52013SC0011

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Que acompanha os documentos

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1370/2007 relativa à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, no que respeita à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros e à governação da infraestrutura ferroviária

DG responsável: MOVE

1.           Definição do problema

O desempenho do setor ferroviário no transporte de passageiros é comparativamente inferior ao de outros modos de transporte. A quota de mercado do modo de transporte ferroviário, que ascende a 6% na UE, tem-se mantido bastante estável desde meados da década de 1990, em forte contraste com as do transporte rodoviário de passageiros em automóvel (75%) e autocarro (8%) e do transporte aéreo (8%). Alguns países abriram o seu mercado nacional de transporte de passageiros, enquanto os mercados de outros Estados‑Membros estão dominados pelos operadores históricos.

Esta situação tem dois problemas principais na sua origem. Em primeiro lugar, na União Europeia é comum os serviços de transporte ferroviário de passageiros apresentarem uma baixa qualidade. Um inquérito realizado em 2012 revelou que apenas 46% dos europeus estão satisfeitos com o seu sistema ferroviário nacional e regional. Em segundo lugar, observam-se grandes disparidades no que diz respeito à eficiência operacional das empresas ferroviárias, devido à diversidade dos modelos nacionais existentes na Europa. Apesar dos avultados subsídios concedidos às empresas ferroviárias em toda a União, muitas delas registam prejuízo há vários anos e, em alguns casos, já foram repetidamente socorridas financeiramente pelos contribuintes.

Há provas concordantes de que estes problemas são agravados pela falta de pressão concorrencial e pela presença de diferentes regras de acesso ao mercado, na União, que impedem a consolidação do espaço ferroviário europeu único. Em 16 dos 25 Estados Membros com sistemas ferroviários, a quota de mercado dos operadores históricos continua a ser superior a 90%. Nestas condições, não é possível assegurar nem a concorrência pelo mercado (em que vários operadores concorrem pelo direito exclusivo de exploração de um itinerário específico, ou seja, por um contrato de serviço público (CSP)), nem a concorrência no mercado (em que vários operadores circulam no mesmo itinerário, ou seja, em regime de livre acesso). Além disso, o fosso entre os operadores mais eficientes e os menos eficientes do setor ferroviário da UE tem vindo a aumentar, revelando tendências evolutivas divergentes.

As causas profundas destes problemas residem na inexistência de concorrência em relação aos contratos de serviço público, nas distorções do mercado causadas pelo acesso restrito aos recursos necessários (como o material circulante e os sistemas de bilhética integrada) e nas restrições que os países impõem à liberdade de prestação de serviços de transporte ferroviário de passageiros no seu mercado nacional. Atualmente, 42% dos mercados nacionais de transporte de passageiros são explorados ao abrigo de contratos de serviço público adjudicados por ajuste direto. Acresce que em nove Estados-Membros, pelo menos, o operador histórico parece continuar a usufruir de uma situação de monopólio na prestação de serviços de transporte de passageiros que resulta da legislação nacional.

Estes problemas e as medidas a propor para os solucionar afetarão um grande número de intervenientes no mercado ferroviário e para além dele. Elas incidem, em particular, sobre as empresas ferroviárias, os passageiros e a indústria transformadora do setor ferroviário. Mais fundamentalmente, estas medidas afetarão também a forma como as autoridades gerem o financiamento público deste setor.

2.           Subsidiariedade

Os artigos 58.º, 90.º e 100.º do Tratado tornam os objetivos de um verdadeiro mercado interno, no contexto de uma política comum dos transportes da União Europeia, extensivos ao transporte ferroviário.

As medidas tomadas individualmente pelos Estados-Membros não podem salvaguardar a coerência do mercado dos transportes ferroviários da UE nem resolver as interpretações divergentes da legislação, dada a persistência de regras nacionais e o deficiente funcionamento das instituições nacionais, que colocam obstáculos ao mercado interno. As medidas a nível da União visam assegurar uma aplicação coerente do acervo ferroviário da UE, que conduza à criação do espaço ferroviário europeu único sem barreiras administrativas e técnicas desnecessárias. Simultaneamente, o cumprimento do princípio de subsidiariedade é cuidadosamente avaliado no que respeita às medidas de abertura do mercado relacionadas com os contratos de serviço público, tendo em vista a concessão da máxima flexibilidade aos Estados-Membros.

3.           Objetivos

Objetivo geral:

Melhorar a qualidade dos serviços de transporte ferroviário de passageiros e reforçar a sua eficiência operacional, aumentando a competitividade e a capacidade de atração do setor ferroviário face a outros modos de transporte e desenvolvendo o espaço ferroviário europeu único.

Objetivos específicos:

1.           Intensificar a pressão concorrencial sobre os mercados nacionais de transporte ferroviário

2.           Criar condições de atividade mais uniformes

Objetivos operacionais:

1.           Facilitar a entrada transfronteiriça nos mercados nacionais de transporte ferroviário de passageiros

2.           Abolir os monopólios legais

3.           Abrir o mercado dos contratos de serviço público à concorrência

4.           Estabelecer uma abordagem comum para controlar a definição das obrigações de serviço público (OSP) e definir os contratos de serviço público (CSP)

5.           Facilitar a criação de condições de concorrência equitativas no acesso à venda de bilhetes

6.           Facilitar a criação de condições de concorrência equitativas no acesso ao material circulante

Identificação dos fatores determinantes, causas fundamentais e objetivos:

4.           Opções políticas

Tendo em conta a consulta das partes interessadas e a análise do problema, é possível identificar quatro grandes conjuntos de medidas, especificados no quadro seguinte:

Causas fundamentais || Categoria de opções correspondente || Opções políticas consideradas || Selecionadas?

Restrições à prestação de serviços de transporte ferroviário de passageiros no mercado nacional || Opções A: livre acesso || Opção A0: cenário de base – a legislação da UE não prevê quaisquer direitos de acesso ao mercado ferroviário nacional || √

Opção A1: livre acesso que pode ser limitado caso a viabilidade de um contrato de serviço público esteja em risco || √

Opção A2: livre acesso limitado aos itinerários comercialmente viáveis ||

Opção A3: livre acesso limitado aos itinerários não abrangidos por contratos de serviço público || √

Opção A4: livre acesso sem limites ||

Ausência de concorrência em relação aos CSP || Opções B: sujeição dos CSP a concurso || Opção B0: cenário de base – as autoridades competentes podem escolher entre a adjudicação por ajuste direto e a adjudicação por concurso || √

Opção B1: obrigação de adjudicação por concurso com flexibilidade, âmbito do CSP sob o controlo da entidade reguladora nacional || √

Opção B2: obrigação de adjudicação por concurso com flexibilidade, âmbito do CSP sob o controlo da Comissão ||

Acesso discriminatório aos sistemas de bilhética || Opções T: integração dos sistemas de bilhética || Opção T0: cenário de base – aplicação do Regulamento relativo aos direitos dos passageiros e da reformulação do primeiro pacote ferroviário || √

Opção T1: sistemas de bilhética integrada nacionais voluntários || √

Opção T2: sistemas de bilhética integrada nacionais obrigatórios || √

Opção T3: sistema de bilhética integrada da UE ||

Acesso limitado ao material circulante || Opções MC: acesso ao material circulante || Opção MC0: cenário de base – inexistência de requisitos específicos da UE || √

Opção MC1: criação obrigatória de empresas de material circulante ||

Opção MC2: propriedade obrigatória do material circulante por parte das autoridades competentes ||

Opção MC3: venda ou aluguer obrigatórios de material circulante pelo anterior beneficiário do CSP || √

Opção MC4: obrigação de a autoridade competente assumir os riscos financeiros || √

Opção MC5: orientações sobre as melhores práticas em termos de material circulante ||

As opções A e B correspondem às medidas essenciais da iniciativa e a sua combinação determina o nível de ambição da abertura do mercado. Devem avaliar-se as seguintes opções essenciais combinadas:

Opção 0 (A0, B0) || – || Cenário de base

Opção 1 (A1, B0) || – || Abertura do mercado baseada no «livre acesso sem limites», sem medidas relativas à adjudicação de CSP por concurso

Opção 2 (A3, B0) || – || Abertura do mercado baseada no «livre acesso com limites», sem medidas relativas à adjudicação de CSP por concurso

Opção 3 (A0, B1) || – || Abertura do mercado exclusivamente baseada na adjudicação de CSP por concurso

Opção 4 (A1, B1) || – || Abertura do mercado baseada no «livre acesso sem limites» e na adjudicação de CSP por concurso

Opção 5 (A3, B1) || – || Abertura do mercado baseada no «livre acesso com limites» e na adjudicação de CSP por concurso

O principal intuito de se considerarem as opções relativas à venda de bilhetes e ao material circulante é criar as condições-quadro necessárias para uma aplicação mais eficaz das opções políticas essenciais A e B.

Opções essenciais combinadas com as opções preferidas T e MC:

5.           Avaliação dos impactos

Embora as regras da União criem as condições necessárias para um funcionamento mais eficaz e uniforme do mercado ferroviário, a eficácia da aplicação e os impactos consequentes dependem, em grande medida, da situação existente em cada Estado-Membro e do «espírito» com que a transposição e a aplicação são efetuadas. Consequentemente, a análise dos impactos das diferentes opções baseia-se, sobretudo, numa avaliação qualitativa, procedendo-se a uma quantificação parcial, sempre que possível.

Nos quadros seguintes, descrevem-se os impactos económicos, sociais e ambientais diretos que foram identificados como potencialmente mais relevantes para as medidas políticas.

Avaliação dos impactos económicos e sociais diretos

|| Opção 0 Cenário de base || Opção 1 Apenas livre acesso sem limites || Opção 2 Apenas livre acesso com limites || Opção 3 Apenas adjudicação por concurso || Opção 4 Livre acesso sem limites e adjudicação por concurso || Opção 5 Livre acesso com limites e adjudicação por concurso

Impactos económicos diretos

Concorrência || 0 || +/++ || + || ++ || ++++ || +++

Procura de transporte || 0 || + || + || + || ++ || ++

Receitas e custos do setor || 0 || + || + || ++ || +++ || +++

Financiamento público || 0 || + || 0/+ || ++ || ++ || +++

Investimento nos caminhos-de-ferro || 0 || + || + || + || ++ || ++

Custos administrativos para os operadores || 0 || 0/+ || 0/+ || -- || - || --

Custos administrativos para as autoridades públicas || 0 || 0 || 0 || -- || - || --

Atividades ferroviárias multinacionais || 0 || + || + || +++ || ++++ || ++++

Pequenas e médias empresas || 0 || 0/+ || 0/+ || + || + || +

Impactos sociais diretos

Tarifas de passageiros || 0 || + || 0/+ || 0 || + || 0/+

Qualidade de serviço || 0 || + || 0/+ || + || ++ || ++

Emprego - empresas ferroviárias || 0 || 0 || 0 || -/+ || -/+ || -/+

Emprego - setores relacionados com o caminho-de-ferro || 0 || + || + || + || ++ || ++

Condições de trabalho || 0 || - || - || -- || -- || --

Segurança ferroviária || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Impacto das opções relativas à bilhética

Impacto das opções relativas à venda de bilhetes || T0 Cenário de base || T1 Integração voluntária || T2 Integração obrigatória

Impactos económicos

Impactos na concorrência e outros impactos conexos || 0 || ++ || +

Receitas e custos do setor || 0 || 0 || -

Procura de transporte, atividades ferroviárias multinacionais || 0 || 0 || 0

Custos administrativos para as autoridades públicas || 0 || 0 || -

Inovação || 0 || + || 0

Impactos sociais

Tarifas de passageiros || 0 || 0/+ || 0/-

Qualidade de serviço || 0 || + || 0/+

Impacto das opções relativas ao material circulante

|| MC1 Cenário de base || MC3 Transferência obrigatória || MC4 Risco para a entidade adjudicante

Impactos económicos

Impactos na concorrência e outros impactos conexos || 0 || + || ++

Financiamento público || 0 || - || --

Atividades ferroviárias multinacionais || 0 || + || +

Direitos de propriedade || 0 || - || 0

Receitas e custos do setor || 0 || 0 || +

Inovação || 0 || 0/- || 0/-

Impactos sociais

Segurança || 0 || 0 || 0

6.           Comparação das opções

O quadro seguinte compara as opções em termos de eficácia, eficiência e coerência.

Comparação das opções relativas à abertura do mercado || Eficácia [1] || Eficiência || Coerência || Motivos

OE1: Intensificar a pressão concorrencial nos mercados ferroviários nacionais || OE2: Criar condições de atividade mais uniformes || Eficiência operacional das empresas ferroviárias || Tarifas de passageiros || Encargos administrativos para os operadores || Encargos administrativos para as autoridades públicas || Emprego e condições de trabalho (setor ferroviário) || Emprego (setores relacionados com os caminhos-de-ferro) || Inclusão social. impactos sobre os clientes || Sustentabilidade ambiental

Opção 0 Cenário de base || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Não apareceriam novos proponentes nos concursos públicos nem haveria melhorias na eficiência da despesa pública no setor ferroviário. Subsiste a disparidade das estruturas de mercado nos Estados-Membros.

Opção 1 Apenas livre acesso sem limites || +/++ || + || + || + || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Impactos positivos na competitividade do mercado ferroviário. Contudo, esta medida não induziria uma reestruturação importante do setor ferroviário e só permitiria obter ganhos de eficiência e administrativos limitados.

Opção 2 Apenas livre acesso com limites || + || + || + || 0/+ || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Os impactos são semelhantes ao da Opção 1, mas ainda mais limitados. Os CSP continuarão a estar protegidos da concorrência com os operadores em regime de livre acesso, pelo que não há qualquer pressuposto de poupança de fundos públicos.

Opção 3 Apenas adjudicação por concurso || ++ || +++ || ++ || 0 || -- || -- || -/+ || + || ++ || + || Esta opção apenas trata da utilização de CSP e, por isso, só melhora os direitos de entrada parcialmente. Espera-se que a adjudicação concorrencial melhore a eficiência, uma melhoria especialmente sentida pelos operadores históricos. As tarifas pagas pelos clientes permanecerão idênticas; os encargos administrativos podem aumentar. A inclusão social e a sustentabilidade ambiental estão ligadas à previsão de um ligeiro aumento da prestação de serviços de transporte ferroviário.

Opção 4 Livre acesso sem limites e adjudicação por concurso || ++++ || ++++ || +++ || + || - || - || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Trata-se da opção mais ambiciosa, abordando tanto os CSP como o livre acesso, e também a mais eficaz no que respeita aos objetivos específicos. Promove a eliminação dos lucros de monopólio dos operadores históricos e criará oportunidades para os novos operadores. O reinvestimento das verbas economizadas no setor ferroviário poderá permitir prestar serviços adicionais. Os impactos no emprego estão ligados à evolução das receitas do setor.

Opção 5 livre acesso com limites e adjudicação por concurso || +++ || ++++ || ++/+++ || 0/+ || -- || -- || -/+ || ++ || ++ || +/++ || A Opção 5 é semelhante à Opção 4 mas permite a concorrência entre os direitos de livre acesso e os CSP. Esperam-se menos benefícios sob a forma de poupança pública e de eficiência operacional. Os impactos no emprego são em grande medida idênticos aos da Opção 3.

Comparação das opções relativas à venda de bilhetes || Eficácia || Eficiência || Coerência || Motivos

OE1: Intensificar a pressão concorrencial nos mercados ferroviários nacionais || OE2: Criar condições de atividade mais uniformes || Eficiência operacional das empresas ferroviárias || Tarifas de passageiros || Encargos administrativos para as autoridades públicas || Qualidade de serviço

T0 Cenário de base || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || A aplicação do Regulamento relativo aos direitos dos passageiros e da reformulação do primeiro pacote ferroviário permitiria melhorias marginais.

T1 Integração voluntária || ++ || 0 || + || 0/+ || 0 || +/- || A Opção T1 permitiria uma menor harmonização das abordagens, mas deixaria maior margem para a concorrência. Uma opção voluntária manteria um mercado mais fragmentado e entravaria as «deslocações sem descontinuidades».

T2 Integração obrigatória || + || 0 || 0 || 0/- || - || 0/+ || Os sistemas de bilhética obrigatórios proporcionariam meios para as «deslocações sem descontinuidades», mas poderiam reduzir as margens para a concorrência a nível dos preços. Podem obstar à possibilidade de os operadores em regime de livre acesso desenvolverem as suas próprias estratégias empresariais. Os sistemas obrigatórios podem induzir custos desproporcionados.

Comparação das opções relativas ao material circulante || Eficácia || Eficiência || Coerência || Motivos

OE1: Intensificar a pressão concorrencial nos mercados ferroviários nacionais || OE2: Criar condições de atividade mais uniformes || Eficiência operacional das empresas ferroviárias || Financiamento público || Segurança || Direitos de propriedade || Inovação

MC0 Cenário de base || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || O acesso ao material circulante continua a ser um grande obstáculo em muitos países, prejudicando a concorrência.

MC3 Transferência obrigatória || + || + || 0/- || - || 0 || - || 0/- || Tanto a Opção MC3 como a MC4 preveem condições de concorrência equitativas no tocante ao acesso ao material circulante, aumentando o número de potenciais proponentes e harmonizando as condições de atividade. Prevê-se uma melhoria da eficiência do financiamento público. A Opção MC3 aumenta os custos para os operadores e implica que a propriedade do material circulante seja retirada aos operadores históricos existentes, o que pode originar conflitos.

MC4 Risco para a entidade adjudicante || ++ || + || 0/- || -- || 0 || 0 || 0/- || Esta opção seria mais eficaz para facilitar o acesso ao material circulante do que a MC3, mas os riscos financeiros envolvidos sujeitam as finanças públicas a maior pressão. Para minimizar os custos, as entidades adjudicantes poderão optar pela utilização de material circulante antigo, o que prejudicaria a inovação.

Conclusão

A análise mostra que as opções seguintes produzem os melhores resultados:

· Opção 4 Abertura do mercado com base no «livre acesso» sem limites e na adjudicação dos contratos de serviço público por concurso

· T1 Sistemas de bilhética integrada nacionais voluntários

· MC3 Transferência obrigatória do material circulante ou MC4 Obrigação de a autoridade competente assumir os riscos financeiros relativos ao material circulante

Como explicado anteriormente, existe um certo grau de incerteza na avaliação do impacto de algumas opções, porque os elementos de prova são, por vezes, relativamente recentes (por exemplo, concorrência no mercado) ou ambíguos (prova dada apenas por determinadas partes interessadas). A escolha de avançar com a referida combinação é, por conseguinte, política.

Estimativas dos impactos do cenário político preferido

Uma análise do cenário, acompanhada de testes de sensibilidade, permitiu estimar os potenciais impactos do cenário político preferido. Além disso, a separação institucional e a coordenação da gestão da infraestrutura, propostas por outra iniciativa contida no 4.º pacote ferroviário, contribuem muito para a realização de todos os benefícios da abertura do mercado, com resultado nas importantes seguintes sinergias:

Impactos das políticas relativas à abertura do mercado e à governação das infraestruturas

Todas as alterações são estimativas apresentadas a título ilustrativo || Benefícios financeiros (VAL, milhares de milhões de euros) || Aumento dos passageiros-km (milhares de milhões)

Cenário 1 –Concentração na poupança ||

Unicamente separação vertical || 6,6 || 0,8

Unicamente abertura do mercado || 29,4 || 2,0

Combinação da abertura do mercado com a separação vertical || 43,4 || 3,8

Cenário 2 – Reinvestimento (50% da poupança reinvestidos no setor ferroviários) ||

Unicamente separação vertical || 4,4 || 1,1

Unicamente abertura do mercado || 21,0 || 8,4

Combinação da abertura do mercado com a separação vertical || 33,8 || 16,4

Enquanto o cenário 1 se concentra exclusivamente nos benefícios financeiros (resultantes essencialmente de poupanças públicas), o cenário 2 permite obter mais 16 000 milhões de passageiros-km (ou seja, um aumento de 6% de passageiros-km relativamente à evolução permitida pelo cenário de base).

7.           Acompanhamento e avaliação

A Comissão irá acompanhar e avaliar a aplicação e a eficácia desta legislação através de um conjunto de indicadores, que se encontram, na sua maioria, harmonizados com os definidos no Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais, no Regulamento (CE) n.º 1370/2007 e no sistema de acompanhamento do mercado dos serviços ferroviários[2].

Objetivo específico || Indicador

OE1: intensificar a pressão concorrencial nos mercados ferroviários nacionais || · A quota de mercado dos novos operadores* (relativo aos objetivos operacionais OO1 e OO3) · Os serviços de transporte ferroviário abrangidos por CSP* (relativo aos objetivos operacionais OO3 e OO4) · A utilização dos direitos de acesso* (relativo aos objetivos operacionais OO1, OO2 e OO3) · Os obstáculos a uma utilização mais eficaz dos serviços ferrovários* (relativo a todos os objetivos operacionais) · O licenciamento* (relativo aos objetivos operacionais OO1 e OO2)

OE2: criar condições de atividade mais uniformes || · Os serviços de transporte ferroviário abrangidos por CSP* · A utilização dos direitos de acesso* · Os obstáculos a uma utilização mais eficaz dos serviços ferrovários*

Outros parâmetros ||

Condições de trabalho || · A dinâmica do emprego* (por exemplo, o aumento ou diminuição do emprego) · As condições sociais*

* Tal como previsto no artigo 15.º da reformulação do primeiro pacote ferroviário

Está previsto que, cinco anos após o termo do período de transição das suas propostas legislativas, a Comissão avalie se os objetivos da iniciativa foram ou não alcançados.

[1]               As classificações relativas à eficácia estão ligadas às seguintes categorias de impactos económicos: concorrência, utilização de fundos públicos, procura de serviços de transporte ferroviário /quota do modo de transporte ferroviário e desenvolvimento das atividades ferroviárias multinacionais.

[2]               Revisto pela reformulação do primeiro pacote ferroviário