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Document 52010DC0250

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Reforçar a coordenação da política económica

/* COM/2010/0250 final */

52010DC0250




[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 12.5.2010

COM(2010) 250 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Reforçar a coordenação da política económica

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Reforçar a coordenação da política económica

A governação e a coordenação das políticas económicas na área do euro devem ser reforçadas. Para tal será necessário aprofundar e alargar as disposições em matéria de supervisão económica, com vista a orientar a política orçamental ao longo do ciclo e a longo prazo e simultaneamente abordar a questão dos desfasamentos em termos de crescimento, inflação e competitividade. (Comunicação da Comissão sobre o EMU@10: Sucessos e Desafios após 10 anos de União Económica e Monetária, 7 de Maio de 2008 - IP/08/716),

I. Introdução

A crise económica mundial pôs em causa os actuais mecanismos de coordenação das políticas económicas na União Europeia e revelou deficiências. O funcionamento da União Económica e Monetária tem estado sujeito a especiais pressões devido a anteriores incumprimentos das regras e princípios subjacentes. Os procedimentos de supervisão em vigor não têm sido suficientemente abrangentes. A presente comunicação propõe medidas que devem ser adoptadas a curto prazo, com base nas disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a fim de corrigir a situação.

A recente crise económica não tem precedentes na nossa geração. Os progressos contínuos em termos de crescimento económico e de criação de emprego verificadas ao longo da última década foram completamente anuladas e a crise expôs algumas fragilidades fundamentais da nossa economia. Os desequilíbrios orçamentais e outros desequilíbrios macroeconómicos acumulados nos anos anteriores à crise tornaram a economia da UE vulnerável quando se desencadeou a crise financeira global e a recessão económica. As nossas finanças públicas foram gravemente afectadas, com défices de 7 % do PIB, em média, e níveis de dívida superiores a 80 % do PIB e, portanto, claramente superiores aos valores de referência de 3 % e 60 % do PIB estabelecidos no Tratado.

Os elevados níveis da dívida pública não podem manter-se indefinidamente. A prossecução da estratégia Europa 2020 acordada pelo Conselho Europeu em Março deve ter por base uma estratégia de saída da crise credível. A UE enfrenta grandes desafios nos próximos anos – a necessidade de consolidação orçamental e, simultaneamente, a necessidade de estímulo para níveis de crescimento sustentáveis. O Pacto de Estabilidade e Crescimento proporciona o quadro adequado para uma saída ordenada da crise. Mas, para apoiar o potencial de crescimento económico da UE e a sustentabilidade dos nossos modelos sociais, a consolidação das finanças públicas exige a definição de prioridades e a realização de escolhas difíceis: a coordenação a nível da UE será crucial nesse sentido e contribuirá para evitar efeitos indirectos.

A recente crise financeira e a pressão na estabilidade financeira da Europa salientaram mais claramente do que nunca a interdependência das economias da UE, em especial no interior da área do euro. A pertença à UE, com o seu mercado interno forte de 500 milhões de indivíduos e uma moeda comum para dezasseis Estados-Membros ajudou os Estados-Membros. Os actuais instrumentos e métodos de coordenação permitiram à UE unir os seus esforços de recuperação e enfrentar uma tempestade que nenhum Estado-Membro poderia ter enfrentado sozinho. Todavia, estas experiências recentes revelaram também lacunas e deficiências no actual sistema, sublinhando a necessidade de uma maior e mais precoce coordenação das políticas, de mecanismos de correcção e prevenção adicionais e de um mecanismo de resolução de crises para os Estados-Membros da área do euro.

Foram adoptadas medidas de urgência a fim de dar resposta às necessidades imediatas da crise, que culminaram, em 9 de Maio, quando o Conselho Extraordinário ECOFIN decidiu, com base numa proposta da Comissão, a criação de um mecanismo europeu de estabilização e chegou a acordo sobre um compromisso firme no sentido de acelerar o processo de consolidação orçamental nos casos em que tal seja necessário. Devem tirar-se daí as lições e tomar-se medidas para reforçar o sistema de governação económica da UE para o futuro. Na presente comunicação, a Comissão descreve uma abordagem em três pilares com vista a reforçar a coordenação das políticas económicas. A maioria das propostas diz respeito à UE no seu conjunto, mas é também proposta uma abordagem mais exigente para a área do euro, com base no artigo 136.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

A comunicação sublinha a necessidade de utilizar plenamente os instrumentos de supervisão disponíveis ao abrigo do Tratado. Se necessário, os instrumentos existentes devem ser alterados e complementados. A comunicação apela para o reforço da conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento e o alargamento da supervisão aos desequilíbrios macroeconómicos. Para tal, propõe a criação de um Semestre Europeu para a coordenação da política económica, a fim de que os Estados-Membros possam beneficiar de uma coordenação precoce a nível Europeu quando da preparação dos seus programas nacionais de estabilidade e de convergência, incluindo os seus orçamentos nacionais e programas nacionais de reforma. Por último, define os princípios que devem estar subjacentes a um quadro sólido para a gestão de crises nos Estados-Membros da área do euro.

Estas são ideias ambiciosos e necessárias sobre as quais a Comissão solicita a opinião dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu e das partes interessadas. A Comissão apresentará propostas legislativas com vista à implementação destas ideias nos próximos meses.

II. A CRISE FINANCEIRA MUNDIAL EXPÔS E AMPLIFICOU OS DESAFIOS QUE A ECONOMIA EUROPEIA ENFRENTA

Não se verificou uma redução suficiente da dívida pública ao longo da última década. Nem se verificou um empenhamento suficiente em matéria de consolidação orçamental, em especial durante a conjuntura económica favorável. Em alguns Estados-Membros, as receitas foram temporariamente reforçadas por actividades geradoras de receitas fiscais, induzidas por expansões insustentáveis no sector da habitação, da construção e dos serviços financeiros. Como estes desequilíbrios macrofinanceiros se acentuaram fortemente devido à crise, as receitas fiscais nos Estados-Membros em causa desceram em flecha, revelando uma situação orçamental subjacente muito mais frágil do que o esperado. Os orçamentos públicos na União Europeia passaram de uma situação próxima do equilíbrio (-0,8 % do PIB na UE e -0,6 % na área do euro) em 2007 para um défice previsto próximo de 7 % do PIB em 2010. A dívida pública continua a aumentar. De acordo com as últimas previsões dos serviços da Comissão, a dívida pública atingirá 84 % do PIB em 2011 (88 % na área do euro), anulando totalmente os resultados de vinte anos de consolidação. A existência de passivos potenciais consideráveis relacionados com operações financeiras de urgência, que representaram mais 25 pontos percentuais do PIB na UE, constitui uma outra fonte de preocupação, agravando os desafios orçamentais de longa data relacionados com o envelhecimento da população.

Outros desequilíbrios macroeconómicos e financeiros agravaram a vulnerabilidade da economia da área do euro em particular. A persistência de desfasamentos em matéria de competitividade e de desequilíbrios macroeconómicos na área do euro constitui um risco para o funcionamento da União Económica e Monetária. Nos anos que antecederam a crise, os baixos custos de financiamento alimentaram uma afectação inadequada de recursos para utilizações frequentemente pouco produtivas, alimentando níveis insustentáveis de consumo, colapsos no sector da habitação e a acumulação da dívida externa e interna em alguns Estados-Membros. O diferencial em termos de competitividade atingiu o seu nível mais elevado de sempre antes da crise. Partindo de uma posição equilibrada em 1999, os excedentes da balança de transacções correntes na área do euro acumularam-se continuamente e atingiram 7,7 % do PIB em 2007, enquanto os défices agregados aumentaram de 3,5 % do PIB em 1999 para 9,7 % em 2007[1]. A crise económica e financeira conduziu a um reequilíbrio parcial da balança das transacções correntes. Mas esse reequilíbrio é apenas parcialmente de carácter estrutural. É necessária um profunda reorientação da política para introduzir os ajustamentos necessários em termos de custos e salários, reformas estruturais e reafectação de emprego e de capitais.

A combinação excepcional observada na Grécia de uma política orçamental laxista, de uma reacção inadequada face a desequilíbrios crescentes, de deficiências estruturais e de comunicação incorrecta de estatísticas conduziu a uma crise sem precedentes da dívida soberana. A situação subjacente das finanças públicas foi brutalmente revelada como sendo em parte devida a erros de comunicação de dados no passado, mas na realidade deveu-se essencialmente a políticas orçamentais inadequadas. Embora esta situação tenha sido possível, em parte, devido às deficiências do actual quadro de supervisão económica, sublinha claramente a importância vital de se assegurar uma efectiva conformidade com as regras. Confrontados com uma crise excepcional da dívida soberana, relativamente à qual a área do euro não dispõe de um instrumento de correcção, os Estados-Membros chegaram a acordo sobre um pacote de medidas destinadas a preservar a estabilidade financeira na Europa[2]. A presente comunicação destina-se a reforçar resolutamente o nosso mecanismo de supervisão, a fim de evitar que um Estado-Membro se encontre novamente numa tal situação. Mas a crise também sublinha a necessidade de dispor de ferramentas adequadas para a gestão de situações que constituam uma ameaça para a estabilidade financeira da área do euro.

III. REFORÇAR A COORDENAÇÃO DAS POLÍTICAS ECONÓMICAS

III.1 Reforçar o cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento e uma coordenação mais profunda das políticas orçamentais

As regras e os princípios do Pacto de Estabilidade e Crescimento são relevantes e válidos. No entanto, apesar do Pacto, os Estados-Membros não conseguiram constituir reservas adequadas em períodos de conjuntura favorável. O reforço da dimensão preventiva da supervisão orçamental deve fazer parte integrante de uma coordenação mais rigorosa das políticas orçamentais. Além disso, o cumprimento das regras tem de ser melhorado e deve ser prestada maior atenção à sustentabilidade das finanças públicas.

A preparação e avaliação dos Programas de Estabilidade e Convergência constituem o cerne da componente preventiva no âmbito do Pacto. O seu impacto e eficácia devem ser decisivamente reforçados mediante o aumento da dimensão ex-ante do processo e dando-lhe maior peso. O primeiro aspecto é abordado infra (no ponto III.3) através da criação de um «Semestre Europeu». Tal poderia obter-se, por exemplo, incluindo a possibilidade de impor depósitos geradores de juros em caso de políticas fiscais inadequadas quando os Estados-Membros não progridem de forma suficiente no sentido da realização dos seus objectivos a médio prazo em períodos de conjuntura económica favorável. Tal implicaria a alteração do direito derivado.

São necessários quadros orçamentais nacionais que reflictam melhor as prioridades da supervisão orçamental da UE. Os Estados-Membros devem ser incentivados a integrar no seu direito nacional o objectivo consignado no Tratado de assegurar a solidez das finanças públicas. O quadro orçamental nacional é o conjunto dos elementos que estão na base da governação orçamental nacional, ou seja, da definição das políticas institucionais específicas de cada país que modelam a elaboração de políticas orçamentais a nível nacional. Para traduzir, em termos concretos, a complementaridade entre os quadros orçamentais nacionais e da União Europeia, a obrigação estabelecida no Protocolo n.º 12 do TFUE, que estabelece que os Estados-Membros devem dispor de procedimentos orçamentais que assegurem o cumprimento das suas obrigações ao abrigo do Tratado em matéria de disciplina orçamental, poderia ser consignada em instrumentos juridicamente vinculativos. Esses instrumentos podem, por exemplo, exigir quadros nacionais a fim de reflectir os procedimentos de programação orçamental plurianual, com vista a assegurar a realização dos objectivos orçamentais a médio prazo.

O procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) constitui a pedra angular da componente correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Mas a dimensão correctiva integrada no PDE intervêm demasiado tarde para proporcionar os incentivos adequados para os Estados-Membros resolverem desequilíbrios orçamentais emergentes. O funcionamento do PDE pode ser melhorado mediante a aceleração dos procedimentos, em especial no que diz respeito aos Estados-Membros em que se verificam repetidas violações do Pacto. Tal exigirá a alteração do direito derivado.

Deve ser dada maior importância à dívida pública e à sustentabilidade. Os acontecimentos recentes salientaram não só a vulnerabilidade dos Estados-Membros com um serviço da dívida pública muito elevado, mas também as repercussões transfronteiras potencialmente negativas. Um nível elevado de endividamento afecta as perspectivas de crescimento a médio e a longo prazo e priva os Governos da capacidade de implementar políticas anti-cíclicas credíveis quando elas são mais necessárias. Esta é, em especial, a situação tendo em conta as crescentes ameaças à sustentabilidade das finanças públicas, incluindo as decorrentes dos recentes pacotes de salvamento dos bancos, bem como do envelhecimento da população.

O critério de endividamento do procedimento relativo a défices excessivos devia ser aplicado de forma eficaz. O PDE deve ter em maior consideração a interacção entre a dívida e o défice, com vista a melhorar os incentivos à implementação de políticas prudentes. Os Estados-Membros com rácios da dívida superiores a 60 % do PIB devem ser sujeitos ao PDE se o decréscimo da dívida durante um determinado período anterior for inferior ao nível de referência adequado. Mais especificamente, a Comissão e o Conselho teriam de avaliar se o défice orçamental é compatível com uma redução contínua e substancial da dívida pública. Os riscos financeiros decorrentes de passivos explícitos e implícitos devem ser tidos em conta como um factor relevante. Simetricamente, a suspensão do PDE relativamente a Estados-Membros com um nível de dívida superior ao limiar de 60 % do PIB deve ser condicionada a uma avaliação de projecções da evolução da dívida e dos riscos. Esta abordagem é plenamente consentânea com o artigo 126.° do TFUE e exigiria algumas alterações ao direito derivado.

A fim de assegurar uma melhor conformidade com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, há que prestar maior atenção à utilização do orçamento da UE. Actualmente, a suspensão do Fundo de Coesão, para o qual só um número limitado de Estados-Membros é elegível, só é considerada numa fase avançada do PDE (artigo 126.°, n.º 8, do TFUE).

Deve ser considerada uma utilização mais ampla e rápida do orçamento da UE como um incentivo à conformidade quando da preparação de decisões sobre o próximo Quadro Financeiro. O objectivo deve ser o estabelecimento de incentivos equitativos, atempados e eficazes para o cumprimento das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A condicionalidade pode ser reforçada e pode ser solicitado aos Estados-Membros o redireccionamento dos fundos com vista a melhorar a solidez das finanças públicas, uma vez confirmada a existência de um défice excessivo (nos termos do artigo 126.º, n.º 6, do Tratado TFUE).

A política de coesão deve ter um papel mais claro a desempenhar no apoio a acções dos Estados-Membros para resolver deficiências estruturais e enfrentar os desafios em matéria de competitividade. O próximo 5.º Relatório sobre a Coesão apresentará propostas sobre esta matéria, tendo em vista, em especial, o reforço da capacidade institucional e da eficiência das administrações públicas.

Durante o actual quadro financeiro, deve proceder-se a uma aplicação mais rigorosa e baseada nas regras da cláusula de suspensão existente para autorizações do Fundo de Coesão, em caso de infracções recorrentes ao Pacto.

Melhorar o funcionamento dos mecanismos existentes no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento

- Aumentar a eficácia das avaliações dos Programas de Estabilidade e Convergência mediante uma melhor coordenação ex ante

- Quadros orçamentais nacionais que reflictam melhor as prioridades da supervisão orçamental da UE

Combater a elevada dívida pública e salvaguardar a sustentabilidade orçamental a longo prazo

- Dar nova proeminência ao critério da dívida consagrado no Tratado

- Tomar em maior consideração a interacção entre a dívida e o défice

Melhores incentivos e sanções para cumprimento das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento

- Depósitos geradores de juros em caso de políticas orçamentais inadequadas

- Utilização mais rigorosa e condicionada do orçamento da UE, a fim de assegurar um maior respeito das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento

- Sujeitar as violações recorrentes do Pacto a um tratamento mais rápido e uma utilização mais rigorosa do Regulamento Fundo de Coesão

III.2 Para uma mais ampla supervisão da evolução macroeconómica e da competitividade no interior da área do euro

A vasta Estratégia Europa 2020 da UE de promoção do crescimento e do emprego coloca a tónica nos desequilíbrios macrofinanceiros e estruturais. A Estratégia Europa 2020 define uma ambiciosa e vasta estratégia em prol do crescimento sustentável, inteligente e inclusivo da economia da UE. No contexto da crise, dá uma nova ênfase à abordagem das fragilidades da Europa no domínio da supervisão dos desafios macrofinanceiros e estruturais. Tendo em conta as profundas interligações económicas e financeiras no interior da área do euro e o seu impacto na moeda única, a Estratégia Europa 2020 apela para o desenvolvimento de um quadro de políticas específicas para a área do euro, a fim de resolver desequilíbrios macroeconómicos mais vastos[3]. Nesse sentido, em Março de 2010, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar, até Junho de 2010, propostas para reforçar a coordenação no interior da área do euro, recorrendo aos novos instrumentos de coordenação económica proporcionados pelo artigo 136.º do Tratado (TFUE).

A acumulação de desequilíbrios macroeconómicos importantes e persistentes nos Estados-Membros da área do euro podem prejudicar a coesão na área do euro e o bom funcionamento da UEM. A fim de evitar a ocorrência de desequilíbrios graves na área do euro, é por conseguinte importante aprofundar a análise e alargar a supervisão económica para além da dimensão orçamental, a fim de abordar outros desequilíbrios macroeconómicos, incluindo a evolução da competitividade e os desafios estruturais subjacentes. Propõe-se transformar a análise interpares dos desequilíbrios macroeconómicos, actualmente realizada pelo Eurogrupo, num quadro de supervisão estruturado para os Estados-Membros da área do euro ao abrigo do artigo 136.º do TFUE. Este quadro implicará uma maior supervisão, uma coordenação mais rigorosa das políticas e um acompanhamento mais sólido do que o previsto na Estratégia Europa 2020 para todos os Estados-Membros da UE. Tal como acontece com o quadro orçamental da UE, que também é aplicável a todos os seus Estados-Membros, seriam também aplicáveis regras mais rigorosas aos Estados-Membros da área do euro.

A supervisão incluirá um painel de avaliação que indicará a necessidade de acção. Seria definido um painel de avaliação, que reflicta tanto a evolução externa como interna, o qual seria objecto de acompanhamento regular. Abrangeria um conjunto relevante de indicadores e reflectiria, nomeadamente, a evolução das contas correntes, as posições líquidas em activos estrangeiros, a produtividade, os custos unitários do trabalho, o emprego e as taxas de câmbio efectivas reais, bem como a dívida pública e o crédito e o valor dos activos do sector privado. Afigura-se particularmente importante para a detecção precoce de aumentos acentuados no valor dos activos e de um crescimento excessivo do crédito, a fim de permitir evitar correcções onerosas dos desequilíbrios orçamentais e externos numa fase posterior. Esta análise constituirá a base para a formulação das recomendações de medidas de carácter preventivo ou correctivo adoptadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) em causa.

No que se refere à área do euro, a Comissão avaliará igualmente a evolução e as perspectivas dos desequilíbrios macroeconómicos no seu conjunto. Ao considerar a área do euro no seu conjunto e por país, a Comissão avaliaria o risco de todas as formas possíveis de desequilíbrios macroeconómicos que ponham em causa o bom funcionamento da área do euro. Nesse caso, a Comissão procederia a uma análise mais aprofundada do risco subjacente a desequilíbrios emergentes. Esta análise constituiria a base para a elaboração de orientações políticas. O Conselho, com votação apenas dos países da área do euro, convidaria o(s) Estado(s)-Membro(s) em causa a tomar(em) as medidas necessárias para sanar a situação. Se o(s) Estado(s)-Membro(s) não tomar(em), num determinado prazo, as medidas adequadas para corrigir o desequilíbrio excessivo, o Conselho, a fim de assegurar o bom funcionamento da UEM, pode intensificar a sua supervisão relativamente ao Estado(s)-Membro(s) em causa, sob proposta da Comissão, a fim de emitir recomendações precisas sobre a política económica. Quando necessário, a Comissão utilizaria a faculdade ao seu dispor de emitir alertas precoces dirigidos directamente a um Estado-Membro da área do euro. Se e quando adequado, podem também ser formuladas recomendações relativas à área do euro no seu conjunto.

Poderão ser necessárias medidas correctivas e preventivas numa grande variedade de áreas políticas para influenciar eficazmente os desequilíbrios macroeconómicos e as suas causas estruturais subjacentes. Contrariamente ao que acontece com a correcção dos défices excessivos, as políticas económicas têm tendência a ter apenas um impacto indirecto e diferido na evolução dos desequilíbrios externos. Por conseguinte, consoante os desafios específicos que a economia em causa enfrenta, as recomendações políticas poderiam incidir tanto no lado das receitas como das despesas da política orçamental (no contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento), uma vez que a crise demonstrou que a evolução da composição das receitas públicas é também um importante indicator-chave de potenciais desequilíbrios. Neste contexto, as recomendações poderiam incidir no funcionamento dos mercados do trabalho, dos produtos e dos serviços, em consonância com a política económica mais vasta e as orientações em matéria de emprego. Deveriam igualmente incluir os aspectos macroprudenciais, cm vista a evitar ou suster um crescimento excessivo do crédito ou uma evolução exuberante do valor dos activos, em consonância com a análise do futuro Comité Europeu do Risco Sistémico.

Reforçar e alargar a supervisão da evolução macroeconómica na área do euro Com base na Estratégia Europa 2020, desenvolver um quadro para o reforço e alargamento da supervisão macroeconómica relativamente aos Estados-Membros da área do euro, sob a forma de um regulamento que tenha como base jurídica o artigo 136.º do TFUE Desenvolver um painel de avaliação de indicadores a fim de identificar limiares de alerta para desequilíbrios graves Formular recomendações específicas por país Recorrer a actos formais do Conselho, votando o Conselho na sua configuração «área do euro». |

- III.3 Uma coordenação integrada da política económica para a UE: o «Semestre Europeu»

Com vista a uma supervisão mais integrada das políticas económicas, foi sugerido, no âmbito da iniciativa Europa 2020, sincronizar a avaliação das políticas orçamentais e estruturais dos Estados-Membros da UE. Os resultados de uma supervisão macroeconómica mais ampla devem reflectir-se também quando da formulação das recomendações ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em especial, a emergência de desequilíbrios macroeconómicos importantes pode exigir objectivos orçamentais mais ambiciosos. Do mesmo modo, ao avaliar o risco de desequilíbrios graves e ao decidir sobre a resposta política adequada, a Comissão tomaria em linha de conta os contributos do Comité Europeu do Risco Sistémico. Os alertas e recomendações do Comité Europeu do Risco Sistémico dirigidos a um ou vários Estados-Membros seriam considerados uma questão de interesse comum, sendo simultaneamente aplicada uma pressão adequada pelos pares no sentido da adopção de medidas correctivas. A coerência e as sinergias entre as diferentes componentes da supervisão económica devem ser facilitadas mediante um ciclo de supervisão integrado no âmbito de um Semestre Europeu.

A prevenção é mais eficaz do que a correcção. O actual ciclo de supervisão económica consiste essencialmente numa avaliação ex-post da adequação das políticas económicas em função das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e das orientações gerais da política económica. A dimensão orçamental ex-ante da supervisão económica, actualmente em falta, permitiria a formulação de verdadeiras orientações, tomando em consideração a dimensão europeia e a sua subsequente tradução na elaboração de políticas nacionais. A formulação mais atempada de recomendações específicas por país seria benéfica para todos os aspectos da supervisão, seja ela macrofinanceira, orçamental ou estrutural.

Um sistema de avaliação interpares precoce dos orçamentos nacionais permitiria identificar incoerências e desequilíbrios emergentes. Para garantir a veracidade e exactidão dos dados, uma condição prévia seria reforçar o mandato do Eurostat de proceder a auditorias das estatísticas nacionais, em consonância com as recentes propostas da Comissão. É importante proceder-se a uma aprovação rápida desta proposta, uma vez que tal permitirá melhorar a qualidade dos relatórios sobre as finanças públicas. Uma abordagem precoce da acumulação de desequilíbrios orçamentais facilitaria a sua inversão e evitaria que se transformassem num risco grave para a estabilidade macroeconómica e para a sustentabilidade orçamental. A apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência deveria ocorrer na primeira metade do ano, em lugar de para o final do ano como é a prática actual. No pleno respeito das prerrogativas dos parlamentos nacionais, a avaliação interpares precoce proporcionaria orientações para a elaboração dos orçamentos nacionais para o ano seguinte.

Relativamente à área do euro, deveria ser efectuada uma avaliação horizontal da situação orçamental com base nos Programas de Estabilidade nacionais e nas previsões da Comissão. Deveria ser dada especial atenção à situação agregada nos casos de tensões económicas graves na área do euro, uma vez que as medidas de política orçamental significativas adoptadas por Estados-Membros individualmente são susceptíveis de produzir efeitos derivados importantes. Em caso de insuficiências evidentes nos projectos de orçamento para o ano seguinte, poderia ser recomendada a respectiva revisão. O Eurogrupo deve ter um papel fundamental a desempenhar neste novo sistema de coordenação e, se adequado, recorrer ao processo de tomada de decisão formal previsto no Tratado de Lisboa.

O Semestre Europeu deveria integrar o ciclo de supervisão das políticas orçamentais e estruturais. Começaria no início do ano, com uma análise horizontal no âmbito do Conselho Europeu, baseada em contributos analíticos da Comissão, identificaria os principais desafios económicos com que se confronta a economia da UE e a área do euro e proporcionaria orientações estratégicas em matéria de políticas. Os Estados-Membros tomariam em consideração as conclusões deste debate horizontal ao preparar os seus Programas de Estabilidade e Convergência (PEC) e os seus Programas Nacionais de Reforma (PNR). Os PEC e os PNR seriam publicados em simultâneo, permitindo que o impacto das reformas no orçamento e no crescimento se reflectissem nas estratégias e objectivos orçamentais. Os Estados-Membros seriam também incentivados, no pleno respeito das regras e procedimentos nacionais, a envolver os seus parlamentos nacionais neste processo antes da apresentação dos PEC e dos PNR para fins de supervisão multilateral a nível da UE. O Conselho, com base na avaliação efectuada pela Comissão, apresentaria subsequentemente o seu balanço e orientações num momento em que importantes decisões orçamentais se encontravam ainda em fase de preparação a nível nacional. Neste contexto, o Parlamento Europeu deveria ter uma participação adequada.

Um «Semestre Europeu»para uma melhor integração ex-ante da política orçamental

- Alinhar o momento da apresentação e debate dos PEC e dos PNR, a fim de avaliar a situação económica global e de melhorar a calendarização com os ciclos orçamentais nacionais

- Permitir ao Conselho Europeu e ao Conselho, fornecerem, com base na avaliação da Comissão, pareceres eficazes e atempados em matéria de políticas

(Uma supervisão integrada mais eficaz, a fim de usufruir plenamente dos benefícios de uma avaliação interpares

III.4 Na via para um quadro sólido de gestão de crises nos Estados-Membros da área do euro

O desenrolar da crise grega demonstrou que é necessário um enquadramento sólido para a gestão de crises nos Estados-Membros da área do euro.

Com efeito, dificuldades financeiras num Estado-Membro podem prejudicar a estabilidade macroeconómica em toda a área do euro. A crise demonstrou que um sólido enquadramento para a gestão de crises é um complemento necessário dos instrumentos de supervisão, prevenção, e ajustamento supramencionados. A assistência da UE à balança de pagamentos proporcionou um apoio crucial aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro que se encontravam em situação financeira difícil. A incerteza sobre a disponibilidade e modalidades do apoio financeiro à Grécia agravou o contágio a outros Estados-Membros e pôs em risco a estabilidade financeira global na área do euro.

É necessário um conjunto de procedimentos claros e credíveis para a prestação de apoio financeiro aos Estados-Membros da área do euro que se encontrem em situação financeira difícil, a fim de preservar a estabilidade financeira da área do euro a médio e longo prazo.

Um enquadramento para uma assistência financeira condicional adequada deveria reforçar a estabilidade financeira da área do euro, evitando contudo os riscos morais. Aspectos centrais deste mecanismo de resolução de crises na área do euro são regras rigorosas em matéria de condicionalidade e taxas de juro que criem incentivos que permitam o regresso ao financiamento de mercado, garantindo simultaneamente a eficácia do apoio financeiro. Quando a prevenção de crises falha, e tal for confirmado pela necessidade de uma assistência financeira objectiva, o mecanismo de assistência seria activado, em último recurso, a fim de salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu conjunto. Seria acompanhado por um programa pormenorizado e exigente de condicionalidade das políticas que garantiria que o período de assistência seria utilizado para implementar os ajustamentos necessários (orçamentais e estruturais), a fim de garantir a solvência a longo prazo e, por conseguinte, facilitar o regresso, o mais rapidamente possível, ao financiamento com base no mercado.

O apoio financeiro deve ser concedido sob a forma de empréstimos. A concessão de empréstimos aos Estados-Membros da área do euro – ao contrário do que acontece com a assumpção da sua dívida - não está em contradição com o estabelecido no artigo 125.º. Tratado TFUE. As condições impostas em matéria de políticas e de programa deveriam ser definidas no âmbito do artigo 136.° do TFUE. A experiência adquirida com a assistência da UE à balança de pagamentos de Estados-Membros não pertencentes à área do euro demonstrou que um quadro único, com a UE a emitir títulos obrigacionistas para fim financiar empréstimos de emergência, constitui uma boa combinação de eficiência relativa na gestão com a supervisão política do Conselho.

A condicionalidade política deve ter por objectivo, em primeiro lugar, resolver os desequilíbrios subjacentes no Estado-Membro em causa, a fim de assegurar o bom funcionamento da UEM. A condicionalidade implicaria, normalmente, uma combinação adequada de consolidação orçamental e de reforço da governação orçamental, incluindo as políticas fiscais, a estabilização do sector financeiro, na medida em que as dificuldades no sector financeiro estão na origem dos problemas das finanças públicas e medidas de intervenção mais vastas para restabelecer a viabilidade e a estabilidade macroeconómica. Para além da dimensão orçamental, deve ser dada prioridade à resolução dos desequilíbrios macroeconómicos, incluindo a evolução em termos de competitividade e desafios estruturais subjacentes. Tal implicará uma supervisão reforçada, uma coordenação mais exigente das políticas e um acompanhamento mais rigoroso, a fim de assegurar que as reformas estruturais necessárias sejam implementadas rapidamente.

Em 9 de Maio, o Conselho ECOFIN decidiu, com base na proposta da Comissão, proceder à criação de um mecanismo europeu de estabilização de carácter temporário para dar resposta às necessidades imediatas da crise. Este mecanismo está integrado num pacote mais amplo que inclui fortes compromissos de consolidação orçamental, quando justificável, e a participação do FMI através dos instrumentos normais, em consonância com os programas europeus recentes.

Este mecanismo foi criado para enfrentar as actuais circunstâncias excepcionais e implica um apoio financeiro global máximo de 500 mil milhões de euros. A assistência financeira será sujeita a condições rigorosas, no contexto de um apoio conjunto da UE e do FMI, e será concedida em termos e condições semelhantes às do FMI. Este mecanismo será financiado por duas fontes complementares. Em primeiro lugar, com base num regulamento do Conselho ao abrigo do artigo 122.º, n.º 2, pode mobilizar até 60 mil milhões de euros. Além disso, os Estados-Membros da área do euro ficam disponíveis para, mediante um acordo intergovernamental, complementar esses recursos através de um veículo financeiro com finalidade específica ( Especial Purgue Veicule – SPV). Este SPV contrairia empréstimos com garantias financeiras dos Estados-Membros participantes até um montante máximo de 440 mil milhões de euros.

Este mecanismo respeita amplamente os princípios básicos de um mecanismo sólido permanente de resolução de crises. Por conseguinte, a Comissão considera que a primeira prioridade deve agora consistir em tornar este mecanismo totalmente operacional. Com base nesta experiência, a Comissão tenciona apresentar, no médio e longo prazo, uma proposta de criação de um mecanismo permanente de resolução de crises.

IV. FASES SEGUINTES

A Comissão elaborará as propostas de reforma apresentadas na presente comunicação em cumprimento das suas responsabilidades previstas no Tratado. Considera importante a realização de progressos rápidos na agenda de reformas apresentada na presente comunicação: a actual situação económica exige uma acção urgente para a implementação das medidas propostas, a fim de melhorar a governação económica da União Europeia e da área do euro. O primeiro Semestre Europeu deveria começar no início de 2011.

A Comissão está preparada para apresentar seguidamente propostas legislativas , que incluam a alteração dos regulamentos em que se baseia o Pacto de Estabilidade e Crescimento, a fim de melhorar a prevenção e a correcção dos desequilíbrios macroeconómicos na área do euro e de estabelecer um enquadramento de natureza mais permanente para a gestão de crises.

[1] Os excedentes da balança de transacções correntes aqui referidos reflectem os excedentes combinados da Alemanha, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria e Finlândia. Os rácios do défice da balança de transacções correntes reflectem os défices combinados da Irlanda, Grécia, Espanha, Chipre e Portugal.

[2] Conclusões do Conselho ECOFIN de 9 de Maio de 2010.

[3] A Comissão tem defendido repetidamente a necessidade de uma coordenação económica mais vasta e profunda na área do euro, nomeadamente na Declaração Anual de 2009 sobre a área do euro e na Comunicação de 2008 intitulada «EMU @ 10: Sucessos e Desafios após 10 anos de União Económica e Monetária».

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