo uma análise deste tipo um erro de apreciação do Tribunal de Primeira Instância.

100
Nestes termos, a terceira parte do segundo fundamento, baseada na amplitude da obrigação de recuperação dos auxílios controvertidos, deve ser julgada improcedente.

101
Face às considerações precedentes, o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente na sua totalidade.

102
Não sendo procedentes os dois fundamentos de recurso invocados pela República Italiana, deve ser negado provimento a este.


Quanto às despesas

103
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável ao recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O artigo 69.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do referido regulamento prevê, todavia, que, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a República Italiana bem como a Collorigh e o. sido vencidas no âmbito do recurso principal e tendo a Comissão sido vencida no âmbito do recurso subordinado, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

decide:

1)
É negado provimento ao recurso e ao recurso subordinado.

2)
A República Italiana, a Impresa Edo Collorigh e o. bem como a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.

Skouris

Cunha Rodrigues

Puissochet

Schintgen

Macken

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de Abril de 2004.

O secretário

O presidente

R. Grass

V. Skouris

1 –
Língua do processo: italiano.
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