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Document 52009DC0626

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Análise da Directiva relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores (Directiva 2002/65/CE)

/* COM/2009/0626 final */

52009DC0626

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Análise da Directiva relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores (Directiva 2002/65/CE) /* COM/2009/0626 final */


[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.11.2009

COM(2009) 626 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

ANÁLISE DA DIRECTIVA RELATIVA À COMERCIALIZAÇÃO À DISTÂNCIA DE SERVIÇOS FINANCEIROS PRESTADOS A CONSUMIDORES (DIRECTIVA 2002/65/CE)

INTRODUÇÃO

1. O artigo 20.º da Directiva 2002/65/CE relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores (a seguir designada por «a directiva») estabelece que a Comissão deve analisar o funcionamento da comercialização à distância de serviços financeiros, de forma a assegurar um desenvolvimento adequado da comercialização transfronteiriça à distância nesse sector.

2. Os objectivos da directiva consistem em consolidar o mercado único e, ao mesmo tempo, alcançar um elevado nível de protecção dos consumidores. Em sintonia com o artigo 20.º, a análise centra-se, em especial, nas diferenças entre as legislações nacionais sobre determinados aspectos da directiva que não estão plenamente harmonizados, entre os quais as disposições referentes às informações prévias e ao direito de rescisão dos consumidores. Avalia também as dificuldades com que se confrontam ou podem confrontar, tanto os consumidores como os prestadores, em resultado dessas diferenças e ajuíza da necessidade de alterar a directiva.

3. A directiva, que constitui uma medida horizontal abrangendo todos os serviços financeiros, foi adoptada em 23 de Setembro de 2002, concedendo aos Estados-Membros um prazo de dois anos para a sua transposição para o direito nacional. No seu relatório, devidamente apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho em Abril de 2006[1], a Comissão declarou que a análise seria adiada em virtude de os Estados-Membros estarem atrasados na transposição da directiva[2]. A maioria dos Estados-Membros apenas completou a sua transposição em 2005/2006.

4. O presente relatório assenta em conclusões de estudos, análises e informações sobre a situação do mercado e sobre a forma como a flexibilidade explícita aplicada pelos Estados-Membros a disposições que não estão ainda plenamente harmonizadas teve ou não repercussões na realização do mercado interno e nos objectivos de protecção dos consumidores preconizados pela directiva. O essencial da análise tem por base dois estudos lançados pela Comissão[3]. O estudo jurídico analisa o impacto da directiva numa perspectiva jurídica e os seus resultados foram considerados no estudo económico, que examina os efeitos económicos da directiva na comercialização transfronteiriça à distância de serviços financeiros.

5. Por outro lado, foram realizados debates com grupos de consumidores e com o sector dos serviços financeiros em 2007 e 2008. Em Setembro de 2007, foi enviado um questionário aos Estados-Membros e, em Março de 2008, foi realizado um seminário com os Estados-Membros. O relatório tem também em conta os resultados de inquéritos, realizados a nível nacional e comunitário, tais como o Eurobarómetro, e as conclusões dos grupos de reflexão da Comissão que, em 2007, debateram a questão da informação prévia, bem como as verificações levadas a cabo pela Comissão relativamente à transposição. Os dados recolhidos assentam em material obtido anteriormente à crise económica e financeira. Não existem dados mais recentes.

SITUAÇÃO DO MERCADO

6. O mercado de serviços financeiros transfronteiriços em geral, independente dos meios de comercialização, é ainda muito limitado no que respeita ao comércio a retalho, tanto no sector da banca como dos seguros. Segundo os resultados do Eurobarómetro[4], 4% dos cidadãos dos Estados-Membros da antiga UE-15 abriram, por exemplo, uma conta num banco estrangeiro[5] em 2003. Este número aumentou para 8% (na UE-25) em 2006[6].

Comparando a comercialização à distância global (transfronteiriça e interna) de bens e serviços gerais com a comercialização à distância de serviços financeiros, o inquérito Eurobarómetro mais recente revela que, em 2007, mais de metade (52%) dos europeus tinham adquirido à distância bens ou serviços na União Europeia[7], ao passo que essa percentagem era muito inferior (12%) no que respeita à comercialização à distância de serviços financeiros[8]. Ainda que este nível seja modesto, a tendência para a comercialização à distância de serviços financeiros está a aumentar, tendo em conta que o valor em 2006 se situava apenas em torno dos 7%[9].

O contraste é ainda mais acentuado se considerarmos o comércio transfronteiriço de serviços financeiros com o comércio realizado a nível interno. Dos 12% de cidadãos europeus que adquiriram, à distância, um qualquer tipo de serviço financeiro, 10% dirigiram-se a fornecedores do seu próprio país, apenas 1% adquiriu serviços financeiros à distância de fornecedores da UE estabelecidos fora do seu país e 1% de fornecedores exteriores à UE[10]. As estatísticas mais recentes revelam que o comércio transfronteiriço em geral está estagnado[11]. Esta informação é reforçada pelo estudo económico, que apontou que o nível de comercialização transfronteiriça à distância de serviços financeiros é extremamente baixo.

7. O perfil do comprador transfronteiriço típico é o de um jovem profissional com boas qualificações e que possui uma ligação à Internet, de longe o meio de comercialização à distância mais utilizado, tal como mostra o estudo dos grupos de reflexão da Comissão[12]. Na verdade, 31% dos cidadãos europeus não estão interessados em compras transfronteiriças porque não dispõem de acesso à Internet[13]. Por conseguinte, nos países com elevadas taxas de penetração da Internet, como os países nórdicos, é maior a probabilidade de existirem níveis mais significativos de comercialização à distância.

8. Confirmando a preferência pela Internet e as disparidades entre os níveis de comércio transfronteiriço e interno, o recente relatório da Comissão sobre comércio electrónico transfronteiriço na UE[14] salientou que, entre 2004 e 2008, a percentagem de consumidores que encomendaram bens ou serviços através da Internet aumentou de 22% para 34%. Não obstante, este aumento limitou-se a mercados nacionais. Os consumidores em linha continuam a mostrar-se reticentes em comprar bens e serviços no estrangeiro, o que contribui, de facto, para o agravamento das disparidades; o comércio electrónico transfronteiriço aumentou apenas marginalmente de 6% para 7% entre 2006 e 2008.

9. As compras transfronteiriças nos antigos 15 Estados-Membros e nos países da área do euro são mais comuns do que nos Estados-Membros que aderiram após 2004 e nos países não pertencentes à área do euro. De um modo geral, os europeus mostram-se agora mais confiantes do que em 2006 em comprar noutros países da UE [15].

10. Segundo informações do sector bancário, as compras transfronteiriças à distância de serviços financeiros não alcançaram ainda níveis significativos, em parte porque a comercialização à distância não é ainda um dos principais canais usados pelos bancos. Tal como acontece para as compras transfronteiriças de bens e serviços gerais, o mais recente Eurobarómetro revelou que os cidadãos apontam os problemas linguísticos como o principal obstáculo à compra de serviços financeiros no estrangeiro (37%), seguidos do risco de fraude (30%), informação incompreensível (29%) ou insuficiente (26%) e os custos adicionais (24%)[16].

11. Há que fazer uma importante distinção entre os serviços transfronteiriços à distância oferecidos directamente pelo prestador e aqueles cuja oferta é feita indirectamente por uma agência ou filial, através de um intermediário ou de um sistema em linha noutro Estado-Membro, que recebe normalmente apoio do Estado-Membro de origem. Por outro lado, não há normalmente um modelo distinto para as relações com os clientes; os fornecedores de serviços financeiros recorrem antes à comercialização através de vários canais, conjugando interacção à distância e face-a-face. Esta preferência acentuada é sublinhada no estudo económico, que concluiu que raramente os contratos são celebrados através de um único canal, isto é, apenas pela Internet, pelo telefone ou face-a-face. Esta preferência foi confirmada pelo estudo dos grupos de reflexão da Comissão[17], segundo o qual, para além das informações disponíveis na Internet, os consumidores querem receber conselhos de profissionais em reuniões presenciais.

12. Embora não sendo provável que venha a alterar-se a tendência para o recurso a esse serviço de aconselhamento, o canal de comercialização de serviços financeiros pode evoluir com o tempo. Os resultados do estudo económico demonstram haver potencial para crescimento, quando as grandes empresas que penetram nos mercados podem realizar economias de escala ou no interior de grandes mercados. No entanto, é difícil atingir uma massa crítica em mercados financeiros mais pequenos ou menos desenvolvidos, embora este obstáculo possa, por vezes, ser ultrapassado quando as importantes disparidades de preços atraem os bancos para esses mercados. Graças à consolidação e à integração do mercado nos sectores da banca e dos seguros, as actividades a nível pan-europeu estão nas mãos de um reduzido número de grandes empresas, cuja fatia de mercado está a aumentar, tanto no sector dos seguros[18] como da banca[19].

13. As ofertas que se prestam a uma adaptação bem conseguida aos métodos de comercialização à distância dizem essencialmente respeito a produtos simples das categorias «poupanças e investimentos», «empréstimos» e «seguros não vida». Segundo o estudo económico, os empréstimos não hipotecários e as contas poupança são os dois produtos bancários mais correntes da comercialização à distância, seguidos de títulos/acções/obrigações e cartões de crédito. Quando se trata de ofertas transfronteiriças de produtos comercializados à distância, a gama de produtos estreita-se, sendo as poupanças e os cartões de crédito os mais simples e, como tal, os mais procurados neste mercado.

TRANSPOSIÇÃO DA DIRECTIVA

Transposição nos Estados-Membros

14. Ao verificar a conformidade das disposições nacionais com a directiva, a maioria das dificuldades na transposição da mesma diz respeito a algumas disposições

15. O artigo 3.º incide sobre as informações a comunicar ao consumidor antes da celebração do contrato à distância. A directiva estabelece que os consumidores devem ser informados da identidade do representante do prestador no Estado-Membro de residência do consumidor ou da identidade de um qualquer profissional diferente do prestador, que com eles estabelece relações. Alguns Estados-Membros não transpuseram uma destas exigências.

16. O artigo 6.º define o direito de rescisão e o seu n.º 2 estabelece os casos em que esse direito não é aplicável. Alguns Estados-Membros definiram um âmbito de aplicação que vai além extravasa os casos enumerados no artigo 6.º, n.º 2.

17. O artigo 7.º diz respeito ao pagamento do serviço prestado antes da rescisão. Quando os consumidores exercerem o direito de rescisão, ficarão vinculados apenas ao pagamento do serviço efectivamente prestado pelo prestador ao abrigo do contrato. É fixado um prazo máximo de 30 dias para o prestador ou o consumidor restituir quaisquer quantias recebidas. Alguns Estados-Membros não implementaram correctamente uma destas disposições.

18. Em alguns casos, tal como anteriormente referido, a Comissão lançou procedimentos formais por infracção e poderá fazer o mesmo noutros casos.

Direitos de informação prévia

19. O artigo 4.º, n.º 2, confere aos Estados-Membros o direito de poderem adoptar requisitos de informação prévia adicionais (mantendo direitos existentes ou adoptando direitos novos).

20. Segundo as informações disponíveis, 16 Estados-Membros (Áustria, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letónia, Malta, Portugal, Roménia, Eslováquia, Suécia e Reino Unido) fizeram uso da possibilidade prevista no artigo 4.º, n.º 2[20] .

21. Entre estes requisitos de informações adicionais contam-se, por exemplo: o endereço exacto do prestador/fornecedor, os regimes de autorização e licença, as condições para o exercício do direito de alterar os termos contratuais, a apresentação das informações para dar resposta às necessidades das pessoas com deficiência, a duração do contrato, pormenores sobre os fundos de garantia e os regimes de garantia, dados que permitam aferir se o prestador está sujeito a um processo de insolvência, a língua a utilizar, recibos, dados sobre as vias de recurso ou o direito de rescisão, os riscos envolvidos, a forma como as informações são armazenadas e as obrigações de informação no contexto de comunicações telefónicas.

22. Actualmente, nada aponta para que as diferenças jurídicas decorrentes do recurso à disposição do artigo 4.º, n.º 2, constituam grandes obstáculos às transacções existentes ou que tenham um impacto directo no nível de comercialização à distância de serviços financeiros na UE. O estudo jurídico não indicou a existência de quaisquer queixas ou preocupações específicas relacionadas com o recurso a esta disposição.

Direito de rescisão

23. O artigo 6.º, n.º 3, permite que os Estados-Membros não apliquem o direito de rescisão em alguns casos específicos, nomeadamente: a) a qualquer crédito destinado principalmente à aquisição ou à manutenção de direitos de propriedade sobre terrenos ou prédios existentes ou projectadas, ou para efeitos de renovação ou beneficiação de um prédio; b) a qualquer crédito garantido por uma hipoteca sobre um bem imóvel ou por um direito relativo a um bem imóvel; ou c) às declarações dos consumidores feitas perante uma entidade oficial competente, desde que esta confirme que os direitos dos consumidores previstos no artigo 5.º, n.º 1, foram respeitados.

24. Segundo as informações disponíveis, 14 Estados-Membros (Bélgica, Bulgária, Dinamarca, França, Irlanda, Lituânia, Luxemburgo, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, Espanha, Suécia e Reino Unido) fizeram uso da possibilidade prevista nas alíneas a) e b). Quatro Estados-Membros (Itália, Luxemburgo, Polónia e Roménia, usaram a possibilidade prevista na alínea c)[21].

25. Actualmente, nada aponta para que as diferenças em matéria do direito de rescisão em virtude do artigo 6.º, n.º 3, criem um obstáculo jurídico significativo ou que tenham um impacto directo no nível de comercialização à distância de serviços financeiros na UE. O estudo jurídico não indicou a existência de quaisquer queixas ou preocupações específicas em relação a esta disposição.

IMPACTO GLOBAL DA DIRECTIVA

26. O estudo económico revela que os obstáculos ao desenvolvimento dos serviços financeiros transfronteiriços através da comercialização à distância dizem essencialmente respeito ao fornecedor. Contudo, segundo o mesmo estudo, apenas constituem obstáculos muito significativos as exigências nacionais em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e a falta de harmonização da legislação nacional relevante, ou a ausência de legislação comunitária, sobre aspectos não incluídos no âmbito de aplicação da directiva. Enquanto a primeira categoria diz respeito a divergências entre as regras nacionais circunstanciadas que estabelecem como as instituições financeiras devem confirmar o endereço e a identidade de um cliente, a segunda incide essencialmente em regras nacionais específicas a um determinado produto. Nenhuma destas categorias integra o âmbito de aplicação da directiva. Acresce que não existem provas suficientes, ou quando existem são parcialmente contraditórias, sobre a importância do segundo obstáculo porque os próprios prestadores de serviços financeiros e as associações bancárias têm opiniões divergentes nesta matéria. Enquanto as associações bancárias consideram o obstáculo significativo, apenas um pequeno número de empresas (prestadores de serviços financeiros) partilham dessa opinião. Por outro lado, o Comité Bancário Europeu, em representação das associações bancárias a nível europeu, considera igualmente que as diferenças legislativas nos Estados-Membros não impedem a comercialização transfronteiriça à distância de serviços financeiros[22].

27. Os obstáculos mais significativos do lado da procura decorrem das diferenças linguísticas e culturais, bem como da ausência de informações disponíveis sobre produtos transfronteiriços. A Comissão Europeia tomou já medidas para melhorar a qualidade das informações prévias prestadas aos consumidores, como por exemplo o modelo de ficha de informação europeia sobre o crédito ao consumo, anexo à nova Directiva Crédito ao Consumo[23], e o documento «informações essenciais para os investidores», a ser testado com vista à revisão da Directiva OICVM (organismos de investimento colectivo em valores mobiliários)[24]. No domínio das hipotecas, a análise do modelo europeu de ficha de informação visa melhorar a apresentação das informações prévias prestadas aos consumidores [25]. A Comunicação da Comissão sobre pacotes de produtos de investimento de retalho propõe medidas para prestar informações pré-contratuais claras e comparáveis aos investidores neste tipo de produtos[26]. Estas medidas visam normalizar a apresentação das informações prévias, de forma a facilitar aos consumidores a comparação das ofertas de diferentes prestadores. Tal reduz o perigo de os consumidores pagarem mais ou assumirem riscos desnecessários no que respeita aos produtos de serviços financeiros. Por outro lado, a Comissão está a lançar um estudo comportamental sobre serviços de investimento de retalho, que fornecerá uma análise das principais características de comportamento que influenciam as escolhas dos consumidores neste sector.

28. Os obstáculos conjugados do lado da oferta e da procura são reforçados pela própria natureza dos serviços financeiros. Estes distinguem-se dos bens e serviços não financeiros pelo facto de serem normalmente mais complexos e exigirem um significativo e importante compromisso económico a longo prazo para a obtenção de um determinado resultado. Daí a necessidade de prestar aconselhamento aos consumidores para que possam assumir este compromisso. Acresce que alguns serviços, como os seguros automóveis, têm uma vocação local em virtude da localização do risco e, por conseguinte, não são facilmente transferíveis entre fronteiras. Embora a directiva forneça uma base reguladora capaz de sustentar a comercialização à distância de serviços financeiros, não altera a natureza complexa destes últimos.

29. A directiva criou, em todos os Estados-Membros, um quadro normativo à disposição de fornecedores e consumidores para a compra de serviços financeiros através de instrumentos de comercialização à distância. Se é verdade que a comercialização à distância de serviços financeiros a nível nacional aumentou, ainda que de forma geralmente modesta, não pode concluir-se, nesta fase, que a existência deste quadro tenha contribuído para favorecer o desenvolvimento de actividades transfronteiriças. Segundo o estudo jurídico, até ao momento, não foram registadas quaisquer queixas de consumidores sobre a forma como a directiva está a ser aplicada. Os juristas e as organizações de consumidores consultados no contexto deste estudo explicaram esta falta de elementos concretos pelo volume ainda insignificante de transacções neste domínio.

CONCLUSÃO

30. O actual mercado de venda transfronteiriça à distância de serviços financeiros prestados aos consumidores é muito pequeno. Na maioria dos Estados-Membros, as disposições nacionais de aplicação só entraram em vigor a partir de 2005/2006 e o mercado não se alterou significativamente desde a entrada em vigor da directiva. Esta constatação está em sintonia com as conclusões do relatório sobre comércio electrónico[27], segundo o qual o mercado poderá expandir-se a médio e a longo prazo porque a atitude das empresas é mais frequentemente definida pela percepção do que por problemas concretos e porque a crescente popularidade das transacções em linha entre os consumidores criará uma procura de expansão transfronteiriça.

31. As preferências linguísticas e culturais representam o obstáculo mais significativo à participação dos consumidores neste mercado. Contudo, a Comissão não pode tomar qualquer medida nesta área. Relativamente à ausência de informações sobre legislação relativa a produtos financeiros em determinados mercados, a Comissão está a envidar esforços significativos para melhorar a qualidade da informação na área dos créditos e dos investimentos.

32. Se a progressão futura do comércio electrónico em geral não for acompanhada de uma evolução idêntica no domínio da comercialização à distância de serviços financeiros, a Comissão poderá reanalisar a possibilidade de alterar a directiva ou tomar outras iniciativas que reputar adequadas.

33. Nesta fase, nada prova que os consumidores se deparam com problemas decorrentes de uma aplicação incorrecta da directiva. Nem tão pouco que a diversidade jurídica resultante do facto de os Estados-Membros recorrerem, em graus variáveis, às opções constantes da directiva tem um impacto directo no baixo nível de comercialização transfronteiriça à distância de serviços financeiros.

34. Tendo em vista o anteriormente exposto, a Comissão é de opinião que, actualmente, não é pertinente propor quaisquer alterações à directiva e continuará a acompanhar os desenvolvimentos do mercado e a aplicação da directiva.

[1] COM(2006) 161 final.

[2] O Tribunal deliberou que dois Estados-Membros não haviam respeitado a obrigação de transpor a directiva em tempo devido: ver processos C-127/06, Comissão/Luxemburgo , acórdão de 7 de Dezembro de 2006, Col. p. I-131, e C-141/06, Comissão/Espanha , acórdão de 19 de Abril de 2007, Col. p. I-58.

[3] Ver http://ec.europa.eu/consumers/rights/fin_serv en.htm

[4] Eurobarómetro (EB) 60.2 (2004), EU Public Opinion in Europe: Financial Services , Relatório B. p.53, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_205_fullreport_en.pdf

[5] Estudo qualitativo entre os compradores transfronteiriços de serviços financeiros na União Europeia, Optem . Dezembro de 2003, p. 5. Ainda que a amostra não tenha sido representativa, as contas bancárias foram consideradas o produto mais fácil de medir.

http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/fina_serv/cons_experiences/cross_border_final_report_en.pdf

[6] EB especial 252 (2006), Consumer Protection in the Internal Market, p.106 ,ver nota 4.

[7] EB especial 298 (2008) , Consumer Protection in the Internal Market, p.14 , ver nota 4.

[8] Idem p. 84.

[9] Ver nota 6, p. 112.

[10] Ver nota 7, p. 84.

[11] Comissão Europeia, Segunda edição do painel de avaliação dos mercados de consumo, COM (2009) 25 final, p. 3.

[12] Comissão Europeia, Pre-contractual Information for financial services . Estudo qualitativo realizado nos 27 Estados-Membros, Janeiro de 2008.

http://ec.europa.eu/consumers/rights/docs/PCI_final_report_22Feb2008_en.pdf

[13] Ver nota 6, p. 57.

[14] SEC (2009) 283 final, p. 5.

[15] Ver nota 7, p. 52.

[16] Ver nota 6, p. 89.

[17] Ver nota 12, p. 14.

[18] CEIOPS (2007), Report on Financial Conditions and Financial Stability in the European Insurance and Occupational Pension Fund Sector 2006-2007 (Risk Update) , p. 16,http://www.ceiops.eu/media/files/publications/reports/CEIOPS-DOC-12-07.pdf

[19] SEC(2007) 1696, European Financial Integration Report 2007 , Anexo II, gráfico 1.4, p.50 e gráfico 3.1, p. 64.

[20] Ver estudo jurídico, pp. 51-56, 63-74, e relatórios nacionais.

[21] Ver estudo jurídico e relatórios nacionais.

[22] CBI Position on the Draft Final report on the Legal Impact of Directive 2002/65 on the Distance Marketing of Consumer Financial Services , p. 9.

[23] Directiva 2008/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2008, relativa a contratos de crédito aos consumidores e que revoga a Directiva 87/102/CEE do Conselho, Anexo II, JO L 133 de 22.5.2008, p. 66-92.

[24] Reformulação da Directiva 85/611/CEE, COM (2008) 458 final, ver art. 76.º.

[25] Livro branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE, COM(2007) 807 final, p.6.

[26] COM(2009) 204 final.

[27] Ver nota 14, p. 20.

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