52006SC1159

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.9.2006

SEC(2006) 1159 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas tomadas pelo Reino Unido em resposta à Recomendação do Conselho de 24 de Janeiro de 2006 com o objectivo de pôr termo à situação de défice orçamental excessivo - Aplicação do n.º 7 do artigo 104º do Tratado

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas tomadas pelo Reino Unido em resposta à Recomendação do Conselho de 24 de Janeiro de 2006 com o objectivo de pôr termo à situação de défice orçamental excessivo - Aplicação do n.º 7 do artigo 104º do Tratado

1. procedimento relativo ao défice excessivo do Reino Unido

Após um período de marcada consolidação orçamental entre 1996 e 2000, durante o qual o saldo do sector público administrativo passou de um défice de 5% do PIB para um excedente confortável, o Reino Unido atravessou um período de uma política orçamental menos restritiva fundamentalmente devido a um aumento programado do rácio da despesa pública/PIB que não foi acompanhado por um aumento comparável das receitas. O défice orçamental registou pela primeira vez um valor superior ao valor de referência do Tratado no exercício financeiro de 2003/04 (de Abril a Março)[1], tendo-se verificado um défice de 3,2% do PIB[2]. A dívida bruta, que tinha diminuído de mais de 50% do PIB em 1996/97 para menos de 38% em 2002/03, voltou a aumentar para 40,2% em 2004/05.

O défice do sector público administrativo durante o exercício financeiro de 2004/05 foi de 3,3% do PIB, excedendo portanto de novo o valor de referência de 3% do PIB. O Conselho, com base numa recomendação da Comissão, decidiu pela existência no Reino Unido de uma situação de défice excessivo em 24 de Janeiro de 2006 e, em conformidade com o n.º 7 do artigo 104º do Tratado, dirigiu ao Reino Unido recomendações no sentido de " pôr termo, tão rapidamente quanto possível, à actual situação de défice excessivo e, o mais tardar, no exercício financeiro 2006/2007 " e de " reconduzir o défice do sector público administrativo para um nível inferior a 3% do PIB de modo credível e sustentável, assegurando para o efeito uma melhoria do saldo estrutural de, pelo menos, 0,5 pontos percentuais do PIB entre os exercícios financeiros 2005/2006 e 2006/2007" . O Conselho definiu 24 de Julho de 2006 como a data limite para que o Reino Unido adoptasse medidas eficazes para dar cumprimento a essas recomendações. Por outro lado, o Conselho convidou as autoridades do Reino Unido a " assegurarem, após a correcção da situação de défice excessivo, que o processo de consolidação orçamental seja prosseguido de forma sustentada com vista a ser alcançado um objectivo orçamental a médio prazo que (i) proporcione uma margem de segurança face ao limite do défice de 3% do PIB; ii) mantenha rácios da dívida prudentes, tendo em conta o impacto económico e orçamental do envelhecimento da população" e, tendo em consideração os objectivos definidos nas alíneas i) e ii), "preveja uma margem de segurança orçamental que tenha em consideração, em especial, as necessidades de investimento público".

A presente comunicação avalia as medidas tomadas pelo Reino Unido em resposta às recomendações do Conselho, em conformidade com o n.º 3 do artigo 9º do Regulamento 1467/97 do Conselho, alterado pelo Regulamento 1056/2005 do Conselho[3], nos termos do qual, passada a data limite para que um Estado-Membro adopte medidas no seguimento de uma recomendação nos termos do n.º 7 do artigo 104º, "… a Comissão informará o Conselho se considera que as medidas tomadas se afiguram suficientes para assegurar um progresso adequado no sentido da correcção da situação de défice excessivo nos prazos fixados pelo Conselho, desde que sejam plenamente aplicadas e que a evolução económica esteja de acordo com as previsões. ".

2. Avaliação das perspectivas orçamentais e medidas tomadas pelo Reino Unido em resposta à recomendação do Conselho

A avaliação da conformidade com a recomendação do Conselho nos termos do n.º 7 do artigo 104º baseia-se nas previsões dos serviços da Comissão da Primavera de 2006, complementadas pelas informações macroeconómicas e orçamentais disponibilizadas após a data limite para inclusão nessas previsões (24 de Abril de 2006), em especial os resultados relativos ao crescimento do PIB durante os dois primeiros trimestres de 2006 e uma actualização dos dados relativos às finanças públicas, nomeadamente dados orçamentais parciais relativos aos primeiros meses de 2006/2007.

O cenário macroeconómico que serviu de base para as projecções das finanças públicas no quadro da actualização do programa de convergência do Reino Unido, de Dezembro de 2005, e que foi o cenário utilizado para o Orçamento de Março de 2006, previa uma aceleração do crescimento do PIB de 1¾% em 2005/06 para 2¼% em 2006/07, 3% em 2007/08, 2¾% em 2008/09 e 2¼% a partir daí. Em relação aos anos iniciais, este cenário era compatível, em termos gerais, com as previsões dos serviços da Comissão da Primavera de 2006, que apontavam para um crescimento do PIB de 2,4% em 2006 e de 2,8% em 2007. Desde as previsões da Primavera de 2006, as perspectivas macroeconómicas a curto prazo melhoraram. As previsões intercalares da Comissão, publicadas em 6 de Setembro de 2006, prevêem para o Reino Unido um crescimento económico de [2,7%] em 2006 no contexto de uma evolução positiva, em termos gerais, da economia da UE. De acordo com as estimativas dos serviços da Comissão, estas taxas de crescimento implicarão uma redução do diferencial negativo do produto de 2006 ao longo dos próximos anos[4].

2.1. Saldos do Orçamento de Estado

2005/06

O Orçamento de Março de 2005 projectava um défice do sector público administrativo de 2,7% do PIB para o exercício financeiro de 2005/2006, com base numa projecção do crescimento do PIB de 3%. O défice projectado foi posteriormente revisto em alta para 3,1% do PIB, no quadro da actualização do programa de convergência em Dezembro 2005, devido a uma acentuada desaceleração do crescimento real do PIB em 2005/06, com a previsão oficial do crescimento a baixar de 3% para 1¾%. O défice registado em 2005/06 reflecte também em parte um aumento significativo do investimento público, embora o orçamento corrente também tenha registado um défice. Os resultados preliminares comunicados até à apresentação das previsões da Primavera dos serviços da Comissão sugeriam um resultado para o défice estimado em 3,1% do PIB. Desde as previsões da Primavera, dados parciais mais recentes apontam para uma ligeira revisão em alta do défice[5], em cerca de 0,1/0,2 % do PIB.

2006/07

O Orçamento de Março de 2006 prevê um défice de 3% do PIB em 2006/2007. Este valor superior ao défice de 2,8% do PIB projectado no quadro da actualização do programa de convergência de Dezembro 2005 e fundamentalmente explicado por uma revisão em baixa da produção de petróleo do Reino Unido, que deverá contribuir para a diminuição das receitas provenientes das empresas. Anteriormente, o relatório pré-orçamental ( Pre-Budget Report - PBR ) de Dezembro de 2005[6] (que serviu de base às projecções do programa de convergência) anunciara uma série de medidas discricionárias, posteriormente aplicadas, incluindo um aumento da tributação das empresas produtoras de petróleo, que na altura se esperava pudessem consolidar o saldo orçamental em 0,1 pontos percentuais do PIB em 2006/07 e, posteriormente, em mais 0,1 pontos percentuais. No entanto, com base nas estimativas da produção de petróleo do Orçamento de Março, pensa-se que as medidas anunciadas no PBR não deverão alterar a situação orçamental em 2006/2007 e deverão melhorá-la em 0,2 pontos percentuais do PIB a partir de 2007/08. Não foi adoptada nenhuma outra medida discricionária com vista à redução do défice no seguimento da recomendação do Conselho de Janeiro, para além da aplicação da pequena correcção prevista no PBR de Dezembro. As medidas discricionárias anunciadas no Orçamento de Março não alteraram de forma significativa o saldo orçamental e, em termos específicos, não houve nenhuma tentativa de compensação da redução das receitas decorrente da revisão em baixa das projecções para a produção de petróleo.

As previsões dos serviços da Comissão da Primavera de 2006 projectavam um défice de 3,0% do PIB em 2006/2007, semelhante às projecções oficiais, embora se baseassem na hipótese de preços do petróleo mais elevados (que beneficiariam, a curto prazo, as receitas do imposto sobre as sociedades). De acordo com os cálculos dos serviços da Comissão, o ajustamento estrutural entre 2005 e 2006 (com base no ano civil), implícito nas previsões da Primavera, seria de cerca de ½ % do PIB. No entanto, com base nessas estimativas, o ajustamento numa base de exercícios financeiros seria provavelmente menor e mais próximo de ¼ de ponto percentual[7].

Os recentes dados relativos aos fluxos de tesouraria nos primeiros quatro meses de 2006/07 parecem compatíveis com o défice previsto pelos serviços da Comissão na Primavera de 2006. As receitas aumentaram fortemente, de acordo com os planos orçamentais ou ligeiramente acima dos mesmos, embora as despesas correntes também tenham aumentado rapidamente. Parte do acentuado crescimento das despesas correntes pode ser atribuída a uma alteração da situação macroeconómica, com um desemprego superior ao esperado e, portanto, com maiores despesas a nível das prestações sociais. Existe claramente o risco de que as despesas nesta área possam vir a ser superiores ao que se previa no Orçamento de Março e nas previsões de Primavera dos serviços da Comissão. As despesas discricionárias, que estão sujeitas a limites anuais nominais, parecem também ter vindo a crescer rapidamente. Esta componente reflecte provavelmente flutuações de calendário das despesas no âmbito do limite anual para 2006/07 (que as previsões dos serviços da Comissão assumem que será exactamente cumprido) e, se for esse o caso, deverá diminuir durante o que resta do exercício financeiro.

Contudo, os fluxos mensais de tesouraria tendem a ser voláteis e grande parte das receitas recebida durante a segunda metade do exercício financeiro. Assim, os fluxos de tesouraria registados até ao momento só permitem retirar indicações muito parciais.

Analisando a evolução macroeconómica mais recente, os dados relativos às contas nacionais parecem sugerir uma recuperação da economia mais vigorosa do que o previsto no momento da elaboração das previsões de Primavera da Comissão. Por outro lado, outros desenvolvimentos deverão igualmente contribuir para uma evolução positiva da situação orçamental. O aumento dos preços do petróleo deverá resultar num aumento da base tributável em sede de imposto sobre as sociedades, o mesmo acontecendo em relação ao bom desempenho do sector financeiro, que se tem mantido. Acresce ainda que uma inflação superior à esperada deverá ter, ceteris paribus , um impacto positivo marginal sobre o saldo do sector público administrativo, enquanto a retoma do consumo registada após a desaceleração observada em 2005 deverá traduzir-se num aumento das receitas dos impostos indirectos.

No entanto, existe um elevado grau de incerteza em torno da evolução futura e da possibilidade de ocorrerem efeitos que anulem esses progressos. A composição do crescimento poderá revelar-se menos favorável para as finanças públicas, com o investimento a desempenhar um papel mais importante do que no passado. Por outro lado, os dados mais recentes revelam uma quebra da produção de petróleo superior à prevista no Orçamento de Março, o que poderá resultar em receitas inferiores em sede de imposto sobre as sociedades na parte final do ano, enquanto alguns efeitos de calendário dos fluxos financeiros poderão conduzir a uma sobreestimação do crescimento das receitas calculado apenas com base nos dados relativos aos primeiros meses do exercício financeiro de 2006/07. Acresce ainda que uma parte significativa da consolidação orçamental depende de factores tipicamente voláteis, como o comportamento do sector financeiro e a manutenção de elevados preços do petróleo.

Em geral, dada a volatilidade inerente às variáveis orçamentais e algumas das incertezas que afectam as perspectivas económicas e financeiras, verifica-se que, embora o Reino Unido pareça estar num caminho que lhe irá permitir obter uma redução do défice para 3% do PIB em 2006/07, não existe uma margem de segurança em relação ao valor de referência e existe um risco significativo de que o défice continue a exceder esse valor.

2007/08 e anos seguintes

O Orçamento para 2006 projecta uma redução do défice para 2,4% do PIB em 2007/2008, seguida de uma redução progressiva até esse défice atingir 1,7% do PIB em 2010/11. A consolidação orçamental em 2007/08 deve-se fundamentalmente a uma recuperação no rácio das receitas em relação ao PIB, decorrente da inércia fiscal e impulsionada pelas medidas discricionárias aplicadas em Dezembro de 2005, mas também por uma ligeira moderação do ritmo de crescimento da despesa. As previsões de Primavera dos serviços da Comissão apontam para um défice do sector público administrativo algo superior, de 2,7% do PIB em 2007/08, fundamentalmente devido a uma hipótese mais prudente quanto ao crescimento das receitas fiscais, mas sugerem que o défice deverá ficar abaixo do valor de referência de 3% durante o exercício financeiro.

Para lá de 2007/08, o Orçamento para 2006 projecta um aumento do rácio das receitas principalmente impulsionado pelas estimativas quanto à inércia fiscal. No entanto, o principal motor da consolidação orçamental planeada pelas autoridades do Reino Unido constituído por uma moderação projectada do actual crescimento da despesa corrente, de uma taxa média anual de 3,2% em termos reais durante os últimos 10 anos para 1,9%, pelo que se prevê que em 2008/09 o défice seja inteiramente utilizado para o financiamento de investimentos públicos. O rácio da despesa total em 2010/11 deverá situar-se pouco mais de ½ ponto percentual abaixo do nível de 2007/08. Uma diminuição tão significativa do crescimento da despesa corrente ajudaria a manter o défice claramente abaixo do valor de referência de 3% do PIB. No entanto, essa previsão de redução da despesa não acompanhada por planos específicos de despesas dos diferentes departamentos e terá de ser confirmada no futuro Orçamento para 2007 e na análise geral das despesas ( Comprehensive Spending Review – CSR), que definirá o envelope global para as despesas dos três exercícios financeiros a partir de 2008/09.

2.2. Dívida pública

A dívida bruta do sector público administrativo que, de acordo com as estimativas por altura das previsões da Primavera ascendia a 42,0% do PIB em 2005/06, tem vindo a seguir uma trajectória de aumento desde 2002/03. No entanto, o rácio da dívida bruta em relação ao PIB mantém-se bastante abaixo do valor de referência de 60% do PIB. O saldo primário apresenta uma situação deficitária no horizonte coberto pelas previsões de Primavera dos serviços da Comissão. Neste contexto, as autoridades do Reino Unido prevêem que a dívida bruta continue a aumentar, para atingir 44½% do PIB em 2007/08, embora deva estabilizar-se à volta desse nível nos anos seguintes, durante os quais se prevê que o saldo primário regresse a uma situação ligeiramente excedentária. A estabilização da dívida nos últimos anos da projecção depende portanto, nomeadamente, da concretização da contenção das despesas prevista no âmbito da CSR.

Quadro 1: Previsões económicas e orçamentais

Em % do PIB | 2005/06 | 2006/07 | 2007/08 |

COM | Orçamento 20061 | COM | Orçamento 20061 | COM | Orçamento 20061 |

Saldo do sector público administrativo | -3.1 | -3.2 | -3.0 | -3.0 | -2.7 | -2.4 |

Saldo Primário | -1.0 | -1.1 | -1.0 | -0.9 | -0.6 | -0.3 |

Saldo Estrutural2 | -2.9 | -3.0 | -2.7 | -2.6 | -2.5 | -2.2 |

Evolução do Saldo Estrutural | +0.5 | +0.5 | + 0.2 | +0.4 | +0.2 | +0.4 |

Saldo Estrutural Primário3 | -0.8 | -0.9 | -0.6 | -0.6 | -0.5 | -0.1 |

Dívida Pública Bruta | 42.0 | 42.6 | 43.5 | 43.9 | 43.9 | 44.5 |

p.m. PIB Real (variação anual em %) 4 | 1.8 | 1 ¾ | 2.4 | 2 ¼ | 2.8 | 3.0 |

p.m. Diferencial do produto5 | -0.5 | -0.6 | -0.7 | -0.9 | -0.6 | -0.7 |

Em % do PIB | 2005 (COM) | 2006 (COM) | 2007 (COM) |

Saldo do sector público administrativo | -3.5 | -3.0 | -2.8 |

Saldo Primário | -1.3 | -1.0 | -0.7 |

Saldo Estrutural2 | -3.3 | -2.7 | -2.5 |

Evolução do Saldo Estrutural | +0.2 | +0.6 | +0.2 |

Saldo Estrutural Primário3 | -1.1 | -0.7 | -0.5 |

Dívida Pública Bruta | 42.8 | 44.1 | 44.8 |

p.m. Diferencial do produto5 | -0.4 | -0.7 | -0.7 |

Notas: 1 Valores do défice do Orçamento de Março de 2006, ajustados para ter em conta o tratamento das receitas UMTS, como explicado na nota de rodapé 1 do texto principal. Os dados relativos ao saldo primário do Orçamento de Estado do Reino Unido foram adaptados pela Comissão em linha com a definição de saldo primário do Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC), utilizando pagamentos brutos de juros em vez de pagamentos líquidos. 2 Saldo corrigido das variações cíclicas (SCRC), excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. No caso do Reino Unido, não há medidas extraordinárias, pelo que o saldo estrutural corresponde ao saldo corrigido das variações cíclicas. As estimativas do diferencial do produto de cada exercício financeiro têm um carácter aproximativo e não são estritamente baseadas na metodologia acordada em comum (ver a nota de rodapé 7 do texto principal). O diferencial do produto e o ajustamento para ter em conta as variações cíclicas, de acordo com o Orçamento de Março de 2006, são recalculados pelos serviços da Comissão com base na informação que consta do orçamento; na medida em que a informação é incompleta, o cálculo efectuado pela Comissão deve ser visto como um valor aproximativo. 3 Saldo Primário corrigido das variações cíclicas (SPCRC) excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. No caso do Reino Unido, não há medidas extraordinárias. 4 Projecção da Comissão na base do ano civil. 5 Em percentagem do PIB potencial. As estimativas para o exercício financeiro constituem um valor aproximativo e não são estritamente baseadas na metodologia acordada em comum (ver a nota de rodapé 7 do texto principal). De notar que as recentes revisões das contas nacionais significam que, por comparação com as previsões da Primavera aqui citadas, as estimativas irão no sentido de um diferencial do produto ligeiramente menos negativo em cada ano. Fonte: United Kingdom 2006 Financial Statement and Budget Report and 2006 Economic and Fiscal Strategy Report (Budget 2006); Previsões Económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão (COM); Cálculos dos serviços da Comissão |

3. CONCLUSÕES

Com base nas informações actualmente disponíveis, o Reino Unido parece estar na boa via para corrigir a sua situação de défice orçamental excessivo no exercício financeiro de 2006/07, em linha com as recomendações do Conselho nos termos do n.º 7 do artigo 104º. O panorama das finanças públicas parece ser agora marginalmente mais favorável do que no momento em que foi formulada a recomendação do Conselho, graças nomeadamente a um crescimento mais forte e a outros factores como preços do petróleo mais elevados e o bom desempenho do sector financeiro. No entanto, de acordo com as estimativas dos serviços da Comissão com base nas previsões da Primavera, a melhoria do saldo estrutural em 2006/2007 parece não atingir o nível de ½ % do PIB recomendado pelo Conselho, ficando mais próxima de ¼ pontos percentuais. Por outro lado, a correcção do défice excessivo está sujeita a factores de incerteza significativos e vulnerável em relação a alterações adversas, mesmo que pequenas, do panorama macroeconómico e orçamental:

- Dado que não foram adoptadas novas medidas discricionárias no seguimento da recomendação do Conselho de Janeiro, para além da aplicação da pequena correcção prevista no PBR de Dezembro, e que as autoridades do Reino Unido se apoiam numa evolução orçamental favorável para a redução do défice para o valor de referência até 2006/07, não está prevista qualquer margem de segurança para evitar a ultrapassagem do valor de referência em 2006/07. Esse facto faz com que a redução do défice fique vulnerável mesmo em relação a pequenas surpresas negativas. Logo, importante que os limites anuais da despesa adicional sejam respeitados.

- Embora pareça provável, com base nas informações actualmente disponíveis e no pressuposto de políticas inalteradas, que o défice venha a ser inferior ao valor de referência em 2007/08, essa projecção está também sujeita às mesmas incertezas que afectam o resultado em 2006/07.

Em termos globais, à luz da avaliação acima apresentada, a Comissão considera que actualmente não necessário adoptar novas medidas no contexto do PDE para o Reino Unido. No entanto, a Comissão salienta as incertezas que envolvem a avaliação das actuais tendências orçamentais, no sentido de que existe a possibilidade de que o panorama orçamental não melhore suficientemente, na ausência de uma alteração das políticas, factor que justifica um acompanhamento da evolução da situação orçamental a curto prazo.

A médio prazo, a consolidação orçamental prevista pelas autoridades do Reino Unido está dependente da concretização de uma moderação significativa do crescimento da despesa prevista. Nesse contexto, os planos para as despesa a médio prazo, cuja apresentação está prevista no Orçamento para 2007 e na subsequente CSR e que abrangerão os três exercícios financeiros a partir de 2008/2009, serão particularmente importantes.

A Comissão continuará a seguir de perto a evolução da situação orçamental no Reino Unido, em conformidade com o Tratado.

[1] O PDE aplicável ao Reino Unido com base no seu exercício financeiro. Todos os dados relativos ao saldo das contas públicas do Reino Unido referidos na presente comunicação aplicam a Decisão do Eurostat de 14 de Julho de 2000 relativa à afectação das receitas obtidas com as licenças UMTS. O Reino Unido não tem vindo a aplicar essa decisão nos dados relativos às finanças públicas publicados internamente, pelo que o valor do saldo das administrações públicas utilizado pelo Eurostat inferior, num valor que poderá ir até 0,1% pontos do PIB por ano, ao saldo apresentado nas contas nacionais do Reino Unido a partir de 2001/02.

[2] Dado que o défice ultrapassou o valor de referência, a Comissão iniciou o procedimento por défice excessivo (PDE) em Abril de 2004, com a adopção do relatório referido no n.º 3 do artigo 104º. Tendo em conta que, na altura, se considerou que o excesso do défice em relação aos 3% do PIB era pequeno e seria provavelmente temporário, a Comissão e o Comité Económico e Financeiro não consideraram o défice excessivo. Ver: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/edp/edprep2004_uk.pdfhttp://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/edp/edprep2004_uk.pdf

[3] Respectivamente, JO L 209 de 2.8.1997 e JO L 174 de 7.7.2005.

[4] As recentes revisões em alta do PIB implicam que as estimativas do diferencial do produto ao longo dos últimos cinco anos deveriam conduzir a um diferencial do produto ligeiramente menos negativo ou ligeiramente mais positivo do que acontece com as estimativas que constam das previsões da Primavera.

[5] Estes dados devem ser considerados preliminares e, de acordo com a informação actualmente disponível, os efeitos da base transitada para 2006/07 deverão ser limitados. O Office for National Statistics do Reino Unido comunicará em 29 de Setembro de 2006 o resultado do saldo das administrações públicas em 2005/06.

6 O Relatório Pré-Orçamental ( Pre-Budget Report ), apresentado anualmente ao Parlamento em Novembro ou em Dezembro, apresenta a estratégia orçamental do Governo e actualiza as projecções financeiras e macroeconómicas do orçamento anterior. É um documento consultivo por natureza, que visa promover um debate público sobre a estratégia do Governo. No entanto, constitui também tipicamente um instrumento que permite anunciar uma série de medidas orçamentais.

[6] As estimativas do diferencial do produto são calculadas em conformidade com a metodologia acordada em comum com base no ano civil, pelo que não possível obter uma estimativa dos saldos estruturais (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas, excluindo medidas pontuais e outras medidas temporárias) para um exercício financeiro, estritamente baseada nessa metodologia. Tendo em conta que os saldos nominais têm vindo a melhorar um pouco menos na base do exercício financeiro do que na base do ano civil, a melhoria estrutural com base no exercício financeiro serão também ligeiramente menores. A estimativa dessa diferença em cerca de ¼ pontos percentuais deve ser vista como uma aproximação.