Relator:

Vasco DE MELLO

Consulta	Comissão Europeia, 20.9.2023
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
Adoção em secção	5.9.2023
Adoção em plenária	20.9.2023
Reunião plenária n.o	581
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	209/0/6

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

Através da proposta de regulamento em apreço, pretende-se preencher lacunas existentes no regime do mandado de detenção europeu, criando-se um regime comum de transferência de processos penais entre os Estados-Membros, evitando-se, deste modo, a existência de duplicações de procedimentos criminais pelos mesmos factos e com os mesmos agentes em mais do que um Estado-Membro — princípio non bis idem —, bem como se pretende evitar e reduzir os fenómenos de impunidade, gerada pela abstenção do exercício da ação penal.

1.2.

Para o efeito, é estabelecido um conjunto de normas uniformes visando a cooperação entre os Estados-Membros no envio e receção de processos penais.

1.3.

Por outro lado, a proposta em apreço visa a constituição de uma estrutura digital comum que permita a transmissão das ditas peças processuais.

1.4.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) considera positiva a iniciativa da Comissão sobre esta matéria.

1.5.

No entanto, relativamente a certos aspetos do diploma, o CESE considera que certos pontos deverão ser aditados ou corrigidos.

1.6.

Assim, no que concerne aos direitos fundamentais dos intervenientes, o CESE entende que deveria existir uma menção expressa quer à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, quer à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como a outros diplomas legais que visam a proteção dos direitos fundamentais.

1.7.

O CESE chama a atenção para o facto de que este regime proposto não poderá servir para que, convenientemente, os suspeitos/arguidos possam obter um regime jurídico que lhes seja mais favorável, através da aplicação de normas processuais.

1.8.

O CESE aplaude a decisão da aplicação de ferramentas digitais comuns, de modo a tornar mais expedito o processo, cuja criação deverá ser financiada com fundos europeus.

1.9.

Porém, como já referiu em pareceres anteriores, o canal de comunicação em papel deverá ser mantido, considerando aqueles que, por diversas razões, não têm acesso aos meios informáticos.

1.10.

O CESE considera que todo o processo de tradução deverá ser feito com o maior rigor, não se permitindo para o efeito a aplicação de inteligência artificial ou de outros meios mecânicos, sem intervenção humana.

1.11.

O CESE entende que o diploma deverá prever a existência do direito de os intervenientes recorrerem para uma instância superior, com o fundamento na deficiente tradução das peças processuais.

1.12.

Tal como foi dito em pareceres anteriores, o CESE entende que deverá existir formação de todos os profissionais do foro relativamente a esta matéria, bem como de outros intervenientes, como é o caso dos tradutores.

1.13.

O CESE considera que deverá ser previsto um método de resolução de conflitos negativos de competência, no caso da aplicação do diploma em apreço.

1.14.

O CESE chama a atenção para o facto de que deverá ser eliminada a possibilidade de a autoridade requerente, em caso de aceitação da transmissão, poder enviar apenas parte do processo e não a sua totalidade à autoridade requerida.

1.15.

Dessa forma, elimina-se a possibilidade de ocorrerem quaisquer arbitrariedades, que certamente poderão ocorrer com a transmissão parcial do processo.

2.   Contexto

2.1.

A existência de um espaço único de liberdade de circulação de pessoas, capitais, bens e serviços tem como reverso da medalha a criação de um espaço transfronteiriço no qual as atividades criminosas se podem desenvolver.

2.2.

Desde tempos imemoriais que as sociedades humanas delegaram no Estado o poder de punir aqueles que violam a lei e que cometem crimes, por contraposição à existência de uma justiça privada e retributiva, baseada no princípio da Lei de Talião de «olho por olho, dente por dente».

2.3.

A existência de um Ius Puniendi, ou seja, a possibilidade de o Estado poder punir aqueles que, no seu território, violem as suas leis e que, consequentemente, cometam crimes ou que em território estrangeiro pratiquem atos criminosos contra os seus nacionais, é uma característica inata e central dos poderes soberanos de um Estado (1).

2.4.

Trata-se de um poder soberano tão relevante para os Estados que a maior parte das Constituições reservam e atribuem a competência exclusiva para legislar, nesta matéria, aos Parlamentos.

2.5.

Porém, o exercício do Ius Puniendi, por parte do Estado, que no seu limite máximo de aplicação poderá levar à privação da liberdade de um cidadão, tem de ser sempre acompanhado por um robusto catálogo de direitos fundamentais dos cidadãos, a fim de os proteger da ocorrência de eventuais abusos ou de atitudes arbitrárias, tão características daqueles que não respeitam a noção de Estado de Direito.

2.6.

Conforme se afirmou, a existência de um mercado único coloca inúmeros desafios ao nível da aplicação da justiça penal.

2.7.

A existência deste espaço transnacional, onde a circulação de pessoas, capitais, bens e serviços é livre entre Estados, poderá possibilitar o exercício da atividade criminosa, em territórios diferentes, de forma impune ou possibilitar a existência de verdadeiros santuários para os criminosos, se não houver uma perseguição dos agentes criminosos que seja também transnacional.

2.8.

À medida que a integração europeia avançou, a necessidade da existência de maior cooperação em matéria de segurança e de justiça penal tornou-se mais premente, tendo ocorrido, inicialmente, através da celebração de diversos tratados entre os Estados-Membros em matéria de extradição e cooperação judicial (2), culminando com a inclusão desta matéria no próprio Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), quer como competência partilhada entre a União e os Estados-Membros, quer através da consagração da constituição de um espaço de liberdade, segurança e justiça no seu território, em toda a União Europeia (3).

2.9.

Assim, evolui-se no sentido de uma cooperação intergovernamental, baseada em tratados de cooperação judiciária e de extradição celebrados entre Estados, onde o poder de decisão é repartido pelo poder executivo e pelo poder judicial, para um sistema de cooperação no qual o poder de decisão recai sobre as autoridades judiciais competentes, sem que haja qualquer interferência do poder executivo, o qual, ao contrário do processo de extradição, fica totalmente arredado deste processo.

2.10.

Esta mudança de paradigma — o qual teve, como se já afirmou, consagração no TFUE — tem como pedra angular o princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal (4).

2.11.

Porém, a existência de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia só será possível se existir um equilíbrio entre os princípios liberdade-segurança-justiça, sob pena de os direitos, liberdades e garantias fundamentais de cada cidadão poderem vir a ser postergados em nome de uma segurança e justiça aparente e totalitária.

2.12.

Para que haja confiança na aplicação do princípio do reconhecimento mútuo, é necessário que os Estados-Membros respeitem os direitos fundamentais dos cidadãos, de forma igual ou equivalente, de modo a dar confiança e certeza à autoridade competente do Estado de reconhecimento na aplicação da decisão judicial reconhecida.

2.13.

Este princípio do reconhecimento mútuo teve a sua primeira concretização, no domínio do direito penal, no mandado de detenção europeu (5) e, posteriormente, em outros diplomas de natureza semelhante, como é o caso da decisão europeia de investigação (6), entre outros.

2.14.

O regime do mandado de detenção europeu, apesar de consagrar o princípio do reconhecimento mútuo, não deixa de respeitar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos (7).

3.   Observações gerais

3.1.

Tal como o mandado de detenção europeu, esta proposta de regulamentação da forma de transmissão de processos penais de um Estado-Membro para outro constitui uma forma de combater, de forma mais eficaz e expedita, a criminalidade, que atua de uma forma transnacional, nomeadamente o crime organizado.

3.2.

Porém, ao contrário do que aconteceu com o regime do mandado de detenção europeu, a Comissão, com a proposta em apreço, pretende a criação de um único instrumento de cooperação judicial para toda a União Europeia, com aplicabilidade direta.

3.3.

Através deste novo regulamento, pretende-se preencher lacunas existentes no regime do mandado de detenção europeu, bem como tornar a justiça penal europeia mais eficaz e melhor, como é disso exemplo o facto de se pretender evitar a existência de duplicações de processos pelos mesmos factos e com os mesmos agentes, em mais do que um Estado-Membro, bem como se pretende evitar e reduzir os fenómenos de impunidade gerados pela abstenção do exercício da ação penal.

3.4.

Porém, tal não poderá ser alcançado sem que haja um profundo respeito pelos direitos fundamentais e individuais em todo o procedimento, em particular, dos mais desprotegidos, das pessoas com deficiência, bem como das crianças.

3.5.

Por outro lado, a proposta de regulamento em apreço visa aumentar a segurança jurídica das transmissões de processos judiciais entre Estados-Membros.

3.6.

O CESE considera importantes todas as iniciativas que visem o combate à criminalidade transfronteiriça nos Estados-Membros, em especial, a mais organizada (8).

3.7.

A existência de organizações criminosas que atuam no território da União Europeia, cuja atividade é muitíssimo nociva para as sociedades europeias, tem de ter uma forte resposta conjunta, sob pena de se assistir a situações de impunidade, o que não é deveras desejável.

3.8.

Apesar de ser uma matéria de competência partilhada entre os Estados-Membros e a União Europeia (9), o CESE considera ousada a opção de escolha da Comissão no instrumento legislativo utilizado nesta proposta — o regulamento — atendendo à extrema sensibilidade que esta matéria possui para os Estados-Membros, uma vez que se trata de uma competência inerente à soberania do Estado, como acima ficou descrito.

3.9.

No entanto, o CESE pensa que a opção tomada é a mais correta, na justa medida em que só deste modo se conseguirá alcançar o objetivo de uniformizar os procedimentos em todos os Estados-Membros (10).

3.10.

Como, aliás, se refere na exposição de motivos do presente projeto de diploma, só através da existência de regras comuns sobre a transmissão de processos penais é que se poderá combater de forma eficaz a criminalidade transfronteiriça.

3.11.

O CESE considera correta a forma como a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, quer do ponto de vista do suspeito/arguido, quer do da vítima, foi conseguida na proposta de regulamento em apreço, quer através da existência de um catálogo tipificado de fundamentos de recusa da transmissão, quer através dos direitos de audição e de recurso do suspeito/arguido e da vítima.

3.12.

Porém, o CESE considera que deveria haver uma menção expressa na proposta de regulamento quer à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, quer à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como a outros diplomas legais que visam a proteção dos direitos fundamentais (11).

3.13.

O CESE chama a atenção para o facto de a possibilidade de existir a transmissão de processos penais de Estados onde vigora o princípio de legalidade (12) para Estados onde vigora o princípio da oportunidade (13) poder vir a constituir um fator que poderá favorecer o agente criminoso na obtenção de uma pena que lhe seja mais favorável, o que poderá vir a ser pernicioso, em face dos objetivos que se pretendem alcançar com o diploma em apreço (14).

3.14.

Para o CESE, é extremamente positivo que a transmissão dos processos entre as autoridades judiciárias dos Estados se faça através de processos digitais.

3.15.

Porém, deve ser salvaguardada a possibilidade da utilização do canal de comunicação em suporte papel e assegurar que as informações sejam acessíveis a todos, em especial aos mais desprotegidos (15).

3.16.

Porém, o CESE destaca que, para esse efeito, não basta a criação de uma aplicação comum e com regras comuns. É necessário a criação de uma poderosa infraestrutura ao nível da União que seja comum a todos os Estados e que seja interoperável entre os diversos sistemas utilizados pelos Estados-Membros.

3.17.

Tal como já salientou em pareceres anteriores (16), o CESE considera que este investimento deverá ficar a cargo de fundos que deverão ser providenciados pela União.

3.18.

Conforme foi referido em pareceres antecedentes (17), o CESE considera que, para uma boa aplicação desta peça normativa, é necessário que haja formação dos profissionais do foro, relativamente a esta matéria, bem como no que concerne à utilização de todo o sistema digital que irá suportar a transmissão de processos entre os Estados-Membros.

3.19.

A referida formação deverá ter em conta as especificidades e as necessidades das pessoas suspeitas/arguidas, testemunhas ou vítimas vulneráveis.

3.20.

Se bem que a formação deva ser dirigida, em especial, aos magistrados judiciais e a procuradores, o CESE entende que é importante aumentar a formação de outros intervenientes importantes no processo judicial, como é o caso dos advogados, tradutores e outros (18).

3.21.

O CESE salienta que a precisão e a fiabilidade das traduções de toda a documentação do processo transmitido deverão ser as mais exatas possíveis.

3.22.

É importante que os Estados-Membros devam garantir a fiabilidade da tradução dos documentos constantes do processo.

3.23.

O CESE entende que deverá ser consagrada uma norma, na proposta de regulamento em apreço, que proíba a elaboração da tradução através de meios mecânicos, informáticos ou através da utilização de inteligência artificial.

3.24.

A existência de traduções que sejam efetuadas sem a intervenção de um ser humano poderá conduzir a conclusões erróneas e, em consequência, a maus julgamentos e más decisões.

3.25.

O CESE chama a atenção para o facto de que os custos havidos com a tradução dos documentos que compõem o processo poderá conduzir a uma menor qualidade da tradução efetuada, o que se traduz numa diminuição dos direitos e garantias dos intervenientes processuais.

3.26.

O CESE considera que deverá ser atribuído ao suspeito/arguido, bem como à vítima, um direito de impugnação/recurso relativamente a questões de tradução do processo.

3.27.

Por último, duas notas finais:

3.28.

A proposta de regulamento não apresenta qualquer solução para o caso de vir a ocorrer um conflito negativo de jurisdições.

3.28.1.

Ou seja, se a autoridade judiciária do Estado requerido recusar a transmissão do procedimento, poderemos estar perante a possibilidade de a ação penal não se prosseguir, em virtude de as autoridades dos dois Estados-Membros envolvidos se considerarem incompetentes para a prossecução do procedimento criminal.

3.28.1.1.

Para estes casos, o CESE entende que deverá ser previsto um procedimento judicial de resolução destes conflitos, que poderia passar pela atribuição de competências ao Tribunal de Justiça da União Europeia para dirimir estes conflitos.

3.28.2.

Por último, o CESE considera que, depois ter ocorrido a aceitação da transmissão do procedimento penal, a autoridade requerente deverá remeter a totalidade do original do processo, bem como da respetiva tradução, ou uma cópia do mesmo.

3.28.2.1.

Assim, o CESE considera que deverá ser retirada a menção à possibilidade de apenas serem remetidas «partes pertinentes» do processo, uma vez que tal coloca em causa os direitos de defesa do suspeito/arguido ou os das vítimas.

3.28.2.2.

Desta forma, evita-se a tentação de serem enviadas, arbitrariamente, as peças processuais que possam ser mais convenientes a algumas das partes.

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(1)  Note-se que a aplicação de direito estrangeiro a crimes cometidos num determinado território constituiu sempre para os nacionais desse território uma clara manifestação de perda de soberania do Estado — a título de exemplo, veja-se o ocorrido na China, nos finais do século XIX, quando os europeus obrigaram o Estado chinês a permitir que os nacionais desses Estados fossem julgados em foro privativo e de acordo com a legislação dos seus países de origem.

(2)  A este propósito, ver a Convenção Europeia de Extradição de 1957, a Convenção Europeia de Auxilio Judiciário Mútuo em Matéria Penal, de 20 de abril de 1959, a Convenção Europeia sobre a Transmissão de Processos Penais, de 15 de maio de 1972, a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, bem como os inúmeros tratados sobre extradição, quer multilaterais, quer bilaterais, celebrados entre os diversos Estados-Membros.

(3)  Ver o artigo 3.o, n.o 2, e o artigo 4.o, n.o 2, alínea j), bem como o Título V, nomeadamente os artigos 67.o e 82.o, do TFUE.

(4)  O princípio do reconhecimento mútuo de decisões judiciais em matéria penal, o qual tem a sua consagração no artigo 67.o, n.o 3, do TFUE, consiste in fine no reconhecimento de uma decisão judicial tomada por uma autoridade competente em um Estado-Membro por outra autoridade competente de outro Estado-Membro, cujos efeitos, no Estado do reconhecimento, se esperam que sejam equivalentes aos produzidos por uma autoridade competente nacional (cf. Manuel Monteiro Guedes — Do mandado de detenção europeu, p. 65, Almedina, Coimbra, 2006). O princípio do reconhecimento mútuo de decisões judiciais surge em contraposição ao princípio da dupla incriminação, característico dos tratados de extradição, o qual implica, para que haja extradição, a necessidade de os factos imputados ao suspeito ou arguido terem de ser tipificados como crime quer à luz da legislação do Estado requerente quer à luz da do Estado requerido.

(5)  Ver sobre o mandado de detenção europeu — Decisão-Quadro 2002/584/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros — Declarações de alguns Estados-Membros aquando da aprovação da decisão-quadro (JO L 190 de 18.7.2002, p. 1), alterada pela Decisão-Quadro 2009/299/JAI do Conselho, de 26 de fevereiro de 2009, que altera as Decisões-Quadro 2002/584/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI e 2008/947/JAI, e que reforça os direitos processuais das pessoas e promove a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo no que se refere às decisões proferidas na ausência do arguido (JO L 81 de 27.3.2009, p. 24).

(6)  Ver sobre a decisão europeia de investigação — Diretiva 2014/41/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à decisão europeia de investigação em matéria penal (JO L 130 de 1.5.2014, p. 1).

(7)  Tal é perfeitamente constatável através do elenco de fundamentos de recusa do mandado de detenção europeu que poderão ser invocados pela autoridade competente do país de reconhecimento, pelos limites de aplicação do próprio mandado e, por fim, pela consagração de direitos processuais ao suspeito/arguido.

(8)  O CESE, no seu parecer «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões “Digitalização da justiça na União Europeia — Uma panóplia de oportunidades” »[COM(2020) 710 final] (JO C 286 de 16.7.2021, p. 88), considerou que a digitalização da justiça é um instrumento fundamental para garantir uma verdadeira articulação entre as autoridades dos Estados-Membros no combate a práticas criminais que afetam de forma severa o espaço europeu.

(9)  Ver artigo 4.o, n.o 2, alínea j), do TFUE.

(10)  Tal poderá conduzir a um processo federalizador, o qual terá de ter o cuidado de respeitar os sentimentos nacionais.

(11)  É importante que fiquem balizados quais os conceitos de direitos fundamentais que se pretende defender, apesar de o artigo 51.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia obrigar os Estados-Membros a respeitar aqueles direitos quando estiver em causa a aplicação do «[…] direito da União […]», quer ele seja primário, quer derivado.

(12)  A doutrina jurídica define o princípio da legalidade em processo penal como sendo a obrigação legal que onera a autoridade judiciária de prosseguir a ação penal, sem que seja permitida a definição da medida da pena através de uma negociação com o suspeito/arguido.

(13)  Por contraposição ao princípio da legalidade, o princípio da oportunidade permite à autoridade judiciária que prossegue a ação penal poder negociar com o suspeito/arguido a medida da pena a ser-lhe aplicada, tendo o julgador um mero papel de homologador do acordo alcançado.

(14)  A presente proposta de regulamento não pode servir de instrumento para que o suspeito/arguido consiga «suavizar» as medidas de coação a que está sujeito durante a fase de inquérito ou a medida da pena a que pode vir a ser condenado.

(15)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento (UE) do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à digitalização da cooperação judiciária e do acesso à justiça em matéria civil, comercial e penal com incidência transfronteiriça, e que altera determinados atos no domínio da cooperação judiciária [COM(2021) 759 final — 2021/0394 (COD)] e sobre a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/8/CE do Conselho, as Decisões-Quadro 2002/465/JAI, 2002/584/JAI, 2003/577/JAI, 2005/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008/909/JAI, 2008/947/JAI, 2009/829/JAI e 2009/948/JAI do Conselho e a Diretiva 2014/41/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, no que diz respeito à digitalização da cooperação judiciária [COM(2021) 760 final — 2021/0395 (COD)] (JO C 323 de 26.8.2022, p. 77).

(16)   JO C 286 de 16.7.2021, p. 88.

(17)   JO C 323 de 26.8.2022, p. 77 e JO C 286 de 16.7.2021, p. 88.

(18)  No mesmo sentido, ver «Garantir a justiça na UE — Estratégia de formação judiciária europeia 2021-2024», [COM(2020) 713].