1.

A presente comunicação fornece orientações para a apreciação do financiamento público de projetos importantes de interesse europeu comum (PIIEC) ao abrigo das regras da União em matéria de auxílios estatais.

2.

Os PIIEC podem dar um contributo muito importante para o crescimento económico sustentável, o emprego, a competitividade e a resiliência da indústria e da economia da União e reforçar a sua autonomia estratégica aberta, permitindo projetos revolucionários de inovação e infraestruturas através da cooperação transfronteiriça e com repercussão positiva no mercado interno e na sociedade em geral.

3.

Os PIIEC permitem reunir conhecimentos, especializações, recursos financeiros e agentes económicos de toda a União, com vista a dar resposta a importantes deficiências do mercado ou sistémicas ou a desafios societais que não poderiam ser enfrentados de outro modo. O seu objetivo é associar os setores público e privado na realização de projetos de grande escala com benefícios significativos para a União e para os seus cidadãos.

4.

Os PIIEC podem apoiar todas as políticas e ações que visem alcançar objetivos europeus comuns, em especial o Pacto Ecológico Europeu (1), a Estratégia Digital (2) e a Década Digital (3), a Nova Estratégia Industrial para a Europa (4) e a sua atualização (5), a Estratégia Europeia para os Dados (6) e o Next Generation EU (7). Os PIIEC podem também contribuir para uma recuperação sustentável na sequência de graves perturbações económicas, como as causadas pela pandemia de COVID-19, e apoiar os esforços para reforçar a resiliência económica e social da União.

5.

Tendo em conta a Nova Estratégia Industrial atualizada e a Estratégia para as pequenas e médias empresas (PME) (8), é importante que as PME e as empresas em fase de arranque possam participar nos PIIEC e deles beneficiar. Na sua apreciação, a Comissão terá em conta quaisquer circunstâncias que indiquem que o auxílio notificado é menos suscetível de distorcer indevidamente a concorrência, por exemplo devido ao seu montante.

6.

A implementação dos PIIEC exige muitas vezes uma participação significativa das autoridades públicas, quando, de outro modo, o mercado não financiaria tais projetos. A presente comunicação estabelece as regras aplicáveis no caso de o financiamento público desses projetos constituir um auxílio estatal, de modo a que os auxílios estatais a favor dos IPCEI sejam considerados compatíveis com o mercado interno. As regras visam, nomeadamente, assegurar que esses auxílios não afetem indevidamente as condições das trocas comerciais entre os Estados-Membros e limitar ao mínimo necessário os efeitos desses auxílios sobre as trocas comerciais e a concorrência.

7.

Nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum podem ser considerados compatíveis com o mercado interno. Por conseguinte, a presente comunicação faculta orientações relativas aos critérios a aplicar pela Comissão na apreciação dos auxílios estatais concedidos para fomentar a realização dos PIIEC. Em primeiro lugar, define o seu âmbito de aplicação e, em seguida, estabelece uma lista de critérios a utilizar pela Comissão para apreciar a natureza e a importância dos PIIEC para efeitos de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado. Em seguida, explica a forma como a Comissão apreciará a compatibilidade do financiamento público dos PIIEC com as regras em matéria de auxílios estatais.

8.

A presente comunicação não exclui a possibilidade de os auxílios destinados a fomentar a realização de PIIEC também poderem ser considerados compatíveis com o mercado interno com base noutras disposições do Tratado, especialmente o seu artigo 107.o, n.o 3, alínea c). No entanto, essas disposições do Tratado podem não ter completamente em consideração a pertinência, as especificidades e as características dos PIIEC, que podem exigir disposições específicas em matéria de elegibilidade, de compatibilidade e de regras processuais, as quais são estabelecidas na presente comunicação.

9.

A Comissão aplicará os princípios estabelecidos na presente comunicação aos PIIEC em todos os setores da atividade económica.

10.

Esses princípios não se aplicam:

11.

Para determinar se um projeto é ou não abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a Comissão aplicará os critérios estabelecidos nos pontos 3.1, 3.2 e 3.3 da presente comunicação.

12.

A proposta de auxílio deve dizer respeito a um único projeto cujos objetivos e condições de execução, incluindo os seus participantes e o respetivo financiamento, se encontram claramente definidos (12).

13.

A Comissão pode também considerar elegível um «projeto integrado», ou seja, um grupo de projetos únicos inseridos numa estrutura comum, num roteiro ou num programa que vise os mesmos objetivos e tenha por base uma abordagem sistémica coerente. As componentes individuais do projeto integrado podem dizer respeito a níveis distintos da cadeia de abastecimento, mas devem ser complementares e proporcionar valor acrescentado significativo para a realização do objetivo europeu (13).

14.

O projeto deve representar um contributo substancial concreto, claro e identificável para a concretização dos objetivos ou estratégias da União e deve ter um impacto significativo no crescimento sustentável, por exemplo, constituindo um eixo de grande importância para o Pacto Ecológico Europeu, a Estratégia Digital, a Década Digital e a Estratégia Europeia para os Dados, a Nova Estratégia Industrial para a Europa e a sua atualização, o NextGenerationEU, a União Europeia da Saúde (14), o novo Espaço Europeu da Investigação para a Investigação e a Inovação (15), o novo Plano de Ação para a Economia Circular (16) ou o objetivo da União para atingir a neutralidade climática até 2050.

15.

O projeto deve demonstrar que foi concebido para suprir importantes deficiências do mercado ou sistémicas, que o impedem de ser executado na mesma medida ou da mesma forma na ausência de auxílio, ou desafios societais, que de outra forma não seriam adequadamente resolvidos ou corrigidos.

16.

A menos que um número inferior se justifique pela natureza do projeto (17), este deve geralmente envolver pelo menos quatro Estados-Membros e os seus benefícios não se devem limitar aos Estados-Membros financiadores, mas estender-se a uma parte mais alargada da União. Os benefícios do projeto devem ser claramente definidos de forma concreta e identificável (18).

17.

Todos os Estados-Membros devem ter uma verdadeira oportunidade de participar num projeto emergente. Os Estados-Membros notificantes devem demonstrar que todos os Estados-Membros foram informados da eventual emergência de um projeto, por exemplo através de contactos, alianças, reuniões ou eventos de relacionamento que envolvam igualmente PME e empresas em fase de arranque, e que puderam participar de forma adequada.

18.

Os benefícios do projeto não devem limitar-se às empresas ou ao setor em causa, mas devem ter uma importância e uma aplicação mais vastas para a economia ou a sociedade da União, através de efeitos indiretos positivos (como efeitos sistémicos a vários níveis da cadeia de valor ou dos mercados a montante ou a jusante, assim como utilizações alternativas noutros setores ou uma transferência modal) claramente definidos de forma concreta e identificável.

19.

O projeto deve envolver uma parte importante de cofinanciamento por parte do beneficiário (19).

20.

Os Estados-Membros devem fornecer provas de que o projeto cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente», na aceção do artigo 17.o do Regulamento (UE) 2020/852, ou outras metodologias comparáveis (20). Na ponderação global entre os efeitos positivos do auxílio e os seus efeitos negativos sobre a concorrência e as trocas comerciais, a Comissão considerará o cumprimento deste princípio um fator importante na sua apreciação. Em geral, é pouco provável que investimentos que prejudiquem significativamente os objetivos ambientais, na aceção do artigo 17.o do Regulamento (UE) 2020/852, tenham efeitos positivos suficientes para compensar os seus efeitos negativos sobre a concorrência e as trocas comerciais. Os efeitos positivos de um projeto para suprir importantes deficiências do mercado ou sistémicas ou responder a desafios societais que, de outra forma, não poderiam ser resolvidos estão, em todos os casos, sujeitos a uma avaliação individualizada.

21.

Além dos critérios cumulativos indicados no ponto 3.2.1, a Comissão registará positivamente os seguintes elementos sugeridos pelos Estados-Membros:

22.

Os Projetos de Investigação, Desenvolvimento e Inovação (I&D&I) devem ter um importante caráter inovador ou constituir um valor acrescentado significativo em termos de I&D&I, à luz do estado da técnica no setor em causa (23).

23.

Os projetos que incluem uma primeira utilização industrial devem permitir o desenvolvimento de um novo produto ou serviço com elevado conteúdo de investigação e inovação ou a implementação de um processo de produção radicalmente inovador. As atualizações regulares sem uma dimensão inovadora das instalações existentes e o desenvolvimento de novas versões de produtos existentes não são considerados uma primeira utilização industrial.

24.

Para efeitos da presente comunicação, a primeira utilização industrial refere-se à passagem a uma fase superior de instalações-piloto, de instalações de demonstração ou dos primeiros equipamentos e instalações no seu género, que abranjam as fases posteriores à fase-piloto, incluindo a fase de ensaio e a adaptação à produção em grande escala, mas excluindo a produção em massa e as atividades comerciais (24). O fim da primeira utilização industrial é determinado tendo em conta, nomeadamente, os indicadores de desempenho pertinentes relacionados com a I&D&I que apontam para a capacidade de iniciar a produção em massa. As atividades relativas à primeira utilização industrial podem ser financiadas pelos auxílios estatais, desde que a primeira utilização industrial resulte de uma atividade de I&D&I e que inclua ela própria uma componente importante de I&D&I que constitua um elemento integrante e necessário para o sucesso da aplicação do projeto. A primeira utilização industrial não tem de ser efetuada pela mesma entidade que realizou a atividade de I&D&I, desde que essa entidade adquira os direitos de utilização dos resultados da anterior atividade de I&D&I e que tanto a atividade de I&D&I como a primeira utilização industrial estejam descritas no projeto.

25.

Os projetos de infraestruturas no setores do ambiente, da energia, dos transportes, da saúde ou digital, na medida em que não estejam abrangidos pelos pontos 22 e 23, devem ser de grande importância para as estratégias da União em matéria de ambiente, clima, energia (nomeadamente a segurança do aprovisionamento energético), transportes, saúde, indústria, bem como em matéria digital, ou contribuir de forma significativa para o mercado interno, incluindo, mas não exclusivamente, para esses setores específicos, e podem ser apoiados durante o período até estarem plenamente operacionais após a construção.

26.

Para ser considerado um PIIEC, um projeto deve ser importante do ponto de vista quantitativo ou qualitativo. Deve ser particularmente importante em termos de dimensão ou alcance e/ou implicar um risco tecnológico ou financeiro muito considerável. Para determinar a importância de um projeto, a Comissão terá em conta os critérios estabelecidos no ponto 3.2.

27.

Aquando da apreciação da compatibilidade com o mercado interno de um auxílio para fomentar a realização de um PIIEC ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a Comissão terá em conta os critérios (25) estabelecidos nos pontos 4.1, 4.2 e 4.3 da presente comunicação.

28.

Na aceção do ponto 4.2, a Comissão efetuará um teste de equilíbrio para analisar se os efeitos positivos esperados do auxílio compensam os eventuais efeitos negativos.

29.

Tendo em conta a natureza do projeto, a Comissão poderá considerar que se pode presumir a presença de importantes deficiências sistémicas ou do mercado ou de graves desafios societais, bem como o contributo para um objetivo de interesse europeu comum, no que respeita às componentes individuais de um projeto integrado se o projeto em causa preencher os critérios de elegibilidade indicados no ponto 3.

30.

O auxílio não deve subvencionar os custos de um projeto que uma empresa iria, de qualquer modo, suportar, nem compensar o risco comercial normal de uma atividade económica. Sem o auxílio, a realização do projeto seria impossível ou só seria possível numa menor dimensão, com um âmbito mais limitado, ou sem rapidez suficiente, ou de forma diferente que limitaria de forma significativa os seus benefícios esperados (26). O auxílio só será considerado proporcionado se não for possível alcançar o mesmo resultado com um auxílio de menor dimensão.

31.

Os Estados-Membros devem fornecer à Comissão informações adequadas sobre o projeto objeto de auxílio, assim como uma descrição exaustiva do cenário contrafactual que corresponde à situação em que nenhum Estado-Membro concede qualquer auxílio (27). O cenário contrafactual pode consistir na ausência de um projeto alternativo, se a informação existente provar que esse é o cenário contrafactual mais provável, ou num projeto alternativo considerado pelos beneficiários no âmbito da sua tomada de decisões internas, e pode estar relacionado com um projeto alternativo total ou parcialmente realizado fora da União. Para demonstrar a credibilidade do cenário contrafactual apresentado pelos beneficiários, os Estados-Membros notificantes são convidados a apresentar documentos internos pertinentes dos beneficiários, nomeadamente apresentações do conselho de administração, análises, relatórios e estudos (28).

32.

Na ausência de um projeto alternativo, a Comissão verificará se o montante do auxílio não excede o mínimo necessário para que o projeto objeto de auxílio seja suficientemente rentável, por exemplo, tornando possível obter uma taxa interna de retorno correspondente à taxa de referência ou à taxa mínima praticadas no setor ou na empresa. As taxas normais de retorno exigidas pelos beneficiários noutros projetos de investimento de tipo semelhante, o seu custo global em termos de capital ou os retornos normalmente observados no setor em causa podem ser igualmente utilizados para este fim. Devem ser tidos em conta todos os custos e benefícios esperados pertinentes durante o ciclo de vida do projeto.

33.

O nível máximo permitido do auxílio será determinado tendo em conta o défice de financiamento identificado em relação aos custos elegíveis. Se for justificada pela análise do défice de financiamento, a intensidade do auxílio pode cobrir a totalidade dos custos elegíveis. O défice de financiamento refere-se à diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos ao longo do ciclo de vida do investimento, atualizados para valores correntes com base num fator de desconto adequado, refletindo a taxa de retorno necessária para o beneficiário realizar o projeto, nomeadamente tendo em conta os riscos envolvidos. Os custos elegíveis são definidos no anexo (29).

34.

Se for demonstrado, por exemplo, através de documentos internos da empresa, que o beneficiário do auxílio está perante uma escolha clara entre a realização de um projeto objeto de auxílio ou uma alternativa sem auxílio, a Comissão irá comparar o valor atual líquido esperado do investimento no projeto objeto de auxílio e o projeto contrafactual, tendo em conta a probabilidade de ocorrência dos diferentes cenários empresariais.

35.

Os auxílios estatais destinados a fomentar a realização dos PIIEC podem ser cumulados com financiamento da União ou de outros auxílios estatais, desde que o montante total do financiamento público concedido em relação aos mesmos custos elegíveis não exceda a taxa de financiamento mais favorável estabelecida nas regras aplicáveis do direito da União.

36.

A título de salvaguarda adicional para garantir que o auxílio estatal continua a ser proporcionado e limitado ao necessário, a Comissão pode solicitar ao Estado-Membro notificante que aplique um mecanismo de recuperação (30). O mecanismo de recuperação deve assegurar uma distribuição equilibrada dos ganhos adicionais quando o projeto é mais rentável do que o previsto na análise do défice de financiamento notificado e deve aplicar-se apenas aos investimentos que atinjam, com base nos resultados ex post dos fluxos de caixa e nos desembolsos de auxílios estatais, uma taxa de retorno superior ao custo de capital dos beneficiários. Esse mecanismo de recuperação deve ser previamente definido de forma clara, a fim de proporcionar previsibilidade financeira aos beneficiários no momento da tomada de decisões sobre a participação no projeto. Esse mecanismo deve ser concebido de forma a manter fortes incentivos para que os beneficiários maximizem os seus investimentos e o desempenho dos seus projetos.

37.

Na sua análise, a Comissão terá em consideração os seguintes elementos:

38.

De forma a abordar as distorções diretas ou indiretas, reais ou potenciais, do comércio internacional, a Comissão poderá ter em conta o facto de, direta ou indiretamente, os concorrentes situados fora da União terem recebido, nos últimos três anos, ou irem receber auxílios de um valor equivalente para projetos semelhantes. Todavia, quando forem previsíveis distorções do comércio internacional após mais de três anos, e dada a natureza específica do setor em questão, o período de referência pode ser alargado em conformidade. Se for possível, o Estado-Membro em causa enviará à Comissão informações suficientes que lhe permitam apreciar a situação, em especial no que diz respeito à necessidade de tomar em consideração a vantagem concorrencial de que beneficia um concorrente de um país terceiro. Se a Comissão não dispuser de informações relativamente ao auxílio concedido ou projetado, pode igualmente basear a sua decisão em provas circunstanciais. A Comissão pode igualmente tomar medidas adequadas para combater as distorções da concorrência decorrentes de subvenções recebidas fora da União.

39.

Ao recolher provas, a Comissão pode utilizar os seus poderes de investigação (31).

40.

A escolha do instrumento de auxílio deve fazer-se em função da deficiência do mercado ou de outras importantes deficiências sistémicas que se pretendam resolver. Por exemplo, quando o problema subjacente for a falta de acesso ao financiamento, os Estados-Membros devem, em princípio, recorrer a um auxílio sob a forma de apoio à liquidez, como um empréstimo ou uma garantia (32). Quando também for necessário dotar a empresa de um certo grau de partilha de riscos, o instrumento de auxílio privilegiado deve ser, em princípio, um adiantamento reembolsável. Os instrumentos de auxílio reembolsáveis serão geralmente considerados como um indicador positivo.

41.

A seleção dos beneficiários através de um procedimento concorrencial, transparente e não discriminatório será considerada um indicador positivo.

42.

Os Estados-Membros devem apresentar elementos comprovativos de que a medida de auxílio proposta constitui o instrumento político adequado para atingir o objetivo do projeto. Uma medida de auxílio não pode ser considerada adequada se existirem outros instrumentos políticos ou outros tipos de instrumentos de auxílio que causem menos distorções e que permitam alcançar o mesmo resultado.

43.

Para que o auxílio seja compatível, os efeitos negativos da medida de auxílio, em termos de distorção da concorrência e de impacto nas trocas comerciais entre Estados-Membros, devem ser limitados e compensados pelos efeitos positivos em termos de contribuição para o objetivo de interesse europeu comum.

44.

Para apreciar os efeitos negativos da medida de auxílio, a Comissão centrará a sua análise no impacto previsível que o auxílio possa ter sobre a concorrência entre as empresas nos mercados dos produtos em causa, incluindo os mercados a montante ou a jusante, e sobre o risco de sobrecapacidade.

45.

A Comissão irá apreciar o risco de encerramento do mercado e de posição dominante. Os projetos que envolvam a construção de uma infraestrutura (33) devem respeitar os princípios do acesso aberto e não discriminatório à infraestrutura, bem como da tarificação e da exploração da rede não discriminatórias, incluindo os estabelecidos no direito da União (34).

46.

A Comissão irá apreciar os potenciais efeitos negativos sobre as trocas comerciais, incluindo o risco de que ocorra uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros, em especial no que diz respeito à escolha de um local.

47.

Na sua apreciação dos potenciais efeitos negativos sobre as trocas comerciais, a Comissão analisará se o auxílio está condicionado à relocalização de uma atividade de produção ou de qualquer outra atividade do beneficiário de outra parte contratante no Acordo EEE para o território do Estado-Membro que concede o auxílio. Tal condição afigura-se prejudicial para o mercado interno, independentemente do número de postos de trabalho efetivamente perdidos no estabelecimento inicial do beneficiário no EEE e pouco suscetíveis de serem compensados por quaisquer efeitos positivos.

48.

Os Estados-Membros devem garantir que as seguintes informações são publicadas no Módulo de Transparência dos Auxílios Estatais da Comissão ou num sítio Web abrangente dedicado aos auxílios estatais, a nível nacional ou regional:

49.

A exigência de publicar as informações é aplicável no caso da concessão de auxílios individuais superiores a 100 000 EUR. Estas informações devem ser publicadas após ter sido tomada a decisão de conceder auxílio, devem ser conservadas durante, pelo menos, dez anos e devem estar disponíveis ao público sem restrições (37).

50.

Ao abrigo do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, os Estados-Membros devem informar previamente a Comissão de quaisquer projetos para conceder ou alterar auxílios estatais, incluindo os auxílios a um PIIEC.

51.

Os Estados-Membros envolvidos nos mesmos PIIEC são convidados, sempre que possível, a apresentar à Comissão uma notificação comum que inclua um texto conjunto descrevendo o PIIEC e demonstrando a sua elegibilidade.

52.

A execução do projeto deve ser objeto de relatórios periódicos. Se for caso disso, a Comissão pode solicitar a realização de uma avaliação ex post.

53.

A Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação a partir de 1 de janeiro de 2022.

54.

Aplicará esses princípios a todos os projetos de auxílio estatal notificados relativamente aos quais deva tomar uma decisão em ou após 1 de janeiro de 2022, mesmo se os projetos tiverem sido notificados antes dessa data.

55.

Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (38), no caso de auxílios não notificados, a Comissão aplicará os princípios estabelecidos na presente comunicação, se o auxílio for concedido em ou após 1 de janeiro de 2022, bem como as regras em vigor no momento em que o auxílio foi concedido, em todos os outros casos.