COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.3.2017
COM(2017) 147 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Acelerar a união dos mercados de capitais: resolver o problema dos obstáculos nacionais aos fluxos de capitais
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Document 52017DC0147
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Accelerating the capital markets union: addressing national barriers to capital flows
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Acelerar a união dos mercados de capitais: resolver o problema dos obstáculos nacionais aos fluxos de capitais
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Acelerar a união dos mercados de capitais: resolver o problema dos obstáculos nacionais aos fluxos de capitais
COM/2017/0147 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 24.3.2017
COM(2017) 147 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Acelerar a união dos mercados de capitais: resolver o problema dos obstáculos nacionais aos fluxos de capitais
1.Introdução
O êxito do Plano de Investimento para a Europa na canalização de financiamento para projetos com um valor acrescentado para a economia europeia depende, em parte, da capacidade coletiva da UE e dos seus Estados-Membros para superar os obstáculos ao investimento transfronteiras. Por conseguinte, no âmbito do terceiro pilar do Plano de Investimento, que visa particularmente a eliminação de obstáculos ao investimento, a Comissão comprometeu-se a acelerar o processo de criação da União dos Mercados de Capitais (UMC).
A criação de mercados financeiros integrados no quadro da UMC exige importantes decisões a nível da UE, mas também a assunção de compromissos decisivos por parte de cada Estado-Membro no sentido de eliminar os eventuais obstáculos nacionais. São necessárias ações a nível nacional para criar o ambiente claro, previsível e estável que permitirá mais investimento e uma afetação de capitais mais eficaz, e, em última análise, estimulará o financiamento das empresas e das infraestruturas.
Na sequência de um apelo do Conselho ECOFIN de junho de 2015, a Comissão e um grupo de peritos representantes dos Estados-Membros têm estado a trabalhar em conjunto, com o Parlamento Europeu enquanto observador, no sentido de identificar os obstáculos nacionais aos fluxos de capitais transfronteiras e de encontrar as melhores formas de suprimir aqueles que não se justificam por razões de interesse geral ou que são desproporcionados. Estes trabalhos deverão ter como resultado a definição de um roteiro conjunto com vista à eliminação dos referidos obstáculos, que virá complementar outras iniciativas que visam os atuais obstáculos ao investimento, identificados pela Comissão no âmbito do Semestre Europeu e dos trabalhos relacionados com a UMC que visam o desenvolvimento de mercados de capitais com o apoio do Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) 1 .
A Comissão considera que este método de trabalho em cooperação com os Estados-Membros, com base numa avaliação mútua dos requisitos nacionais, numa avaliação pelos pares e no intercâmbio de boas práticas, pode produzir benefícios importantes. Nesse sentido, o grupo de peritos começou a trabalhar em relação a uma série de obstáculos que existem sobretudo na esfera da competência nacional e que foram selecionados com base nos contributos dos Estados-Membros e nas respostas das partes interessadas a diversas consultas relacionadas com a UMC 2 . O presente relatório constitui a interpretação que a Comissão faz da situação jurídica nos Estados-Membros, com base nos elementos e informações disponíveis. Após a adoção da primeira versão do presente relatório, em 27 de fevereiro de 2017, a Comissão teve conhecimento de certas imprecisões, devido essencialmente a informações incompletas ou contraditórias, e, consequentemente, decidiu adotar a presente versão corrigida.
Um primeiro conjunto de obstáculos identificados pelo grupo de peritos inclui problemas que dificultam as operações transfronteiras dos investidores ao longo do ciclo de investimento. O presente relatório faz a distinção entre obstáculos ex ante (que constituem um problema imediato quando os investidores pretendem exercer atividades transfronteiras), obstáculos in itinere (que dissuadem os investidores de manter ou aumentar a sua exposição transfronteiras) e obstáculos ex post (que conduzem a dificuldades no final do processo de investimento).
Para cada um dos referidos obstáculos, o presente relatório baseia-se nos debates do grupo de peritos e propõe as medidas a tomar, que não traduzem necessariamente um consenso entre os Estados-Membros sobre cada questão. A Comissão espera que os Estados-Membros adiram ao roteiro proposto e atuem em conformidade. A Comissão tenciona acompanhar a implementação deste roteiro, e, enquanto prossegue os trabalhos com os Estados-Membros para recolher informações exaustivas e atualizadas, convida o grupo de peritos a identificar outros obstáculos em domínios pertinentes para a UMC. A Comissão considera que o roteiro é um documento dinâmico que deverá ser atualizado com medidas adicionais, a tomar antes de 2019, relativamente a obstáculos eventualmente identificados numa segunda fase.
2.Obstáculos ex ante
2.1.Obstáculos à comercialização transfronteiras de fundos de investimento
Uma vez que 80 % dos fundos provenientes de organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e 40 % dos fundos de investimento alternativos (FIA) são comercializados transfronteiras, o passaporte de comercialização da UE contribuiu para a criação de um mercado transfronteiras bem-sucedido. Todavia, a comercialização de fundos continua a ser geograficamente limitada. Um terço dos fundos comercializados transfronteiras é vendido em apenas num outro Estado-Membro e outro terço é vendido em apenas quatro outros Estados-Membros. Este facto pode dever-se a uma concentração de canais de distribuição de fundos em determinados Estados-Membros, a preferências culturais e à falta de incentivos à concorrência transfronteiras. Todavia, as respostas às diversas consultas realizadas referem também certos requisitos nacionais suplementares adotados pelos Estados-Membros aquando da transposição da Diretiva GFIA 3 e da Diretiva OICVM 4 .
Os trabalhos do grupo de peritos neste domínio centraram-se na identificação e eliminação dos obstáculos resultantes de disposições ou práticas nacionais. Além disso, e face à necessidade de agir a nível da UE, a Comissão lançou uma consulta pública sobre os obstáculos à comercialização transfronteiras de fundos de investimento, que aborda igualmente estas questões 5 . Os novos trabalhos decorrentes da consulta da Comissão, que terão em conta o presente relatório, serão divulgados oportunamente.
2.1.1.Requisitos aplicáveis à comercialização
Vários Estados-Membros declararam que as grandes disparidades a nível das regras nacionais e a divergência de abordagens de supervisão criam um entrave significativo a um passaporte da UE plenamente eficaz no setor da gestão de ativos.
Verifica-se uma insegurança jurídica particularmente elevada:
i) nas primeiríssimas fases do ciclo de vida de um fundo, como a fase que antecede o seu lançamento, em que os gestores de ativos podem necessitar de testar a apetência dos potenciais investidores; e
ii) após o lançamento do fundo, em que os gestores de fundos podem ser contactados por potenciais clientes.
As sociedades gestoras são confrontadas com os custos decorrentes da investigação e da conformidade com os regimes nacionais aplicáveis à comercialização, promoção financeira e proteção dos consumidores de cada país, incluindo traduções morosas e alterações obrigatórias aos respetivos materiais publicitários.
Com o objetivo de alcançar uma maior clareza, os Estados-Membros participantes no grupo de peritos debateram igualmente a questão de saber se a pré-comercialização junto de potenciais clientes profissionais, bem como a a solicitação inversa por parte dos mesmos, poderiam considerar-se como não constituindo uma «comercialização» de unidades de participação ou ações de um fundo e, por conseguinte, ficar isentas dos requisitos nacionais aplicáveis à comercialização.
O grupo de peritos era de opinião que a pré-comercialização deve abranger situações em que se fornece o projeto de documentação de um fundo, mas não o material de subscrição, a um número restrito de potenciais clientes profissionais, sem qualquer opção de subscrição possível.
A solicitação inversa 6 era interpretada como constituindo um pedido de um cliente profissional relativamente a unidades de participação ou ações de um fundo existente especificamente designado, sem qualquer oferta ou aplicação direta ou indireta (ou seja, solicitação) prévia por parte da sociedade gestora ou em seu nome. O que significa que o contacto deve ser estabelecido apenas por iniciativa do investidor e não pode constituir uma reação a ofertas ou aplicações anteriores.
A Comissão acolhe com agrado os trabalhos dos Estados-Membros através do grupo de peritos no sentido de definir um entendimento comum em matéria de práticas de pré-comercialização e de solicitação inversa e insta-os a prosseguir a revisão das respetivas normas nacionais, com vista a promover a convergência neste domínio. A Comissão convida igualmente os Estados-Membros a prosseguirem os trabalhos com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) a fim de alcançar a convergência em matéria de supervisão neste domínio.
2.1.2.Disposições administrativas
Embora a Diretiva OICVM o permita, a divergência de disposições administrativas nacionais impostas pelos Estados-Membros de acolhimento pode ser considerada um obstáculo à comercialização transfronteiras de fundos e nem sempre se justifica em termos de valor acrescentado para os investidores locais, sobretudo tendo em conta a evolução das novas tecnologias.
A maioria dos Estados-Membros exige que as instalações em que são feitos o resgate, a subscrição e a cobrança de pagamento estejam localizadas no seu território. Diversos Estados-Membros aplicam o mesmo requisito aos FIA comercializados junto de investidores não profissionais ou exigem que as funções de agente pagador sejam executadas por uma instituição de crédito local por motivos de proteção dos consumidores. Certos Estados-Membros exigem também a designação de um distribuidor local quando o OICVM ou o FIA é comercializado junto de investidores não profissionais.
Sem prejuízo de futuras iniciativas, a Comissão insta os Estados-Membros a prosseguirem o levantamento das disposições administrativas atualmente em vigor nas respetivas legislações nacionais, com vista a eliminar encargos administrativos desnecessários até 2019.
2.1.3.Despesas regulamentares relativas à comercialização transfronteiras
Para a atribuição de um passaporte, todos os fundos de investimento da UE estão sujeitos a um processo de notificação formal e, em muitos casos, as autoridades nacionais competentes (ANC) aplicam uma taxa.
As disposições divergem consideravelmente, quer em termos do nível absoluto das taxas quer no que respeita à forma como estas são calculadas, e nomeadamente no que se refere aos seguintes fatores: a forma regulamentar do fundo, o mercado-alvo (profissional ou não profissional), o número de subfundos e os ativos sob gestão. Por exemplo, a taxa única de registo para um OICVM isolado pode variar entre 115 EUR e 1 100 EUR, ao passo que a taxa única de registo para um FIA isolado pode variar entre 200 EUR e 2 520 EUR. As taxas anuais cobradas aos OICVM e FIA isolados podem variar entre 200 EUR e mais de 4 000 EUR.
A divergência de taxas reguladoras cobradas pelos Estados-Membros de acolhimento e a falta de transparência quanto aos respetivos métodos de cálculo ou aos quadros regulamentares aplicáveis impedem o desenvolvimento da comercialização transfronteiras de fundos na UE. Os procedimentos de notificação previstos nos vários textos legislativos relativos aos fundos não contêm atualmente qualquer referência a taxas reguladoras. Em alguns casos, como acontece com os EuVECA e os EuSEF, 7 os poderes de supervisão são integralmente conferidos à autoridade de origem competente e as autoridades de acolhimento estão expressamente proibidas de impor quaisquer requisitos ou procedimentos administrativos no que respeita à comercialização. Nas suas propostas de alteração dos Regulamentos EuVECA e EuSEF, a Comissão já propôs reduzir os custos incorridos pelos gestores através da proibição expressa da imposição de taxas pelas autoridades nacionais competentes (ANC) do país de acolhimento.
O grupo de peritos sublinhou as divergências nos regimes nacionais de supervisão no contexto das Diretivas OICVM e GFIA e assinalou que as taxas podem ser consideradas como destinadas a cobrir os custos de supervisão e administrativos incorridos pelas ANC no tratamento da notificação e/ou como uma medida destinada a criar condições equitativas entre os intervenientes nacionais e estrangeiros e a evitar a arbitragem regulamentar.
Embora as taxas administrativas possam não constituir um obstáculo significativo em termos absolutos, representam um encargo substancial quando acrescidas às despesas legais e de consultoria inerentes à operação em diversos mercados nacionais, em especial para os gestores de pequena dimensão. Por conseguinte, os Estados-Membros reconheceram a necessidade de aumentar a clareza, a transparência e a previsibilidade das taxas nacionais.
Sem prejuízo de outras iniciativas neste domínio, a Comissão convida os Estados-Membros a apoiarem-se nos debates realizados no seio do grupo de peritos e a empenharem-se em assegurar a clareza e a transparência dos respetivos quadros de taxas regulamentares. Os Estados-Membros deverão publicar informações completas e claras sobre todas as taxas relacionadas com a notificação aplicáveis aos fundos, quer sejam de caráter único ou anual, num sítio Web nacional único e acessível ao público.
No âmbito da consulta sobre a comercialização transfronteiras de fundos, a Comissão está a estudar em que medida as taxas de notificação são compatíveis com um procedimento de notificação eficiente, os direitos de passaporte previstos na legislação, e se, caso seja autorizada a aplicação de taxas, qual a melhor forma de assegurar que estas são proporcionadas e não excessivas. Caso sejam autorizadas taxas, a Comissão tenciona prosseguir a reflexão com os Estados-Membros e a ESMA sobre as vantagens de um domínio público único para informações relacionadas com taxas, sob a forma de um sítio Web comparativo ou de um repositório central.
2.2.Requisitos aplicáveis aos fundos de pensões em matéria de investimento
O grupo de peritos debruçou-se sobre a questão de uma eventual distorção, favorável ao país de origem, nas opções de investimento, devida a restrições nacionais aplicáveis ao investimento pelos fundos de pensões. Tal poderá ser importante para os fundos dos chamados «Primeiro Pilar-bis» (que operam sob a égide da segurança social, mas são geridos de forma privada) e «Segundo Pilar» (planos profissionais de pensões). O «Terceiro Pilar» (planos individuais de pensões ) é maioritariamente abrangido pela regulamentação relativa aos seguros e é menos suscetível de ser afetado por restrições desta natureza. Os trabalhos desenvolvidos até à data confirmaram que muitos Estados-Membros aplicam limites ao investimento em diferentes categorias de ativos, em ações transacionadas em mercados não regulamentados ou em ações não cotadas. A grande maioria das restrições geográficas aplica-se apenas ao investimento fora da UE, do EEE e/ou da OCDE. Todas parecem fundamentar-se em regras prudenciais gerais 8 e não constituem o principal fator limitativo do investimento transfronteiras na UE.
Em alguns fundos de pensões pode verificar-se uma distorção em favor do país de origem, que se explica menos por condicionalismos regulamentares nacionais do que por outros fatores que afetam as suas decisões de investimento, como o ambiente empresarial, garantias relativas a projetos e obstáculos administrativos e fiscais 9 . Alguns fundos de pensões efetuam investimentos transfronteiras, mas aparentemente fazem-no, em grande medida, fora da UE.
O Plano de Investimento para a Europa, através do Fundo Europeu de Investimento e do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), representa uma oportunidade para aumentar o investimento transfronteiras pelos fundos de pensões da UE. O fundo Copenhagen Infrastructure II 10 é um exemplo de investimento conjunto por fundos de pensões em projetos de energias renováveis na Alemanha e no Reino Unido, com o apoio do FEIE. A Comissão lançou recentemente uma iniciativa com vista a um fundo de fundos de capitais de risco paneuropeu, com o objetivo de atrair mais investimento institucional privado, nomeadamente por parte dos fundos de pensões.
A Comissão convida os Estados-Membros a centrarem-se num subgrupo de exemplos de investimentos transfronteiras na UE bem-sucedidos, com a participação do setor dos fundos de pensões, a fim de:
i) identificar os principais fatores determinantes nas decisões de investimento dos fundos de pensões e promover boas práticas, e
ii) aumentar a sensibilização para novas oportunidades no âmbito do Plano de Investimento, a fim de tornar o investimento em infraestruturas mais atrativo e acessível a investidores institucionais.
A Comissão convida os Estados-Membros a:
i) promover as oportunidades proporcionadas pela Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento e pelo Portal Europeu de Projetos de Investimento,
ii) reforçar o papel dos bancos de fomento nacionais (BFN) e a complementaridade de fundos públicos e privados, e
iii) apoiar a criação de uma rede de BFN, em articulação com o Banco Europeu de Investimento 11 , a fim de congregar esforços no apoio aos capitais próprios e de risco e cumprir plenamente os objetivos do FEIE 2.0 12 .
2.3.Diferentes abordagens nacionais em matéria de financiamento colaborativo
A Comissão está atualmente a acompanhar 13 o desenvolvimento do financiamento colaborativo baseado no investimento e na concessão de empréstimos e salienta que os estudos existentes indicam que a atividade transfronteiras continua a ser limitada 14 .
A divergência de regras em matéria de proteção dos consumidores ou dos investidores, entre outros fatores, parece levar a que muitas plataformas se recusem a prestar serviços a não residentes e leva a que o alargamento a novos mercados apenas seja possível mediante novos estabelecimentos.
Entre outros potenciais obstáculos nacionais à atividade transfronteiras, incluem-se divergências em termos de:
definições de financiamento colaborativo e âmbito de atividades para os modelos baseados no investimento;
regras nacionais em matéria de corretagem de crédito para os modelos baseados na concessão de empréstimos;
condições de autorização (por exemplo, requisitos de capital); e
requisitos comerciais (como habilitações profissionais, informações e advertências de risco, dever de diligência, conflitos de interesses, limites de investimento).
Esta diversidade suscita apreensões quanto à questão de saber se as plataformas podem aceder a outros mercados nacionais sem terem de aí estar estabelecidas, em que medida os consumidores estão protegidos quando os serviços são prestados a título temporário a nível transfronteiras, e à questão de saber se autoridades podem ter em conta o cumprimento dos requisitos noutros Estados-Membros (por exemplo, em relação a fundos próprios mínimos ou às estruturas organizativas).
Foram igualmente manifestadas apreensões quanto ao facto de alguns Estados-Membros exigirem que as plataformas baseadas no investimento estejam autorizadas ao abrigo de regimes nacionais, ainda que lhes deva ser permitido prestar serviços de investimento transfronteiras em relação a instrumentos financeiros no âmbito da Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros (DMIF) com base nos respetivos passaportes DMIF. A Comissão acompanhará de perto a evolução desta situação.
A Comissão irá analisar estas questões e debatê-las com as plataformas de financiamento colaborativo, as autoridades europeias de supervisão e os Estados-Membros.
A Comissão convida os Estados-Membros a analisar se a legislação nacional em matéria de financiamento colaborativo proporciona um nível eficaz e proporcionado de proteção dos investidores e consumidores e permite, simultaneamente, a atividade transfronteiras.
3.Obstáculos in itinere
3.1.Imposição de requisitos de residência e localização aos gestores de instituições financeiras
A exigência de residência no país como condição para a nomeação para determinados cargos constitui um entrave para as empresas locais que pretendem atrair competências especializadas do estrangeiro e afeta as empresas estrangeiras que pretendem envolver o seu próprio pessoal na gestão de uma filial.
De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, estes requisitos existem num número limitado de Estados-Membros e podem encontrar-se a nível da legislação ou das práticas de supervisão. Podem dizer respeito à maioria dos membros do conselho de administração ou a apenas um ou dois. Podem aplicar-se a todos os tipos de serviços financeiros, ou a apenas alguns, como seguros, bancos ou gestão de fundos, estabelecidos nesses países.
Alguns Estados-Membros exigem que os titulares de cargos superiores responsáveis pela gestão corrente estejam sempre presentes nas instalações nacionais da instituição.
Embora estes requisitos possam não colocar problemas específicos aos bancos ou seguradoras de grande dimensão, a sua conveniência é discutível e são suscetíveis de afetar negativamente os prestadores de serviços financeiros de menor dimensão, bem como a liberdade individual das pessoas em causa.
Os Estados-Membros invocaram vários motivos para a aplicação destes requisitos, nomeadamente facilitar a supervisão, assegurar uma gestão eficaz, especificidades geográficas e impedir a fraude. Todavia, não se afigura que estas restrições às liberdades fundamentais do mercado único sejam justificadas, adequadas e limitadas ao estritamente necessário, uma vez que estão formuladas em termos gerais. Além disso, os meios de comunicação modernos poderiam ser considerados, na maior parte dos casos, suficientes para alcançar alguns destes objetivos.
No entanto, as ANC poderiam exigir que os gestores dedicassem tempo suficiente à respetiva missão, estivessem presentes sempre que necessário e possuíssem os conhecimentos, competências e experiência necessários ao cargo ocupado. Apesar de não constituir, por si só, um fator determinante, a residência poderia ser um dos elementos a considerar a este respeito.
A Comissão convida os Estados-Membros a eliminar os requisitos de residência aplicáveis aos gestores de empresas do setor financeiro que residam na UE, nos casos em que não sejam justificados, adequados ou proporcionados.
3.2.Literacia financeira insuficiente
Confrontados com produtos financeiros cada vez mais complexos, os consumidores e as PME poderão tomar decisões financeiras imprudentes se não conhecerem devidamente os riscos envolvidos, ou perder oportunidades de investimento ou financiamento em condições ótimas, em especial a nível transfronteiras.
Os Estados-Membros adotaram vários programas de promoção da literacia financeira 15 . A maior parte das ações centra-se na educação financeira de base dos grupos sociais essenciais (como jovens adultos ou pensionistas) e dos grupos vulneráveis (por exemplo, imigrantes e jovens mães) sem referir necessariamente opções transfronteiras, cujo conhecimento por parte do público é, em termos globais, heterogéneo e incompleto.
A maioria dos Estados-Membros adotou medidas específicas destinadas a ajudar as PME. Um dos domínios prioritários de ação para a promoção da UMC consiste, por conseguinte, em complementar o financiamento da UE destinado às PME 16 com um apoio efetivo às que procuram financiamento com base no mercado, nomeadamente em outros Estados-Membros, mediante a identificação e partilha de soluções inovadoras (principalmente em linha). Neste quadro, a Enterprise Europe Network presta um serviço capilar de aconselhamento às PME europeias sobre diversas matérias, nomeadamente no que respeita à melhoria da sua literacia financeira.
Todas estas soluções devem ter em conta a grande disparidade de níveis de educação financeira entre Estados-Membros e no interior de cada um 17 . Devem explorar outras abordagens que não a educação formal e deixar margem para formas inovadoras de experiência prática.
A Comissão congratula-se pelo facto de os Estados-Membros concordarem em prosseguir os trabalhos em matéria de literacia financeira 18 através do intercâmbio de boas práticas sobre a conceção, execução e avaliação de programas de literacia financeira para grupos-alvo e produtos financeiros específicos, tomando em consideração a dimensão transfronteiras.
O grupo de peritos poderá contribuir para eventuais iniciativas relacionadas com a UMC para o desenvolvimento de soluções inovadoras destinadas a melhorar os conhecimentos das PME e apoiá-las no acesso a fontes de financiamento do mercado de capitais.
3.3.Outras questões
A Comissão observa que alguns Estados-Membros referiram obstáculos relacionados com o setor bancário, nomeadamente eventuais obstáculos à circulação de liquidez entre grupos bancários transfronteiras, impostos pelas ANC para além dos requisitos prudenciais já existentes. Estes problemas deverão desaparecer o mais tardar em 1 de janeiro de 2018, com a plena introdução do rácio de cobertura de liquidez a uma taxa de 100 %, controlado periodicamente pela Autoridade Bancária Europeia 19 . Alguns Estados-Membros referiram também as dificuldades com que se deparam as autoridades nacionais de supervisão na concessão de derrogações transfronteiras aos requisitos de liquidez a uma instituição e respetivas filiais na UE, bem como na sua supervisão enquanto um subgrupo de liquidez único. Esta questão está a ser debatida noutras instâncias.
4.Obstáculos ex post
4.1.Divergências nos regimes nacionais em matéria de insolvência
A mais recente comunicação no âmbito da UMC 20 sublinhou o impacto negativo que as divergências e ineficiências em alguns regimes nacionais em matéria de insolvência têm sobre o investimento e a concessão de empréstimos transfronteiras. Esta situação gera insegurança jurídica, custos adicionais e coloca obstáculos à reestruturação eficaz de empresas viáveis, nomeadamente grupos transfronteiras, na UE.
A Comissão convida os Estados-Membros a apoiar a recente proposta da Comissão relativa à reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade, 21 e a considerar as suas disposições à luz dos objetivos acordados para o aprofundamento do mercado interno.
Além disso, estas disparidades nacionais têm repercussões na concessão de empréstimos bancários, uma vez que os bancos enfrentam situações diferentes em termos de prazos, custos e recuperação de valor. A fim de obter um panorama pormenorizado e fiável, a Comissão lançou uma iniciativa destinada a efetuar uma análise comparativa dos regimes nacionais de execução de empréstimos, incluindo disposições em matéria de insolvência.
O exercício de análise comparativa, cujos resultados estão previstos para o verão de 2017, ajudará os Estados-Membros que pretendem aumentar a eficiência e a transparência dos respetivos regimes em matéria de insolvência e recuperação de créditos.
4.2.Procedimentos discriminatórios e onerosos para a isenção ou redução da retenção na fonte
Os investidores no mercado de capitais e os Estados-Membros têm identificado reiteradamente os procedimentos de isenção ou redução da retenção na fonte como um grande fator dissuasor para o investimento transfronteiras. Conforme salientado pelo Conselho ECOFIN de novembro de 2015 em apoio das iniciativas no âmbito da UMC, são necessárias «soluções pragmáticas para obstáculos fiscais há muito existentes, como a dupla tributação ligada aos atuais regimes de retenção na fonte».
Tendo em conta este mandato político, o grupo de peritos debateu a natureza do problema e as boas práticas existentes. Registou a opinião de que uma UMC plenamente funcional tem de resolver esta questão, reconhecendo que as eventuais medidas para além da identificação dos obstáculos e boas práticas pertinentes devem ser tomadas nos grupos de trabalho adequados encarregados de questões fiscais.
A fim de evitar a dupla tributação do investimento transfronteiras, a maioria das convenções fiscais bilaterais prevê reembolsos da retenção na fonte. Todavia, na prática, os investidores enfrentam procedimentos complexos, exigentes, dispendiosos e com grande intensidade de utilização de recursos.
Para além de serem obrigados a comprovar o seu local de residência através de requisitos de documentação complexos, os investidores que exercem atividades na UE têm de preencher formulários nacionais distintos, que podem chegar a ser 56. Muitos Estados-Membros não possibilitam a realização do procedimento em linha. Além disso, frequentemente os investidores têm de tratar os pedidos de reembolso através de um agente local e as práticas nacionais não permitem que recorram à instituição financeira do seu país de origem.
Consequentemente, vários Estados-Membros levam anos para efetuar o pagamento de recuperações, o que é inaceitável, tendo em conta que outros Estados-Membros efetuam reembolsos no espaço de algumas semanas 22 .
É urgente resolver o problema dos procedimentos onerosos de reembolso de retenções na fonte, tanto mais que afetam todos os tipos de instrumentos financeiros (obrigações, ações e instrumentos derivados) e de partes interessadas. Os custos de conformidade excessivos impedem os investidores não profissionais de reclamar créditos e dão origem a despesas administrativas significativas para os investidores institucionais. Em janeiro de 2016, o custo global dos procedimentos de reembolso de retenções na fonte foi estimado em 8,4 mil milhões de EUR por ano em desagravamento fiscal renunciado (devido à complexidade dos procedimentos de conformidade e à onerosidade do aconselhamento especializado), custos de procedimentos de recuperação e custos de oportunidade (o reembolso tardio implica a impossibilidade de utilização dos fundos para outros fins) 23 .
Na sua recomendação de 2009 relativa aos procedimentos de isenção e redução da retenção na fonte 24 , a Comissão solicitou a todos os Estados-Membros que aplicassem procedimentos eficazes de isenção ou redução da de retenção na fonte ou, nos casos em que tal fosse impraticável, que instituíssem procedimentos de reembolso acelerados e normalizados.
Um estudo que acompanha a recomendação de 2009 revelou que a simplificação dos procedimentos de isenção ou redução da retenção na fonte tem repercussões positivas. A Finlândia e a Irlanda confirmaram que, desde a aplicação do procedimento de isenção ou redução da retenção na fonte, os processos de reembolso passaram a funcionar de uma forma mais fiável e eficiente, reduziram os encargos administrativos e libertaram recursos — tanto a nível das administrações fiscais como dos intermediários financeiros. De igual modo, a Alemanha e os Países Baixos comunicaram que os novos sistemas eletrónicos tornaram os seus mecanismos de controlo mais eficazes e reduziram significativamente a evasão fiscal nos países de origem.
Embora se tenham registado progressos, a situação atual em geral continua a ser insatisfatória, uma vez que as soluções são bem conhecidas e foram implementadas com êxito em alguns Estados-Membros. Com base nos trabalhos de levantamento realizados pelo grupo de peritos, a figura que se segue propõe uma lista de nove boas práticas (para além da isenção ou redução da retenção na fonte) e, para cada uma delas, um Estado-Membro especialmente bem posicionado para partilhar a sua experiência.
Reembolso acelerado
Boa prática |
Estado-Membro |
Procedimento de «reembolso acelerado» implementado |
Países Baixos |
Efetuar eficazmente o reembolso num curto prazo (< 6 meses) |
Eslovénia (7-30 dias) |
Procedimento clássico de recuperação
Boa prática |
Estado-Membro |
Simplificação dos requisitos de documentação (por exemplo, permitir outros comprovativos para além de um certificado de residência fiscal, prorrogar a validade do certificado para um prazo superior a um ano) |
Suécia (sem necessidade de informações complementares, mas com procedimentos de auditoria implementados) |
Criação de um ponto de contacto único para o tratamento de pedidos de reembolso |
Reino Unido (para grandes empresas) |
Substituição dos formulários relativos a créditos por um documento único |
Chipre |
Disponibilização em linha de formulários relativos a créditos |
Portugal |
Possibilidade de realização em linha da totalidade do processo de reembolso |
Finlândia |
Possibilidade de tratamento do procedimento de retenção na fonte por parte das instituições financeiras estrangeiras (ou seja, sem necessidade de um agente local) |
Estónia |
Possibilidade de pedido de isenção ou redução fiscal pelas instituições financeiras estrangeiras em nome dos respetivos clientes |
Lituânia |
A Comissão convida os peritos fiscais dos Estados-Membros a avaliar e confirmar, se for caso disso, a pertinência das nove boas práticas de retenção na fonte que foram identificadas num roteiro conjunto. Cada Estado-Membro deverá, em seguida, assumir um compromisso relativamente às boas práticas que pretende aplicar até 2019. O progresso individual pode ser acompanhado sob a forma de um painel de avaliação a debater com os Estados-Membros.
A Comissão propõe que estes trabalhos sejam realizados por grupos de trabalho adequados, encarregados de questões fiscais, embora o grupo de peritos deva ser regularmente informado dos progressos e desempenhe um papel de apoio tendo em conta a importância desta matéria para a UMC.
A Comissão irá igualmente elaborar, em colaboração com peritos fiscais nacionais, um código de conduta sobre os princípios de isenção ou redução da retenção na fonte. Em harmonia com o Plano de Ação para a UMC 25 e a recente comunicação 26 , as boas práticas identificadas pelo grupo de peritos servirão de base para a elaboração de um código de conduta sobre os princípios mais eficientes em matéria de isenção ou redução/reembolso da retenção na fonte.
O grupo de peritos desempenhará um papel de apoio e será regularmente informado de todos os progressos pertinentes.
5.Conclusão e resumo das ações propostas
Este processo de colaboração com os Estados-Membros centrou-se nos obstáculos que são da esfera da competência nacional e podem ser tratados através de medidas voluntárias relativamente às quais os Estados-Membros estão dispostos a trabalhar em conjunto. Os obstáculos avaliados foram decididos com base na respetiva natureza, com vista a assegurar que as medidas cumulativas a nível nacional permitem desencadear efeitos positivos para o investimento transfronteiras.
Embora cada um destes obstáculos tenha, em maior ou menor grau, impacto sobre o investimento transfronteiras, a avaliação efetuada até à data não foi sustentada por uma avaliação económica do impacto de cada um dos obstáculos identificados a nível da UE ou nacional.
Com base na frequência com que foram referidos nas respostas às consultas e pelos Estados-Membros no grupo de peritos, os obstáculos podem ser divididos conforme abaixo se indica, sendo que (x) representa menor frequência e (xxx) maior frequência.
Gravidade dos obstáculos (com base na frequência com que foram comunicados) |
x |
xx |
xxx |
Requisitos aplicáveis à comercialização |
xxx |
||
Disposições administrativas |
xx |
||
Taxas reguladoras aplicadas à comercialização transfronteiras |
x |
||
Diferentes abordagens em matéria de financiamento colaborativo |
xx |
||
Requisitos de residência |
xxx |
||
Literacia financeira insuficiente |
xx |
||
Divergências nos regimes em matéria de insolvência |
xxx |
||
Procedimentos de isenção ou redução da retenção na fonte |
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Tendo em conta o seu compromisso no sentido de acelerar as reformas a fim de criar uma UMC, a Comissão convida os Estados-Membros a debater e decidir as ações que abaixo se enumeram, que deverão consubstanciar um roteiro conjunto (Comissão/Estados-Membros) sobre os obstáculos nacionais aos fluxos de capitais.
Este processo não obsta a que a Comissão pondere eventuais propostas legislativas ou outros instrumentos para fazer face aos obstáculos identificados.
No quadro da UMC, a Comissão pretende prosseguir a consulta de todas as categorias de partes interessadas, nomeadamente empresas e instituições (como o Banco Europeu de Investimento e o Fundo Europeu de Investimento) a fim de recolher o maior número possível de opiniões circunstanciadas sobre os obstáculos existentes e as possíveis soluções. A reapreciação intercalar da UMC irá igualmente contribuir para esta matéria.
A Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, avaliará o impacto das ações acordadas no âmbito do roteiro para o investimento transfronteiras, no contexto dos progressos realizados para a concretização da UMC. Os resultados desta avaliação serão tidos em conta na avaliação da necessidade de adotar medidas complementares. A Comissão não considera a lista de ações propostas mais adiante como exaustiva e convida os Estados-Membros do grupo de peritos a identificar outros obstáculos existentes em domínios pertinentes para a UMC. Entre os temas possíveis incluem-se os requisitos nacionais de comunicação de informações impostos para além da legislação da UE em vigor, os obstáculos à comercialização em linha de fundos de investimento, os obstáculos enfrentados pelos pequenos investidores institucionais que não são elegíveis para um passaporte DMIF ou os obstáculos relacionados com a distribuição de produtos financeiros de retalho.
Roteiro da Comissão para as ações propostas
Tópico |
Ação |
Interveniente |
Possível calendarização |
Fundos de investimento |
Prosseguir a revisão das normas nacionais, com vista a promover um entendimento comum e a convergência regulamentar em matéria de pré-comercialização e solicitação inversa |
Estados-Membros (EM) e ESMA |
4.º Trim. 2017 |
Prosseguir o levantamento das disposições administrativas |
Grupo de peritos (GP) |
4.º Trim. 2017 |
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Assegurar a publicação de informações completas e claras sobre todas as taxas relacionadas com a notificação de fundos num sítio Web nacional único |
EM |
4.º Trim. 2017 |
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Ponderar a criação de um domínio público único para informações relacionadas com as taxas, sob a forma de um sítio Web comparativo ou de um repositório central |
GP com a ESMA |
4.º Trim. 2017 |
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Fundos de pensões |
Identificar os fatores determinantes no investimento transfronteiras, promover boas práticas nos EM e sensibilizar para novas oportunidades no âmbito do Plano de Investimento para a Europa, envolvendo bancos de fomento nacionais |
Subgrupo de EM interessados, com a participação do setor dos fundos de pensões |
3.º Trim. 2017 |
Requisitos de residência |
Eliminar os requisitos de residência da legislação e práticas administrativas no que diz respeito a gestores residentes na UE, sempre que injustificados e desproporcionados |
EM |
4.º Trim. 2017 |
Literacia financeira |
Começar o intercâmbio de boas práticas sobre os programas de literacia financeira, tendo em conta a dimensão transfronteiras |
Subgrupo de EM interessados, presidido pela Croácia |
2.º Trim. 2017 |
Contribuir para eventuais iniciativas no âmbito da UMC para o desenvolvimento de soluções inovadoras destinadas a melhorar os conhecimentos das PME e apoiá-las no acesso a fontes alternativas de financiamento |
GP |
2018 |
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Retenção na fonte |
Avaliar e confirmar, se for caso disso, a pertinência das nove boas práticas de retenção na fonte identificadas e decidir uma lista que poderá refletir-se num painel de avaliação |
Peritos fiscais dos EM |
2.º Trim. 2017 |
Debater o caminho a seguir num grupo de trabalho encarregado de questões fiscais, com vista a que cada Estado-Membro se comprometa a cumprir uma lista de boas práticas para melhorar a situação atual até 2019 |
Peritos fiscais dos EM |
3.º Trim. 2017 |
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Elaborar, em colaboração com peritos fiscais nacionais, um código de conduta sobre os princípios de isenção ou redução da retenção na fonte |
Peritos fiscais dos EM |
4.º Trim. 2017 |
A Comissão lançou um estudo destinado a detetar um eventual tratamento fiscal discriminatório dos investimentos transfronteiras por parte dos fundos de pensões e empresas de seguros de vida.
Crowdfunding in the EU capital markets union (SWD (2016) 154 final); ( http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2016/EN/10102-2016-154-EN-F1-1.PDF ).
A fim de aumentar a literacia financeira das PME no que se refere ao financiamento colaborativo nas suas diferentes formas, a Comissão elaborou um guia da UE, disponível em: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/crowdfunding-guide_en
Artigo 412.º, n.º 5, do Regulamento (UE) 575/2013 relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 (CRR).
«Workable solutions for efficient and simplified fiscal compliance procedures related to post-trading within the EU», relatório do Grupo Consultivo das empresas sobre os obstáculos fiscais, de 2013 ( http://ec.europa.eu/info/publications/report-tax-barriers-business-advisory-group-tbag_en )