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Document 52020XC0326(03)

Comunicação da Comissão Orientações para os Estados‐Membros relativas a investimento direto estrangeiro e livre circulação de capitais provenientes de países terceiros, e proteção dos ativos estratégicos da Europa, antes da aplicação do Regulamento (UE) 2019/452 (Regulamento Análise dos IDE) 2020/C 99 I/01

C/2020/1981

OJ C 99I , 26.3.2020, p. 1–5 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

26.3.2020   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

CI 99/1


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Orientações para os Estados‐Membros relativas a investimento direto estrangeiro e livre circulação de capitais provenientes de países terceiros, e proteção dos ativos estratégicos da Europa, antes da aplicação do Regulamento (UE) 2019/452 (Regulamento Análise dos IDE)

(2020/C 99 I/01)

A União Europeia está aberta ao investimento estrangeiro, que é essencial para o nosso crescimento económico, a competitividade, o emprego e a inovação. Muitas empresas europeias estão plenamente integradas nas cadeias de abastecimento globais, que é necessário manter em funcionamento. É intenção da UE ser e permanecer um destino atrativo para o investimento estrangeiro direto (IDE).

A emergência relacionada com a COVID‐19 está a ter efeitos generalizados na economia da União Europeia. No quadro da resposta global, a Comissão destacou igualmente a questão da análise dos investimentos diretos estrangeiros.

Entre as eventuais consequências do atual choque económico, encontra‐se um risco acrescido para as indústrias estratégicas, em especial, mas não apenas, para as indústrias relacionadas com os cuidados de saúde. A resiliência destas indústrias e a sua capacidade de continuarem a responder às necessidades dos cidadãos da UE deve, por conseguinte, estar na linha da frente dos esforços combinados tanto a nível da União Europeia como dos Estados‐Membros.

Contudo, hoje mais do que nunca, a abertura da UE ao investimento estrangeiro tem de ser equilibrada por instrumentos de análise adequados. No contexto da emergência COVID‐19, poderá existir um risco acrescido de tentativas de aquisição de capacidades de cuidados de saúde (por exemplo, para produção de equipamento médico ou de proteção) ou de indústrias conexas, como as instituições de investigação (com vista, nomeadamente, à criação de vacinas) através de investimento direto estrangeiro. É necessária vigilância para garantir que esse IDE não produz um impacto negativo sobre a capacidade da UE de responder às necessidades de saúde dos seus cidadãos.

O surto de COVID‐19 sublinhou a necessidade de preservar e reforçar a partilha dessas valiosas capacidades no mercado único, bem como com os que delas necessitam em todo o mundo. Neste contexto, as aquisições de ativos relacionados com cuidados de saúde teriam um impacto sobre a União Europeia no seu conjunto.

Na sua comunicação de 13 de março (1), a Comissão indicou que os Estados‐Membros devem manter‐se vigilantes e utilizar todos os instrumentos disponíveis a nível nacional e da União para evitar que a atual crise conduza a uma perda de ativos e tecnologias críticos.

As regras da UE facultam um enquadramento para garantir a proteção dos objetivos legítimos de política pública se esses objetivos forem ameaçados por investidores estrangeiros. No anexo, recordam‐se as regras mencionadas.

Atualmente, cabe aos Estados‐Membros a responsabilidade de analisar o IDE. A análise do IDE deve ter em conta o impacto sobre a União Europeia, no seu conjunto, em especial para garantir a capacidade crítica continuada da indústria da UE, que vai muito além do setor dos cuidados de saúde. Os riscos para as capacidades estratégicas alargadas da UE podem ser exacerbados pela volatilidade ou subavaliação dos mercados bolsistas europeus. Os ativos estratégicos são cruciais para a segurança da Europa, sendo parte da espinha dorsal da sua economia e, em consequência, da sua capacidade para recuperar rapidamente.

Para o efeito, a Comissão Europeia exorta os Estados‐Membros no sentido de:

Fazerem pleno uso dos seus regimes de análise dos IDE, para terem inteiramente em conta os riscos para as infraestruturas de saúde críticas, para o fornecimento de fatores de produção críticos e para outros setores críticos previstos no quadro jurídico da UE.

Os Estados‐Membros que não disponham atualmente de um regime de análise, ou cujo regime de análise não abranja todas as transações pertinentes, a criarem um regime de análise completo e, entretanto, a utilizar todas as outras opções disponíveis, a fim de resolver os casos em que a aquisição ou o controlo de uma determinada empresa, infraestrutura ou tecnologia crie um risco para a segurança ou ordem pública na UE, incluindo um risco para as infraestruturas de saúde críticas e para o fornecimento de fatores de produção críticos.

As orientações examinam ainda o tipo de medidas que podem ser adotadas para restringir a circulação de capitais, quando justificado.


(1)  Resposta económica coordenada ao surto de COVID‐19 [COM(2020) 112 final].


ANEXO

1.   Âmbito do Regulamento Análise dos IDE

O Regulamento Análise dos IDE abrange os investimentos diretos provenientes de países terceiros, isto é, os investimentos «que criem ou mantenham relações duradouras e diretas entre investidores de países terceiros, incluindo entidades estatais, e empresas que exerçam uma atividade económica num EstadoMembro.» (1). O regulamento aplica‐se a todos os setores da economia e não estabelece quaisquer limiares. A necessidade de analisar uma transação pode, na realidade, ser independente do valor da transação propriamente dita. As pequenas empresas em fase de arranque podem ter um valor relativamente limitado, mas ser de importância estratégica em domínios como a investigação ou a tecnologia.

O regulamento autoriza os Estados‐Membros a examinar os investimentos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação, por razões de segurança ou de ordem pública, e a adotar medidas restritivas para enfrentar riscos específicos.

O reexame e, quando necessário, a adoção de medidas destinadas a impedir ou condicionar um investimento abrangido pelo âmbito de aplicação do regulamento, por razões de segurança ou de ordem pública, é da responsabilidade final dos Estados‐Membros. A Comissão pode formular pareceres recomendando ações específicas ao Estado‐Membro onde é realizado o investimento, em especial quando existir um risco de o investimento afetar projetos e programas de interesse para a União.

A Comissão insta os Estados‐Membros no sentido de estarem particularmente vigilantes, a fim de se evitar que a atual crise de saúde resulte na venda das empresas europeias e dos operadores industriais, incluindo PME. A Comissão irá também seguir de perto a evolução no terreno, nomeadamente através de contactos com os Estados‐Membros, conforme adequado.

A Comissão recorda ainda aos Estados‐Membros as interdependências existentes num mercado integrado, como o europeu, e insta‐os a solicitar aconselhamento e procurar assegurar a coordenação nos casos em que os investimentos estrangeiros possam, efetiva ou potencialmente, agora ou no futuro, ter impacto sobre o mercado único.

2.   Qual o papel da análise dos IDE no caso de uma emergência de saúde pública?

Ao abrigo do Regulamento Análise dos IDE, os Estados‐Membros podem adotar medidas para impedir um investidor estrangeiro de adquirir ou assumir o controlo de uma empresa se essa aquisição ou esse controlo resultarem numa ameaça para a sua segurança ou ordem pública. Tal inclui a situação em que essas ameaças estão relacionadas com uma emergência de saúde pública.

Para determinar se um investimento direto estrangeiro é suscetível de afetar a segurança ou a ordem pública, os Estados‐Membros e a Comissão têm a possibilidade de «considerar todos os fatores pertinentes, incluindo os efeitos sobre as infraestruturas críticas, as tecnologias (incluindo as tecnologias facilitadoras essenciais) e os fatores de produção que sejam essenciais para a segurança ou a manutenção da ordem pública cuja perturbação, falha, perda ou destruição teria um impacto significativo num Estado‐Membro ou na União.» (2).

O Regulamento Análise dos IDE refere explicitamente os riscos para as infraestruturas críticas de saúde e o fornecimento de fatores de produção críticos entre outros aspetos a considerar na análise de um investimento estrangeiro.

No mercado interno europeu, os riscos criados por um investimento não terminam necessariamente nas fronteiras do Estado‐Membro onde o investimento é realizado. É essa a razão pela qual o Regulamento Análise dos IDE proporciona não apenas a possibilidade à Comissão de emitir o seu parecer sobre um investimento específico: os Estados‐Membros, além daquele em que o investimento é realizado, podem também solicitar informações e apresentar observações.

A análise do investimento direto estrangeiro não tem de resultar necessariamente numa proibição de o investimento se concretizar. Existem circunstâncias em que são suficientes medidas de atenuação (por exemplo, condições que garantam o fornecimento de produtos/dispositivos médicos). O interesse da União pode ditar que os compromissos de fornecimento se prolonguem para além das necessidades previstas do Estado‐Membro de acolhimento. É também importante ter em conta que os Estados‐Membros podem intervir em certos casos, para além dos regimes de análise, por exemplo, impondo licenças obrigatórias aos titulares de medicamentos patenteados em caso de emergência nacional, como uma pandemia.

Por último, uma aquisição estrangeira suscetível de afetar projetos ou programas de interesse para a União está sujeita a uma análise mais pormenorizada por parte da Comissão, cujos pareceres os Estados‐Membros terão de ter na máxima conta. Tal seria o caso, nomeadamente, de um investimento estrangeiro em empresas da UE que receberam financiamento no âmbito do programa de investigação e inovação da UE Horizonte 2020. Assim, deve prestar‐se especial atenção a todos os projetos Horizonte 2020 relacionados com o setor da saúde, incluindo projetos futuros para responder ao surto de COVID‐19 (3).

3.   O que deverão os investidores antecipar já hoje, no que respeita à análise dos investimentos?

Os regimes nacionais de análise dos investimentos já estão em vigor em 14 Estados‐Membros (4). A Comissão insta esses Estados‐Membros a utilizarem plenamente os seus regimes em vigor em conformidade com o Regulamento Análise dos IDE e com os demais requisitos impostos pelo direito da UE. A Comissão insta também os Estados‐Membros que não dispõem atualmente de um regime de análise, ou cujo regime de análise não abrange todas as transações pertinentes, a criarem um regime de análise completo e, entretanto, a considerar outras opções disponíveis, em plena conformidade com o direito da UE e as obrigações internacionais, a fim de resolverem os casos em que a aquisição ou o controlo de uma determinada empresa, infraestrutura ou tecnologia crie um risco para a segurança ou ordem pública, incluindo a segurança da saúde, na UE.

É importante não esquecer que, no caso de um investimento estrangeiro não ser analisado a nível nacional, o regulamento prevê que os Estados‐Membros devem ter a possibilidade de apresentar observações e a Comissão deve ter a possibilidade de emitir pareceres durante um período limitado a 15 meses após a realização do investimento estrangeiro. Tal pode levar à adoção de medidas por parte do Estado‐Membro onde o investimento foi realizado, incluindo as medidas de atenuação necessárias. Na prática, um investimento estrangeiro realizado agora (março de 2020) poderá ser objeto de observações ex post dos Estados‐Membros ou de pareceres da Comissão a partir de 11 de outubro de 2020 (data da aplicação plena do regulamento) e até junho de 2021 (15 meses após a realização do investimento).

Os investimentos que não constituem IDE, isto é, investimentos de carteira, podem ser analisados pelos Estados‐Membros em conformidade com as disposições do Tratado em matéria de livre circulação dos capitais. Os investimentos de carteira, que não conferem ao investidor influência efetiva na gestão e controlo de uma empresa, são geralmente menos suscetíveis de colocar problemas em termos de segurança ou ordem pública que os IDE. Contudo, quando estes representam uma aquisição de, pelo menos, uma participação qualificada que confere certos direitos ao acionista ou a acionistas associados nos termos do direito das sociedades nacional (por exemplo, 5 %), poderão ser relevantes em termos de segurança ou ordem pública.

Além da análise do investimento, os Estados‐Membros podem deter direitos especiais em certas empresas («ações privilegiadas»). Em alguns casos, esses direitos podem permitir aos Estados‐Membros bloquear ou estabelecer limites para certos tipos de investimentos nas empresas em causa. Estas medidas são específicas à empresa e o seu âmbito depende dos poderes concedidos ao Estado pelas ações privilegiadas. Tal como outras restrições à circulação de capitais, têm de ser necessárias e proporcionais à realização de um objetivo legítimo de política pública (ver secção que se segue).

4.   Quais são as justificações para as restrições à circulação de capitais?

O artigo 63.o do TFUE estabelece a livre circulação de capitais não apenas na UE mas também nos países terceiros e todas as restrições devem ser adequadas, necessárias e proporcionadas para atingir objetivos legítimos de política pública. Esses objetivos estão definidos no Tratado ou na jurisprudência do Tribunal de Justiça enquanto razões imperiosas de interesse geral. Tais objetivos não devem ser meramente económicos (5). Razões de política pública, segurança pública e saúde pública só podem ser invocadas em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade (6).

No caso de «aquisições predatórias» de ativos estratégicos por investidores estrangeiros (nomeadamente, para limitar o fornecimento de um certo bem/serviço no mercado da UE), a exceção mais importante são as razões de «ordem pública ou de segurança pública», como previsto no artigo 65.o do TFUE. Tal poderia justificar, por exemplo, medidas restritivas necessárias para garantir a segurança do abastecimento (entre outros, no domínio da energia) ou a prestação de serviços públicos essenciais, se medidas menos restritivas (por exemplo, medidas regulamentares para impor obrigações de serviço público a todas as empresas que desenvolvam a sua atividade em determinados setores) forem insuficientes para enfrentar uma ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Podem também ser adotadas medidas restritivas para enfrentar as ameaças à estabilidade financeira (7).

Acresce que a saúde pública foi reconhecida pelo Tribunal de Justiça da União Europeia como razão imperiosa de interesse geral (8). Entre as razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pelo Tribunal de Justiça, relativamente a outras liberdades consagradas no Tratado, figuram também a defesa dos consumidores, a preservação do equilíbrio financeiro do sistema de segurança social e a realização de objetivos da política social, que poderão ser eventualmente importantes em situações de emergência.

Além disso, o Tratado prevê salvaguardas em caso, ou ameaça, de graves dificuldades ao funcionamento da União Económica e Monetária (artigo 66.o do TFUE) e relativamente à sua balança de pagamentos de Estados‐Membros que não fazem parte da área do euro (artigos 143.o e 144.o do TFUE).

No caso de investimento estrangeiro proveniente de países terceiros em empresas com avaliações em mercados de capitais consideradas muito abaixo do seu verdadeiro valor intrínseco, a possibilidade de introduzir restrições pode ser equacionada, tendo em conta o impacto efetivo ou potencial desses investimentos sobre a salvaguarda dos interesses públicos acima mencionados (por exemplo, se poderão conduzir a uma dependência excessiva de investidores estrangeiros de países terceiros em matéria de fornecimento de produtos ou serviços essenciais). Em termos de adequação dessas medidas, o seu potencial impacto negativo sobre as empresas e a economia em geral deve também ser considerado e possivelmente mitigado.

Por último, convém assinalar que, na análise da justificação e da proporcionalidade, as restrições à circulação dos capitais de e para países terceiros ocorrem num contexto jurídico diferente, em comparação com as restrições à circulação de capitais no interior da UE (9). Consequentemente, as razões justificativas adicionais ao abrigo do Tratado podem ser aceitáveis no caso de restrições a transações que envolvam países terceiros. As razões justificativas admissíveis podem também ser interpretadas de uma forma mais lata.


(1)  Ver considerando 9 do Regulamento Análise dos IDE.

(2)  Ver considerando 13 do Regulamento Análise dos IDE.

(3)  47,5 milhões de EUR para projetos relativos ao avanço do conhecimento sobre a resposta clínica e de saúde pública à epidemia de COVID‐19, através de convite direto no âmbito do programa Horizonte 2020, e 45 milhões de EUR através da parceria público‐privada Iniciativa sobre Medicamentos Inovadores.

(4)  Para consultar a lista integral de regimes de análise nacionais e aceder a ligações à legislação nacional, ver http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm.

(5)  Processo C563/17, Associação Peço a Palavra, n.o 70.

(6)  Ver processo C‐54/99, Église de Scientologie, n.o 17, processo C‐503/99, Comissão contra Bélgica, n.o 47, e processo C‐463/00, Comissão contra Espanha, n.o 72.

(7)  Ver declaração da Comissão sobre os controlos de capitais impostos pelas autoridades gregas, de 29 de junho de 2015, disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/STATEMENT_15_5271.

(8)  Processo C‐531/06, Comissão contra Itália, n.o 51.

(9)  Processo C‐446/04, Test claimants in the FII Group litigation, n.o 171.


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