I.

A auditoria do Tribunal incidiu sobre:

II.

Nos termos dos artigos 317.o e 318.o do TFUE e do Regulamento Financeiro, a Comissão é responsável pela elaboração e adequada apresentação das contas consolidadas da União Europeia, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público, e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. São igualmente da sua competência a conceção, execução e manutenção de um controlo interno relativo à elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas da União Europeia (artigo 317.o do TFUE).

III.

Compete ao Tribunal, com base na sua auditoria, enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes. O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da Intosai. Essas normas exigem que o Tribunal cumpra os requisitos éticos e que planeie e execute a auditoria de modo a obter uma garantia razoável de que as contas consolidadas da União Europeia estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares.

IV.

Uma auditoria implica a execução de procedimentos visando obter provas de auditoria relativas aos montantes e às informações das contas consolidadas, bem como à legalidade e regularidade das operações subjacentes. Os procedimentos selecionados dependem do juízo profissional do auditor, incluindo uma avaliação dos riscos de distorções materiais das contas consolidadas e de não conformidade significativa das operações subjacentes com os requisitos do quadro jurídico da União Europeia, devidas a fraudes ou erros. Ao efetuar essas avaliações de riscos, é examinado o controlo interno relativo à elaboração e adequada apresentação das contas consolidadas, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes, a fim de conceber procedimentos de auditoria adequados às circunstâncias, mas não com a finalidade de expressar uma opinião sobre a eficácia do controlo interno. Uma auditoria inclui ainda apreciar se as políticas contabilísticas utilizadas são adequadas e as estimativas contabilísticas efetuadas razoáveis, bem como avaliar a apresentação das contas consolidadas no seu conjunto.

V.

No que se refere às receitas, a auditoria do Tribunal relativa aos recursos próprios calculados com base no imposto sobre o valor acrescentado e no rendimento nacional bruto parte dos agregados macroeconómicos pertinentes em que assenta o respetivo cálculo e avalia os sistemas que a Comissão utiliza para os processar até ao recebimento das contribuições dos Estados-Membros e seu registo nas contas consolidadas. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal examina a contabilidade das autoridades aduaneiras e analisa os fluxos de direitos até ao recebimento dos montantes pela Comissão e seu registo nas contas.

VI.

No que se refere às despesas, o Tribunal examina as operações de pagamento quando as despesas foram efetuadas, registadas e aceites. Este exame abrange todas as categorias de pagamentos (incluindo os referentes à aquisição de ativos) salvo os adiantamentos no momento em que são efetuados. Os adiantamentos são examinados quando o destinatário dos fundos é obrigado a apresentar ou apresenta um justificativo da sua devida utilização e o adiantamento é apurado ou passa a ser recuperável.

VII.

O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para constituírem uma base das suas opiniões.

VIII.

Na opinião do Tribunal, as contas consolidadas da União Europeia relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a situação financeira da União nessa data, bem como os resultados das suas operações, fluxos de caixa e variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e as normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

IX.

Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

X.

As despesas efetuadas em 2015 no âmbito das rubricas do quadro financeiro plurianual que cobrem despesas operacionais (3) estão materialmente afetadas por erros. O Tribunal estima que o nível de erro mais provável dos pagamentos subjacentes às contas se situe em 3,8  %. A conclusão geral do Tribunal baseia-se no nível de erro mais elevado estimado das despesas baseadas nos reembolsos (4) e é corroborada pela análise da Comissão relativa aos montantes em risco apresentada no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE.

XI.

Na opinião do Tribunal, devido à importância das questões descritas no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 estão materialmente afetados por erros.

XII.

A parte relativa à análise e debate das demonstrações financeiras não está incluída nas demonstrações financeiras. As informações prestadas nessa parte são coerentes com as demonstrações financeiras.

1.1.

As despesas da UE ascenderam a 145,2  mil milhões de euros em 2015 e representam um importante instrumento para alcançar objetivos políticos. Outros instrumentos significativos consistem na aplicação da legislação e na liberdade de circulação de bens, serviços, capitais e pessoas na União. As despesas da UE representam 2,1  % da despesa total das administrações públicas dos seus Estados-Membros (ver figura 1.1 ) e 1,0  % do rendimento nacional bruto da UE.

1.2.

Nos termos do Tratado, o Tribunal:

O trabalho que o Tribunal realiza em apoio da declaração de fiabilidade cumpre o primeiro e o segundo destes objetivos e ajuda-o a identificar os riscos que afetam a economia, a eficiência e a eficácia das despesas. Constitui um elemento essencial para os seus pareceres relativos a propostas de legislação financeira.

(1)

Inclui as despesas, salários e outros custos dos organismos da UE localizados nos Estados-Membros.

1.3.

No presente capítulo do Relatório Anual, o Tribunal:

—

estabelece o contexto da sua declaração de fiabilidade e apresenta um resumo da metodologia (ver anexo 1.1 ), das constatações e das conclusões de auditoria que lhe estão subjacentes;

—

analisa as principais questões decorrentes da auditoria das demonstrações financeiras da União;

—

compara os resultados sobre a regularidade das despesas em 2015 com as constatações dos últimos anos e com as estimativas da Comissão Europeia;

—

no anexo 1.2 analisam-se as abordagens dos Estados Unidos da América (EUA) e da UE para a realização de testes e a comunicação de pagamentos indevidos e irregulares.

1.4.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas consolidadas (6) (as «contas») da União Europeia relativas ao exercício de 2015. O Tribunal recebeu-as, juntamente com a declaração do contabilista, em 12 de julho de 2016 (7)  (8). As contas são acompanhadas de uma análise e debate das demonstrações financeiras (9). Esta análise não é incluída na opinião de auditoria do Tribunal. No entanto, em conformidade com as normas de auditoria, o Tribunal avaliou a sua coerência com as informações constantes das contas.

1.5.

As contas publicadas pela Comissão indicam que, em 31 de dezembro de 2015, o passivo total representava 226,1  mil milhões de euros, comparados com os 153,7  mil milhões de euros do ativo total. O défice de 2015 corresponde a 13,0  mil milhões de euros.

1.6.

A auditoria do Tribunal permitiu constatar que as contas não estavam afetadas por distorções materiais. As observações sobre a gestão financeira e orçamental dos fundos da UE são feitas no capítulo 2.

1.7.

Em 2015, a Comissão reforçou igualmente o alinhamento com as normas internacionais (10) e com a orientação prática recomendada para elaboração e apresentação de uma análise e debate das demonstrações financeiras (11).

1.8.

As principais questões de auditoria são as questões que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das demonstrações financeiras do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das demonstrações financeiras como um todo, bem como na formulação do seu parecer nesta matéria, mas não é apresentado um parecer específico sobre as mesmas (12).

1.9.

As autoridades dos Estados-Membros transferem uma parte dos adiantamentos concedidos pela Comissão aos instrumentos financeiros (13) sob a forma de empréstimos, instrumentos de capitais próprios ou garantias. Para o QFP de 2007-2013, a legislação da UE não exigia que essas autoridades apresentassem relatórios periódicos sobre os valores detidos por estes instrumentos a tempo para a elaboração das contas. Por conseguinte, a Comissão estimou a utilização destes adiantamentos, partindo do princípio de que os fundos seriam utilizados integralmente e de maneira uniforme ao longo do período de atividades (inicialmente até 31 de dezembro de 2015, mas posteriormente prorrogado — sem fundamento jurídico (14) — até 31 de março de 2017). No final de 2014 (15), dos 16 mil milhões de euros (incluindo as contribuições nacionais) transferidos para os instrumentos financeiros de coesão em regime de gestão partilhada, apenas 9,2  mil milhões de euros (57 %) tinham sido disponibilizados para projetos.

1.9.

1.10.

O Tribunal solicitou à Comissão que confirmasse a validade da metodologia utilizada para estimar o montante apresentado no seu balanço (3,3  mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2015). Por conseguinte, a Comissão lançou um exercício de recolha de dados, visando os Estados-Membros que apresentam os balanços mais elevados (16).

1.11.

O Tribunal analisou o procedimento instituído para recolha de dados dos Estados-Membros em causa. Tendo em conta os resultados obtidos, conclui que o montante global de pré-financiamentos relacionados com os instrumentos financeiros é apresentado corretamente no balanço.

1.12.

Em 2015, foi criado o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) (17). O FEIE é uma iniciativa conjunta lançada pela UE e pelo BEI, a fim de promover os investimentos em toda a UE, aumentando a capacidade de absorção de riscos do grupo BEI. No âmbito desta iniciativa, o orçamento da UE fornecerá uma garantia máxima de 16 mil milhões de euros para cobertura de eventuais perdas em operações do FEIE (18) (12,3  mil milhões de euros para uma carteira de dívida e 3,7  mil milhões de euros para uma carteira de capitais próprios), como é explicado nos pontos 2.32 a 2.38. A auditoria incidiu neste domínio uma vez que a criação do FEIE deu origem a uma série de questões contabilísticas complexas resultantes dos acordos celebrados entre a UE e o BEI.

1.13.

No âmbito da carteira de dívida do FEIE, a garantia do orçamento da UE cobre as primeiras perdas de uma carteira de operações de financiamento assumidas pelo BEI. Por conseguinte, a Comissão contabiliza-a como um passivo de uma garantia financeira (19). No âmbito da carteira de capitais próprios do FEIE, o BEI efetua investimentos iguais e paralelos, por sua conta e risco, bem como da UE. Para os investimentos em capitais próprios feitos pelo BEI por conta e risco da UE, o orçamento da UE suporta a totalidade do risco e no final de cada ano a Comissão transfere para o BEI um montante igual aos ajustamentos de valor negativos (perdas não realizadas), às perdas registadas em desinvestimentos e custos de financiamento do BEI, deduzidas as receitas provenientes de juros, dividendos e ganhos realizados. Não é efetuada nenhuma transferência do BEI para a UE relativa a ganhos não realizados superiores ao valor inicial do investimento. Os investimentos da carteira de capitais próprios (relativos apenas à Secção Infraestruturas e Inovação) cobertos pela garantia do orçamento da UE ascenderam a 7,6  milhões de euros no final do exercício (20).

1.14.

O contabilista emitiu um juízo importante quando, na sequência da sua apreciação, concluiu que o FEIE não cumpre os critérios para ser classificado como uma operação conjunta (21). Outras questões contabilísticas complexas dizem respeito ao reconhecimento e mensuração do passivo da garantia financeira relativa à carteira de dívida, à garantia da UE para os investimentos em capitais próprios e ao reconhecimento dos ganhos potenciais na carteira de capitais próprios.

1.14.

1.15.

O Tribunal concentrou os seus trabalhos de auditoria na análise dos indicadores de controlo. Se a Comissão tivesse tratado o FEIE como uma operação conjunta, teria sido necessário apresentar informações adicionais sobre os direitos de propriedade e de voto na nota 9 das demonstrações financeiras (perímetro de consolidação) e reconhecer a parte detida pela UE nos ativos, passivos, despesas e receitas da carteira de capitais próprios. No entanto, esse tratamento não teria tido qualquer impacto sobre a posição líquida da UE no final de 2015.

1.15.

1.16.

No que se refere à carteira de dívida, o Tribunal examinou igualmente a adequação das políticas contabilísticas e constatou que o tratamento contabilístico era coerente e estava em conformidade com as normas internacionais (22). Relativamente à carteira de capitais próprios, o Tribunal considera que se, nos próximos anos, as participações no capital aumentarem e ultrapassarem a sua valorização inicial, esse valor deve ser reconhecido nas contas da UE. No final de 2015, os montantes em causa (ver ponto 1.13) não têm um impacto significativo sobre as contas consolidadas da UE. No futuro, o impacto de quaisquer ganhos sobre a situação líquida da UE seria o mesmo independentemente de a Comissão contabilizar estas operações como operações conjuntas ou derivados (23). Embora o Tribunal continue atento a esta questão, concluiu que ela não tem impacto sobre a sua opinião de auditoria relativa ao exercício de 2015.

1.16.

Os debates entre a Comissão e o grupo BEI sobre a carteira de ações que não foi executada em 2015 estão ainda em curso. O tratamento contabilístico das operações com ações será determinado pelo contabilista após consulta do grupo consultivo de peritos da UE sobre normas de contabilidade, depois de a base jurídica ter sido finalizada.

1.17.

Nas contas definitivas de 2015, a Comissão estimou que as despesas elegíveis incorridas e devidas aos beneficiários, mas ainda não comunicadas, ascendiam a 106 mil milhões de euros. A Comissão registou-as como despesas acrescidas (24), o que representa um aumento de 18 mil milhões de euros comparativamente a 2014.

1.17.

1.18.

O Tribunal examinou a metodologia e os sistemas de controlo aplicados nas Direções-Gerais mais significativas no que se refere às estimativas do final do exercício e às declarações de despesas apresentadas pelos Estados-Membros no primeiro trimestre de 2016. Constituíram-se amostras de faturas e pré-financiamentos e realizaram-se trabalhos sobre estes elementos para fazer face ao risco de a contabilização dos acréscimos estar incorreta. O Tribunal solicitou ao contabilista uma explicação adicional sobre o aumento dos encargos acrescidos apresentados nas contas. Os trabalhos realizados em relação às contas provisórias e os ajustamentos líquidos de 3,3  mil milhões de euros (25) efetuados nas contas definitivas permitiram ao Tribunal concluir que o montante global dos encargos acrescidos que consta do balanço definitivo consolidado dá uma imagem fiel.

1.19.

O Tribunal examinou as receitas e despesas da UE, para avaliar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares aplicáveis. Os resultados da auditoria relativos às receitas são apresentados no capítulo 4 e os relativos às despesas nos capítulos 5 a 9 (ver figura 1.2 ).

1.20.

Embora tenha melhorado nos últimos anos, o nível global de erro estimado pelo Tribunal continua a exceder significativamente o valor de referência que determinou para o limiar de materialidade (ver figura 1.3 ).

1.21.

As despesas da UE são essencialmente constituídas por dois tipos de programas. As diferenças entre as duas bases de pagamento (reembolso dos custos e direitos) explicam, em grande parte, a variação no nível de erro estimado:

—

regimes de reembolso de custos, em que a UE reembolsa custos elegíveis relativos a atividades elegíveis. Incluem projetos de investigação (capítulo 5), programas de formação (capítulo 6), bem como projetos de desenvolvimento rural e regional (capítulos 6 e 7) e projetos de desenvolvimento (capítulo 8). No âmbito destes regimes, os beneficiários devem fornecer informações comprovativas da sua declaração de que exercem uma atividade elegível para apoio e da realização de despesas a cujo reembolso têm direito. O requisito de fornecer informações exatas dá origem a regras de elegibilidade complexas (especificando o que pode ser declarado) e a requisitos formais (indicando como podem ser incorridos os custos, sendo um exemplo as regras relativas à contratação pública ou aos auxílios estatais);

—

direitos, em que o pagamento depende do cumprimento de determinadas condições. Estes programas incluem bolsas de estudo e de investigação (capítulo 5), apoio orçamental (26) (capítulo 8), vencimentos e pensões (capítulo 9). As ajudas diretas aos agricultores (capítulo 7) baseiam-se nos direitos e são calculadas com base em informações confirmadas ou declaradas pelos agricultores. O risco associado a declarações potencialmente incorretas é, em larga medida, atenuado pela natureza mais simples das informações solicitadas aos beneficiários, que podem, em grande parte, ser verificadas antes do pagamento através, por exemplo, de comparações com as bases de dados e ortofotografias.

1.22.

Nos erros detetados em 2015 predominam os erros de elegibilidade nos regimes de reembolso dos custos:

a)

relativamente às despesas baseadas em reembolsos, o nível de erro estimado é de 5,2  % (2014: 5,5  %). Os erros mais comuns neste domínio são:

b)

relativamente às despesas baseadas em direitos, o nível de erro estimado é de 1,9  % (2014: 2,7  %). Os erros típicos neste domínio incluem pequenas sobredeclarações das superfícies das explorações agrícolas e dos terrenos efetuadas pelos agricultores (ponto 7.16).

1.23.

A figura 1.5 baseia-se nos testes de operações relativas às despesas da UE realizados pelo Tribunal ao longo dos últimos dois exercícios para os relatórios anuais relativos ao orçamento geral e aos Fundos Europeus de Desenvolvimento. Em geral, quanto mais complexa é a informação exigida aos beneficiários, maior é o risco de erro.

(1)

Os reembolsos relativos à rubrica Europa Global incluem projetos com multidoadores que, na prática, têm muitas características das despesas baseadas em direitos e são afetados por níveis de erro menos elevados.

1.24.

O Tribunal analisou outros fatores de risco e a sua relação com o nível de erro estimado, tendo constatado que, para as despesas no âmbito da gestão direta, dois fatores de risco têm um impacto significativo no nível de erro:

—

nos domínios em que as regras preveem uma auditoria ou inspeção antes de o pagamento ser efetuado, o Tribunal verifica, em geral, um nível de erro menos elevado;

—

os reembolsos relativos a projetos que envolvam vários parceiros (por exemplo, consórcios) têm níveis mais elevados de erros do que os reembolsos efetuados a um único beneficiário.

1.25.

São os diferentes padrões de risco dos regimes baseados nos reembolsos e nos direitos, mais do que as modalidades de gestão, que influenciam o nível de erros nos diferentes domínios de despesas (28). O nível de erro estimado revela que existe uma relação muito mais forte com a base de pagamento do que com a modalidade de gestão. Nos últimos dois anos, os níveis de erro mais elevados verificaram-se nos domínios da Competitividade (gerida diretamente pela Comissão e indiretamente através de entidades mandatadas) e da Coesão (gestão partilhada). Os regimes de reembolso têm um lugar predominante nas despesas em ambos os domínios (ver figura 1.6 ).

(1)

As duas partes do gráfico apresentam o mesmo montante de despesas. No lado esquerdo, as despesas são repartidas segundo a modalidade de gestão, indicando que a grande maioria das despesas operacionais são objeto de uma gestão partilhada. O lado direito mostra as despesas repartidas por base de pagamento e revela que as despesas de reembolso são significativamente mais elevadas do que as despesas relativas a direitos. O eixo vertical indica o nível de erro estimado para cada uma das barras. Este gráfico demonstra o impacto limitado da modalidade de gestão e o impacto considerável da base de pagamento.

1.26.

Tal como indicado na figura 1.7 , o domínio da coesão foi o que mais contribuiu para o nível de erro estimado relativamente ao exercício de 2015, seguido dos Recursos naturais, da Competitividade e da Europa Global. Esta distribuição está em conformidade com as constatações do Tribunal relativas a 2014.

1.26.

1.27.

Competitividade (capítulo 5): o nível de erro estimado é de 4,4  %, uma diminuição comparativamente aos resultados em 2014 (5,6  %). Uma parte importante das despesas é realizada com base no reembolso de custos e os erros neste domínio refletem essencialmente diferentes categorias de custos inelegíveis (designadamente despesas com pessoal, outros custos diretos e custos indiretos).

1.28.

Coesão (capítulo 6): o nível de erro estimado é de 5,2  %, um resultado inferior ao de 2014 (5,7  %). Quase todas as despesas neste domínio são realizadas sob a forma de reembolso de custos. As despesas inelegíveis nas declarações de despesas e os projetos inelegíveis representam três quartos dos erros. As infrações graves às regras aplicáveis à contratação pública constituem um sétimo do total (50 % em 2014).

1.28.

1.29.

Recursos Naturais (capítulo 7): o nível de erro estimado é de 2,9  %, um valor semelhante ao de 2014 (3,6  %) (29). O Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) representa mais de três quartos das despesas neste domínio e é menos afetado por erros (2,2  %) do que o Desenvolvimento rural (5,3  %), no qual são há muito tempo detetados níveis de erro mais elevados nas despesas relativas a investimentos (em que as empresas agrícolas são subsidiadas com base no reembolso de despesas elegíveis). Quase dois terços das despesas da rubrica 2 do QFP são ajudas diretas relacionadas com a superfície pagas aos agricultores. Por conseguinte, as superfícies agrícolas sobredeclaradas são o tipo de erro que mais contribuiu para o nível de erro estimado (mais de metade). Os erros relativos a beneficiários, atividades ou despesas inelegíveis contribuíram para um quinto. Os casos de incumprimento das regras de contratação pública aumentaram em relação ao nível constatado em 2014.

1.29.

A taxa de erro mais elevada no domínio do desenvolvimento rural deve-se, em parte, à complexidade das regras que regem algumas medidas. No entanto, embora seja superior ao limiar de materialidade, a taxa de erro para o desenvolvimento rural diminuiu nos últimos anos.

1.30.

Europa Global (capítulo 8): o nível de erro estimado é de 2,8  % um resultado próximo do de 2014 (2,7  %). Os apuramentos da Comissão relativos a obras, serviços ou fornecimentos não realizados, bem como os custos inelegíveis reembolsados pela Comissão, representam dois terços do total.

1.31.

Administração (capítulo 9): o nível de erro estimado é de 0,6  %, um resultado semelhante ao de 2014 (0,5  %). A maior parte das despesas neste domínio são constituídas por vencimentos, pensões e subsídios pagos pelas instituições e organismos da UE. Um reduzido número de erros nos subsídios constituiu a maioria dos erros neste domínio, que, no total, não são significativos.

1.32.

O Tribunal não estima níveis de erro para outros domínios de despesa, incluindo para a rubrica 3 do QFP (ver capítulo 8). No total, as despesas abrangidas pela declaração de fiabilidade nestes domínios ascenderam a 3 mil milhões de euros (2,1  % das despesas incluídas na sua auditoria). Os trabalhos realizados nestes domínios continuam a contribuir para as conclusões globais do Tribunal relativas ao exercício de 2015.

1.33.

Para 2015, o nível de erro estimado relativamente à gestão partilhada, no seu conjunto, ascende a 4,0  % (2014: 4,6  %) e o relativo a todas as outras formas de despesas operacionais (30) a 3,9  % (2014: 4,6  %). O nível de erro estimado para as despesas administrativas é de 0,6  % (2014: 0,5  %).

1.34.

Cada Direção-Geral da Comissão elabora um relatório anual de atividades, que inclui uma declaração na qual o Diretor-Geral garante que o relatório apresenta corretamente as informações financeiras e que as operações sob a sua responsabilidade são legais e regulares. Além disso, as DG também dão conta da consecução dos principais objetivos políticos (examinada no capítulo 3) e apresentam um relatório de gestão do Diretor-Geral aos Comissários. Em 2015, a Comissão simplificou a estrutura dos Relatórios Anuais de Atividades e concedeu às Direções-Gerais mais flexibilidade na sua apresentação.

1.35.

A Comissão comunica três séries de níveis de erro estimados:

O nível de erro estimado pelo Tribunal baseia-se no exame de uma amostra estatística de pagamentos intermédios e finais e de apuramentos (ver figura 1.8 ). Contrariamente aos organismos dos EUA que gerem fundos federais (ver anexo 1.2 ), a Comissão Europeia não tem a obrigação de efetuar a sua própria estimativa estatisticamente válida do nível de erro.

1.35.

A Comissão considera que a remissão para a metodologia estatística aplicada pelos organismos dos EUA responsáveis pela gestão dos fundos federais não é adequada para fundos em regime de gestão partilhada. Em gestão partilhada, a Comissão não se apoia nas auditorias de despesas efetuadas pelos seus próprios serviços a nível da UE, mas sim nos trabalhos dos organismos de auditoria dos Estados-Membros soberanos, que auditam as despesas efetuadas por estes Estados-Membros, frequentemente com cofinanciamento nacional. Por conseguinte, a Comissão considera que a elaboração de uma estimativa da taxa de erro estatisticamente válida a nível da UE que decorre das suas próprias auditorias aos beneficiários não constituiria uma mais-valia para as despesas em gestão partilhada.

Em consonância com os requisitos do quadro jurídico, a Comissão continuará a cooperar com os organismos de auditoria dos Estados-Membros e a definir conjuntamente uma abordagem estatisticamente válida para estimar o nível de erro a nível dos programas, bem como a utilizar essas taxas de erro após validação. A Comissão aplica assim o princípio da «auditoria única», centrando a sua atividade na auditoria aos auditores dos Estados-Membros e na validação dos seus trabalhos de auditoria. Este princípio assenta no Parecer n.o 2/2004 do Tribunal sobre o modelo de «auditoria única» e numa proposta relativa a um quadro do controlo interno comunitário. Esta abordagem inscreve-se perfeitamente no objetivo de redução dos encargos administrativos para os beneficiários, diminuindo também as necessidades em lugares de auditoria na CE.

1.36.

O Regulamento Financeiro exige que o Tribunal envie as suas observações preliminares à Comissão na mesma data em que a Comissão tem de assinar um relatório de síntese. Este ano, a Comissão enviou ao Tribunal o seu relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, incluindo o relatório de síntese de 2015, em 5 de julho de 2016, a data da reunião de procedimento contraditório. Por esse motivo, o Tribunal não formula quaisquer comentários substanciais sobre o relatório de síntese no presente relatório anual (que este ano faz parte do relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE). Nenhum destes dois relatórios faz parte integrante das demonstrações financeiras, pelo que o Tribunal não fornece qualquer garantia sobre o seu conteúdo.

1.37.

Desde 2014, as DG apresentam a sua estimativa do nível de erro, bem como da futura «capacidade corretiva». A Comissão define esta última como uma estimativa prudente do montante das despesas que não respeitam as disposições regulamentares e contratuais aplicáveis, que a DG identificará e corrigirá através de controlos efetuados após o pagamento ser autorizado (33).

1.38.

Para o cálculo da «capacidade corretiva», a DG BUDG fornece aos Diretores-Gerais o montante médio das recuperações e correções financeiras efetuadas desde 2009 e registadas nas contas (34). Das 48 Direções-Gerais e agências executivas, 29 ajustaram de forma adequada este valor a fim de apresentar uma estimativa mais prudente, nomeadamente eliminando correções e recuperações ex ante e outras não pertinentes e acontecimentos pontuais (35), ou optando por uma base alternativa (36). No relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE, o montante das correções futuras que afetam as despesas de 2015 assim estimado pela Comissão é de 2,1  mil milhões de euros (2014: 2,7  mil milhões de euros). A Comissão apresenta igualmente uma estimativa mais elevada das potenciais correções futuras no valor de 2,7  mil milhões de euros.

1.38.

1.39.

Na análise e debate das demonstrações financeiras de 2015, a Comissão indica um montante total de 3,9  mil milhões de euros para as correções financeiras e recuperações executadas. Tal como em anos anteriores, o montante inscrito nas contas abrangia uma vasta gama de medidas, que foram aplicadas tanto antes como após a Comissão ter efetuado (ou aceitado) as despesas. Na figura 1.9 , o Tribunal apresenta a sua classificação das correções e recuperações, bem como a sua repartição por domínio de despesas.

1.40.

Em 2015, cerca de 1,2  mil milhões de euros de correções e recuperações comunicadas pela Comissão diziam respeito a casos em que estas foram aplicadas «na fonte» (ou seja, antes da aceitação das despesas). Este valor representa mais de um quarto do total das correções financeiras e das recuperações comunicadas. Por conseguinte, a Comissão não registou estes montantes como despesas, uma vez que representam deduções efetuadas aos montantes solicitados antes da aprovação. No âmbito da gestão direta e indireta, estas deduções, normalmente inscritas como recuperações, representavam mais de dois terços do total da atividade de correção referida relativamente a 2015.

1.41.

A parte restante (2,7  mil milhões de euros) refere-se a declarações que a Comissão já tinha aceitado. Deste montante:

a)

cerca de 1,1  mil milhões de euros representam as retiradas, pelos Estados-Membros, de pedidos de reembolso de despesas e projetos de coesão anteriormente aceites e a sua substituição por novos projetos ou despesas. Essas retiradas são apresentadas juntamente com novos projetos e despesas e, portanto, fazem parte da população a partir da qual é constituída a amostra do Tribunal. Não resultam na restituição de fundos ao orçamento da UE: são eficazes enquanto medidas corretivas quando os projetos e as despesas de substituição estão isentos de erros materiais;

b)

cerca de 1,5  mil milhões de euros dizem respeito a decisões de conformidade tomadas no domínio da agricultura, que a Comissão registou como receitas afetadas disponíveis para o financiamento das despesas agrícolas. Estas correções são muitas vezes baseadas numa taxa fixa e referem-se mais a insuficiências dos sistemas do que a erros ao nível dos beneficiários finais.

1.42.

O Tribunal procura ter em conta as medidas corretivas aplicadas pelos Estados-Membros e pela Comissão, quando as mesmas são executadas antes do pagamento ou do exame que realiza. Verifica a aplicação destas correções (que incluem recuperações junto dos beneficiários e correções ao nível dos projetos) e ajusta a quantificação dos erros, sempre que adequado. No entanto, o impacto das medidas corretivas varia significativamente consoante os diferentes domínios de despesas e as diferentes medidas corretivas.

1.43.

Relativamente a 16 operações da amostra do exercício de 2015, a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros aplicaram medidas corretivas que afetaram diretamente as operações em causa e foram relevantes para os cálculos do Tribunal. Estas medidas corretivas reduziram o nível de erro estimado pelo Tribunal em 0,5 pontos percentuais (2014: 1,1  pontos percentuais). As alterações registadas no número de operações afetadas e no impacto no nível de erro estimado não significam que as medidas corretivas se tenham tornado mais ou menos eficazes. Como estas medidas se aplicam a uma parte relativamente pequena da amostra do Tribunal, é normal constatar flutuações de um ano para o outro.

1.44.

O Tribunal comunica casos de suspeita de fraude identificados durante as suas auditorias ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) para análise e possível inquérito. Não se pode pronunciar sobre casos individuais nem sobre o seguimento dado pelo OLAF aos mesmos. No entanto, o Tribunal constata que, durante a auditoria relativa ao exercício de 2015:

—

avaliou a legalidade e regularidade de cerca de 1 200  operações;

—

detetou 12 casos de suspeita de fraude (2014: 22), que transmitiu ao OLAF (37);

—

as situações mais frequentes de suspeita de fraude disseram respeito a conflitos de interesse e à criação artificial de condições para obtenção de subsídios, seguidos de declarações de custos que não cumpriam os critérios de elegibilidade.

1.45.

O presente capítulo tem como principal função apoiar a opinião de auditoria apresentada na declaração de fiabilidade.

1.46.

Os resultados de auditoria do Tribunal, embora revelem melhorias em alguns domínios, mantêm-se globalmente semelhantes aos resultados dos exercícios anteriores.

1.47.

Os resultados, tal como indicado nas figuras 1.5 e  1.6 , revelam uma forte relação entre a base de pagamento e os níveis de erro. O Tribunal continua a verificar que as despesas baseadas em reembolsos estão afetadas por níveis de erros muito mais elevados do que as despesas baseadas em direitos.

1.48.

A Comissão tomou novas medidas para melhorar a sua quantificação dos montantes em risco e a capacidade corretiva. Contudo, pode ainda melhorar a sua avaliação de ambas as questões.

1.48.

2.1.

Este capítulo apresenta uma síntese das principais questões respeitantes à gestão orçamental e financeira que surgiram em 2015 e afetam o orçamento e o balanço da UE. Estas incluem os níveis globais de despesas e das autorizações concedidas, a relação entre a contabilidade orçamental e as contas financeiras, os instrumentos financeiros e a relação entre o orçamento e o Quadro Financeiro Plurianual (QFP).

2.2.

O QFP é um enquadramento de sete anos para o orçamento anual da UE. É estabelecido por um regulamento do Conselho (1) e fixa um limite máximo anual global das dotações de pagamento e de autorização. Para o período de sete anos (2) que decorre entre 2014 e 2020, o atual QFP define o limite das autorizações em 1 083  mil milhões de euros e o dos pagamentos em 1 024  mil milhões de euros. Uma nova característica deste QFP é o facto de os montantes não utilizados abaixo do limite máximo dos pagamentos (3) e do limite máximo das autorizações (4) aumentarem automaticamente os limites máximos do QFP para os anos posteriores.

2.3.

O ano de 2015 foi o segundo do atual QFP. Mais de três quartos das despesas operacionais destinaram-se a regimes que funcionavam no âmbito das regras do anterior QFP (subsídios aos agricultores relativos a 2014, reembolso dos pedidos de pagamento relativos a projetos no domínio da Coesão dos programas operacionais de 2007-2013 e projetos de investigação no âmbito do Sétimo Programa-Quadro de Investigação, que teve início em 2007). No âmbito do novo QFP, a Comissão desembolsou 9,6  mil milhões de euros em pagamentos de pré-financiamentos relativos aos novos programas operacionais no domínio da Coesão.

2.4.

O orçamento geral da UE, por si só, não proporciona a maioria dos benefícios da adesão à UE (como o acesso ao mercado único), nem regista todos os custos (como as despesas de cofinanciamento e de administração da gestão partilhada). Como o Tribunal referiu já anteriormente (5), vários mecanismos financeiros que apoiam as políticas da UE não são diretamente financiados pelo orçamento da UE nem registados no seu balanço. É o caso designadamente do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, do Mecanismo Europeu de Estabilidade, do Mecanismo Único de Resolução, bem como do Banco Europeu de Investimento (6) (BEI) e do Fundo Europeu de Investimento (FEI), que lhe está associado. O Tribunal não é o auditor de alguns destes mecanismos, o que limita a respetiva cobertura no presente capítulo. Outros mecanismos são parcialmente inscritos no balanço da UE, como os mecanismos de financiamento combinado (7) e o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) (ver pontos 2.32-2.37). Os Fundos Europeus de Desenvolvimento (8) são um mecanismo que o Tribunal audita separadamente, apresentando as suas observações sobre a respetiva gestão orçamental e financeira no relatório anual que lhes é dedicado (9).

2.5.

A Comissão registou autorizações orçamentais num valor total de 177,2  mil milhões de euros, correspondente a 97,7  % do nível total disponível. A base de uma «autorização» varia consoante os diferentes domínios do orçamento (ver figura 2.1 ).

2.6.

As dotações de autorização disponíveis em 2015 foram mais elevadas do que em qualquer ano anterior. Duas decisões, autorizadas no âmbito das regras orçamentais da UE e relacionadas com o atraso na aprovação dos programas do atual QFP, contribuíram para esta situação:

2.6.

2.7.

As dotações de autorização disponíveis aumentaram igualmente devido às receitas afetadas (12) (6,8  mil milhões de euros) e a outros orçamentos retificativos (0,5  mil milhões de euros). Por conseguinte, o total das dotações de autorização disponíveis ascendeu a 181,3  mil milhões de euros, equivalente a 1,3  % do RNB da UE. Apenas 2 mil milhões de euros de dotações de pagamento estavam disponíveis para transitar para 2015. A transferência das dotações de autorização, por conseguinte, aumenta a pressão sobre os futuros orçamentos para pagamentos.

2.7.

2.8.

As autorizações por liquidar são as autorizações concedidas, mas não apuradas através do pagamento ou anuladas. Estas atingiram 217,7  mil milhões de euros (ver figura 2.2 ).

2.9.

O passivo e os custos acrescidos estão refletidos no balanço sem exigir necessariamente uma autorização (por exemplo, no caso de pensões auferidas pelos funcionários da UE ou o custo provável do desmantelamento de instalações nucleares da UE). O passivo e os custos acrescidos não abrangidos por uma autorização orçamental acrescentam um montante adicional de 121 mil milhões de euros, o que equivale a um total a financiar por orçamentos futuros de 339 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2015 (2014: 305 mil milhões de euros) (13).

2.10.

Como o Tribunal salientou já em anos anteriores (14), a Comissão não elabora e publica uma estimativa de tesouraria atualizada anualmente, que cubra um período de sete a dez anos, abrangendo os limites máximos orçamentais, as necessidades de pagamentos, as restrições de capacidades e as eventuais anulações de autorizações.

2.10.

2.11.

A UE planeia e apresenta o orçamento para pagamentos segundo o princípio da contabilidade de caixa, devendo equilibrar as receitas e os pagamentos: o orçamento não pode ser financiado através da contração de empréstimos (15). O orçamento inicial da UE para pagamentos em 2015 foi mais elevado do que em qualquer ano anterior.

2.12.

O regulamento que estabelece o QFP (16), adotado em 2013, define o nível máximo das dotações de pagamento para 2015 em 142 mil milhões de euros (17). O orçamento inicial foi definido pouco abaixo deste limite máximo, em 141,2  mil milhões de euros. O nível final dos pagamentos excedeu o nível definido no orçamento inicial em 4 mil milhões de euros (ver ponto 2.2 e figura 2.4 ), ficando apenas atrás do de 2013. Pelo terceiro ano consecutivo, o nível final dos pagamentos foi superior ao limite máximo do QFP para o exercício em questão. A figura 2.3 mostra a diferença entre o limite máximo do QFP e os pagamentos finais ao longo dos últimos sete anos.

2.12.

2.13.

O Parlamento e o Conselho aprovaram oito orçamentos retificativos. O primeiro foi o mais elevado e incluiu a reprogramação de 16,5  mil milhões de euros (ponto 2.6). Os restantes orçamentos retificativos aumentaram as dotações de autorização disponíveis em 486 milhões de euros e as dotações de pagamento disponíveis em 85 milhões de euros. Mais especificamente:

—

reafetaram 1,4  mil milhões de euros de dotações de autorização para o fundo de garantia do FEIE, em grande parte provenientes do Mecanismo Interligar a Europa (ver ponto 2.35);

—

aumentaram as dotações de autorização do orçamento da política de migração em 407 milhões de euros;

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reafetaram 127 milhões de euros de dotações de pagamento, provenientes de outras rubricas orçamentais, ao orçamento da política de migração.