52007DC0704

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 15.11.2007

COM(2007) 704 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Comunicação sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 793/2004 relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Comunicação sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 793/2004 relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade( Texto relevante para efeitos do EEE)

INTRODUÇÃO

Em 21 de Abril de 2004, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.º 793/2004 que altera o Regulamento (CEE) n.º 95/93 relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade. O objectivo da revisão consistiu em reforçar o regulamento de modo a garantir que as capacidades limitadas em aeroportos congestionados da Comunidade sejam geridas e utilizadas tão eficientemente quanto possível. O sistema de atribuição de faixas horárias já em vigor não foi alterado fundamentalmente.

Com base no n.º 1 do artigo 14.ºA do Regulamento (CEE) n.º 65/93, alterado pelo Regulamento (CE) n.º 793/2004, a Comissão apresentará uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do presente regulamento no prazo de três anos após a sua entrada em vigor. A Comunicação deverá abranger, nomeadamente, a aplicação dos artigos 8.º, 8.ºA e 10.º. A presente comunicação respeita esta obrigação.

Em 23 de Janeiro de 2007, a Comissão lançou um exercício de consulta para obter observações das partes interessadas sobre o funcionamento do Regulamento (CE) n.º 793/2004. A Comissão recebeu 44 contribuições dos seguintes grupos:

- Autoridades nacionais

- Organismos regionais e autoridades locais

- Associações e organizações das partes interessadas

- Transportadoras aéreas

- Aeroportos

- Coordenadores das faixas

- Outros (Eurocontrol)

QUESTÕES PRINCIPAIS

Em resultado das contribuições obtém-se o seguinte quadro:

1. Os Estados-Membros, bem como as outras partes interessadas chamam a atenção para o facto de o Regulamento n.º 793/2004 estar em vigor há apenas três anos. Este período relativamente curto dificulta a identificação de tendências estáveis e a avaliação fiável dos efeitos.

2. As transportadoras aéreas chamam a atenção para o principal problema que está no centro da actual carência de faixas horárias nos aeroportos congestionados, nomeadamente a falta de capacidade aeroportuária. Em vez de tratar sintomas como a escassez de faixas horárias, as transportadoras aéreas defendem o aumento da capacidade física aeroportuária.

3. Os aeroportos reconhecem os resultados positivos do regulamento, mas – tendo em conta a crise de escassez de capacidade prevista para os próximos anos - salientam também a necessidade de continuar a melhorar a utilização da capacidade através de normas complementares e orientações locais. Alguns aeroportos apresentaram recomendações específicas para esse efeito.

4. No que respeita ao processo de atribuição de faixas horárias, tal como redefinido pelo Regulamento (CE) n.º 793/2004, os Estados-Membros e todas as outras partes interessadas consideram que este melhorou significativamente, mesmo que seja difícil medir o seu efeito em termos de eficiência na utilização dos aeroportos.

5. A obrigação de os Estados-Membros garantirem a existência de sanções ou medidas equivalentes em casos de abuso intencional das faixas exerce uma influência significativa no comportamento das transportadoras aéreas. O cumprimento das diversas disposições relativas à atribuição e à utilização efectiva de faixas horárias nos aeroportos pelas transportadoras aéreas melhorou de tal modo que, pela simples existência de sanções, não foi necessário impor sanções ou medidas equivalentes.

6. Embora os coordenadores das faixas considerem que o regulamento contém um número significativo de melhorias em relação ao Regulamento (CEE) n.º 95/93 e que tem funcionado bem, é possível introduzir novas melhorias, nomeadamente no que se refere à questão dos novos operadores, das normas locais e do papel e posição do coordenador.

As reacções às várias questões levantadas no documento de consulta da Comissão são contempladas seguidamente. Sempre que se faça referência a “o regulamento”, essa referência diz apenas respeito ao Regulamento (CE) n.º 793/2004.

NOVO OPERADOR

A regra do novo operador parece ter um efeito limitado sobre a concorrência nos aeroportos da Comunidade e sobre a melhor utilização de capacidades limitadas. |

Os Estados-Membros consideram difícil responder à questão de saber até que ponto o regulamento contribuiu para dar novas oportunidades para os novos operadores, uma vez que as autoridades dos Estados-Membros podem identificar o número de novos operadores que operam nos aeroportos coordenados de faixas horárias, mas não podem determinar se o mesmo número estaria a operar na falta da regra do novo operador. Alguns Estados-Membros consideram a definição de um novo operador demasiado complicada, na medida em que não transmite uma imagem clara do conceito e pode, por conseguinte, conduzir a diferentes interpretações.

Alguns Estados-Membros reconhecem a utilidade da regra do novo operador, que permite às suas transportadoras aéreas obter faixas horárias em aeroportos de outros Estados-Membros. A regra do novo operador tem sido igualmente útil no âmbito das relações com países terceiros: ofereceu a transportadoras de países terceiros a possibilidade de obterem as referidas faixas em aeroportos congestionados da Comunidade.

No entanto, a regra pode ser considerada demasiado restritiva: ao dar prioridade aos novos operadores na atribuição administrativa de faixas horárias da reserva, pode ser mais difícil para as transportadoras aéreas que já operam em pequena escala a partir de um aeroporto congestionado expandirem-se e concorrerem com os operadores já estabelecidos numa dada rota. Essa expansão poderia ser considerada um meio de promover a concorrência pelo menos tão bom como o incentivo a novos operadores.

Por outro lado, a experiência de outros Estados-Membros demonstra que não é tanto a escassez de faixas horárias que impede as transportadoras aéreas de entrar no mercado num aeroporto, mas antes o facto de as faixas horárias disponíveis não serem escolhidas por novos operadores, que demonstram simplesmente uma falta de interesse.

Um Estado-Membro comenta que as faixas horárias atribuídas em aplicação da regra do novo operador não foram frequentemente utilizadas, ou foram apenas utilizadas durante um curto intervalo de tempo. Conclui que os novos operadores não aumentaram, pois, a concorrência para as transportadoras já estabelecidas. Este Estado-Membro defende, pelo contrário, a introdução de uma regra local, que dê prioridade às transportadoras aéreas e aos serviços aéreos com base em critérios tais como as dimensões das aeronaves utilizadas, os novos destinos e a frequência de rotas com menos de três serviços de ida e volta por dia. Dois Estados-Membros mencionam que a regra do novo operador favoreceu o desenvolvimento de novas rotas e que a maioria das faixas horárias do novo operador foi utilizada para os trajectos curtos e médios.

Os aeroportos argumentam que as disposições do novo operador tiveram pouco impacto na concorrência entre transportadoras aéreas, na medida em que se cria uma presença negligenciável no aeroporto, levando a um pequeno conjunto de operações limitadas que não representam a concorrência efectiva no mercado. Tal facto é acentuado pelo número relativamente pequeno de faixas atraentes disponíveis na reserva. A aplicação estrita da regra do novo operador pode comprometer a utilização eficaz de capacidades limitadas. Como alternativa, propõe-se continuar a desenvolver regras locais como instrumento de optimização das capacidades. No âmbito desta abordagem, os Estados-Membros teriam a possibilidade de optar pela não participação na regra do novo operador e, em alternativa, apoiar as regras locais.

As transportadoras aéreas constatam que é difícil avaliar correctamente o impacto da regra do novo operador. Consideram que a concorrência entre transportadoras aéreas é suficientemente forte na Europa e que o congestionamento dos aeroportos não impediu os novos operadores de contestar as transportadoras aéreas estabelecidas em aeroportos de grande dimensão, bem como em aeroportos secundários. Uma transportadora aérea afirma que em 32 aeroportos coordenados da UE, as transportadoras de baixos custos iniciaram novos serviços aéreos ou aumentaram o seu número na última década. Isto prova, em princípio, a eficácia da regra do novo operador. Note-se, contudo, que não há uma ligação clara entre esta evolução e o regulamento que remonta a 2004.

Alguns coordenadores alegam que a regra do novo operador pode não ser amplamente entendida pelas transportadoras estabelecidas na Comunidade e ainda menos pelas transportadoras aéreas de países terceiros. Os coordenadores, de modo geral, não se sentem qualificados para se pronunciar sobre se a regra do novo operador promoveu a concorrência nas rotas intracomunitárias, uma vez que os níveis de concorrência nos aeroportos são afectados por uma grande diversidade de factores. Um conjunto mais vasto de regras relativas aos novos operadores pode evitar situações em que os efeitos de uma estrita aplicação da regra comprometem outros objectivos do regulamento, tais como a utilização óptima de uma capacidade escassa.

Além disso, um coordenador argumenta que a transacção secundária de faixas horárias contribuiu mais para o aumento da eficiência na utilização das faixas horárias do que a regra do novo operador, uma vez que a transacção resultou na substituição das pequenas aeronaves que operavam em rotas curtas pelas aeronaves de grandes dimensões em grandes trajectos.

O simples facto de os novos operadores estarem limitados pela quantidade de faixas horárias que podem manter para se candidatarem ao abrigo do estatuto de novo operador implica que são impedidos de expandir os seus serviços e que é improvável que estabeleçam uma rede viável e uma massa crítica competitiva de operações. Esta limitação poderá provocar uma fragmentação de faixas horárias entre pequenos operadores e resultar no reforço da posição relativa das transportadoras já estabelecidas em aeroportos centrais.

O PAPEL DO COORDENADOR

A principal questão sobre o papel do coordenador diz respeito à sua imparcialidade e independência funcional. Os dados disponíveis sugerem que as disposições pertinentes do regulamento ainda não foram aplicadas de uma forma homogénea e coerente em todos os Estados-Membros. |

Alguns Estados-Membros transferiram os deveres do coordenador de faixas horárias para o operador aeroportuário e reconhecem que, por conseguinte, o coordenador não é independente a nível funcional das partes interessadas previstas pelo regulamento. A maioria dos Estados-Membros separou funcionalmente o coordenador das faixas horárias das partes interessadas e refere que isto contribui para garantir a imparcialidade e independência das suas acções.

As transportadoras aéreas chamam a atenção para o facto de que a independência do coordenador de faixas horárias, nomeadamente a sua separação funcional, não está ainda suficientemente assegurada em todos os Estados-Membros. A Comissão deverá assegurar prioritariamente que as disposições pertinentes do regulamento sejam aplicadas de forma coerente em toda a UE. As transportadoras de baixos custos receiam que o coordenador de faixas horárias possa ter demasiados poderes e pensam que a adopção de um processo de recurso poderia resolver esta situação.

As transportadoras aéreas regionais são da opinião que a utilização de outra língua que não a língua inglesa no comité de coordenação de faixas horárias constitui um impedimento ao seu funcionamento. Recomendam a disponibilização de serviços de tradução, se tal for solicitado, ou a adopção do inglês nesses comités. Uma transportadora aérea sugere que um comité de coordenação por coordenador (e não por aeroporto) poderia melhorar a eficiência do comité.

Os coordenadores de faixas horárias congratulam-se com o facto de que o regulamento sublinha a importância da independência da posição dos coordenadores. Os Estados-Membros fizeram inúmeros progressos na aplicação das disposições pertinentes do regulamento, muito embora nem todos os coordenadores tenham ainda o estatuto totalmente independente que precisam. A sua independência poderia ser reforçada se já não tivessem de depender de operadores aeroportuários e de transportadoras aéreas para a sua política orçamental. Contudo, os coordenadores não apresentam números nem outras provas de que a sua posição foi afectada negativamente por estas disposições financeiras.

De um modo geral, crê-se que a total transparência dos dados relativos aos horários garantirá a imparcialidade e não discriminação no processo de atribuição de faixas horárias, uma vez que as decisões de atribuição de faixas horárias dos coordenadores estarão disponíveis, como provas, para que todos as examinem. Existem alguns indícios de que em alguns Estados-Membros há problemas significativos com a transparência dos dados relativos aos horários dos coordenadores. É importante assinalar que actualmente nem todos os coordenadores na UE comunicaram os seus dados à base de dados de atribuições de faixas horárias, que está acessível gratuitamente a todas as transportadoras aéreas.

O PROCEDIMENTO DE ATRIBUIÇÃO DE FAIXAS HORÁRIAS

As orientações locais podem contribuir para aumentar a flexibilidade de adaptação a circunstâncias locais a fim de permitir uma melhor utilização das faixas horárias existentes em aeroportos congestionados, desde que respeitem o disposto no regulamento. |

Os Estados-Membros consideram que ainda que não haja uma definição geralmente aceite de “eficiência da utilização da capacidade aeroportuária”, uma série de disposições novas ou modificadas no regulamento contribuíram para uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária: a nova definição do que constitui uma série de faixas horárias, o reforço da regra “usar ou largar” e as regras mais estritas em matéria de força maior.

Os aeroportos destacam o valor acrescentado potencial do regulamento, pois permite a introdução de regras locais para melhorar o procedimento de atribuição de faixas horárias de forma mais flexível. Este benefício é, contudo, actualmente considerado limitado, e as disposições poderiam ser reforçadas mediante o aumento da taxa de utilização de faixas horárias nos termos da regra “usar ou largar” e permitindo que os aeroportos introduzissem uma taxa de reserva de faixas horárias, que serviria de incentivo às transportadoras aéreas para que estas se comprometam a utilizar efectivamente as faixas horárias atribuídas. A taxa seria paga antecipadamente por cada faixa horária atribuída e ficaria perdida quando a faixa horária não é utilizada.

As transportadoras aéreas realçam a ausência de uma definição comum de utilização eficiente da capacidade aeroportuária. Oferecem diversas possibilidades para tal definição, incluindo a maximização do número de passageiros transportados por cada faixa horária ou o melhor contributo para o desenvolvimento da rede num determinado aeroporto. A falta de uma definição comum torna difícil avaliar os efeitos do regulamento revisto. De qualquer modo, uma maior possibilidade de aplicar as orientações locais representa uma melhoria considerável, assim como a possibilidade de aumentar a flexibilidade ad-hoc para adaptar a atribuição de faixas horárias a circunstâncias locais. A compatibilidade dessas regras locais com o direito comunitário deve ser assegurada.

Os coordenadores das faixas constatam que a nova definição de série de faixas horárias e uma definição mais rigorosa de força maior tiveram um efeito positivo na eficiência das operações. O regulamento aumentou o número mínimo de faixas horárias que devem ser exploradas a fim de obter direitos históricos para a exploração de uma série. Isto contribuiu igualmente para reduzir a fragmentação de horários nos aeroportos, ainda que ligeiramente.

Execução

A introdução de sanções dissuasivas ou de medidas equivalentes para evitar o abuso intencional das faixas tem promovido uma melhor utilização da capacidade existente. |

Um Estado-Membro observa que a possibilidade de um coordenador de faixas horárias retirar uma faixa horária quando uma transportadora aérea não a utilizar em conformidade com o regulamento exerce um efeito dissuasivo forte e isto constitui uma clara melhoria regulamentar introduzida pelo regulamento.

Os aeroportos não se consideram satisfeitos com o impacto das disposições de execução que visam a promoção da utilização adequada de aeroportos, uma vez que existe, alegam, pouco interesse em criar procedimentos que levem a sanções aplicadas por autoridades de gestão do tráfego aéreo. Os aeroportos consideram que mais poderia ser feito em termos de definição dos instrumentos para garantir a aplicação do regulamento. Neste contexto, é defendida a coerência entre as faixas horárias dos aeroportos e os planos de voo de uma forma sistemática e o desenvolvimento de regras de execução seria útil.

Os aeroportos também referem que os coordenadores raramente utilizaram o seu poder de retirar as faixas horárias às transportadoras aéreas que repetida e intencionalmente explorem serviços aéreos fora dos horários que lhes foram atribuídos. Não foi tornado claro, contudo, se esse facto se deve à relutância dos coordenadores em utilizar os seus poderes de execução ou ao bom comportamento das transportadoras aéreas.

As transportadoras aéreas congratulam-se com o progresso significativo que foi feito através da exigência da aplicação de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas ou de medidas equivalentes para evitar o abuso intencional do mecanismo de atribuição de faixas horárias. Os seus efeitos não estão, porém, quantificados. A sensação geral é que a simples ameaça de sanções tem um efeito dissuasor, sendo, portanto, um meio eficaz para atingir o objectivo de uma utilização mais eficaz das faixas horárias. As transportadoras aéreas sublinham que quaisquer novas sanções devem ser proporcionais.

Uma transportadora aérea considera que o regulamento não prevê princípios comuns em matéria de controlo da pontualidade das faixas horárias e de imposição de sanções. Alguns coordenadores de faixas horárias aplicam esses princípios de uma forma coerente, enquanto outros não, e isto provocou confusão e desigualdade de tratamento entre transportadoras aéreas. A mesma transportadora aérea defende que as medidas adoptadas pelos Estados-Membros contra o abuso intencional das faixas devem ser tornadas públicas de modo a aumentar a transparência.

As transportadoras aéreas regionais consideram que um conjunto de circunstâncias que escapam ao controlo de uma transportadora aérea deve ser considerado força maior quando se avalia a adesão à regra “usar ou largar”: as condições meteorológicas que afectam mais os operadores das aeronaves mais pequenas do que os outros deveriam ser reconhecidas como força maior; os cancelamentos de voos devido a uma acção de protesto e greves; e acumulação de atrasos com mais de um dia devido a dificuldades na gestão do tráfego aéreo que resultam em cancelamentos.

Os coordenadores de faixas horárias recordam que até agora não utilizaram os seus poderes de retirar faixas horárias às transportadoras aéreas que repetida e intencionalmente explorem serviços aéreos fora do horário das faixas horárias atribuídas. Contudo, a existência deste poder permitiu aos coordenadores convencer mais facilmente as transportadoras aéreas a alterar o seu comportamento se necessário.

Um coordenador considera que a própria Comissão tem uma responsabilidade significativa no controlo e execução do regulamento e que a Comissão deve atribuir maior prioridade à melhoria das normas de coordenação em toda a UE. Outro coordenador sugere que o coordenador seja dotado de competência para exigir das autoridades de gestão do tráfego aéreo a recusa de um plano de voo em caso de abuso intencional óbvio das faixas por uma transportadora aérea.

CONCLUSÕES

A regra de novo operador parece ter exercido apenas um efeito limitado sobre a concorrência nos aeroportos comunitários e sobre a melhor utilização das limitadas capacidades aeroportuárias, já que aparentemente, de acordo com alguns indicadores, não é compreendida em geral e pode, por esse motivo, resultar na criação de uma presença negligenciável nos aeroportos congestionados, dando lugar a uma série de pequenas operações que não asseguram uma concorrência efectiva no mercado.

As orientações locais podem aumentar a flexibilidade de adaptação às circunstâncias locais a fim de permitir uma melhor utilização das faixas horárias existentes em aeroportos congestionados. As possibilidades de introduzir orientações locais devem ser alargadas, desde que cumpram as disposições do presente regulamento.

Embora o regulamento tenha introduzido algumas melhorias na utilização da capacidade aeroportuária, não é adequado para resolver o congestionamento crescente nos aeroportos da Comunidade. A aplicação das medidas previstas na Comunicação da Comissão “Plano de acção sobre a capacidade, eficiência e segurança dos aeroportos na Europa”, adoptadas em Outubro de 2007, é necessária para alcançar uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária limitada, podendo eventualmente ser acompanhada de uma abordagem mais estruturada dos regimes de atribuição de faixas horárias baseados nas regras do mercado.

É necessário ter em conta a imparcialidade e a independência funcional do coordenador nos aeroportos coordenados da Comunidade. Os dados indicam que as disposições pertinentes do regulamento ainda não foram aplicadas de uma forma homogénea e coerente em todos os Estados-Membros.

A introdução de sanções dissuasivas ou de medidas equivalentes para evitar o abuso intencional das faixas tem promovido uma melhor utilização da capacidade existente.

Embora o regulamento tenha introduzido diversas melhorias significativas destinadas a melhorar a utilização de capacidades limitadas, a Comissão deverá agora concentrar-se em garantir o tratamento adequado de algumas questões com as quais as partes interessadas enfrentaram especiais dificuldades. Além disso, a Comissão conclui que o regulamento existente pode ser melhorado através de um instrumento interpretativo em que o âmbito de algumas disposições seja esclarecido. A Comissão poderia considerar a possibilidade de reexame parcial do texto se tal se revelar indispensável.