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Document 52003DC0301

Comunicação da Comissão - Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos

/* COM/2003/0301 final */

52003DC0301

Comunicação da Comissão - Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos /* COM/2003/0301 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos

ÍNDICE

1. Introdução

2. O desafio ambiental dos resíduos

2.1. Introdução

2.2. Tendências da produção e gestão de resíduos

2.3. Questões ambientais relacionadas com a gestão dos resíduos

3. Avaliação da política comunitária de gestão de resíduos

3.1. Resultados

3.2. Elementos a desenvolver

3.2.1. Aplicação

3.2.2. Progressos limitados na prevenção de resíduos

3.2.3. Ausência de uma abordagem global da reciclagem

3.2.4. Regras harmonizadas para operações de reciclagem

3.2.5. Outros aspectos do quadro jurídico

4. Estabelecimento de metas

4.1. Introdução

4.2. Prevenção de resíduos

4.3. Metas de reciclagem

5. Componentes de uma estratégia temática

5.1. Introdução

5.2. Instrumentos para promover a prevenção de resíduos

5.2.1. Medidas específicas de prevenção quantitativa

5.2.2. Medidas específicas de prevenção qualitativa

5.2.3. Outras medidas para promover a prevenção quantitativa e qualitativa

5.3. Instrumentos para promover a reciclagem de resíduos

5.3.1. Tarifas de utilização de aterros sanitários

5.3.2. Responsabilização dos produtores

5.3.3. As licenças negociáveis

5.3.4. Sistemas de taxa variável (Pay-As-You-Throw)

5.35. Sistemas de incentivo

5.3.6. Instrumentos prescritivos

5.4. Igualdade de condições em matéria de reciclagem

5.5. Medidas de acompanhamento

5.5.1. Melhoria do quadro jurídico da gestão de resíduos

5.5.2. I&D e demonstração tecnológica

5.5.3. Medidas do lado da procura

5.5.4 Educação e formação

5.6. Conclusão e proposta de via a seguir

6. Ambiente e saúde

7. Alargamento

8. Cooperação internacional em matéria de reciclagem

9 Avaliação alargada do impacto

10. Futuro desenvolvimento da estratégia

Anexo I: Legislação comunitária em matéria de resíduos

Anexo II: Tendências na produção e gestão de resíduos

Anexo III

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Os resíduos colocam à nossa sociedade um duplo desafio ambiental. Todos os resíduos devem ser recolhidos ou eliminados através de operações que têm inevitavelmente impactos ambientais e custos económicos. Podem também reflectir modelos de consumo e de produção ineficientes, em que os materiais sejam utilizados desnecessariamente. Esses materiais não só geram resíduos mas também produzem diferentes impactos durante as fases de produção e de utilização.

O sexto programa de acção em matéria de ambiente solicita a adopção de várias medidas ligadas entre si, destinadas a reduzir os impactos ambientais da utilização dos recursos na linha da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável. Essas medidas incluem uma estratégia temática de reciclagem de resíduos e iniciativas no domínio da prevenção, nomeadamente propostas de metas comunitárias para a prevenção de resíduos.

A presente comunicação é um primeiro contributo para o desenvolvimento de uma estratégia temática que abrangerá tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos. É o ponto de partida de um processo de consulta que continuará até que a Comissão adopte propostas relativas ao enquadramento global da estratégia temática e a cada uma das medidas de aplicação dessa estratégia.

A presente comunicação inspira-se numa abordagem da gestão dos recursos baseada no seu ciclo de vida e toma como ponto de partida a fase em que estes se apresentam como resíduos. Com efeito, a prevenção e reciclagem dos resíduos pode reduzir o impacto ambiental da utilização dos recursos de duas formas: evitando os impactos ambientais negativos da extracção de matérias-primas de base e da transformação dessas matérias-primas durante os processos de produção.

A prevenção e reciclagem dos resíduos deve também ser encarada como parte integrante de uma estratégia mais vasta de gestão dos resíduos. O desafio que se coloca aos decisores políticos é o de definir qual a melhor taxa de reciclagem e a melhor combinação das várias abordagens. Além disso, a tomada em consideração dos benefícios ambientais resultantes da prevenção e reciclagem dos resíduos nas fases a montante do ciclo de vida dos recursos deve ser completada com a redução dos impactos ambientais na fase de gestão dos resíduos, incluindo a sua reciclagem.

No que toca à prevenção dos resíduos, o objectivo da presente comunicação é lançar, pela primeira vez, um processo de consulta que contribua para o desenvolvimento de uma política global, incluindo metas de prevenção dos resíduos e os instrumentos necessários para as alcançar. A comunicação pretende suscitar um amplo debate sobre questões como:

*a identificação dos potenciais de prevenção de resíduos;

*o intercâmbio de boas práticas e de experiência para definir a forma a dar à contribuição da UE;

*o papel da futura política em matéria de substâncias químicas no que respeita à prevenção qualitativa de resíduos;

*o estudo da forma como os planos voluntários ou obrigatórios de prevenção dos resíduos poderão contribuir para essa prevenção;

*a avaliação do potencial de prevenção dos resíduos da Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC).

No que toca à reciclagem dos resíduos, a presente comunicação pretende suscitar comentários sobre opções de promoção da reciclagem, tais como:

*desenvolver metas de reciclagem baseadas nos materiais, em conjugação com metas baseadas nos produtos em fim de vida;

*estabelecer preços correctos para as várias opções de tratamento dos resíduos utilizando instrumentos económicos como as licenças negociáveis, a coordenação das taxas nacionais aplicadas à utilização de aterros, a promoção de sistemas de taxa variável e a responsabilização dos produtores pela reciclagem;

*assegurar que a reciclagem seja fácil e não poluente. Em alguns casos, a aplicação da legislação da UE em matéria de resíduos poderá ocasionar encargos desnecessários para a indústria de reciclagem. Há que identificar e resolver esses problemas. Além disso, com abordagens comuns da reciclagem, seria possível assegurar a utilização pelas empresas de reciclagem da melhor tecnologia disponível.

Convida-se o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões e todas as partes interessadas a enviar comentários sobre a presente comunicação até 30 de Novembro de 2003. A estratégia final será definida em 2004.

1. INTRODUÇÃO

Os resíduos colocam à nossa sociedade um duplo desafio ambiental. Todos os resíduos devem ser recolhidos ou eliminados através de operações que têm inevitavelmente impactos ambientais e custos económicos. Podem também reflectir modelos de consumo e de produção ineficientes, que utilizem desnecessariamente determinadas substâncias geradoras de resíduos e com uma grande diversidade de impactos durante as fases de produção e de utilização.

É reconhecido que uma melhor gestão dos resíduos constitui um importante desafio ambiental a nível internacional. O plano de execução acordado na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo, Setembro de 2002) assenta na Agenda 21 e apela à adopção de novas medidas visando "prevenir e minimizar os resíduos e maximizar a reutilização, a reciclagem e o recurso a substâncias alternativas compatíveis com o ambiente, com a participação dos responsáveis governamentais e de todos os interessados, para minimizar os efeitos adversos para o ambiente e melhorar a eficiência dos recursos" [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, sobretudo o ponto 21.

A proposta da Comissão sobre uma estratégia da União Europeia para o desenvolvimento sustentável realça também a necessidade de quebrar a ligação entre crescimento económico, utilização de recursos e produção de resíduos [2]. O Conselho Europeu de Gotemburgo (Junho de 2001) concluiu que "a relação entre o crescimento económico, o consumo de recursos naturais e a produção de resíduos tem de mudar. Um desempenho económico sólido tem de ser acompanhado de uma utilização sustentável dos recursos naturais e de níveis sustentáveis de produção de resíduos [...]" [3].

[2] Comunicação da Comissão COM(2001) 264 final de 15.5.2001: "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável".

[3] Ver Conclusões da Presidência em http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, sobretudo o ponto 31.

Este tema é aprofundado no sexto programa de acção em matéria de ambiente da Comunidade (6º PAA) [4], cujo objectivo geral é garantir "uma maior eficiência na utilização dos recursos e uma melhor gestão de recursos e resíduos, a fim de assegurar padrões de produção e de consumo mais sustentáveis, dissociando desse modo a utilização dos recursos e a produção de resíduos da taxa de crescimento económico, visando assegurar que o consumo de recursos renováveis e não renováveis não ultrapasse a capacidade de carga do ambiente". Este objectivo geral irá ser abordado no contexto da estratégia temática de utilização e gestão sustentável dos recursos ("a estratégia de recursos").

[4] Decisão 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente, JO L 242 de 10.9.2002, p. 1.

Os impactos da utilização de recursos podem surgir em todas as fases do ciclo de vida do recurso, incluindo a extracção e o tratamento inicial, a transformação e fabrico, o consumo ou utilização e, por último, a gestão dos resíduos. As medidas para evitar a produção de resíduos e promover a sua reintegração no ciclo económico (encerramento do ciclo dos materiais), ou seja, proceder à sua valorização, são por isso uma componente importante de uma abordagem global da gestão de recursos.

A decisão que estabelece o 6º PAA solicita a adopção de várias medidas para continuar a promover uma maior prevenção e reciclagem de resíduos, que incluirão uma estratégia temática de reciclagem de resíduos e iniciativas no domínio da sua prevenção, designadamente contemplando propostas relativas a metas comunitárias de prevenção.

A presente comunicação é um primeiro contributo para o desenvolvimento de uma estratégia temática que abrangerá tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos. Integra uma avaliação da política de resíduos da Comunidade em matéria de prevenção e reciclagem, destinada a identificar formas de aprofundar a política de gestão dos resíduos em consonância com a hierarquização de metas estabelecida na estratégia da Comunidade para a gestão dos resíduos [5]. A comunicação analisa os meios de promover uma gestão mais sustentável dos resíduos, minorando os seus impactos ambientais e tomando em conta, simultaneamente, os factores económicos e sociais. As medidas comunitárias devem, pois, basear-se numa análise exaustiva dos custos e benefícios, bem como na eficácia de custos das várias opções. O objectivo da presente comunicação é lançar um processo de consulta das instituições comunitárias e das partes interessadas na gestão de resíduos que contribua para o desenvolvimento de uma política global e coerente de prevenção e reciclagem de resíduos. Essa política, conjugada com a valorização energética e as opções em matéria de eliminação segura, deve contribuir para alcançar uma estratégia optimizada de gestão de resíduos que vise a minimização dos impactos ambientais, graças à adopção da opção mais eficaz em termos de custos.

[5] A estratégia comunitária para a gestão dos resíduos foi aprovada em 1989 (SEC(89) 934 final de 18 de Setembro de 1989) e revista em 1996 (COM(96) 399 final de 30.7.1996).

A futura estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos deverá identificar a combinação mais eficiente de medidas e metas necessárias à promoção de uma gestão de resíduos mais sustentável. No que respeita à prevenção de resíduos, o objectivo da presente comunicação é lançar, pela primeira vez, um processo de consulta conducente ao desenvolvimento de uma estratégia global, que incluirá um debate sobre metas para a prevenção de resíduos e os instrumentos necessários para as alcançar. No que respeita à reciclagem de resíduos, a presente comunicação explora formas de promover a reciclagem em situações onde existam potencialidades para obter vantagens ambientais acrescidas e analisa as opções em aberto para atingir as metas de reciclagem com a maior eficácia possível de custos.

A Comissão não se encontra ainda em posição de propor metas ambientais específicas nesta fase inicial da estratégia temática. Tais metas só serão definidas durante o desenvolvimento da estratégia, com base nos resultados do processo de consulta previsto e dos estudos já em curso. Quanto aos instrumentos, a comunicação salienta a necessidade de desenvolver um conjunto adequado de instrumentos que inclua os legislativos, os voluntários e os económicos. É explorada com alguma profundidade a possibilidade de complementar a actual política comunitária em matéria de resíduos com instrumentos económicos, dado o seu elevado potencial para promover mudanças no comportamento de todos os agentes económicos, incluindo os agregados familiares, em prol de uma gestão mais sustentável dos resíduos. O objectivo é melhorar a eficácia da política de gestão de resíduos da Comunidade e garantir, simultaneamente, a simplicidade e eficiência económica das regras, em consonância com os esforços da Comissão para melhorar a regulamentação [6].

[6] Ver Comunicação da Comissão COM(2002) 275 final, de 6.6.2002, intitulada "Governança europeia: legislar melhor".

A comunicação assenta na política comunitária já existente e nas análises efectuadas pela Comissão, onde se inclui a comunicação da Comissão sobre a competitividade do sector da reciclagem [7] e a actividade do Fórum da Reciclagem [8].

[7] Comunicação da Comissão COM(1998) 463 final, de 22.7.1998: "A competitividade do sector da reciclagem".

[8] Ver http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

A comunicação é estruturada do seguinte modo:

-a secção 2 avalia o contexto ambiental da gestão de resíduos, especialmente as tendências específicas da produção de resíduos e os seus principais impactos ambientais;

-a secção 3 descreve a actual política de resíduos da Comunidade, os resultados obtidos e as áreas que podem ser melhoradas ou mais desenvolvidas;

-a secção 4 analisa o papel da fixação de metas no contexto de uma abordagem geral da prevenção e reciclagem;

-a secção 5 introduz um quadro para a futura estratégia temática e realça as principais questões em debate no âmbito do desenvolvimento dessa estratégia;

-a secção 6 descreve a relação entre gestão de resíduos e saúde humana;

-a secção 7 traça os desafios com que se confronta a gestão de resíduos no contexto do alargamento da UE;

-a secção 8 descreve sucintamente o trabalho em curso na OCDE e em instâncias internacionais sobre a gestão de resíduos;

-a secção 9 refere que a estratégia temática final será sujeita a uma avaliação alargada do seu impacto e exorta as partes interessadas a pronunciarem-se sobre as opções existentes nesta política, delineadas na secção 5;

-a secção 10 descreve os passos a dar no futuro para o desenvolvimento desta estratégia.

2. O DESAFIO AMBIENTAL DOS RESÍDUOS

2.1. Introdução

A presente secção sintetiza as tendências verificadas na produção e gestão de resíduos, além de realçar os principais impactos ambientais da gestão de resíduos, onde se incluem tanto os impactos ambientais do seu tratamento (incluindo a eliminação) como o impacto ambiental do uso potencialmente evitável de recursos mediante iniciativas de prevenção e reciclagem de resíduos.

O Anexo II contém informações mais pormenorizadas sobre as tendências da produção e gestão de resíduos.

2.2. Tendências da produção e gestão de resíduos

O total de resíduos produzido na UE é de cerca de 1,3 mil milhões de toneladas por ano (excluindo os resíduos agrícolas). Isto significa que o total de resíduos, incluindo resíduos urbanos, resíduos industriais, etc., atinge na UE aproximadamente 3,5 toneladas per capita e por ano. Segundo dados publicados pela Agência Europeia do Ambiente (AEA), a vasta maioria dos resíduos produzidos na UE insere-se em cinco fluxos principais: resíduos industriais (26%), escórias da indústria mineira e resultantes da exploração de pedreiras (29%), resíduos da construção civil e demolição (RC&D) (22%), resíduos sólidos urbanos (RSU) (14%) e resíduos agrícolas e silvícolas, cuja magnitude é especialmente difícil de determinar. Cerca de 2%, ou seja, 27 milhões de toneladas destes resíduos são perigosos [9].

[9] Resíduos produzidos na Europa, dados relativos a 1985-1997, Eurostat, 2000, p.37.

A limitação dos dados impede uma avaliação global da maioria dos fluxos de resíduos na Europa. Contudo, relatórios recentes disponibilizam algumas informações sobre as tendências actuais de produção de resíduos.

Na sua terceira avaliação do Ambiente na Europa [10], a AEA refere que "as quantidades totais de resíduos continuam a aumentar na maioria dos países europeus. Regista-se um grande aumento dos resíduos urbanos, e a tendência continua a ser de subida. As quantidades de resíduos perigosos produzidas diminuíram em muitos países, mas aumentaram noutros em virtude de uma mudança de definições.../... A produção total de resíduos foi dissociada do crescimento económico num número limitado de países". Este facto vem confirmar as conclusões anteriores da AEA [11] de que a produção de resíduos parece estar a diminuir em alguns países europeus desde a década de 1990, denotando progressos na dissociação da produção de resíduos e do crescimento económico. Acresce que os indicadores dos projectos da OCDE apontam no sentido de um aumento da produção de alguns fluxos de resíduos (por exemplo, os resíduos urbanos, os resíduos da construção e demolição e os resíduos industriais), embora noutros fluxos as tendências sejam mais complexas.

[10] AEA, 2003: O ambiente na Europa: terceira avaliação, p. 151.

[11] AEA, 2002: Sinais ambientais 2002 - Aferição do milénio, relatório de avaliação ambiental nº 9, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente. Cap. 12, pp. 100-105.

Os países da Europa Central e Oriental parecem ter registado uma regressão na produção de resíduos durante a década de 1990, sobretudo em virtude da reestruturação económica que acompanhou a transição para uma economia de mercado, incluindo a eliminação progressiva da capacidade industrial obsoleta [12]. Além disso, a AEA afirma, na sua terceira avaliação, que "as quantidades estão a aumentar na maioria dos países europeus e, em menor medida, na maioria dos países da Europa Oriental, Cáucaso e Ásia Central".

[12] Centro Ambiental Regional para a Europa Central e Oriental, 2001: políticas de gestão de resíduos nos países da Europa Central e Oriental - medidas e tendências actuais, resumo, p. 6.

É do consenso geral que, na ausência de medidas adicionais nesta matéria, será provável que a produção de resíduos na UE aumente num futuro imediato. A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) prevê que a produção de RSU nos países da OCDE aumente 43% entre 1995 e 2020, atingindo 640 kg de RSU per capita. A OCDE antevê igualmente um crescimento significativo, no futuro, de vários outros fluxos de resíduos, como os resíduos industriais e os resíduos da construção e demolição.

É difícil obter dados globais sobre as tendências no tratamento de resíduos, sendo mais fidedignas as informações disponíveis relativas aos RSU. Este facto demonstra terem sido realizados alguns avanços no abandono progressivo da deposição em aterros como solução principal de tratamento, apesar de os aterros representarem ainda a maior parte (57%) dos resíduos tratados em finais da década de 1990. Podem constatar-se alguns progressos na reciclagem e compostagem de RSU, que subiu de 15% em 1995 para 20% nos finais da década de 1990.

Os dados relativos à UE, no seu conjunto, devem ser encarados com precaução neste contexto, dado que incluem uma variedade imensa de situações nacionais. Em alguns Estados-Membros, a deposição em aterros é ainda o método de tratamento dominante dos RSU, com uma quota igual ou superior a 80%. Noutros Estados-Membros, menos de 20% destes resíduos são actualmente depositados em aterros. A variação é ainda maior na parte dos RSU que são biodegradáveis.

Registam-se idênticas variações de grande amplitude noutros fluxos de resíduos. Por exemplo, a AEA refere que os Países Baixos reciclam cerca de 90% dos resíduos da construção e demolição, ao passo que no Luxemburgo essa percentagem é inferior a 10%. Dada a grande variedade de situações nacionais, é evidente que nem todos os Estados-Membros poderão, no futuro, registar progressos ao mesmo ritmo. Em termos gerais, é de prever que os Estados-Membros mais avançados hoje em dia apenas possam obter progressos marginais nas suas actuais taxas de reciclagem.

Registe-se que os RSU são frequentemente alvo privilegiado das atenções dos responsáveis na matéria, o que se deve, em parte, ao facto de a recolha e tratamento dos RSU ser geralmente da responsabilidade dos poderes públicos. Embora os resíduos sólidos urbanos constituam um fluxo importante de resíduos por várias razões, incluindo a sua heterogeneidade, outros fluxos de resíduos assumem, pelo menos, uma importância comparável. Por exemplo, apenas uma parte diminuta dos resíduos domésticos (que constitui o grosso dos resíduos sólidos urbanos) é perigosa, representando cerca de 1% do volume total de resíduos perigosos [13], ao passo que o principal produtor de resíduos tóxicos é, em vários Estados-Membros, a indústria transformadora, responsável por mais de 75% desses resíduos.

[13] AEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries (Produção de resíduos perigosos nos Estados-Membros da AEA), relatório temático nº 14/2001, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 22.

Por último, devem ser interpretadas com cautela as estimativas relativas à produção total de resíduos e ao contributo dos diferentes sectores, uma vez que o peso, ou volume, dos resíduos produzidos não constitui necessariamente o indicador mais adequado do seu ónus ambiental. A relação entre a produção de resíduos e o seu impacto ambiental é, na prática, mais complexa e depende de vários factores, incluindo a natureza e composição dos resíduos em questão.

2.3. Questões ambientais relacionadas com a gestão dos resíduos

Historicamente, a preocupação com o impacto dos resíduos no ambiente e na saúde humana tem estado centrada em práticas e modelos de qualidade deficiente em todo o sector da gestão de resíduos. Algumas incineradoras libertaram substâncias tóxicas (sobretudo dioxinas/furanos e metais pesados), e alguns aterros sanitários não foram devidamente controlados. Além disso, registaram-se vários incidentes em que os resíduos nem sequer chegaram às instalações de gestão de resíduos que haviam sido designadas, sendo descarregados sem qualquer controlo. Apesar de ter havido uma melhoria significativa nestas áreas, subsistem pontualmente problemas ambientais significativos.

Embora subsistam problemas provocados por descargas não controladas de resíduos e por incineradoras que não respeitam as normas - situação que a Comissão continuará a tentar solucionar, energicamente, cumprindo o seu papel de guardiã dos Tratados-, foram consideráveis os progressos registados nos últimos anos. Tanto os Estados-Membros como a Comunidade aprovaram legislação que prevê normas ambientais claramente mais exigentes para os aterros e as incineradoras.

Esta atitude começou já a produzir vantagens ambientais significativas. Foi, por exemplo, adoptada legislação mais rigorosa sobre incineração de resíduos aos níveis nacional e europeu, que reduziu significativamente, e irá reduzir ainda mais, as emissões de dioxinas provenientes das incineradoras de resíduos urbanos. A plena aplicação da Directiva relativa à incineração de resíduos fará com que este processo deixe de ser um dos principais responsáveis pela emissão de dioxinas na UE. O desenvolvimento de novas tecnologias de combustão contribuiu para esta evolução e irá também facilitar no futuro a valorização energética.

As avaliações económicas existentes indicam que os impactos ambientais das emissões das incineradoras de resíduos são dominados pelas partículas em suspensão (PM10), SO2 e NOx, a que se seguem os efeitos desagradáveis [14]. Alguns estudos indicam que os custos decorrentes das emissões de dioxinas são inferiores em, pelo menos, duas ordens de grandeza (isto é, cem vezes) aos custos com a saúde resultantes de emissões de nitratos, partículas e sulfatos provenientes da mesma fonte [15]. Quanto aos aterros sanitários que respeitam as normas actuais, os efeitos desagradáveis e o seu contributo para o aquecimento global parecem ser actualmente os impactos mais importantes [16]. Estas estimativas permitem obter uma panorâmica geral dos impactos ambientais mais importantes do tratamento de resíduos. Devem, contudo, ser interpretadas com cautela, uma vez que as técnicas para expressar os impactos ambientais em termos monetários estão ainda sujeitas a limitações metodológicas.

[14] Ver COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste (Um estudo sobre a avaliação económica das externalidades ambientais da deposição em aterro e incineração de resíduos), Bruxelas: Comissão Europeia, especialmente o capítulo 9. Os efeitos desagradáveis são os impactos sobre o bem-estar das populações locais em virtude do maior congestionamento do tráfego, odores, ruídos, lixos, etc. Estes factores podem, por exemplo, reduzir os preços dos bens imobiliários na zona em redor de uma instalação de gestão de resíduos.

[15] Ver http://externe.jrc.es/ .

[16] Ver COWI, 2000, op. cit., especialmente o capítulo 9.

O tratamento dos resíduos é apenas uma das formas pelas quais estes originam impactos ambientais. Uma maior eficiência na utilização dos recursos é outro aspecto igualmente importante. É neste âmbito que a prevenção e a valorização de resíduos - através da recuperação de energia ou dos materiais - podem dar um contributo específico à redução do impacto ambiental da utilização de recursos, que será muito superior ao resultado que se poderia obter regulamentando os processos de tratamento de resíduos.

A prevenção de resíduos deve incluir tecnologias mais limpas ao nível dos processos produtivos, uma melhor concepção dos produtos em função das necessidades ecológicas e, de um modo mais geral, modelos de produção e de consumo mais eficientes e simultaneamente ecológicos. Porém, todo o objecto material colocado no mercado está condenado a transformar-se, mais cedo ou mais tarde, em resíduo. Além disso, qualquer processo produtivo gera resíduos e mesmo os processos de valorização de resíduos, destinados a produzir energia ou reciclar materiais, geram alguns produtos "residuais" que não podem ser, por sua vez, reciclados e têm de ser depositados em algum local. A prevenção de resíduos deve, por isso, ser completada com uma política destinada a promover uma valorização de resíduos respeitadora do ambiente, nomeadamente no âmbito da reciclagem de materiais, mas tendo igualmente em conta os benefícios da valorização energética num quadro de procura crescente de energia.

A prevenção e reciclagem de resíduos pode, deste modo, reduzir os impactos ambientais da utilização de recursos de duas formas:

i. evitando os impactos ambientais da extracção de matérias-primas de base. Por exemplo, cada tonelada de metal reciclado evita a extracção de várias toneladas de minério [17], reduzindo assim o impacto ambiental desta actividade, que pode envolver "a poluição atmosférica (essencialmente poeiras), o ruído, a poluição do solo e da água e efeitos nos níveis de águas subterrâneas, a destruição ou perturbação dos habitats naturais e o impacto visual na paisagem circundante" [18].

[17] A quantidade depende do teor em metal (designado "grau de pureza") do minério, que pode variar de algumas partes por milhão (no caso do ouro) até meia dúzia de pontos percentuais, ou mesmo mais, por exemplo, 30% no caso do manganés e 40% no caso do ferro (Ver "Mining - facts, figures and environment, Industry and Environment" -"Extracção mineira - factos, dados e ambiente, indústria e ambiente", vol. 23, p. 5). A reciclagem de uma tonelada de metal cujo minério tenha um grau de pureza médio de 10% evita a extracção de dez toneladas do minério em questão.

[18] Ver Comunicação da Comissão COM(2000) 265 final, de 3.5.2002, p. 8, sobre a promoção do desenvolvimento sustentável na indústria extractiva não energética da União Europeia .

ii. evitando os impactos ambientais da transformação das matérias-primas de base durante os processos de produção. A reciclagem de plásticos, por exemplo, pode permitir reduzir as emissões de aerossóis e partículas em suspensão - ambos com efeitos muito acentuados sobre a saúde humana - ao evitar a produção de polímeros virgens. Além disso, a produção de substâncias através da reciclagem de resíduos requer, com frequência, menos energia do que o uso de matérias-primas de base.

O Wuppertal Institute calculou que a "carga ecológica" (a quantidade de resíduos resultantes do fabrico de produtos usados no nosso quotidiano) é de 1,5 quilos para uma escova de dentes, 75 quilos para um telemóvel e 1 500 quilos para um computador pessoal. O uso de quantidades substanciais de recursos naturais e os impactos ambientais que lhes estão associados podem, assim, ser evitados através da reutilização ou reciclagem destes produtos, na fase em que se apresentam como resíduos, e da sua concepção mais ecológica. Só em termos de gases responsáveis pelo efeito de estufa, a reciclagem de uma tonelada de papel permite poupar 900 quilos equivalentes de CO2 em comparação com a produção de papel virgem. Os valores correspondentes para o politereftalato de etileno (plástico do tipo PET) e o alumínio são, respectivamente, 1 800 e 9 100 quilos [19].

[19] VER AEA TECNOLOGIA, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE (AS OPÇÕES DE GESTÃO DOS RESÍDUOS E A MUDANÇA CLIMÁTICA), BRUXELAS: COMISSÃO EUROPEIA.

3. AVALIAÇÃO DA POLÍTICA COMUNITÁRIA DE GESTÃO DE RESÍDUOS

A presente secção salienta os resultados da política de gestão de resíduos da CE e as áreas que carecem de um maior desenvolvimento. Passa especialmente em revista os diferentes elementos do quadro jurídico da Comunidade para a gestão de resíduos. O Anexo I faz uma descrição mais detalhada deste quadro jurídico.

De notar que o quadro comunitário constitui apenas a espinha dorsal da gestão de resíduos, carecendo necessariamente de uma acção complementar por parte dos Estados-Membros e das autarquias locais. O intuito deste documento é abrir um debate sobre opções estratégicas, para se prosseguir o desenvolvimento da política comunitária de prevenção e reciclagem de resíduos, em vez de fazer uma análise exaustiva da política de gestão de resíduos a todos os níveis, que excederia as competências e os recursos disponíveis da Comissão.

3.1. Resultados

Um conjunto comum de princípios e processos de controlo de cariz geral, necessários para garantir um elevado nível de protecção do ambiente e da saúde humana em toda a Comunidade, surgiu com a legislação horizontal para a gestão de resíduos, consubstanciada, designadamente, na Directiva-Quadro relativa aos resíduos [20] e na Directiva relativa aos resíduos tóxicos [21], bem como no Regulamento relativo às transferências de resíduos [22], que constituem os fundamentos em que assentam outras componentes do quadro desta política:

[20] Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE de 18 de Março de 1991, JO L 194 de 25.7.1975, p. 39, e JO L 78 de 26.3.1991, p. 32.

[21] Directiva 91/689/CEE de 12 de Dezembro de 1991 relativa aos resíduos tóxicos, JO L 377 de 31.12.1991, p. 20.

[22] Regulamento (CEE) nº 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, na sua versão modificada, JO L 30 de 6.2.1993, p. 1.

-a hierarquização da gestão de resíduos, o princípio do poluidor-pagador e a condição de a gestão de resíduos não poder ter um impacto negativo sobre a saúde humana e o ambiente em geral são componentes fulcrais da legislação comunitária para garantir uma gestão dos resíduos segundo critérios ambientais;

-os requisitos em matéria de autorização, registo e inspecção contidos nas Directivas relativas aos resíduos e resíduos perigosos constituem a coluna vertebral de um sistema de controlo global susceptível de garantir que a gestão de resíduos não prejudique a saúde humana ou o ambiente;

-o Regulamento relativo à transferência de resíduos instituiu um sistema harmonizado aplicável à transferência transfronteiras de resíduos que pretende alcançar um equilíbrio entre o objectivo de um nível elevado de protecção ambiental e o objectivo de garantir o funcionamento efectivo do mercado interno. Além disso, o regime de comércio livre dos resíduos destinados a valorização tem um importante potencial de promoção do desenvolvimento da valorização de resíduos.

Para garantir um nível elevado de protecção ambiental e assegurar o funcionamento efectivo do mercado interno, os princípios e condições gerais da legislação horizontal para a gestão de resíduos são complementados por outra legislação pormenorizada em duas áreas:

1. legislação relativa às operações de tratamento de resíduos - incluindo a sua eliminação - , como a que figura nas directivas relativas à deposição em aterro e à incineração;

2. legislação destinada a regulamentar a gestão de fluxos de resíduos específicos. Esta legislação foi motivada por uma ou mais das seguintes considerações:

-o crescente volume ou complexidade de alguns fluxos de resíduos, por exemplo, as embalagens, os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos;

-a necessidade de sujeitar os resíduos a controlos específicos em virtude da sua perigosidade, como é o caso de determinados tipos de acumuladores ou dos PCB;

-o facto de a sua utilização não controlada poder ter efeitos nocivos para a saúde humana e o ambiente, como acontece com a utilização generalizada e sem controlo das lamas de depuração em terrenos agrícolas e a aplicação sem controlo de estrume de animais em terrenos agrícolas, sobretudo em zonas vulneráveis aos nitratos.

Os impactos ambientais do tratamento de resíduos têm sofrido uma redução nos últimos anos através de medidas legislativas, tendência que será reforçada com três directivas recentemente aprovadas: a Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) [23], a Directiva relativa à deposição em aterro [24] e a Directiva relativa à incineração [25]. Em virtude dos períodos de transição previstos nestas directivas para as instalações já existentes, não foram ainda atingidas todas as suas vantagens ambientais. Todavia, a aplicação destas disposições implicará, na presente década, uma evolução considerável no sector da gestão de resíduos, no sentido de requisitos ambientais mais rigorosos. Alguns dos problemas mais preocupantes em matéria de instalações de tratamento de resíduos - por exemplo, as emissões de dioxinas provenientes das incineradoras de resíduos urbanos - serão resolvidos, em grande medida, com a aplicação da Directiva relativa à incineração. De igual modo, a AEA prevê que as emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa na UE e provenientes da gestão de resíduos sofram uma redução significativa entre 1990 e 2010, principalmente graças à aplicação da Directiva relativa à deposição em aterro, que mais do que compensará os aumentos previstos nas emissões decorrentes da produção de resíduos [26].

[23] Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, JO L 257 de 10.10.1996, p. 26.

[24] Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterro, JO L 182 de 16.7.1999, p. 1.

[25] Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos, JO L 332 de 28.12.2000, p. 91.

[26] Ver AEA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions (Análise e comparação das projecções nacionais e comunitárias de emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa), relatório temático nº 1/2002, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente.

A aplicação da Directiva relativa à deposição em aterro será um dos principais motores de desenvolvimento das políticas em matéria de gestão de resíduos, a nível nacional, durante a década em curso, incluindo esforços para promover a canalização de resíduos para a reciclagem de materiais e os tratamentos biológicos [27]. São especialmente importantes, neste contexto, as restrições aos aterros introduzidas pela directiva e, designadamente, a redução da quantidade de resíduos biodegradáveis enviados para aterros, bem como a proibição de deposição em aterro de vários fluxos de resíduos, onde se incluem os resíduos líquidos e os pneumáticos. Além disso, as normas ambientais mais exigentes introduzidas pelas directivas relativas aos aterros e à incineração irão, até certo ponto, promover a canalização de resíduos para a reciclagem de materiais.

[27] O tratamento biológico abrange a compostagem, a digestão anaeróbia e o tratamento mecânico/biológico. A Comissão informou que irá apresentar uma proposta de directiva relativa ao tratamento biológico de resíduos biodegradáveis em finais de 2004.

Foi obtida uma melhor gestão de vários fluxos de resíduos problemáticos através de directivas comunitárias relativas a fluxos de resíduos específicos. Foram tomados em conta resíduos perigosos importantes, como os óleos usados [28], os PCB/PCT [29] e as pilhas e acumuladores [30]. A utilização de metais pesados em diversos produtos tem sido e continua a ser cada vez mais restringida pela legislação comunitária em matéria de resíduos, no quadro de uma prevenção qualitativa. Foram estabelecidas metas de reciclagem e valorização para alguns fluxos de resíduos complexos fundamentais, como as embalagens [31], os veículos em fim de vida (VFV) [32] e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE) [33]. Tais metas são necessárias quando a recolha e reciclagem seleccionadas não são rentáveis numa situação de mercado livre mas são vantajosas do ponto de vista social. Apesar de estas metas serem geralmente alvo de grandes debates durante o processo de adopção, elas oferecem depois as garantias e a estabilidade jurídicas necessárias para permitir que a indústria de reciclagem programe os seus investimentos com a certeza de que os serviços de reciclagem terão procura.

[28] Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, JO L 194 de 25.7.1975, p. 23.

[29] Directiva 96/59/CE do Conselho de 16 de Setembro de 1996 relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT), JO L 243 de 24.9.1996, p. 31.

[30] Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, JO L 78 de 26.3.1991, p. 38.

[31] Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, JO L 30 de 3.2.1994, p. 1.

[32] Directiva 2000/53/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida, JO L 269 de 21.10.2000, p. 34.

[33] Directiva 2002/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE) - Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa ao artigo 9°, JO L 37 de 13.2.2003, p. 24.

Para além disso, o princípio da responsabilidade do produtor criou também uma fonte estável de financiamento para compensar a desvantagem dos custos da reciclagem face à valorização energética e ao depósito de resíduos em aterros. Embora a actual Directiva relativa às embalagens se não baseie neste princípio, quase todos os Estados-Membros optaram pela sua aplicação, pelo menos parcial, com base no princípio da responsabilidade do produtor, apesar de existirem algumas excepções, como a Dinamarca e os Países Baixos, onde o financiamento é predominantemente assegurado pelos municípios e pelos impostos e taxas aplicados aos resíduos [34]. Tanto a Directiva VFV como a Directiva REEE incluem explicitamente uma componente relacionada com a responsabilidade do produtor.

[34] Ver Comunicação da Comissão COM(2000) 729 final de 7.12.2001, p. 11 (actualização da directiva relativa aos serviços de investimento).

Os sistemas de recolha separada têm sido e continuarão a ser implantados em larga escala, a fim de realizar os objectivos das directivas comunitárias relativas a fluxos de resíduos específicos e, especialmente, no que respeita aos produtos em fim de vida que, de outro modo, entrariam no fluxo de resíduos sólidos urbanos. Uma das características destes resíduos é a sua heterogeneidade, sendo, por isso, geralmente difícil do ponto de vista técnico, além de dispendioso, obter matéria reciclada de boa qualidade a partir desta mistura. No entanto, assegurando a recolha separada dos materiais recicláveis, poder-se-ão obter materiais reciclados relativamente homogéneos e de elevada qualidade.

Neste contexto, cumpre ainda não subestimar o efeito indirecto sobre o comportamento dos consumidores da criação de sistemas de recolha separada a nível municipal. A recolha separada, especialmente se for efectuada em simultâneo com a recolha normal, requer a participação activa dos cidadãos em questões relacionadas com a gestão de resíduos. Esta participação pode constituir um incentivo para uma consciencialização mais generalizada sobre a dimensão ambiental dos resíduos, promovendo, assim, mudanças no comportamento dos consumidores.

3.2. Elementos a desenvolver

Apesar dos progressos importantes atrás mencionados, o quadro da política comunitária de gestão de resíduos continua a apresentar lacunas e áreas que necessitam de maior desenvolvimento, a seguir descritas.

3.2.1. Aplicação

A aplicação atempada e global da legislação em vigor na Comunidade em matéria de resíduos é condição prévia para garantir uma gestão de resíduos efectiva. Infelizmente, acontece com regularidade os Estados-Membros não transporem oportunamente a legislação comunitária nesta matéria nem aplicarem correctamente componentes importantes do quadro jurídico comunitário em matéria de resíduos. Este facto pode, por vezes, ser sintoma do cariz ambicioso dos prazos e da orientação da legislação comunitária, mas, em geral, demonstra também a insuficiência dos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para transpor e aplicar a legislação aprovada.

Devem ser desenvolvidos esforços para assegurar que os Estados-Membros consagrem recursos suficientes à aplicação da legislação comunitária e, simultaneamente, que os prazos e metas estabelecidos pelas directivas sejam realistas.

3.2.2. Progressos limitados na prevenção de resíduos

A prevenção de resíduos abrange tanto o aspecto quantitativo como o qualitativo:

-prevenção quantitativa diz respeito à redução da quantidade de resíduos produzidos;

-prevenção qualitativa diz respeito à redução da perigosidade dos resíduos produzidos.

Na prática, a prevenção qualitativa pode ser encarada como um caso específico de prevenção quantitativa, pois implica uma redução da quantidade de resíduos perigosos produzidos. Esta abordagem da prevenção qualitativa é algo simplista, uma vez que parte do princípio de que todos os resíduos perigosos o são em igual medida. Contudo, as abordagens mais sofisticadas, baseadas num índice composto de "graus de perigosidade", não são actualmente viáveis, pelos problemas metodológicos que podem suscitar, por exemplo, na avaliação das diferentes características de perigosidade. Assim sendo, a prevenção qualitativa é seguidamente definida como uma redução da quantidade de resíduos perigosos produzidos.

Tal como vimos na secção 2.1, os dados disponíveis parecem indicar como provável que o volume de resíduos produzido na UE continue a aumentar. Foram adoptadas algumas medidas, o nível da Comunidade, que irão indubitavelmente promover a prevenção de resíduos. A medida mais significativa adoptada até agora foi a Directiva IPPC, que prevê, entre as obrigações básicas do operador, a necessidade de evitar a produção de resíduos, nos termos da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos. Além disso, o uso de tecnologias que produzam poucos resíduos e de substâncias menos perigosas figura nas considerações a ter em conta no quadro da definição das Melhores Técnicas Disponíveis (MTD), nos termos da Directiva IPPC. Conclui-se que estas últimas serão um instrumento importante para promover a prevenção de resíduos no sector industrial, apesar de ainda não ser possível avaliar o significado deste impacto, por a directiva se encontrar na fase inicial de aplicação.

Diversas directivas sobre os produtos em fim de vida abordam a prevenção de resíduos, apesar de terem um âmbito limitado ou de se encontrarem numa fase inicial de aplicação. A Directiva VFV e a Directiva relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas (RdSP) em equipamentos eléctricos e electrónicos [35] centraram-se na prevenção qualitativa ao restringir o uso de substâncias perigosas nos produtos. Por seu lado, a prevenção quantitativa é abordada, até certo ponto, na Directiva relativa às embalagens. Contudo, o equilíbrio entre volume, peso, funcionalidade e impacto ambiental das embalagens é uma questão complexa que continua a suscitar grande debate.

[35] Directiva 2002/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos, JO L 37, 13.2.2003, p.19.

Houve diversas tentativas para definir metas de prevenção de resíduos no passado, que, na generalidade, redundaram em fracasso, como ilustram os três exemplos que se seguem:

-O Plano Nacional Espanhol para os Resíduos Urbanos (2000-2006) visa estabilizar a produção per capita de resíduos sólidos urbanos, em 2002, aos níveis de 1996 [36]. No entanto, os dados Eurostat indicam que a produção de resíduos sólidos urbanos em Espanha aumentou de 390 quilos per capita em 1996 para 621 em 1999, o que parece indicar que o cumprimento desta meta será extremamente improvável.

[36] Ver http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , ponto 6.1.

-O objectivo geral do plano dinamarquês "Resíduos 21" (plano de acção do Governo dinamarquês em matéria de resíduos, para o período 1998-2004) é a estabilização do volume total de resíduos em 2004, procedendo depois gradualmente à sua redução. Porém, avaliações recentes apontam para um aumento da produção de resíduos de 17% na Dinamarca, no período 1994-2000, prevendo-se um novo aumento, de cerca de 27%, entre 2000 e 2020.

-O quinto programa-quadro de acção ambiental (5º PAA) incluiu a meta de estabilização da produção anual de resíduos sólidos urbanos em 300 quilos per capita, valor médio da UE em 1985 [37], apesar de não definir um prazo para cumprir esta meta nem as medidas necessárias para a sua concretização. Estima-se em 550 quilos per capita a produção anual de resíduos sólidos urbanos (média da UE), e a OCDE prevê que a produção de resíduos sólidos urbanos atinja 640 quilos per capita em 2020.

[37] JO C 138 de 17.5.1993, p 59.

Continua, pois, a verificar-se que, apesar de a prevenção de resíduos ter sido o objectivo que presidiu às políticas de gestão de resíduos a nível nacional e comunitário durante muitos anos, foram limitados os progressos no que respeita à sua concretização.

Isto explica-se em parte pela ausência de uma estratégia global com vista a promover a prevenção de resíduos. Assim, por vezes foram definidas metas sem que fosse tomada em conta a sua justificação e os meios para as alcançar, o que subverteu a credibilidade das medidas. Além disso, não houve, regra geral, uma avaliação sólida dos padrões de produção de resíduos em diferentes sectores da economia que permitisse definir metas credíveis e efectivas para a prevenção de resíduos.

Esta experiência demonstra que uma política bem sucedida de prevenção de resíduos se deve basear numa análise científica mais completa, especialmente da relação entre o peso ou volume dos resíduos produzidos, a perigosidade dos resíduos e riscos inerentes e os seus impactos ambientais. Além disso, quaisquer metas deverão ser baseadas numa avaliação sólida das tendências de produção de resíduos em diferentes sectores económicos, bem como nas suas potencialidades em termos de prevenção de resíduos. Por último, a definição das metas para a prevenção de resíduos deve ser acompanhada de uma avaliação do alcance potencial das medidas que permitirão atingir os objectivos pretendidos. Nas secções 4.3 e 5.2 são apresentadas ideias sobre como tirar partido desta experiência.

3.2.3. Ausência de uma abordagem global da reciclagem

As directivas relativas aos fluxos de resíduos específicos têm, até agora, visado os fluxos de resíduos específicos numa base casuística. Estas directivas constituem um êxito importante da política de resíduos da Comunidade na redução dos impactos ambientais, ao promoverem a separação na fonte e a reciclagem de fluxos de resíduos como os acumuladores, as embalagens, os VFV e os REEE, de especial importância em termos de perigosidade, da sua crescente complexidade ou da taxa de crescimento do seu volume. Estas medidas têm como efeito a melhoria da qualidade dos materiais separados, factor importante que afecta os custos da reciclagem e a qualidade dos materiais reciclados. No entanto, as directivas abrangem uma parte limitada dos resíduos produzidos. Os resíduos de embalagens, por exemplo, representam cerca de 5% do total, enquanto os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos representam cerca de 1% do total. Além disso, embora a legislação da Comunidade obrigue à reciclagem de papel e cartão das embalagens, não existe uma obrigatoriedade análoga para o papel de outras fontes, por exemplo, o papel de escritório ou de jornal, embora este seja frequentemente adequado para reciclagem, tanto do ponto de vista económico como ambiental. De igual modo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem do plástico de embalagem e, na prática, do plástico de outros fluxos de resíduos regulamentados (VFV e REEE), mas não é actualmente obrigatório reciclar plásticos de outras aplicações importantes, por exemplo, materiais de construção. Assim, para além de colmatar as lacunas na sua legislação sempre que necessário, a Comunidade poderá complementar a legislação em matéria de reciclagem com novas iniciativas dirigidas mais para determinados materiais que para produtos específicos em fim de vida.

A criação de uma hierarquia na gestão de resíduos contribuiu para fomentar a reciclagem. Apesar de reconhecer este princípio geral, a Comissão considera haver necessidade de desenvolver novas abordagens para determinar as melhores opções ambientais e estabelecer as metas de reciclagem e valorização de resíduos, tendo em conta as diferenças entre produtos e materiais e as alternativas possíveis.

O princípio da responsabilidade do produtor continua a ser usado, com êxito, na legislação comunitária e nacional para promover a reciclagem dos produtos em fim de vida. Ao obrigar os produtores a suportar os custos da reciclagem dos seus produtos, depois de usados e descartados pelo consumidor, o seu papel específico na cadeia de produtores, consumidores e gestores de resíduos permite ainda o financiamento da reciclagem pela integração dos custos da gestão de resíduos no preço do produto. Pretende-se igualmente oferecer incentivos económicos aos produtores para reduzirem o custo de reutilização e reciclagem dos seus produtos, por exemplo, através de uma melhor concepção ou de materiais que facilitem a reciclagem.

Tem sido desenvolvido algum trabalho de avaliação das vantagens e desvantagens da responsabilidade do produtor [38], que revela que este princípio pode ser eficaz na promoção da reciclagem em alguns fluxos de resíduos, embora noutros casos se possa revelar menos adequado. Isto parece levar-nos a concluir que, embora o princípio da responsabilidade do produtor continue a ser um elemento importante da política de reciclagem da Comunidade, especialmente para os produtos em fim de vida, necessitará de ser completado por outros instrumentos para promover a reciclagem de fluxos de resíduos importantes. Além disso, muitos factores influenciam a eficácia dos incentivos económicos criados por um regime de responsabilidade do produtor. Quando a reciclagem já for lucrativa em condições de mercado, poderá não ser necessário, ou útil, desenvolver um quadro legislativo, embora possam ser adoptadas abordagens voluntárias para optimizar o funcionamento destes mercados.

[38] Ver, por exemplo, OCDE, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for GoVernments (Responsabilidade alargada dos produtores - Manual de orientação para os governos), Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos e Statens Offentliga Utredningar (relatórios de comissões de inquérito estatais da Suécia), 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för öVersyn av producentansvaret (Recursos recuperados - Relatório final da Comissão de Supervisão da Responsabilidade dos Produtores), Statens Offentliga Utredningar 2001:102, Estocolmo.

O 6º PAA defende que a estratégia de reciclagem deverá incluir, inter alia, medidas destinadas a garantir a separação, recolha e reciclagem na fonte dos fluxos de resíduos prioritários. Além disso, outras componentes do 6º PAA têm uma forte ligação à reciclagem. A alínea (iv) do nº 2 do artigo 8º apela, designadamente, à Comissão no sentido de "elaborar ou rever a legislação referente a resíduos, incluindo nomeadamente os resíduos da construção e demolição, as lamas de depuração, os resíduos biodegradáveis, as embalagens, as pilhas e as transferências de resíduos, uma clarificação da distinção entre resíduos e não resíduos e a definição de critérios adequados, por forma a complementar os Anexos II-A e II-B da Directiva-Quadro sobre resíduos."

Algumas destas propostas que constam do 6º PAA estão directamente relacionadas com a reciclagem. A estratégia temática deverá ajudar a clarificar esta relação, de forma a identificar as prioridades e as formas de desenvolver a política de reciclagem com a maior eficiência possível.

Além disso, o principal obstáculo a taxas mais elevadas de reciclagem é, em muitos casos, o factor económico, desfavorável a esta opção, dado que a deposição em aterro e a incineração são, frequentemente, menos onerosas. Esta situação decorre, em parte, do facto de os preços da utilização dos recursos e dos métodos de tratamento dos resíduos nem sempre reflectirem os custos sociais, ou seja, de existirem externalidades negativas, o que significa que as opções do mercado em matéria de gestão dos resíduos não são, frequentemente, as melhores. Ultrapassar esta barreira é fulcral para a futura política comunitária de reciclagem. Porém, uma maior reciclagem de produtos em fim de vida, fluxos de resíduos ou materiais específicos teria, em grau variável, vantagens adicionais para o ambiente. Assim, é urgente conceber novas iniciativas susceptíveis de produzir vantagens ambientais em áreas onde a reciclagem mais se justifica de um ponto de vista de custo-benefício.

As normas ambientais mais exigentes introduzidas pela legislação comunitária recente (Directivas IPPC e relativas à deposição em aterro e à incineração) podem aumentar os custos de funcionamento de determinadas instalações para a descarga de resíduos, proporcionando, assim, um incentivo económico à canalização dos resíduos para a valorização, incluindo a reciclagem de materiais. Por exemplo, os critérios de aceitação de resíduos previstos pela directiva relativa à deposição em aterro podem aumentar os custos da eliminação, melhorando assim a posição económica relativa da reciclagem de alguns materiais. Tal poderá ser o caso de algumas categorias de resíduos actualmente considerados resíduos inertes, por exemplo, os da construção e demolição. Porém, não é provável que o cumprimento da Directiva relativa à deposição em aterro, mesmo quando complementada por taxas aplicadas à utilização de aterros a nível nacional, permita, por si só, alinhar os custos da deposição em aterros com os da reciclagem de materiais. Além disso, na ausência de outras medidas, uma proporção significativa dos resíduos combustíveis poderia ser canalizada para a valorização energética, que normalmente apresenta um custo inferior ao da reciclagem de materiais. Acresce que as diferenças remanescentes nos custos da deposição em aterros na UE podem, em alguns casos, levar ao transporte desnecessário de resíduos a longa distância.

Por último, outra dimensão que não deve ser ignorada no desenvolvimento de novas iniciativas é a da optimização da afectação de recursos, isto é, os recursos administrativos e financeiros necessários a nível nacional e europeu. Importa, pois, não subestimar os recursos que terão que ser mobilizados para aplicar a legislação que trata casuisticamente a questão dos fluxos de resíduos, especialmente face ao potencial inflacionamento do número de directivas e ao elevado grau de complexidade técnica de tal legislação.

O "mandato" do 6º PAA e as considerações anteriores levam a concluir da necessidade de uma combinação apropriada de instrumentos para fazer face às questões da gestão de resíduos e para garantir a eficiência e uma relação custo-eficácia favorável da política da Comunidade em matéria de resíduos. Essa combinação pode incluir novas iniciativas legislativas, a negociação de acordos ambientais e o desenvolvimento de instrumentos económicos. Estes poderão ter um importante papel a desempenhar, dado que os aspectos económicos da gestão de resíduos tendem, actualmente, a desencorajar a reciclagem. Quanto às iniciativas legislativas, a Comissão considera que se justifica estudar as vantagens de complementar as directivas existentes com uma nova abordagem dirigida para os materiais em vez dos produtos em fim de vida e que poderia incluir o desenvolvimento das obrigações de responsabilidade do produtor, desde que tal se considere mais adequado nos planos ambiental e económico. A discussão do conjunto de instrumentos a utilizar abrangeria também a forma de aplicação da hierarquia de gestão de resíduos e os instrumentos a utilizar para definir as melhores opções neste domínio. As vias possíveis são descritas nas secções 4 (metas) e 5 (instrumentos).

3.2.4. Regras harmonizadas para operações de reciclagem

Muitas operações de tratamento e, especialmente, as operações de reciclagem não são abrangidas pelos requisitos ambientais harmonizados ao nível da Comunidade. Algumas destas operações inserem-se no âmbito da Directiva IPPC e terão, por isso, de usar as melhores técnicas disponíveis (MTD). Contudo, o resultante grau de harmonização do desempenho ambiental destas instalações ficará condicionado à forma como forem aplicadas as melhores técnicas disponíveis a nível local.

A ausência de normas comunitárias vinculativas em matéria de tratamento de resíduos prejudica a criação de um nível elevado de protecção na Comunidade e tem suscitado preocupação com um eventual dumping de normas. O argumento de que regras ambientais diferentes dão origem a diferenças significativas nos custos suportados pelos sistemas de gestão de resíduos é, em princípio, plausível, embora se disponha de escassa informação factual acerca destas questões económicas e da dimensão real dos fluxos de resíduos em causa. No entanto, tem sido alegado que os resíduos destinados a reciclagem tendem a ser exportados dos países com normas mais rigorosas, pelo que as instalações desses países não recebem uma quantidade de resíduos suficiente para permitir a viabilidade económica. Os Estados-Membros ver-se-iam, pois, impedidos de desenvolver e tornar obrigatória a utilização de tecnologias e requisitos de reciclagem mais evoluídos do ponto de vista ambiental, uma vez que os resíduos tendem a ser canalizados para países com normas menos exigentes.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, os resíduos destinados à valorização devem ser considerados bens transaccionáveis abrangidos pelas disposições do Tratado (artigos 28º a 30º) relativas à livre circulação de mercadorias. Logo, as medidas nacionais que possam impedir o intercâmbio de resíduos destinados a valorização podem ser consideradas incompatíveis com o artigo 28º do Tratado, a menos que sejam justificadas e proporcionais ao objectivo pretendido.

As definições das operações de eliminação (E) e valorização (V) contidas, respectivamente, nos Anexos II A e II B da Directiva-Quadro Resíduos (DQR) são os elementos fundamentais na determinação do conjunto de regras aplicáveis a uma determinada operação de tratamento de resíduos. Estipulam, especificamente, as regras aplicáveis à transferência transfronteiras de resíduos dentro da Comunidade, no contexto do Regulamento relativo à transferência de resíduos. Além disso, estipulam as operações que podem contribuir para a realização das metas de reciclagem e valorização previstas em determinadas directivas.

Estas definições são de natureza geral e deixam uma margem considerável para a sua interpretação, que pode ser usada para subverter as obrigações em matéria de resíduos destinados a eliminação, enviando estes resíduos para operações que poderão ser ou não de valorização. Podem também ser usadas pelos Estados-Membros para porem fim ao envio dos resíduos para fora dos seus territórios. Estes problemas com a aplicação prática das medidas, bem como as críticas veiculadas por várias partes interessadas, resultaram em litígios a nível nacional e a nível comunitário.

Em jurisprudência recente, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias desenvolveu um critério para distinguir a valorização da eliminação de resíduos. Segundo o Tribunal, uma operação de tratamento de resíduos deve ser classificada como valorização quando o seu objectivo fundamental for a substituição de recursos primários por resíduos. O Tribunal concluiu, designadamente, que colocar resíduos numa mina poderia ser uma operação de valorização se os resíduos fossem usados em substituição de recursos primários que, caso contrário, teriam sido necessários para o enchimento da mina [39]. Esta situação pode ocorrer, por exemplo, quando se torna necessário encher uma mina para estabilizar solos. O Tribunal concluiu também que o uso de resíduos como combustível num forno de cimento constitui um aproveitamento sempre que se gera energia calorífica superior à consumida e esse excesso se destina a ser usado no processo de fabrico [40]. Em contrapartida, o Tribunal decidiu [41] que a queima de resíduos numa incineradora municipal dedicada a esse mesmo fim tem como objectivo primário a eliminação dos resíduos, acrescentando que, nos casos analisados, a classificação como operação de eliminação não seria alterada se, como efeito secundário do processo, fosse gerada energia susceptível de ser aproveitada.

[39] Processo C-6/00.

[40] Processo C-228/00.

[41] Processo C-458/00.

O Tribunal salientou também que, nos termos do nº 4, quinto travessão, do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 259/93 relativo às transferências de resíduos, os Estados-Membros podem opor-se ao envio dos carregamentos "se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente". A aplicação desta disposição deve permitir aos Estados-Membros evitar as valorizações simuladas.

A secção 5.5.1.1. aprofunda questões que deverão ser debatidas no quadro da presente comunicação.

3.2.5. Outros aspectos do quadro jurídico

Determinados aspectos do quadro jurídico com relevância para a reciclagem de resíduos foram objecto de anteriores trabalhos da Comissão. Por exemplo, o Fórum da Reciclagem [42] analisou o custo do cumprimento da legislação em matéria de resíduos, especialmente no que respeita aos requisitos da Directiva-Quadro relativa aos resíduos e do Regulamento relativo à transferência de resíduos. A presente secção debruça-se sobre as formas de reduzir os custos com o cumprimento, tirando partido das disposições existentes na legislação comunitária relativa aos resíduos e clarificando algumas das suas componentes.

[42] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

A Comissão está a concluir uma proposta de revisão do Regulamento relativo à transferência de resíduos, mediante a qual pretende incorporar as obrigações assumidas internacionalmente pela UE e clarificar e simplificar os processos de supervisão aplicáveis à transferência transfronteiras de resíduos. Esta revisão deverá clarificar e, se possível, simplificar as regras aplicáveis ao comércio de resíduos dentro da Comunidade e com países terceiros.

A definição de resíduo contida na alínea a) do artigo 1º da Directiva-Quadro relativa aos resíduos é a pedra angular da legislação nesta matéria e foi objecto de um debate considerável, tendo o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias dispensado uma valiosa orientação quanto à sua interpretação. É, contudo, provável que o debate sobre o tema prossiga, tanto mais que a alínea iv) do nº 2 do artigo 8º do 6º PAA apela a "uma clarificação da distinção entre resíduos e não resíduos".

A definição de resíduo é uma construção jurídica susceptível de ser melhorada, embora as críticas formuladas à presente definição sejam, frequentemente, de cariz geral. Por vezes afirma-se, por exemplo, que os materiais recicláveis não deveriam ser abrangidos pela definição, porque os custos económicos do cumprimento da legislação relativa aos resíduos e a imagem negativa a estes associada prejudicam a criação de um sector de reciclagem competitivo. Contudo, estas afirmações raramente se baseiam numa avaliação do custo económico real do cumprimento dos requisitos.

A secção 5.5.1.2. aprofunda questões que deverão ser debatidas no quadro da presente comunicação.

4. Estabelecimento de metas

4.1. Introdução

De um modo geral, uma estratégia ideal de gestão de resíduos destinada a minimizar os impactos ambientais deve combinar a prevenção de resíduos, a reciclagem de materiais, a valorização energética e opções de eliminação.

A análise custo-benefício (ACB) faculta um quadro para a definição das taxas de reciclagem ideais, embora seja relativamente escassa a experiência em matéria de ACB nas medidas com vista à prevenção de resíduos. A ACB permite fazer uma estimativa do valor monetário de diferentes impactos ambientais que, frequentemente, não se reflectem nos preços de mercado (externalidades). Deste modo, torna possível comparar os benefícios ambientais das alternativas de gestão de resíduos com os respectivos custos económicos. Embora prossiga o debate sobre determinados aspectos metodológicos da ACB - como os factores de monetização [43] e de desconto [44], ou a tomada em consideração dos condicionalismos locais -, a Comissão entende que esta técnica proporciona a melhor base disponível para avaliar as metas no domínio da política de gestão de resíduos.

[43] Os factores de monetização são utilizados para atribuir um valor monetário aos impactos ambientais, por exemplo, o "custo económico" da emissão de uma tonelada de CO2.

[44] O desconto envolve a escolha de uma taxa de juro ou de "desconto" para ter em consideração a evolução do valor económico de bens ao longo do tempo.

A Comissão lançou um estudo para avaliar, de um ponto de vista de custo-benefício, as alternativas possíveis para a reciclagem na UE no futuro, com base em diferentes pressupostos de evolução legislativa e técnica. Este estudo condicionará o desenvolvimento de metas de reciclagem no contexto da presente estratégia, permitindo à Comissão aprofundar a abordagem utilizada na revisão das metas de reciclagem da Directiva relativa às embalagens. Os resultados do estudo estarão disponíveis no fim de 2003.

4.2. Prevenção de resíduos

As tendências da produção de resíduos são influenciadas por vários factores, incluindo os níveis de actividade económica, as alterações demográficas, as inovações tecnológicas, o estilo de vida e, de um modo mais geral, os modelos de produção e de consumo [45]. Esta associação estreita torna difícil abordar a prevenção dos resíduos fora do contexto da gestão de recursos e das políticas de produção, o que constitui, provavelmente, a principal explicação do escasso êxito das políticas actuais na promoção da prevenção de resíduos em geral e, especificamente, no estabelecimento de metas para esse fim.

[45] Ver, por exemplo, OCDE, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses (O consumo doméstico de energia e água e a produção de resíduos: tendências, impactos ambientais e medidas de resposta), ENV/EPOC/WPNEP(2001) 25, Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos, p. 67-62.

A maioria das tentativas anteriores para definir metas para a prevenção de resíduos centrou-se no peso ou no volume dos resíduos gerados. Resta, contudo, saber se o peso ou o volume constituem sempre os indicadores mais apropriados da carga ambiental dos resíduos. Na prática, a relação entre a produção de resíduos e os seus impactos ambientais é mais complexa, já que as mudanças dos modelos de produção de resíduos afectam geralmente não só a quantidade como o tipo de resíduos gerados. Estas mudanças podem também influenciar os impactos noutras fases do ciclo de vida do produto, por exemplo, ao modificar-se a sua concepção. Assim, optar por utilizar embalagens mais leves não reduz necessariamente o impacto ambiental das mesmas, quer na fase final da sua vida, quer durante todo o seu ciclo de vida. Contudo, e dada a complexidade inerente a qualquer tentativa de desenvolvimento de indicadores compostos do impacto ambiental dos resíduos, não parece existir, actualmente, qualquer alternativa prática à utilização do peso ou do volume para exprimir metas em matéria de prevenção de resíduos. Neste contexto, afigura-se importante reconhecer que, para tirar o máximo partido dos resultados, se deve estabelecer uma relação directa entre a prevenção de resíduos e a política integrada relativa aos produtos (Integrated Product Policy - IPP). O primeiro passo para uma estratégia global de prevenção de resíduos deve ser o reforço da coerência entre todos os instrumentos disponíveis.

Qualquer tentativa de definir metas para a prevenção de resíduos a nível da UE depara-se também com o nível insatisfatório de dados estatísticos actuais sobre a produção de resíduos. Destas lacunas resulta que não é possível, nesta fase, propor quaisquer metas operacionais e quantificadas para a prevenção de resíduos com base numa análise ambiental e económica completa. Além disso, na ausência de dados estatísticos fiáveis e de uma previsão de base sólida da produção de resíduos no futuro, a monitorização dos progressos seria quase impossível.

O Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos [46] visa colmatar estas falhas no nosso conhecimento sobre a produção de resíduos e proporcionará uma base jurídica para uma recolha exaustiva de dados estatísticos sobre a produção e tratamento de resíduos na Comunidade. Quando aplicado na sua totalidade, o Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos permitirá obter uma imagem global da produção e tratamento de resíduos no conjunto de actividades económicas da Comunidade, com uma repartição segundo os tipos de resíduos e sectores de actividade económica. A recolha de dados terá lugar de dois em dois anos, com início em 2004, o ano de referência. O primeiro conjunto de dados estatísticos estará à disposição da Comissão em 2006.

[46] Regulamento (CE) nº 2150/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2002, relativo às estatísticas sobre resíduos, JO L 332 de 9.12.2002, p. 1.

Consequentemente, na melhor das hipóteses, só em 2006 se poderá ter um conhecimento satisfatório dos padrões de produção e tratamento de resíduos a nível da UE. No entanto, não se podem prever tendências com base em dados referentes apenas a um ano, razão pela qual só se poderá efectuar uma primeira avaliação das tendências de produção de resíduos na UE em 2008, quando for disponibilizado o segundo conjunto de dados estatísticos recolhidos no contexto do Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos.

A título complementar, está actualmente a ser negociado um protocolo à Convenção de Aarhus [47] no seio da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE), com vista à aplicação dos Registos de Emissão e Transferência de Poluentes (PRTR). Este protocolo poderá ser aplicado através de uma revisão do Registo Europeu das Emissões de Poluentes (EPER - European Pollutant Emission Register) [48] que alargue o seu âmbito. O EPER poderá, assim, dar informações sobre a produção e gestão de resíduos e abranger um grande número de produtores significativos de resíduos, o que poderá criar uma base potencial para o estabelecimento de metas para sectores ou grupos de sectores industriais específicos.

[47] Convenção sobre o acesso à informação, participação do público e acesso à justiça no domínio do ambiente, assinada pela Comunidade na Conferência Interministerial de 23 a 25 de Junho de 1998.

[48] Ver Decisão da Comissão, de 17 de Julho de 2000, relativa à criação de um registo europeu das emissões de poluentes (EPER), nos termos do artigo 15° da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC), JO L 192 de 28.7.2000, p. 36.

Continua a haver bastante incerteza quanto à exequibilidade da prevenção de resíduos em diferentes sectores da economia e à eficácia de vários instrumentos para essa mesma prevenção. Apesar da utilidade potencial de se mobilizarem vontades para a política de prevenção de resíduos, existe o risco de que as novas metas apenas venham alimentar esperanças que poderão ser tão defraudadas quanto o foram as do 5º PAA. Assim sendo, a Comissão pretende lançar um debate sobre uma análise fundamental que sirva para justificar a existência de metas para a prevenção de resíduos e, designadamente, sobre a relação entre a prevenção de resíduos, a gestão de recursos e a política integrada relativa aos produtos. Antes de propor metas, a Comissão deseja também saber quais as medidas que permitirão alcançar estas metas e se são susceptíveis de recolher o apoio dos respectivos legisladores. Além disso, exortam-se as partes interessadas a relatar experiências anteriores relacionadas com a prevenção de resíduos, a especificar os efeitos que poderiam ser alcançados e até que ponto tais medidas poderiam contribuir para as metas globais em matéria de prevenção de resíduos.

4.3. Metas de reciclagem

Ao contrário do que sucede com a prevenção de resíduos, a fixação de metas de reciclagem é mais corrente e menos complexa, devendo esta estratégia temática centrar-se, por conseguinte, na melhoria da eficiência das metas de reciclagem. Em primeiro lugar, o estabelecimento de metas de reciclagem na Comunidade tem-se concentrado, até aqui, nos produtos em fim de vida, sem distinguir entre os diferentes materiais. A Directiva relativa às embalagens prevê uma derrogação parcial a esta situação, uma vez que obriga ao cumprimento de metas mínimas e distintas de reciclagem para cada material. Na sua proposta de revisão das metas da directiva, a Comissão apresentou metas diferenciadas para cada material, argumentando que as taxas de reciclagem ideais se deviam basear nos custos e benefícios para o material em questão, evidentemente diferentes de um caso para outro [49].

[49] Ver Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens (COM(2001) 729 final de 7.12.2001, em especial a p.12 e seguintes).

O estabelecimento de metas para os produtos em fim de vida tem permitido o êxito na promoção da recolha e reciclagem selectivas, embora em alguns casos se questione a razão de materiais específicos terem sido previstos nalguns fluxos de resíduos e não o terem sido noutros. Por exemplo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem de papel e cartão das embalagens, mas não existe uma obrigatoriedade análoga para o papel de outras fontes, por exemplo, o papel de escritório ou de jornal, embora este seja, com frequência, igualmente adequado para reciclagem, tanto do ponto de vista económico como ambiental. Do mesmo modo, a legislação da Comunidade obriga à reciclagem do plástico de embalagem (e, na prática, dos plásticos de outros fluxos de resíduos regulamentados, especialmente os REEE), mas não é actualmente obrigatório na Comunidade reciclar plásticos usados noutras aplicações importantes, por exemplo, materiais de construção.

Seria possível combinar uma abordagem voltada para o fluxo de resíduos com uma abordagem específica para cada material. Em termos gerais, é bastante provável que a primeira seja mais adequada para assegurar a recolha e desmantelamento separados de produtos complexos em fim de vida. A abordagem específica para cada material poderia ser usada na fixação de metas de reciclagem. Esta orientação introduziria na legislação futuras sobre resíduos uma separação entre os requisitos ao nível da recolha e desmantelamento, e as metas de reciclagem. As diferenças intrínsecas entre materiais, processos de reciclagem e estruturas de mercado devem ser cuidadosamente tomadas em consideração na avaliação da eficácia da fixação de metas complementares baseadas em materiais.

Em segundo lugar, as actuais directivas prevêem que todos os Estados-Membros atinjam a mesma meta de reciclagem. Cabe perguntar, porém, se esta uniformidade de metas será a opção mais eficaz do ponto de vista ambiental e económico. Do ponto de vista ambiental, afigura-se mais importante optimizar a recolha e reciclagem na Comunidade do que saber se as operações ocorrem num Estado-Membro específico. Do ponto de vista económico, é mais importante criar uma concorrência justa no mercado interno do que alcançar os mesmos níveis de recolha e reciclagem em toda a Comunidade. Esta situação poderia reflectir-se numa meta global de reciclagem a nível da Comunidade, deixando as forças de mercado determinar quais as instalações de reciclagem que poderiam atingir essa meta de uma forma mais vantajosa em termos de custos. Esta abordagem exigiria um quadro jurídico mais voltado para o mercado, mas é provável que uma abordagem nestes moldes apenas fosse exequível se as normas ambientais em matéria de instalações de reciclagem na Comunidade fossem mais harmonizadas do que são actualmente. Esse quadro jurídico teria de incluir uma distribuição clara de responsabilidades e um sistema adequado de informação sobre os resultados alcançados para estar garantida a sua aplicabilidade.

Por último, as metas de reciclagem previstas na actual legislação comunitária, por exemplo, nas Directivas relativas às embalagens, aos VFV e aos REEE, são juridicamente vinculativas. Este princípio poderá ser alargado se forem incluídas metas por material em iniciativas futuras. Poderiam também ser definidas metas indicativas complementares para grandes fluxos de resíduos, como os resíduos de construção e demolição e os resíduos sólidos urbanos, proporcionando um meio de acompanhar os progressos nos diferentes Estados-Membros e permitindo, ao mesmo tempo, uma flexibilidade suficiente para tomar em consideração a variedade de condições locais existente na Comunidade.

A presente comunicação, bem como os debates que se seguirem, devem fazer despontar ideias sobre a forma de estabelecer metas mais eficazes dos pontos de vista ambiental e económico, podendo incluir metas por material e não por produto em fim de vida, bem como possíveis metas comunitárias em vez de metas nacionais, o que permitiria maior flexibilidade para concentrar a recolha e a reciclagem nas áreas geográficas em que são mais eficientes, etc. Esta abordagem poderia ser completada por metas indicativas mais gerais para os fluxos de resíduos importantes, como os resíduos sólidos urbanos.

Assim, a Comissão acolherá com satisfação contributos das partes interessadas, sobretudo respeitantes aos seguintes pontos:

-o papel e a eficácia potenciais das metas por material;

-os custos da adopção de metas baseadas nos materiais, em articulação com metas baseadas nos produtos em fim de vida;

-a possibilidade de introduzir uma maior flexibilidade para ter em conta as condições locais, mediante a fixação de metas para toda a Comunidade, o que teria também implicações sobre a concorrência no seio da indústria de reciclagem;

-as finalidades respectivas de metas de reciclagem juridicamente vinculativas e indicativas.

5. Componentes de uma estratégia temática

5.1. Introdução

A presente secção foca os instrumentos que permitirão aplicar as metas de prevenção e reciclagem de resíduos debatidas na secção 4. Tendo como base a avaliação de medidas da Comunidade já existentes, feita na secção 3, a Comissão entende que a futura estratégia temática sobre prevenção e reciclagem de resíduos se deve estruturar em torno de quatro componentes:

1. instrumentos fundamentais para promover a prevenção de resíduos;

2. instrumentos fundamentais para promover a reciclagem de resíduos;

3. medidas para colmatar a disparidade dos padrões de reciclagem de resíduos;

4. medidas de acompanhamento para promover a prevenção e reciclagem de resíduos.

Estes componentes servem para estabelecer prioridades para os próximos anos e vêm somar-se à aplicação da legislação e das abordagens já existentes. Embora a actual legislação da CE em matéria de resíduos tenha conduzido a progressos consideráveis no sentido de uma gestão mais sustentável dos resíduos, ainda não faculta um enquadramento geral para promover a prevenção e reciclagem de resíduos. Além disso, algumas directivas existentes caracterizam-se por uma complexidade técnica considerável. À excepção de alguns componentes, como a eliminação progressiva de determinadas substâncias perigosas, a política de prevenção de resíduos falhou, até agora, em resultado de falta de clareza no que respeita às abordagens possíveis. Para garantir o máximo efeito da política de resíduos será, pois, necessário concentrar os esforços nos componentes com maior potencialidade para reduzir os impactos ambientais e os problemas na aplicação da legislação em matéria de resíduos.

As decisões no domínio da utilização de recursos e da gestão de resíduos dependem, em grande medida, dos preços relativos das diferentes opções de tratamento de resíduos (deposição em aterros sanitários, incineração, gaseificação, reciclagem de materiais, etc.). A legislação pode servir para forçar mudanças de comportamento mas, enquanto os sinais transmitidos pelos preços contrariarem os objectivos legislativos, existe um incentivo para os contornar, sendo necessários mecanismos cada vez mais complexos para aplicar e controlar o cumprimento da legislação. Além disso, na sua comunicação A estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável [50], a Comissão salienta que dará prioridade, nas suas propostas de actuação e de medidas legislativas, a abordagens voltadas para o mercado, que ofereçam incentivos a nível dos preços, sempre que seja provável permitirem atingir objectivos sociais e ambientais de uma forma flexível e eficaz em termos de custos. Tais abordagens deverão estar em consonância com as regras comerciais internacionais, e a Comissão considera que a dimensão económica da indústria de gestão de resíduos, em geral, e de reciclagem, em especial, é parte integrante do desafio que a UE enfrenta hoje em dia. A Comissão irá assegurar que a dimensão económica é plenamente tomada em consideração na elaboração e aplicação da futura estratégia para a prevenção e reciclagem dos resíduos.

[50] Comunicação COM(2001)264 final da Comissão, de 15.5.2001, intitulada "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável".

A presente comunicação analisa os meios de assegurar que uma conjugação de instrumentos regulamentares, voluntários e económicos proporcione os incentivos adequados à promoção de uma gestão de resíduos mais sustentável nas áreas da prevenção e da reciclagem. Além disso, a comunicação analisa as formas de colmatar as falhas existentes nas normas comunitárias em matéria de reciclagem de resíduos e de clarificar as definições fundamentais da legislação comunitária em matéria de resíduos.

Estas orientações somar-se-ão às directivas actualmente planeadas, por exemplo, as propostas de revisão da directiva relativa às lamas de depuração e do Regulamento relativo às transferências de resíduos, bem como das Directivas relativas aos resíduos biodegradáveis [51] e aos resíduos da actividade mineira. No âmbito da estratégia temática, poderão seguir-se outras propostas relativas, por exemplo, aos resíduos da construção e demolição.

[51] As directivas relativas às lamas de depuração e aos resíduos biodegradáveis estão intimamente ligadas à estratégia temática de protecção do solo. Por conseguinte, os problemas que estas directivas abordam são discutidos nesse contexto e não nesta estratégia.

A secção 5.2. analisa a aplicabilidade dos vários instrumentos à promoção da prevenção de resíduos, e a secção 5.3 faz uma análise semelhante no que respeita à reciclagem. Alguns dos instrumentos disponíveis adiante analisados destinam-se a promover tanto a prevenção como a reciclagem de resíduos, sendo discutidos na secção onde terão o impacto maior. O objectivo destas secções não é defender a utilização de um instrumento em especial, mas lançar o debate sobre o papel e a eficácia potenciais destes instrumentos no contexto de uma estratégia temática geral. A eficácia de um dado instrumento variará de acordo com o contexto económico e técnico, sendo por isso improvável que exista uma única política de resposta que se aplique a todos os casos. Por conseguinte, nesta fase, a Comissão não tomará uma posição firme sobre a forma como os instrumentos devem ser utilizados e combinados.

A secção 5.4. aborda a necessidade de garantir condições de igualdade na reciclagem em toda a Europa, o que se torna particularmente importante na eventualidade de se aplicarem medidas orientadas para o mercado, uma vez que a existência de diferenças ao nível das normas ambientais em matéria de instalações de reciclagem na Europa poderia exacerbar o receio de uma concorrência desleal causada por um "dumping de normas". Por último, a secção 5.5. examina algumas medidas de acompanhamento que poderão ser utilizadas para estimular a reciclagem. Estas medidas não serão suficientes, por si só, para se alcançarem progressos significativos mas podem ser úteis no apoio às medidas fundamentais incluídas nos componentes 1 e 2.

5.2. Instrumentos para promover a prevenção de resíduos

5.2.1. Medidas específicas de prevenção quantitativa

Para realizar progressos significativos na prevenção de resíduos, é necessário alterar a forma como os recursos são utilizados nos processos de produção e nos próprios produtos, o que requer a modificação dos comportamentos dos agregados familiares, dos produtores e dos outros agentes económicos. Embora as medidas regulamentares tradicionais possam ter um papel a desempenhar, raramente são eficazes quando isoladas num contexto tão complexo. Uma vez que todos os materiais utilizados na economia se transformam, mais cedo ou mais tarde, em resíduos, para se introduzirem mudanças de fundo na produção de resíduos é necessário alterar os modelos de produção e de consumo. Assim, há que desenvolver estratégias que ultrapassem a estrita política de resíduos e abranjam domínios como a gestão dos recursos e a política integrada relativa aos produtos.

Existem várias opções para abordar a prevenção de resíduos na perspectiva da sua gestão. Muitas vezes, essas medidas assumem a forma de instrumentos económicos, ou campanhas de informação, podendo ter como efeito um incentivo à prevenção de resíduos ou a canalização dos resíduos para opções de tratamento preferíveis, como a reciclagem. No entanto, de um modo geral, não há grande experiência prática com instrumentos que possam vir a permitir reduções quantitativas importantes na produção de resíduos e nos quais a Comunidade tenha um papel a desempenhar.

Não obstante, a coordenação das abordagens nacionais que visam os intervenientes no mercado poderá constituir uma mais-valia. A escolha do consumidor, em particular, bem como os regimes voluntários postos em prática pelos adquirentes públicos, constituem, potencialmente, um poderoso indicador para o desenvolvimento de produtos mais ecológicos, inclusivamente produtos que gerem menos resíduos durante a sua produção, utilização e consumo. As experiências nacionais e locais de criação de incentivos aos consumidores para seleccionarem estes produtos mais ecológicos poderiam, eventualmente, beneficiar com uma troca de informações e com um debate a nível europeu, o mesmo se aplicando aos incentivos nacionais à produção em moldes ecológicos. O debate em torno de uma abordagem desta natureza, no quadro da presente comunicação, poderá prestar um contributo útil para encontrar a forma de incluir a prevenção de resíduos na política integrada relativa aos produtos.

Por conseguinte, a Comissão agradece os contributos de todos os intervenientes para uma avaliação global da eficácia dos diferentes instrumentos que visam pôr em prática as futuras metas para a prevenção de resíduos e do papel que poderá caber à Comunidade no desenvolvimento destes instrumentos. A Comissão gostaria, sobretudo, de receber as opiniões dos Estados-Membros e das partes interessadas sobre as vantagens do intercâmbio de informações, a nível europeu, sobre os sistemas nacionais de incentivo dirigidos aos consumidores, bem como sobre iniciativas no campo da adjudicação de contratos com uma preocupação ambiental.

5.2.2. Medidas específicas de prevenção qualitativa

O futuro Regulamento relativo à política em matéria de substâncias químicas terá como objectivo assegurar um elevado nível de protecção da saúde humana e do ambiente e garantirá simultaneamente um funcionamento eficiente do mercado interno, estimulando a inovação e competitividade na indústria química. Em 2001, a Comissão aprovou um Livro Branco [52] no qual delineava as suas propostas para uma futura estratégia em matéria de substâncias químicas. No centro destas propostas encontra-se o sistema REACH, acrónimo de "registo, avaliação e autorização de substâncias químicas" (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals), que se baseia num conjunto de princípios para aprofundar o nosso conhecimento e reforçar a supervisão das substâncias químicas que possam ter um impacto negativo na saúde humana e no ambiente. O sistema contempla, designadamente, os seguintes aspectos:

[52] Livro Branco - Estratégia para a futura política em matéria de substâncias químicas, COM(2001) 88 final de 27.2.2001.

-os produtores e outros utilizadores a jusante serão obrigados a avaliar a segurança dos seus produtos na parte do ciclo de vida para a qual contribuem, que inclui a gestão e eliminação de resíduos;

-será promovida a substituição de substâncias perigosas por outras menos perigosas sempre que existam alternativas adequadas. A maior responsabilização dos utilizadores a jusante e uma melhor informação do público criarão uma forte procura de substâncias químicas alternativas já suficientemente testadas e que sejam seguras para o fim pretendido.

No caso das substâncias que suscitam grandes preocupações, o Livro Branco prevê um sistema de autorização baseado numa avaliação dos riscos que cubra a totalidade do ciclo de vida da substância, incluindo a eliminação, no âmbito de uma determinada utilização. A autorização é concedida se a utilização apresentar um risco insignificante.

A abordagem prevista pela Comissão no Livro Branco permitiria um controlo muito maior sobre a utilização de substâncias perigosas, incluindo as que se transformam em resíduos, e promoveria, ao mesmo tempo, a substituição das substâncias perigosas sempre que existam alternativas apropriadas, o que, por sua vez, deveria originar uma descida na produção de resíduos perigosos (nas fases de produção e pós-consumo).

A Comissão acaba de lançar uma consulta na Internet com a duração de 8 semanas, até 10 de Julho de 2003, sobre a viabilidade do futuro sistema REACH agora proposto [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Dada a amplitude das implicações da nova política para as substâncias químicas e a estreita ligação entre utilização de substâncias perigosas e produção de resíduos perigosos, a gestão dos riscos relacionados com estas substâncias deve ser feita através do sistema REACH, que poderá cobrir também os aspectos qualitativos da prevenção de resíduos. No entanto, a Comissão não exclui a possibilidade de adoptar restrições adicionais a substâncias e aplicações particulares que possam provocar riscos específicos na fase de resíduos. Esta posição está em consonância com a orientação adoptada nas Directivas relativas aos resíduos e poderá vigorar até que o sistema REACH passe a contemplar integralmente estes aspectos.

5.2.3. Outras medidas para promover a prevenção quantitativa e qualitativa

5.2.3.1. Planos para a prevenção de resíduos

Os planos para a prevenção de resíduos podem contribuir para a prevenção quantitativa e qualitativa de resíduos. Os Estados-Membros lançaram várias iniciativas e programas para o desenvolvimento destes planos por agentes económicos. Os defensores desta abordagem afirmam que, dada a complexidade da prevenção de resíduos, só através de um debate intenso com os sectores económicos interessados se conseguem identificar medidas de prevenção de resíduos eficazes em relação aos custos. Além disso, é necessário um forte empenhamento das autoridades para que os planos de prevenção de resíduos já negociados tenham êxito.

Estes planos podem ser elaborados ao nível dos sectores económicos ou de empresas individuais, por exemplo, no contexto de sistemas de gestão ambiental como o Sistema Comunitário de Ecogestão e Auditoria (EMAS) [54]. Os planos de prevenção de resíduos podem ser negociados a vários níveis, inclusive ao nível europeu, nacional e local, com uma tónica diferente mas complementar. Podem tornar-se obrigatórios mediante legislação comunitária ou manter-se como acordos ambientais.

[54] Regulamento (CE) nº 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março de 2001, que permite a participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS), JO L 114 de 24.4.2001, p. 1.

Podem ainda mencionar-se outras opções, como a utilização de licenças negociáveis para os resíduos industriais. Contudo, de um modo geral, não há uma grande experiência prática com instrumentos que possam levar a grandes reduções quantitativas na produção de resíduos e nos quais a Comunidade tenha um papel a desempenhar.

5.2.3.2. A Directiva IPPC e os documentos BREF

A Directiva IPPC refere, entre as obrigações básicas do operador, o dever de evitar a produção de resíduos, nos termos da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, estando a utilização de tecnologias de baixo potencial poluente e as substâncias menos perigosas (prevenção qualitativa) referidas entre os pontos que devem ser abordados como parte da definição das Melhores Técnicas Disponíveis (MTD), nos termos da Directiva IPPC. O impacto potencial desta directiva na produção de resíduos não deve ser subestimado, já que a maioria [55] dos principais produtores industriais de resíduos são por ela abrangidos.

[55] Os sectores não abrangidos incluem a actividade mineira e a exploração de pedreiras, a silvicultura e a maior parte das actividades agrícolas.

Embora ainda não seja possível prever o impacto da directiva, por estar na fase inicial de aplicação, é desejável promover boas práticas na aplicação das disposições da directiva em matéria de resíduos. A Comissão pretende dar apoio e participar activamente no projecto da rede IMPEL (Rede Europeia para a Implementação e a Execução da Legislação Comunitária em Matéria Ambiental) sobre as condições das licenças ambientais relacionadas com os resíduos, no intuito de melhorar e tornar mais coerente a aplicação na Europa. O projecto foi aprovado em reunião plenária da IMPEL, em Dezembro de 2002, e apresentado à Comissão para aprovação do respectivo financiamento, podendo iniciar-se em meados de 2003.

A avaliação poderá permitir chegar a conclusões sobre a forma de optimizar a eficiência do processo IPPC, em matéria de prevenção qualitativa e quantitativa dos resíduos, por exemplo, através da publicação de orientações sobre a forma de abordar a prevenção de resíduos nos documentos de referência sobre Melhores Técnicas Disponíveis (BREF) e nas licenças. São bem-vindos comentários e sugestões sobre os melhores meios de promover a prevenção de resíduos através da aplicação da IPPC.

5.3. Instrumentos para promover a reciclagem de resíduos

O principal obstáculo a uma maior reciclagem é a sua desvantagem em termos de custos face a outras opções de tratamento. A utilização de instrumentos económicos e voltados para o mercado é, por conseguinte, considerada a forma mais promissora de promover a reciclagem.

Contudo, se o resultado do processo de consulta permitir concluir que os instrumentos económicos não são aceitáveis ou exequíveis, por razões políticas ou técnicas, a Comissão tenciona usar plenamente o seu direito de iniciativa para propor medidas legislativas destinadas a alcançar uma gestão mais sustentável dos resíduos, que poderiam contemplar os instrumentos analisados na secção 5.3.6 (Instrumentos prescritivos).

5.3.1. Tarifas de utilização de aterros sanitários

A alteração dos custos relativos das diferentes opções de gestão de resíduos, designadamente para se poderem internalizar os custos externos, pode ser um meio muito poderoso para modificar as opções em matéria de gestão de resíduos. O meio mais simples de efectuar esta modificação é o aumento do custo dos métodos alternativos de tratamento de resíduos, o que levou diversos países a adoptarem um sistema de tarifas pela utilização dos aterros sanitários. Porém, estas tarifas devem ser complementadas por outros instrumentos, a fim de evitar o desvio em massa de resíduos mistos para a incineração. É especialmente necessário avaliar o efeito produzido pelas tarifas de utilização levando em conta a variação dos custos das operações alternativas de tratamento de resíduos. Além disso, a introdução descoordenada de tarifas pela utilização dos aterros sanitários poderá criar dificuldades se países ou regiões limítrofes introduzirem tarifas com níveis muito diferentes.

O papel das tarifas de utilização dos aterros sanitários deve ser explorado no contexto da presente estratégia temática, apesar da susceptibilidade política das medidas fiscais em geral. Isto não implica, necessariamente, a introdução de uma tarifa pela utilização dos aterros sanitários harmonizada a nível comunitário. Uma coordenação mais estreita entre as autoridades competentes dos Estados-Membros poderia constituir um primeiro passo útil para abordar esta questão, dando-se ênfase, inicialmente, à obtenção de um consenso sobre a eficácia destas taxas e desenvolvendo mais tarde critérios para um alinhamento mais estreito das taxas adoptadas a nível nacional.

5.3.2. Responsabilização dos produtores

A decisão que estabelece o 6º PAA refere a responsabilização dos produtores como um de três elementos no âmbito da estratégia de reciclagem. Com base na análise feita nas secções 3.1 e 3.2.3, a Comissão prevê realizar um debate aberto sobre a responsabilização dos produtores, que terá, obviamente, de assentar na experiência adquirida no contexto de iniciativas relevantes a nível comunitário, nacional e internacional.

A Comissão reconhece o mérito destas iniciativas, que, em muitos casos, têm tido grande êxito. Por conseguinte, uma parte do debate será dedicada a apurar se a abordagem pode ser alargada aos fluxos de resíduos e, em caso afirmativo, quais desses fluxos. Além disso, deverão ainda ser abordados alguns aspectos específicos da responsabilização dos produtores no âmbito desta estratégia:

-O impacto na concepção do produto: sabe-se relativamente pouco sobre os efeitos da responsabilidade do produtor na promoção do ecodesign (isto é, a concepção segundo critérios ecológicos). Existem indícios de que o recurso à responsabilização do produtor pela embalagem levou, em determinados países, a uma redução do volume de embalagens colocado no mercado. Trata-se, provavelmente, do resultado da incorporação do custo de reciclagem nos custos de produção. Os efeitos da responsabilização dos produtores individuais que está prevista nas Directivas VFV e REEE são, em grande parte, desconhecidos por se tratar de legislação adoptada muito recentemente;

-a responsabilização individual face à responsabilização colectiva: em sectores caracterizados por uma diferenciação considerável de produtos, a responsabilização individual do produtor pode constituir um forte incentivo à modificação dos moldes de concepção dos produtos, promovendo a possibilidade de reciclagem ou reduzindo a produção de resíduos, ao passo que a responsabilização colectiva dos produtores pode fazer mais sentido para produtos normalizados e de grande volume, mas com valor reduzido. O tempo de vida útil de um produto pode também ser importante, pois quanto maior for a vida útil menos provável é que custos futuros venham influenciar as decisões de concepção tomadas no momento actual;

-o impacto na concorrência: a Comissão adoptou recentemente três decisões relativas às empresas "ponto verde" [56] por haver alguns receios sobre a aplicação prática dos regimes de responsabilização dos produtores. A aplicação das directivas relativas aos VFV e aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos pode dar origem a mais processos. Este ponto foi também salientado num relatório recente do Governo sueco, que afirmou que a "responsabilização legal do produtor deu origem... a tendências monopolistas..." [57]. A forma mediante a qual os regimes de responsabilização do produtor favorecem ou entravam a concorrência deve, por conseguinte, constituir um factor importante do debate no âmbito desta estratégia temática [58].

[56] Decisão 2001/463/CE da Comissão, de 20 de Abril de 2001, relativa a um processo ao abrigo do artigo 82° do Tratado CE (JO L 166, 21.6.2001, p.1) e Decisão 2001/837/CE da Comissão, de 17 de Setembro de 2001, relativa a um processo de aplicação ao abrigo do artigo 81° do Tratado CE e do artigo 53° do Acordo EEE (JO L 319 de 4.12.2001, p.1), no âmbito do processo DSD, bem como a Decisão 2001/663/CE da Comissão, de 15 de Junho de 2001, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 81º do Tratado CE e do artigo 53º do Acordo EEE (JO L 233 de 31.8.2001, p.37) no processo Eco-Emballages.

[57] SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för öVersyn av producentansvaret (Recursos recuperados - Relatório final da Comissão de Supervisão da Responsabilização dos Produtores), SOU 2001:102, Estocolmo: Statens Offentliga Utredningar, p. 32.

[58] Para um debate geral, consultar H. Vedder, 2002: Competition Law, Environmental Policy and Producer Responsibility (Direito da concorrência, política ambiental e responsabilização dos produtores), Amesterdão: Centro de Direito Ambiental da Universidade de Amesterdão.

Por último, e do ponto de vista da Comissão, a primeira directiva abordada neste contexto será a Directiva relativa a embalagens e resíduos de embalagens. Ao contrário das directivas mais recentes relativas aos veículos em fim de vida e aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos, esta directiva não prevê a obrigação de introduzir a responsabilização do produtor (comparar com a secção 3.1.). Uma vez que a maioria dos Estados-Membros aplicou a directiva através de alguma forma de responsabilização do produtor, é pertinente interrogarmo-nos sobre se esta directiva deve ou não ser harmonizada a nível comunitário. Por outro lado, a harmonização acarreta também custos relacionados com a modificação dos sistemas existentes, que até à data têm funcionado com bastante êxito. Os resultados deste debate poderão depois ser integrados num relatório solicitado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no âmbito da revisão em curso da Directiva relativa a embalagens.

O princípio de responsabilização do produtor pode também ser incluído nas revisões da Directiva 91/157/CEE, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas [59], que vários Estados-Membros aplicaram através de regimes de responsabilização do produtor [60]. No futuro, e após a conclusão do debate sobre esta estratégia, outros fluxos de resíduos poderão ser objecto de medidas idênticas.

[59] Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, JO L 78 de 26.3.1991, p.38.

[60] Como é o caso do sistema BEBAT belga ( http://www.bebat.be/ ).

Apesar de todos estes méritos da responsabilização do produtor, a Comissão considera que há limites à sua aplicação, pois nem todos os fluxos de resíduos se adequam a uma abordagem nestes moldes. Além disso, a adopção do princípio de responsabilização do produtor no caso dos fluxos de resíduos de menor dimensão pode envolver recursos significativos (quer em termos legislativos e administrativos, quer em termos financeiros), sendo as vantagens ambientais relativamente limitadas. Por conseguinte, a estratégia temática deve dar um contributo importante para o esclarecimento da aplicabilidade da responsabilização do produtor a diferentes circunstâncias, com base numa avaliação dos regimes existentes e do trabalho analítico desenvolvido a nível nacional e internacional.

A primeira questão é a de determinar a melhor forma de conjugar ferramentas de cariz mais geral e pragmático, como os instrumentos económicos, com a legislação existente baseada na responsabilização dos produtores, para se cumprirem os objectivos de uma política mais sólida de recursos, resíduos e reciclagem. O seu objectivo deve ser alcançar mais vantagens ambientais com menos exigências legislativas e administrativas. Mais especificamente quanto à responsabilização do produtor, serão bem acolhidos comentários e relatos de experiências com estes regimes e respectivas vantagens e desvantagens, além de ideias para o seu aperfeiçoamento e opiniões sobre se se deve alargar o conceito de responsabilização do produtor a fluxos de resíduos e, em caso afirmativo, a que fluxos. São também bem-vindas observações sobre as características essenciais que devem ter os sistemas de responsabilização do produtor desenvolvidos a nível comunitário para continuarem a ser eficazes e económicos em termos de recursos administrativos necessários a nível comunitário e nacional.

5.3.3. As licenças negociáveis

O artigo 3º do 6º PAA prevê uma análise da eficiência ambiental das licenças ambientais negociáveis (também conhecidas como certificados negociáveis) como instrumento genérico, com o fim de promover e implantar a sua utilização sempre que tal for exequível. As licenças negociáveis têm sido amplamente usadas na política ambiental [61], embora constituam um conceito relativamente novo no domínio da gestão de resíduos [62]. Na UE, apenas o Reino Unido as tem usado amplamente e, designadamente, no contexto da Directiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, além de estar também a introduzir um sistema de licenças negociáveis para limitar a quantidade de resíduos urbanos biodegradáveis depositados em aterros sanitários pelas autarquias locais [63]. Por último, a Comissão Europeia analisou, no passado, a possibilidade de recorrer a licenças negociáveis para aplicar a legislação comunitária no domínio da gestão de resíduos [64].

[61] Para recapitulação, consultar OCDE, 1999: Implementing Domestic Tradable Permits for Environmental Protection (Aplicação de licenças negociáveis nacionais à protecção ambiental), Paris: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

[62] Ver OCDE, 2001: New areas for application of tradable permits: Solid waste management (Novas áreas de aplicação das licenças negociáveis: gestão de resíduos sólidos), Paris: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

[63] Ver http://www.defra.gov.uk/environment/waste/ strategy/cm4693/index.htm, capítulo 5.

[64] ERM (Environmental Resources Management - Gestão de recursos ambientais), 1999: Tradable certificates for recycling of waste electrical and electronic equipment (WEEE) (Licenças negociáveis para reciclagem de resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos - REEE), Bruxelas: Comissão Europeia.

De um ponto de vista económico, as licenças negociáveis são geralmente preferidas por constituírem a forma mais eficaz, em relação aos custos, de fazer cumprir as metas ambientais [65]. Constituem também um indicador de preços a longo prazo que serve de orientação ao investimento em novas tecnologias [66]. As licenças negociáveis podem ainda ser uma forma de consecução de metas de reciclagem ao nível da Comunidade, por exemplo no contexto de um sistema de responsabilização do produtor, pois permitiriam às empresas cumprirem as suas obrigações através da aquisição de licenças, no seu país ou noutros países, adquirindo-as livremente no mercado ou a organizações na área da reciclagem. Desta forma poder-se-ia criar um incentivo à recolha e reciclagem separada de mais resíduos a um custo mais baixo, fazendo jogar a concorrência entre as várias organizações de reciclagem e outros intervenientes nesta cadeia.

[65] Vide, por exemplo, Pearce, David W. e Turner, R. Kerry, Economics of Natural Resources and the Environment (Questões económicas dos recursos naturais e o ambiente), Baltimore: John Hopkins University Press, especialmente o capítulo 8.

[66] Vide, por exemplo, Egenhofer, C. e Legge, T., 2002: Greenhouse Gas Emissions in Europe, Conditions for Environmental Credibility and Economic Efficiency (Emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa na Europa, condições para a credibilidade ambiental e eficiência económica), Relatório nº 43 do Grupo de Trabalho do CEPS (Center for European Policy Studies - Centro de Estudos de Política Europeia), Bruxelas.

Apesar de um sistema de licenças negociáveis ser, em princípio e neste contexto, exequível e vantajoso em termos de custos, seria necessário definir vários aspectos práticos antes da sua aplicação, incluindo o alcance do dispositivo e os meios de atribuição das obrigações de reciclagem. Teriam também de ser criados mecanismos de vigilância e aplicação efectivas que incluiriam penalizações por incumprimento. A simplicidade do sistema constituiria uma vantagem em termos de promoção do uso de licenças negociáveis e de dissuasão da fraude.

A Comissão tenciona recolher as opiniões das partes interessadas sobre a admissibilidade e exequibilidade das licenças negociáveis como forma de concretização de metas de reciclagem para os resíduos e, paralelamente, vai analisar os aspectos práticos acima referidos.

5.3.4. Sistemas de taxa variável (Pay-As-You-Throw)

Uma das opções para incentivar a recolha selectiva e, até certo ponto, a prevenção quantitativa de resíduos é a introdução de sistemas de cobrança [67]. Os sistemas de taxa variável (PAYT - Pay-As-You-Throw) são um exemplo particularmente interessante, aplicado principalmente a resíduos sólidos urbanos (RSU), por exemplo, provenientes de retalhistas e de pequenas empresas. Os sistemas PAYT [68] assentam em taxas em função do volume ou do peso dos resíduos e têm-se tornado cada vez mais populares, proporcionando aos cidadãos um incentivo económico para reduzirem a quantidade de lixo "residual" que descartam, já que o custo da recolha aumenta com o respectivo volume ou peso. Este facto incentiva os cidadãos a participarem em sistemas de recolha selectiva (já que a recolha de materiais recicláveis está geralmente sujeita a uma taxa menor ou nula), o que gera um aumento exponencial da reciclagem de RSU. Por conseguinte, os sistemas PAYT são mais eficazes quando combinados com a promoção de sistemas de recolha selectiva para materiais recicláveis.

[67] Ver, por exemplo, Ernst & Young, 2002: Analysis of the Application of the Producer Pays Principle to Producers of Household Waste as a DriVer Towards Sustainability, A Preliminary Discussion Document [Análise da aplicação do princípio do poluidor-pagador aos produtores de resíduos domésticos como forma de impulsionar a sustentabilidade - documento de debate preliminar.], Londres: Ernst & Young e Skumatz, Lisa A., 2002: Variable-rate or "Pay-as-you-throw" Waste Management: Answers to Frequently Asked Questions (Gestão de resíduos com taxas variáveis ou sistemas "Pay-as-you-throw": respostas a perguntas frequentes), Los Angeles: Reason Foundation.

[68] Os sistemas PAYT são também designados sistemas de taxa variável ou sistemas de preço unitário.

Existem indícios substanciais de que os sistemas PAYT constituem um meio eficaz de reduzir o volume do lixo "residual" de origem doméstica, embora o efeito na produção de resíduos seja mais incerto. Além disso, muitas das comunidades que puseram em prática sistemas PAYT reduziram também os custos associados à gestão de resíduos urbanos.

A introdução de sistemas PAYT fez surgir alguns receios sobre o aumento potencial de deposição ilegal não controlada, uma vez que alguns cidadãos tentam contornar os custos da eliminação dos resíduos [69]. Contudo, a maioria das comunidades que introduziram sistemas PAYT não registaram aumentos elevados e constantes de deposição ilegal de resíduos, podendo o problema ser ainda atenuado por medidas de acompanhamento adequadas [70].

[69] Vide, por exemplo, Tønning, K., 2001: Vægtbaserede indsamlingssystemer for dagrenovation, Undersøgelse i Tinglev og Nørre Rangstrup Kommuner (Sistemas de recolha de resíduos baseados no peso - Estudo ealizado nos municípios de Tinglev e Nørre Rangstrup). Projecto ambiental nº 645, Copenhaga: Direcção do Ambiente.

[70] Eunomia, 2001: Costs for Municipal Waste Management in the EU (Custos da gestão de resíduos urbanos na UE), Bruxelas: Comissão Europeia, p. 39.

A Comissão Europeia financiou um projecto de investigação neste domínio com o objectivo de fazer uma análise global das motivações, barreiras e potencialidades do sistema PAYT, a fim de identificar formas viáveis de permitir que os responsáveis municipais introduzam esses sistemas com êxito. O projecto incluirá um guia para os responsáveis e as instituições activos no desenvolvimento de medidas para melhorar a gestão dos resíduos urbanos [71].

[71] Para uma descrição do projecto, Ver http://www.payt.net/ .

Uma questão a esclarecer é o papel potencial da Comunidade na promoção destes sistemas. O financiamento da gestão dos RSU é, com frequência, uma questão politicamente sensível, e as condições e preferências locais podem variar, o que levanta, inevitavelmente, questões relacionadas com a subsidiariedade. Assim sendo, o grau em que os sistemas PAYT podem ser delegados a nível comunitário merece uma análise cuidadosa e a congregação de consensos entre todas as partes envolvidas, especialmente no que diz respeito às autoridades locais.

5.35. Sistemas de incentivo

Os sistemas de incentivo aos consumidores finais e à indústria para reciclagem dos resíduos têm sido concebidos a nível nacional e subnacional, incluindo, por exemplo, programas de promoção de sistemas de gestão ambiental e incentivos à participação das PME, ou combinações de sistemas PAYT com sistemas de benefícios fiscais mediante prova de participação na recolha selectiva ou em programas de compostagem domiciliária. Existem outras abordagens que procuram desenvolver incentivos ao consumidor com base numa avaliação, ou seja, através de sistemas de ecopontos e da adopção de comportamentos ecológicos que incluem a participação em programas de reciclagem. As experiências nacionais de criação de incentivos para os cidadãos e as empresas participarem em campanhas de reciclagem poderão eventualmente beneficiar de um intercâmbio de informações e de um debate a nível europeu.

A Comissão gostaria de conhecer as opiniões dos Estados-Membros e das partes interessadas sobre as vantagens do intercâmbio de informações, a nível europeu, relativamente a sistemas de incentivo nacional que estimulem os cidadãos e as empresas a participarem em programas de reciclagem. Consequentemente, a Comissão agradece contributos de todas as partes interessadas para a realização de uma avaliação do papel que a Comunidade poderia desempenhar dando o seu contributo para o desenvolvimento destes instrumentos.

5.3.6. Instrumentos prescritivos

A proibição de utilização de aterros tem como efeito prático criar um desvio para outras técnicas de tratamento de resíduos, como a incineração, a valorização energética ou a reciclagem. A operação de tratamento de resíduos escolhida depende da natureza dos resíduos e dos custos relativos das restantes opções de tratamento. Assim, a proibição pode, em alguns casos, constituir uma forma de assegurar que o custo da reciclagem ou da valorização dos resíduos é suportado pelo seu detentor final. A Directiva relativa aos aterros sanitários proíbe já a deposição de pneus em aterros, além de proibir parcialmente a deposição de resíduos biodegradáveis. Vários Estados-Membros estão a aplicar proibições adicionais em matéria de deposição em aterros. As proibições decididas a nível comunitário constituiriam um forte incentivo à reciclagem, mas é necessário fazer uma avaliação cuidada das mesmas para garantir que o incentivo se aplica à reciclagem e não à incineração. A separação obrigatória dos resíduos específicos na fonte é outro método possível de o custo de reciclagem ser suportado pelo detentor final do resíduo. Depois de separados os materiais que compõem os resíduos, a sua reciclagem é geralmente rentável.

São bem-vindos os pontos de vista sobre a aplicação destes e de outros instrumentos que possam vir a promover a reciclagem.

5.4. Igualdade de condições em matéria de reciclagem

Outro grande desafio com que se defronta a política em matéria de resíduos da Comunidade é o da igualdade de condições em matéria de reciclagem em toda a UE, garantindo um elevado nível de protecção ambiental e o apoio a esta actividade por parte de um mercado interno eficiente.

Para alcançar este objectivo, é necessária a adopção de um número limitado de medidas, a nível comunitário, para colmatar as disparidades nos requisitos relativos à reciclagem de resíduos. Essas medidas devem assegurar que a reciclagem na UE (a) não gere emissões inaceitáveis para o ambiente e (b) atinja um bom nível de qualidade.

Estes objectivos poderão, em grande medida, ser atingidos através das seguintes medidas:

-Alargamento da Directiva IPPC a todo o sector dos resíduos: esta directiva cobre já um número limitado de operações de reciclagem de resíduos, para as quais estão a ser desenvolvidos documentos de referência sobre as melhores técnicas disponíveis (BREF). O alargamento desta directiva iniciaria um processo de fundo, através do qual se elaborariam documentos BREF para todas as operações de gestão de resíduos e se actualizariam as licenças para as instalações de reciclagem, ao permitir às autoridades a inclusão de valores-limite para as emissões e outras condições de licenciamento adequadas com base na melhor tecnologia disponível. Desta forma, seria possível avançar para a aproximação das normas em matéria de instalações de gestão de resíduos.

-Fixação de normas de qualidade para a reciclagem previstas no Anexo II A da Directiva 75/442/CE relativa aos resíduos, o que complementaria as exigências técnicas fixadas ao nível das instalações através do alargamento do âmbito da Directiva IPPC. As exigências de qualidade condicionariam a classificação de uma dada operação de tratamento como eliminação ou valorização. Por exemplo, um processo que, na prática, apenas reciclasse uma pequena parte do resíduo não seria classificado como valorização.

Além disso, poderia ser necessário fixar na legislação valores-limite de emissões, aplicáveis em toda a UE, para um número limitado de processos. Os documentos BREF constituiriam a forma apropriada para condicionar as decisões sobre os valores-limite para as emissões dos processos correspondentes, em conformidade com o artigo 18º da Directiva IPPC. Seria ainda possível, nos casos em que estivesse a ser elaborada legislação em matéria de fluxos de resíduos específicos, incluir requisitos para um tratamento adequado dos resíduos.

São bem-vindos quaisquer comentários ou sugestões, em particular sobre se o âmbito da Directiva IPPC deve ser alargado e de que forma se podem fixar as normas de qualidade para as operações de reciclagem previstas no Anexo II A da Directiva relativa aos resíduos.

5.5. Medidas de acompanhamento

Além das opções atrás referidas, que poderão constituir os componentes de base da estratégia, podem prever-se diversas medidas de acompanhamento, divididas em três categorias gerais:

-melhoria do quadro jurídico;

-promoção da investigação e do desenvolvimento, bem como da demonstração e do desenvolvimento tecnológico;

-medidas para incentivar a procura de materiais reciclados.

5.5.1. Melhoria do quadro jurídico da gestão de resíduos

5.5.1.1 Definição de operações de valorização e eliminação

A secção 3.2.4. refere a necessidade de se avaliarem as actuais definições de operações de valorização e eliminação que constam dos anexos da Directiva-Quadro relativa aos resíduos. Estas definições têm um cariz geral e deixam uma considerável margem de interpretação, o que pode ter consequências indesejáveis para a valorização de resíduos na Comunidade. Esta tarefa deverá abranger todas as definições, inclusivamente aquelas que respeitam ao pré-tratamento, recuperação, valorização energética e reciclagem de resíduos.

Quanto à modificação da definição de valorização energética, a Comissão entende que deve ser feita no quadro de uma alteração da Directiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, na sua versão modificada. Na fase actual, e tendo em conta a interpretação do Tribunal, a Comissão pondera a necessidade de propostas nesse sentido. A Comissão considera também útil desenvolver directrizes comuns no que respeita à aplicação do nº 4, quinto travessão, do artigo 7º do Regulamento relativo às transferências de resíduos [72].

[72] Na referida disposição lê-se: "se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente."

Acresce que a legislação da Comunidade não contém uma definição de reciclagem aplicável na generalidade. A Directiva-Quadro relativa aos resíduos é omissa neste ponto, definindo aproveitamento como "qualquer das operações previstas no Anexo II B" da directiva. Em várias destas operações alude-se à palavra reciclagem, que a directiva não define. Coube, por isso, às várias directivas a definição do sentido de reciclagem, o que levou, inevitavelmente, a que as definições contidas nas directivas anteriormente referidas não fossem idênticas - residindo a principal divergência na referência explícita à reciclagem orgânica em algumas directivas, mas não em outras.

Embora tal situação não tenha, até agora, suscitado problemas significativos na prática, um processo actualmente pendente no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias [73] parece dar a entender que a definição de reciclagem pode ter implicações práticas importantes. Uma definição de reciclagem incluída na legislação da Comunidade e aplicável na generalidade pode, por isso, revelar-se útil para promover a segurança e a coerência jurídicas entre diferentes actos legais neste domínio. A sede apropriada parece ser a Directiva-Quadro relativa aos resíduos, o que proporciona também a oportunidade de cobrir os novos processos no domínio da reciclagem orgânica.

[73] Ver parecer do Advogado-Geral Alber, emitido em 4 de Julho de 2002 no processo C-444/00, Rainha contra a Agência do Ambiente e outros, sobretudo o nº 102 e seguintes.

A Comissão já lançou um estudo destinado a proporcionar a informação técnica necessária ao desenvolvimento das opções possíveis de revisão dos Anexos II A e II B da Directiva-Quadro relativa aos resíduos, incluindo o uso das definições contidas nestes anexos para especificar os critérios de qualidade aplicáveis à reciclagem. O estudo será apresentado, na sua forma provisória, num workshop que reunirá peritos dos Estados-Membros e de organizações interessadas. O workshop servirá para debater de que forma a estratégia temática deve abordar as questões relacionadas com as definições de operações de valorização e eliminação, tomando como base a jurisprudência recente do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Estes debates devem também abordar a utilidade de uma definição de reciclagem aplicável à generalidade dos casos, bem como do desenvolvimento de orientações comuns para a aplicação do nº 4, quinto travessão, do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 259/93 como forma de luta contra a valorização fictícia.

Além disso, serão bem acolhidos os comentários e observações sobre a utilidade de desenvolver orientações comuns para a aplicação do disposto no nº 4, quinto travessão, do artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 259/93 como forma de luta contra a valorização fictícia.

5.5.1.2 Definições de resíduos

A definição de resíduo contida na alínea a) do artigo 1º da Directiva-Quadro relativa aos resíduos é a pedra angular da legislação nesta matéria e foi objecto de um debate considerável, tendo o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias prestado uma valiosa orientação quanto à sua interpretação. É, contudo, provável que o debate sobre o tema prossiga, tanto mais que a alínea iv) do nº 2 do artigo 8º do 6º PAA apela a "uma clarificação da distinção entre resíduos e não resíduos".

A definição de resíduo é uma construção jurídica susceptível de ser melhorada, embora as críticas formuladas à presente definição sejam, frequentemente, de cariz geral. Por vezes afirma-se, por exemplo, que os materiais recicláveis não deveriam ser abrangidos pela definição, porque os custos económicos do cumprimento da legislação relativa aos resíduos e a imagem negativa a estes associada prejudicam a criação de um sector de reciclagem competitivo. Contudo, estas afirmações raramente se baseiam numa avaliação do custo económico real do cumprimento dos requisitos.

Além disso, esses custos devem ser sopesados face às vantagens de uma fiscalização adicional no âmbito do regime aplicável aos resíduos. Estes requisitos de fiscalização evitam os abusos, por exemplo em caso de contaminação de materiais de resíduos secundários, que, caso contrário, não seriam perigosos e teriam valor comercial. A definição actual visa garantir um nível elevado de protecção do ambiente, ou seja, baseia-se no pressuposto de que, quando um material é descartado, pode ser utilizado ou tratado de forma potencialmente prejudicial ao ambiente e deve, por isso, ser considerado como resíduo. Assim sendo, as soluções potenciais propostas para a melhoria da definição de resíduo deverão garantir que o objectivo de um nível elevado de protecção do ambiente não é posto em causa. Concretamente, para se considerarem determinados fluxos de resíduos como um produto, numa dada fase, deverá ser obrigatório que o material não apresente riscos específicos para o ambiente relacionados com a natureza do material em causa enquanto resíduo.

Cabe ainda ter em conta que, dada a natureza subjectiva do conceito de resíduo, é provável que uma definição aperfeiçoada contenha ainda pelo menos um certo grau de ambiguidade. Uma forma de minorar a ambiguidade da definição actual de resíduo seria acrescentar à definição geral critérios objectivos que permitissem determinar quando é que um material ou objecto específico se torna um resíduo. De igual modo, poderiam ser desenvolvidos critérios objectivos que indicassem quando um determinado resíduo deve deixar de ser considerado como tal, até que o material que o compõe seja, por sua vez, eliminado - o que poderá verificar-se, por exemplo, se não existir mercado para o material valorizado. Esta transição entre resíduo e não-resíduo está também relacionada com a definição de operações de valorização, debatida na secção precedente, uma vez que o ponto em que a operação de valorização é considerada concluída é um dos factores que determinam se o material está ainda sujeito a "eliminação". Contudo, esta abordagem teria de se limitar a produtos e fluxos de resíduos fundamentais, para evitar um inflacionamento das disposições técnicas na definição dos resíduos.

Dada a incerteza inerente à definição de resíduo, afigura-se também desejável limitar, tanto quanto possível, os custos económicos relacionados com a aplicação da legislação relativa aos resíduos, em todos os casos em que tal se revele adequado de um ponto de vista ambiental e económico. Aquele objectivo poderá ser alcançado mediante uma exploração sistemática das possibilidades oferecidas pelo quadro jurídico existente. Trata-se, em especial, da possibilidade de derrogação à obrigatoriedade da autorização prevista no artigo 11º da Directiva-Quadro relativa aos resíduos e no artigo 3º da Directiva relativa aos resíduos perigosos. Até agora, a Comissão recebeu apenas uma notificação dos Estados-Membros de que este artigo está a ser usado para resíduos não perigosos. Quanto à aplicação das derrogações às autorizações de valorização de resíduos perigosos, apenas foi recebida e aprovada pela Comissão uma notificação [74]. De igual modo, pouco parece ter sido feito quanto ao artigo 9º do Regulamento relativo às transferências de resíduos, que prevê um regime específico implicando uma redução substancial dos prazos de expedição para fins de valorização nas instalações "devidamente autorizadas".

[74] Decisão da Comissão, de 13 de Novembro de 2002, relativa às regras italianas que dispensam de autorização as empresas e estabelecimentos que procedem à valorização de resíduos perigosos, nos termos do disposto no artigo 3º da Directiva 91/689/CEE relativa aos resíduos perigosos (JO L 315, 19.11.2002, p.16)

Por último, orientações comuns sobre a aplicação da definição de resíduo poderão ajudar os Estados-Membros na aplicação casuística da definição, e atenuar quaisquer distorções do mercado relacionadas com uma aplicação não harmonizada da definição em diferentes Estados-Membros.

A Comissão está disposta a realizar um debate sobre a definição de resíduo. Neste contexto, há que ter em conta que a modificação da definição de resíduo terá consequências de grande alcance, e é provável que uma nova definição contenha ainda algum grau de incerteza. Assim, o debate sobre as virtudes e defeitos da definição actual e de outras possíveis deverá incidir igualmente sobre a possibilidade de tornar menos rígida a aplicação da definição e de reduzir os custos decorrentes do seu cumprimento. Deste quadro poderia fazer parte (a) o desenvolvimento de critérios objectivos que permitissem determinar o ponto em que determinados produtos se tornam resíduos, ou o ponto em que se pode considerar concluída a valorização de determinados resíduos; (b) a aplicação sistemática das possibilidades de isenção oferecidas pelo actual quadro jurídico; (c) a elaboração de orientações comuns para aplicação casuística da definição pelos Estados-Membros. Por último, qualquer proposta de melhoria deverá incluir provas claras de que a actual definição acarreta custos injustificados ou tem consequências negativas, e demonstrar inequivocamente que a proposta alternativa assegura um grau elevado de protecção ambiental.

5.5.2. I&D e demonstração tecnológica

A tecnologia é um importante factor coadjuvante de uma melhor gestão de resíduos. Em relação à reciclagem, os progressos em determinadas áreas, como as técnicas de separação automática, poderiam reduzir o custo e aumentar a eficácia da reciclagem em certos fluxos de resíduos, por exemplo, os plásticos mistos. Além disso, ainda estão a surgir inovações significativas nos processos de reciclagem de determinados sectores, para resíduos menos fáceis de reciclar, como na reciclagem química de plásticos ou na reciclagem de pneus. Acresce que, quando os processos de reciclagem existentes têm impactos ambientais negativos, torna-se necessário desenvolver novos processos, mais limpos, em sua substituição. Idênticos esforços são necessários quando se desenvolvem novos produtos e novos processos, quer para garantir a reciclagem dos novos resíduos produzidos, quer para desenvolver processos adequados para os reciclar. O Fórum sobre a competitividade da indústria de reciclagem salientou algumas acções de investigação e desenvolvimento que devem ser apoiadas e promovidas.

Contudo, existem outros factores geralmente muito mais importantes para determinar a eficácia de um sistema de reciclagem, incluindo a elaboração de uma enquadramento jurídico e económico claro [75]. A logística é também um elemento importante. Por exemplo, o grau em que certas fracções de resíduos (papel, plásticos, resíduos biodegradáveis) podem ser recicladas ou submetidas a compostagem depende muito da sua homogeneidade e pureza. Tal facto influencia, por sua vez, a eficácia dos sistemas de recolha selectiva.

[75] A importância da segurança jurídica na promoção do investimento na capacidade de reciclagem foi salientada através de elementos fornecidos pela indústria de gestão de resíduos num pedido de esclarecimento parlamentar relativo à eliminação de frigoríficos no Reino Unido. Ver Casa dos Comuns, 2002: Environment, Food and Rural Affairs Committee, Disposal of Refrigerators - Fourth Report (Comissão do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais: Eliminação de frigoríficos - 4º relatório) HC 673, Londres: The Stationary Office, especialmente as Minutes of Evidence, de 26 de Março de 2002 (Dados facultados por Peter Jones, Biffa). A mesma questão foi também evidenciada em elementos fornecidos no contexto de outro pedido de esclarecimento parlamentar surgido no Reino Unido sobre a gestão de resíduos perigosos. Ver Casa dos Comuns, 2002: Environment, Food and Rural Affairs Committee, Hazardous Waste - Eight Report (Comissão do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais, eliminação de frigoríficos - 8º relatório), HC 919, Londres: The Stationary Office, especialmente o nº 16 da página 10 e o nº 29 da página 13.

No que respeita à prevenção de resíduos, afiguram-se necessárias tecnologias destinadas a obter uma utilização mais eficiente dos recursos, para reduzir significativamente as quantidades produzidas. Tecnologias mais limpas permitiriam uma maior reciclagem de resíduos in situ, reduzindo o consumo de água, produtos químicos, energia e outros materiais. Acresce que incentivos económicos adequados, designadamente com recurso a indicadores em matéria de preços, terão tendência a assumir-se como o incentivo mais poderoso aos agentes económicos para modificarem os seus padrões de utilização de recursos, o que, por sua vez, fomentaria os esforços em matéria de investigação e desenvolvimento.

Segundo um trabalho recentemente elaborado pela OCDE [76], e apoiado pela Comissão durante a última década, a biotecnologia moderna pode ter um papel a desempenhar na consecução do objectivo de prevenção e valorização de resíduos, criando a possibilidade de produtos e processos mais limpos e reduzindo a produção de resíduos e facilitando a sua eliminação e/ou reciclagem.

[76] Ver os seguintes relatórios de acompanhamento elaborados pela OCDE: "Biotechnology for a clean environment", 1994; "Biotechnology for clean industrial products and processes: towards industrial sustainability", 1998; "The application of biotechnology to industrial sustainability", 2001.

Pode ser útil mais investigação no domínio das tecnologias de prevenção, recolha e reciclagem de resíduos, em aspectos claramente identificados, como os impactos ambientais da gestão de resíduos (transporte, reciclagem, valorização e eliminação), embora não pareça justificar-se uma iniciativa dedicada visando a promoção da investigação e desenvolvimento neste campo. Os programas existentes devem ser aproveitados na sua totalidade, sobretudo o programa LIFE-Ambiente e o 6º Programa-Quadro (6º PQ) de investigação e desenvolvimento. Trata-se de programas em grande medida complementares: o 6º PQ é centrado na investigação e desenvolvimento tecnológicos, ao passo que o programa LIFE apoia projectos de demonstração tecnológica. Muitos projectos de recolha e reciclagem de resíduos foram e continuam a ser financiados no âmbito do programa-quadro e do programa LIFE-Ambiente. Assim, será importante identificar temas para a investigação futura no âmbito das prioridades temáticas do 6º PQ e assegurar que as orientações do Programa LIFE reflectem as prioridades da estratégia de reciclagem à medida que esta evolui.

5.5.3. Medidas do lado da procura

A procura de materiais reciclados é afectada por muitos factores, que vão desde a percepção dos consumidores até às especificações dos produtos, regras em matéria de concursos públicos e modelos de aquisição por parte das empresas. A tendência geral de quebra nos preços de muitas matérias-primas de base fez também abrandar a aceitação de materiais reciclados. Porém, o uso destes materiais é um dos vários factores que afectam o desempenho dos produtos ao longo do seu ciclo de vida útil. Assim, as propostas de introdução de medidas no lado da procura devem basear-se numa perspectiva que tome em conta o seu ciclo de vida útil. Note-se que muitas das medidas mencionadas neste número estão já a ser analisadas no contexto do conjunto de ferramentas facultado pela política integrada relativa aos produtos (IPP). A Comissão tenciona, pois, continuar a analisar estas medidas no âmbito da IPP, em vez de desencadear um debate paralelo no contexto da presente estratégia temática.

Uma medida referida frequentemente neste âmbito é a obrigatoriedade de incorporação de um teor mínimo de materiais reciclados. Seria, sem dúvida, uma forma de estimular a procura, mas trata-se de uma medida de difícil aplicação e fiscalização, pois é frequentemente muito difícil distinguir entre materiais reciclados e virgens no produto final. Além disso, existem dúvidas sobre a compatibilidade destes requisitos com as regras da OMC, já que poderiam obrigar países terceiros a usar materiais reciclados que poderiam não ser fáceis de obter localmente. Por último, a adopção de requisitos relativos a um teor mínimo implicaria uma regulamentação pormenorizada e potencialmente complexa. Em muitos casos, poderão existir razões técnicas que tornem inviáveis esses requisitos em aplicações específicas, e o legislador pode não dispor de todos os dados necessários para avaliar se é a solução mais eficaz do ponto de vista ambiental.

Por estas razões, pode ser mais conveniente estimular a oferta, nomeadamente financiando a recolha selectiva, e permitir que as forças de mercado determinem as aplicações em que os materiais daí resultantes poderão ser usados com maior eficácia.

5.5.4 Educação e formação

As pessoas desempenham um papel fulcral na aplicação das medidas previstas em matéria de prevenção e reciclagem dos resíduos. A educação e a formação são factores importantes que determinam a compreensão das questões relacionadas com a prevenção e a reciclagem de resíduos. As campanhas de sensibilização desenvolvidas pelas administrações nacionais, locais e regionais já foram abordadas na presente comunicação. Contudo, a integração de preocupações ambientais em geral, e de aspectos relacionados com a gestão de resíduos, nos programas de ensino e formação seria importante para promover a aplicação de medidas no domínio da prevenção e reciclagem de resíduos.

A Comissão gostaria de conhecer as opiniões dos Estados-Membros e das partes interessadas sobre as vantagens do intercâmbio de informações, a nível europeu, relativamente a programas nacionais de educação e formação na área da prevenção e reciclagem de resíduos. Consequentemente, a Comissão agradece contributos de todas as partes interessadas para a realização de uma avaliação do papel que a Comunidade poderá desempenhar no desenvolvimento destas iniciativas.

5.6. Conclusão e proposta de via a seguir

A presente secção analisa as linhas de actuação possíveis na futura estratégia temática para prevenção e reciclagem de resíduos, estruturadas em torno de quatro componentes. No domínio da prevenção de resíduos, as questões principais em que a Comissão pretende recolher as opiniões das partes interessadas são as seguintes:

-qual a melhor forma de identificar as áreas em que a prevenção pode ser concretizada e de avaliar as potencialidades em matéria de prevenção de resíduos;

-identificação das medidas - instrumentos económicos ou outras - que permitam realizar as metas da prevenção de resíduos e qual o grau de apoio a essas medidas por parte dos legisladores;

-se as medidas de promoção da prevenção podem ser encaradas independentemente das medidas relativas à utilização de recursos e à IPP, ou se estas últimas podem proporcionar o enquadramento adequado às medidas que visam aquele objectivo.

As respostas a estas perguntam determinam, em grande medida, o grau de utilização dos diferentes instrumentos. Por conseguinte, a Comissão encara o próximo processo de consulta sobre esta estratégia temática como um meio para melhorar a compreensão do potencial de desenvolvimento da prevenção de resíduos, incluindo a compreensão da forma como a IPP pode contribuir para a prevenção de resíduos e a avaliação de outros instrumentos susceptíveis de vir a integrar a estratégia temática.

Na reciclagem, a principal questão que se coloca é a dos melhores instrumentos para facultar incentivos económicos adequados. Além disso, se não for possível criar esses instrumentos, será necessário ponderar medidas regulamentares adicionais. A Comissão não exclui também um número limitado de iniciativas legislativas específicas destinadas a promover a reciclagem, sempre que esta seja a via mais eficaz por razões ambientais, económicas ou técnicas. Tais iniciativas poderiam complementar a legislação existente com uma abordagem centrada nos materiais residuais e não nos produtos em fim de vida. A Comissão pretende, em especial, observações sobre:

-a viabilidade do uso de instrumentos económicos, incluindo medidas fiscais, para atingir as metas de reciclagem;

-nos casos em que são contempladas iniciativas legislativas, a viabilidade da introdução de uma maior flexibilidade, que permita alcançar as metas de reciclagem da forma mais eficaz em relação aos custos, incluindo o potencial dos sistemas de licenças negociáveis;

-as possibilidades de maior desenvolvimento do princípio de responsabilização do produtor, tomando em consideração que este princípio não se adequa a todos os fluxos de resíduos.

Algumas das medidas descritas nesta secção apenas seriam viáveis se existisse uma identificação clara dos fluxos de resíduos, materiais ou produtos em fim de vida cuja reciclagem trouxesse benefícios ambientais importantes. Essa identificação não está feita. Está em curso um estudo que visa, inter alia, identificar potencialidades de reciclagem. Porém, e com base nos estudos existentes, poderia já estabelecer-se, nesta fase, uma lista preliminar de critérios para identificação de fluxos de resíduos que possam requerer medidas adicionais, para debate e desenvolvimento no âmbito do processo de consulta. Estes critérios podem incluir quantidades, taxas de crescimento, grau de perigosidade, contributo para o efeito de estufa, etc.

6. Ambiente e saúde

Espera-se que as vantagens ambientais da reciclagem tragam benefícios para a saúde humana. Um estudo recente sobre a reciclagem de resíduos de embalagens demonstrou, por exemplo, que a principal vantagem ambiental de reciclar um determinado tipo de garrafas de plástico é evitar emissões de aerossóis e partículas em suspensão, que contribuem fortemente para os efeitos nocivos da poluição atmosférica sobre a saúde.

Contudo, tal como outras actividades industriais, a reciclagem tem também um impacto sobre o ambiente e a saúde humana, por exemplo, em virtude do transporte de resíduos durante a recolha, das emissões libertadas para a atmosfera e as águas pelo processo de reciclagem e da produção de resíduos adicionais - regra geral, uma parte do resíduo a reciclar não é reaproveitável, sendo depositada em aterros ou incinerada. Na avaliação das vantagens da reciclagem, é importante ter em conta os benefícios líquidos, ou seja, o total de impactos evitados menos os impactos adicionais inerentes à reciclagem. Estes últimos podem, em determinados casos, ser significativos e tornar necessária uma legislação sobre normas ambientais para o próprio processo de reciclagem. Além disso, o facto de a reciclagem proporcionar vantagens significativas para a saúde humana depende de vários factores e só pode ser estabelecido numa base casuística, pois em algumas situações as vantagens para a saúde podem ser irrelevantes.

Por último, o uso de substâncias perigosas em produtos que são subsequentemente reciclados - por exemplo, na construção civil (cinzas de combustão, resíduos perigosos injectados em fornos de cimento, etc.) -podem levar a uma acumulação de substâncias perigosas no nosso quotidiano, como os Poluentes Orgânicos Persistentes (POP) e os metais pesados. É necessário aprofundar os nossos conhecimentos actuais sobre este fenómeno. Em muitos casos, existem já normas adequadas para a saúde e segurança dos produtos, por exemplo, no contexto da Directiva relativa aos produtos de construção [77] e da Directiva relativa aos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros alimentícios [78]. Tais normas não devem discriminar os materiais reciclados, que deverão ser sujeitos aos requisitos aplicáveis às matérias-primas de base. A prevenção qualitativa dos resíduos é também importante neste contexto, designadamente para a aplicação do futuro sistema REACH (ver secção 5.2.2.).

[77] Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita aos produtos de construção, JO L 40, 11.2.1989, p.12.

[78] Directiva 89/109/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros alimentícios, JO L 40, 11.2.1989, p. 38, completada por directivas específicas relativas a vários materiais, como o plástico, o papel, a cerâmica, etc.

7. Alargamento

O alargamento da UE irá aumentar a diversidade de práticas de gestão de resíduos na Comunidade e a dimensão do mercado de valorização de resíduos. Os países candidatos e os países da adesão constituirão, no futuro, uma parte importante deste mercado.

A aplicação do acervo comunitário é um motor fundamental do desenvolvimento de novas estratégias e políticas de gestão de resíduos nos países candidatos e de adesão. Os agregados familiares e as empresas seleccionarão cada vez mais os seus resíduos, e o volume de reciclagem irá aumentar nos fluxos de resíduos de embalagens e outros regulamentados pela legislação comunitária, como os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamento eléctrico e electrónico. Isto levará, por sua vez, a mudanças culturais nas atitudes em relação aos resíduos e ao ambiente em geral nos países candidatos e em vias de adesão, tal como hoje acontece nos Estados-Membros. Além disso, ao mesmo tempo que o surgimento de novos padrões de consumo pode fazer aumentar o nível, actualmente baixo, de geração de resíduos urbanos, a aplicação do acervo comunitário irá beneficiar o ambiente daqueles países, uma vez que os impactos ambientais do tratamento de resíduos sofrerão uma redução significativa, em especial graças à aplicação das Directivas IPPC e relativas aos aterros e à incineração.

A diversidade de requisitos ambientais aplicáveis às operações de reciclagem na Comunidade irá também aumentar. As preocupações dos Estados-Membros e dos países candidatos com os riscos de dumping de normas (ver secção 3.2.4) deram origem a acordos, no âmbito das negociações de adesão, sobre várias restrições temporárias a transferências de resíduos para os países candidatos e de adesão. A criação de condições de igualdade, tal como prevê a presente comunicação, garantirá um enquadramento adequado para o desenvolvimento da indústria de reciclagem em todos os Estados-Membros e países candidatos e em vias de adesão.

Além disso, o desenvolvimento de requisitos ambientais harmonizados para a reciclagem irá evitar divergências nas políticas nacionais, que conduziriam a autênticas "ilhas", com padrões elevados ou padrões reduzidos de protecção ambiental, situação que debilitaria a protecção do ambiente da UE na sua globalidade.

8. Cooperação internacional em matéria de reciclagem

Existem dois fóruns principais para a cooperação a nível internacional em matéria de valorização e reciclagem de resíduos:

*No âmbito da OCDE o Grupo de Trabalho sobre a Prevenção e Reciclagem de Resíduos (WGWPR - Working Group on Waste Prevention and Recycling-) ocupa-se de questões relacionadas com as transferências transfronteiras de resíduos e as actividades económicas relacionadas com os resíduos. O WGWPR serve também de fórum para o intercâmbio de informações sobre boas práticas. O grupo de trabalho prepara actualmente um projecto de recomendação da OCDE sobre a gestão ecologicamente racional de resíduos (ESM - Environmentally Sound Management). Esta recomendação destina-se a encorajar os países membros da OCDE a desenvolverem programas ESM que incluam a aplicação de determinadas directrizes aprovadas internacionalmente e o desenvolvimento de programas concebidos para ajudar as empresas de reciclagem na aplicação dos chamados "elementos fundamentais de desempenho", de que os Sistemas de Gestão Ambiental são parte importante.

*A nível global, a Convenção de Basileia elaborou diversas orientações para a gestão ecologicamente racional de vários tipos de resíduos e está em curso o desenvolvimento de novas orientações. A Convenção desenvolveu também um plano estratégico, cuja aplicação incluirá projectos de cooperação visando ajudar os países em desenvolvimento na aplicação de métodos de gestão ecologicamente racional de resíduos.

9 Avaliação alargada do impacto

Em 5 de Junho de 2002, a Comissão publicou uma comunicação sobre a avaliação de impacto [79] que introduz um novo método de avaliação de impacto. Este processo visa melhorar a qualidade das propostas da Comissão e melhorar e simplificar o quadro regulamentar.

[79] Comunicação da Comissão (COM(2002)276), de 5.6.2002, sobre a avaliação de impacto.

A estratégia temática para a prevenção e reciclagem de resíduos será sujeita a uma avaliação alargada de impacto.

No quadro da consulta relativa à presente comunicação, as partes interessadas têm a oportunidade de comunicar por escrito as suas posições e preocupações sobre os aspectos ambientais, económicos, financeiros e sociais da comunicação. A Comissão exorta, designadamente, as partes interessadas a pronunciarem-se sobre as opções de política seleccionadas referidas na secção 5 da presente comunicação.

10. Futuro desenvolvimento da estratégia

A presente comunicação descreve as opções estratégicas para desenvolver a política da Comunidade em matéria de prevenção e reciclagem de resíduos. Assenta nos resultados já alcançados e visa identificar acções que maximizem as vantagens ambientais de uma forma flexível, económica e eficaz.

Tendo como base as análises feitas na presente comunicação e o resultado do processo de consulta, a Comissão irá propor, em 2004, uma estratégia temática global da Comunidade em matéria de prevenção e reciclagem de resíduos. Algumas das medidas debatidas na comunicação poderão ser aplicadas antes da adopção da estratégia global, uma vez que se integram noutras acções.

O presente documento deve ser encarado como o ponto de partida de um processo de consulta que prosseguirá até a Comissão aprovar propostas, tanto de enquadramento geral da estratégia temática, como de medidas individuais através das quais estas possam ser postas em execução. O seu objectivo é lançar um debate entre as instituições comunitárias e todas as partes interessadas sobre as futuras orientações das políticas nestes domínios.

Exortam-se as partes interessadas a formularem as suas observações sobre a comunicação, em especial no que se refere aos elementos referidos na secção0, e a tecerem comentários ou sugestões mais gerais sobre as questões de relevância para a prevenção e reciclagem de resíduos. Os comentários podem ser enviados para o seguinte endereço, preferivelmente por correio electrónico e num formato corrente (MS Word, Adobe Acrobat PDF, HTML, etc.), até 30 de Novembro de 2003:

Ms. Marianne Klingbeil //

European Commission //

DG Environment (BU-5 5/167) // Fax: +32 (0)2 299.42.7

B-1049 Brussels // Email: env-waste-strategy@cec.eu.int

Anexo I: Legislação comunitária em matéria de resíduos

Introdução

A legislação da CE em matéria de resíduos pode ser dividida em três grandes categorias:

-legislação horizontal;

-legislação relativa às operações de tratamento de resíduos;

-legislação relativa a fluxos específicos de resíduos.

Cada categoria serve um fim específico. A legislação horizontal estabelece o enquadramento geral da gestão de resíduos, incluindo as definições e princípios gerais. O objectivo desta legislação é estabelecer os requisitos gerais aplicáveis a todas as operações de gestão de resíduos, por exemplo, o licenciamento de instalações de tratamento de resíduos, e disponibilizar o "vocabulário corrente" necessário para possibilitar uma aplicação uniforme da legislação relativa aos resíduos em toda a Comunidade. Porém, e dado o seu cariz muito geral, esta legislação horizontal não pode tomar em consideração a especificidade de todas as operações de gestão de resíduos nem de todos os materiais que compõem os resíduos.

Por esse motivo, é completada por legislação mais pormenorizada em duas áreas:

1. legislação relativa a operações de tratamento de resíduos - incluindo a eliminação - nomeadamente as Directivas relativas aos aterros e à incineração;

2. legislação destinada a regulamentar a gestão de fluxos de resíduos específicos, motivada por uma ou mais das seguintes considerações:

-o crescente volume e complexidade de alguns fluxos de resíduos, por exemplo, as embalagens, os veículos em fim de vida e os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos;

-a necessidade de sujeitar os fluxos de resíduos a fiscalizações específicas dada a sua perigosidade, como no caso de determinados tipos de acumuladores e dos PCB;

-o facto de o seu uso não controlado poder ter efeitos nocivos para a saúde humana e o ambiente, como é o caso da generalização da utilização não fiscalizada de lamas de depuração nos solos agrícolas.

Em vários casos, a legislação comunitária em matéria de resíduos é parcialmente motivada pela necessidade de garantir o funcionamento efectivo do mercado interno, já que requisitos diferentes a nível nacional poderiam conduzir a barreiras comerciais e a distorções da concorrência. Tal é, por exemplo, o caso dos requisitos relacionados com os produtos, incluindo as restrições quanto ao teor de substâncias perigosas em determinados produtos (o mercúrio nas pilhas) e o das metas de reciclagem para determinados produtos em fim de vida (embalagens).

O presente anexo enumera as principais disposições em cada categoria da legislação da CE em matéria de resíduos. O seu objectivo não é a exaustividade mas, antes, dar uma panorâmica dos principais componentes.

Legislação horizontal

A legislação horizontal estabelece um enquadramento geral para a gestão dos resíduos. A Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos [80] (a "Directiva-Quadro relativa aos resíduos" ou DQR) inclui as principais definições e princípios em matéria de gestão de resíduos. Foi globalmente revista em 1991 [81] e, seguidamente, em 1996, para actualizar a lista das operações de eliminação e valorização enumeradas nos Anexos II A e II B [82].

[80] Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, JO L 194, 25.7.1975, p.39.

[81] Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, 26.3.1991, p. 32).

[82] Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996, que procede à adaptação dos anexos II A e II B da Directiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos (JO L 135, 6.6.1996, p. 32).

Na sua essência, a DQR obriga os Estados-Membros a darem prioridade à prevenção de resíduos e a fomentarem a sua reutilização e valorização. Devem também assegurar que os resíduos sejam valorizados e eliminados sem perigo para a saúde humana nem recurso a processos ou métodos susceptíveis de prejudicarem o ambiente. A directiva obriga ainda os Estados-Membros a elaborarem planos de gestão de resíduos e a criarem um sistema para licenciamento de instalações de gestão de resíduos. A DQR define resíduo como "quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no Anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer." São dezasseis as categorias de resíduos enumeradas no Anexo I da DQR [83].

[83] "Resíduos de produção ou de consumo não especificados adiante " (Q1), "Matérias acidentalmente derramadas, perdidas ou que sofreram qualquer outro incidente, incluindo quaisquer matérias, equipamentos, etc., contaminados na sequência do incidente em causa" (Q4), "Resíduos de processos industrias (por exemplo escórias, resíduos de destilação, etc.)" (Q8) e "Qualquer substância, matéria ou produto que não esteja abrangido pelas categorias acima referidas" (Q16).

A Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos [84] na sua versão modificada, vem completar a Directiva-Quadro relativa aos resíduos no que respeita aos resíduos perigosos. O Anexo III da directiva enumera catorze características dos resíduos que os tornam perigosos na acepção da directiva [85]. A directiva integra também requisitos substantivos, por exemplo, o licenciamento de instalações que tratem de resíduos perigosos. De um modo geral, a Directiva relativa aos resíduos perigosos não aumenta significativamente os requisitos substantivos da Directiva-Quadro relativa aos resíduos em matéria de licenciamento e registo de instalações de gestão de resíduos. Contém, no entanto, requisitos adicionais relativos, por exemplo, a restrições na mistura de resíduos perigosos, conservação dos registos e transferência de resíduos a nível nacional, que devem ser acompanhadas por um formulário de identificação.

[84] Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos, JO L 377, 31.12.1991, p. 20.

[85] Características explosivas (H1), inflamáveis (H3-B), cancerígenas (H7), teratogénicas (H10) e ecotóxicas (H14).

A DQR e a Directiva relativa aos resíduos perigosos servem de base à lista de resíduos e resíduos perigosos [86], aplicável, por exemplo, no contexto dos requisitos de licenciamento que constam da DQR.

[86] Decisão da Comissão de 3 de Maio de 2000 (JO L 226, 5.9.2000, p. 3), na sua versão modificada pela Decisão 2001/573/CE do Conselho, que prevalece sobre as listas anteriormente existentes.

A Comunidade adoptou também legislação relativa à transferência transfronteiras de resíduos, sendo o principal instrumento jurídico neste domínio o Regulamento (CEE) nº 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade [87], na sua versão modificada. Este regulamento dá cumprimento às obrigações internacionais assumidas pela Comunidade em resultado da Convenção de Basileia [88] e da Decisão da OCDE [89] aplicável às transferências de resíduos. O regulamento incorpora o princípio internacionalmente estabelecido de que os resíduos devem ser tratados de uma forma ecologicamente correcta e proíbe as transferências de resíduos perigosos de países da UE para países não membros da OCDE. Além disso, estabelece os processos e requisitos relativos a todas as transferências transfronteiras de resíduos destinados a valorização e eliminação. Na sua essência, e no que diz respeito às transferências dentro da área da UE, estes requisitos destinam-se a aplicar os princípios de proximidade e auto-suficiência aos resíduos destinados a serem eliminados, embora permitam um sistema mais liberal para os que se destinam a valorização.

[87] Regulamento (CEE) nº 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, JO L 30, 6.2.1993, p. 1.

[88] Convenção de Basileia sobre o Controlo de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação, assinada pela Conferência de Plenipotenciários em 22 de Março de 1989.

[89] Decisão C(92)39/FINAL do Conselho da OCDE sobre o controlo das transferências transfronteiras de resíduos destinados a valorização. Esta decisão foi revista pela Decisão C(2001) 107/FINAL do Conselho da OCDE para se proceder à sua harmonização com a Convenção de Basileia. A Comissão está a preparar proposta de adaptação do Regulamento (CEE) nº 259/93 a estas modificações.

A Convenção de Basileia, a decisão da OCDE e o Regulamento relativo à transferência de resíduos estão na origem de um segundo sistema de listas de resíduos usadas especificamente para a fiscalização e supervisão de transferências transfronteiras de resíduos.

Operações de tratamento de resíduos

A segunda categoria do enquadramento jurídico dos resíduos diz respeito às operações de tratamento de resíduos, que incluem a eliminação. A Directiva 1999/31/CE, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros [90] estipula requisitos administrativos, incluindo condições de licenciamento, requisitos técnicos e normas ambientais aplicáveis aos aterros sanitários que aceitam várias categorias de resíduos (inertes, não perigosos e perigosos). Além disso, a directiva contém metas para a redução dos resíduos biodegradáveis depositados em aterros e proíbe esta operação para outros resíduos, como os resíduos líquidos ou infecciosos e a maioria dos tipos de pneus. Os Estados-Membros ficam obrigados a definir uma estratégia para atingirem estes objectivos, o mais tardar até 16 de Julho de 2003. A Directiva relativa à deposição em aterro obriga também à incorporação nos preços cobrados pelo operador de todos os custos relacionados com a criação, funcionamento e encerramento de um aterro.

[90] Directiva 1999/31/CE, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros, JO L 182, 16.7.1999, p. 1.

A Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos [91] ("Directiva Incineração") substitui três directivas mais antigas [92], consolidando, assim, os requisitos legais da Comunidade relativos à incineração e co-incineração de resíduos perigosos e não perigosos. A directiva estabelece as condições de licenciamento de instalações de incineração, inclusive em condições anormais de funcionamento, bem como os valores-limite relacionados, por exemplo, com as emissões para a atmosfera e as descargas na água. Prevê os requisitos aplicáveis à entrega e recepção de resíduos, bem como à gestão de resíduos de incineração, incluindo a obrigatoriedade de reciclagem dos resíduos sempre que seja adequado. Por último, inclui requisitos em matéria de controlo, fiscalização e medição.

[91] Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos, JO L 332, 28.12.2000, p.91.

[92] Directiva 94/67/CE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1994, relativa à incineração de resíduos perigosos (JO L 365, 31.12.1994, p.34), Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos (JO L 163, 14.6.1989, p. 32) e Directiva 89/429/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, relativa à redução da poluição atmosférica proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos (JO L 203, 15.7.1989, p. 50).

Várias operações de tratamento de resíduos recaem no âmbito da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição [93] ("a Directiva IPPC"). Trata-se sobretudo de operações de valorização de resíduos perigosos, incineração de resíduos com ou sem valorização energética, e determinadas operações de eliminação de resíduos, incluindo a deposição de resíduos em aterros.

[93] Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, JO L 257, 10.10.1996, p. 26.

No quadro da aplicação da Directiva IPPC, a Comissão está a desenvolver vários documentos BREF. Em termos práticos, o licenciamento de instalações de tratamento de resíduos abrangidas pela Directiva IPPC deve basear-se nas Melhores Técnicas Disponíveis (MTD) descritas no documento BREF correspondente (ou noutras publicações autorizadas), apesar de as autoridades competentes terem, até certo ponto, autonomia para introduzir derrogações às MTD em virtude das condições locais. Um documento BREF abrangerá, sobretudo, a valorização de resíduos perigosos, a preparação para a valorização energética e a eliminação dos resíduos, enquanto outro será consagrado à incineração de resíduos.

Regra geral, a valorização e, especialmente, a reciclagem de resíduos não perigosos e de muitos tipos de resíduos perigosos, bem como as operações afins de preparação, não estão incluídas no âmbito da Directiva IPPC e não serão, por isso, abrangidas por documentos BREF. Embora algumas destas operações estejam abrangidas por outros documentos BREF, por exemplo, o uso de papel recuperado na produção de papel [94], ou de escórias de metal na metalurgia [95], os aspectos relacionados com os resíduos apresentam tendência para serem apenas abrangidos de forma parcial ou limitada.

[94] Ver documento BREF para a polpa e fabrico de papel, em http:// eippcb.jrc.es.

[95] Ver documento BREF sobre a transformação de metais ferrosos, em

A Directiva IPPC enumera, entre as obrigações fundamentais do operador, a necessidade de evitar a produção de resíduos, nos termos da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos. Além disso, a utilização de tecnologias mais limpas e de substâncias menos perigosas figura entre as considerações a ter presente na determinação das MTD, de acordo com a Directiva IPPC. Assim, esta será um instrumento importante na promoção da prevenção de resíduos no sector industrial, apesar de não ser ainda possível avaliar o significado deste impacto, dado que a directiva se encontra ainda na fase inicial de aplicação.

As directivas relativas aos aterros, à incineração e à IPPC encontram-se em diferentes fases de aplicação, mas todas elas traçam uma distinção entre instalações "existentes" e instalações "novas". Às primeiras é geralmente concedido um período de transição, para se aplicarem os requisitos da directiva competente, ao passo que as segundas devem cumprir desde já os requisitos pertinentes da directiva aplicável. Por exemplo, no contexto da Directiva relativa aos aterros, qualquer aterro sanitário em funcionamento, ou que tenha sido licenciado antes de 16 de Julho de 2001, é considerado como aterro "existente", ao passo que qualquer aterro sanitário autorizado após esta data é considerado "novo". Os aterros existentes para resíduos não perigosos devem cumprir até 16 de Julho de 2009 os requisitos da Directiva relativa aos aterros. De igual modo, a Directiva relativa à incineração prevê um período de transição para as incineradoras existentes até 28 de Dezembro de 2005, e a Directiva IPPC autoriza um período de transição para as instalações existentes que termina em 30 de Outubro de 2007.

Fluxos específicos de resíduos

O objectivo deste documento não é enumerar e descrever exaustivamente todos os instrumentos jurídicos da Comunidade respeitantes a fluxos específicos de resíduos, ainda que a maioria destes tenha, pelo menos, um impacto potencial sobre as actividades de reciclagem. Um instrumento jurídico específico que seja relevante para um ponto específico abordado no presente documento será debatido na secção correspondente. Esta secção limita-se, pois, aos instrumentos jurídicos mais importantes e debruça-se principalmente sobre as respectivas disposições que afectam directamente a reciclagem.

A Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens [96] é, talvez, a directiva mais conhecida sobre um fluxo específico de resíduos e é, seguramente, aquela em que se acumulou maior experiência prática. Estabelece metas quantitativas para valorização e reciclagem de diversos materiais de embalagem, que estão a ser revistas a fim de serem substancialmente aumentadas. A Comissão iniciou esta revisão [97] com base em estudos sobre os custos e vantagens ambientais e económicos da reciclagem, destinados a determinarem taxas ideais de reciclagem, que levaram a Comissão a propor metas de reciclagem diferenciadas para cada material abrangido por esta directiva, tomados em conta os diferentes benefícios e vantagens de cada material.

[96] Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, JO L 365, 31.12.1994, p. 10.

[97] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 94/62/CE, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, COM (2001) 729 final de 07.12.2001, JO C 103, 30.4.2002, p. 17.

A Directiva 2000/53/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida [98] ("Directiva VFV") está a ser aplicada pelos Estados-Membros e inclui também várias metas de reciclagem. A alínea a) do nº 2 do artigo 7º prevê uma meta de "reutilização e valorização" de 85%, bem como uma meta de "reutilização e reciclagem" de 80%, devendo ambas ser alcançadas até 1 de Janeiro de 2006. A alínea b) do nº 2 do artigo 7º prevê que estas metas aumentem para 95% na reutilização e valorização e para 85% na reutilização e reciclagem até 1 de Janeiro de 2015. Esta directiva é a primeira peça da legislação comunitária a tornar obrigatória a responsabilização do produtor.

[98] Directiva 2000/53/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida, JO L 269, 21.10.2000, p. 34.

A Directiva relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE), aprovada em Janeiro de 2003 [99], contém várias metas relativas à valorização de REEE, enumeradas no artigo 6º e que devem ser cumpridas até 31 de Dezembro de 2006. As metas de reciclagem variam entre 50% e 80%, dependendo do tipo de equipamento, e são também estabelecidas taxas de valorização para os diferentes tipos de equipamento. A directiva torna igualmente obrigatória a responsabilização do produtor.

[99] Directiva 2002/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (REEE) , JO L 37, 13.2.2003, p.24.

A Directiva [100] 75/439/CE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, alterada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, prevê a obrigatoriedade de, sempre que as limitações técnicas, económicas e orgânicas o permitam, os Estados-Membros tomarem medidas para dar prioridade à transformação de óleos usados através da regeneração.

[100] Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, JO L 194, 25.7.1995, p. 23.

A legislação da Comunidade que regulamenta os produtos em fim de vida (End-Of-Life - EOL) e os fluxos de resíduos aborda também a prevenção de resíduos. A Directiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens [101] é um dos poucos instrumentos legislativos da Comunidade que abordam explicitamente a prevenção quantitativa. Um dos requisitos essenciais contidos na directiva estipula que "as embalagens devem ser fabricadas de forma a que o respectivo peso e volume não excedam o valor mínimo necessário para manter níveis de segurança, higiene e aceitação adequados para o produto embalado e para o consumidor."

[101] Directiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, JO L 365, 21.12.1994, p. 10.

A prevenção qualitativa constitui um objectivo importante de várias directivas relativas aos produtos em fim de vida, como a Directiva 91/157/CE relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas [102], a Directiva 2000/53/CE relativa aos veículos em fim de vida [103] e a Directiva relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos [104]. O seu impacto não se limita aos produtos em fim de vida, uma vez que as restrições ao uso de substâncias perigosas nos produtos relevantes se reflectirá também em resíduos de produção menos perigosos.

[102] Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, JO L 78, 26.3.1991, p 38.

[103] Directiva 2000/53/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida, JO L 269, 21,10,2000, p. 34.

[104] Directiva 2002/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos, JO L 37, 13.2.2003, p. 19.

Anexo II: Tendências na produção e gestão de resíduos

Avaliação geral

O objectivo do presente anexo é descrever a situação em que se encontra actualmente o nosso conhecimento sobre os níveis e as tendências em matéria de produção de resíduos, na UE e nos seus Estados-Membros. Os dados disponíveis foram sintetizados, tanto no que respeita à produção de resíduos, na sua globalidade, como no que respeita aos fluxos de resíduos mais importantes.

Qualquer debate sobre as tendências da produção e gestão de resíduos deve tomar em consideração as insuficiências que caracterizam as estatísticas neste domínio. Nesta medida, deve fazer-se uma distinção entre as estatísticas que descrevem a situação a nível nacional e as que descrevem a situação na UE na sua globalidade.

A maioria dos Estados-Membros compila estatísticas sobre a produção de resíduos, havendo alguns que já há algum tempo recolhem dados estatísticos globais. A Dinamarca, por exemplo, pôs em prática o sistema ISAG (Information System for Waste and Recycling - Sistema de Informação sobre Resíduos e Reciclagem) pela primeira vez em 1993. O oitavo relatório, com dados relativos ao ano de 2000, juntamente com as projecções referentes à produção e gestão de resíduos até 2020, foi publicado em 2002.

Outros Estados-Membros desenvolveram esforços significativos nos últimos anos para melhorar a qualidade das estatísticas disponíveis a nível nacional. O Reino Unido, por exemplo, lançou, em 1999, o seu primeiro estudo a nível nacional sobre a produção de resíduos, que facultou uma primeira avaliação fidedigna em matéria de produção de resíduos pela indústria e pelo comércio no Reino Unido, depois completado com estudos a intervalos regulares no âmbito da gestão de resíduos urbanos [105]. De igual modo, o Millennium Report (relatório do milénio), publicado pela EPA (Agência para a Protecção do Ambiente irlandesa), declara que "se conhece consideravelmente mais sobre a gestão de resíduos na Irlanda do que acontecia em 1996. A escassez de dados fidedignos, completos e actualizados sobre resíduos foi considerada um problema fulcral na altura. Depois disso, foram realizados dois estudos globais pela EPA, estando disponíveis dados a nível nacional para os anos de 1995 e 1998 e colmatando-se deste modo, em grande parte, o défice de informação sobre resíduos" [106].

[105] Environment Agency for England and Wales (Agência do Ambiente de Inglaterra e País de Gales), 2002: Strategic Waste Management Information - Waste Statistics for England and Wales 1998-99 (Informação estratégica sobre a gestão de resíduos - estatísticas sobre resíduos relativas à Inglaterra e País de Gales 1998-99), Bristol: Environment Agency for England and Wales.

[106] Agência para a Protecção do Ambiente irlandesa (EPA - Irish Environmental Protection Agency), 2000: Ireland's Environment - A Millennium Report (O Ambiente na Irlanda - relatório do Milénio), Dublim: Irish Environmental Protection Agency, p. 55.

Embora se reconheçam estas melhorias, a qualidade e o alcance dos dados disponíveis a nível nacional é variável e admite-se a possibilidade de se introduzirem ainda outras melhorias. Além disso, os dados são muitas vezes fornecidos com atrasos significativos. Os dados mais recentes constantes da última compilação de estatísticas ambientais sobre a Alemanha reportam-se, por exemplo, a 1998 [107].

[107] Umweltbundesamt e Statistisches Bundesamt (Departamento Federal do Ambiente e Departamento Federal de Estatística), 2002: Dados ambientais, Alemanha 2002, Berlim: Umweltbundesamt e Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, p. 21.

Os dados estatísticos a nível comunitário enfermam de várias lacunas, que incluem uma cobertura incompleta e falta de harmonização, problemas amplamente reconhecidos. Num relatório publicado pela AEA em 1999, por exemplo, pode ler-se que "uma análise pormenorizada da evolução da produção, gestão e minimização de resíduos é dificultada pela falta de definições e dados estatísticos comparáveis em toda a Europa. Mesmo na área dos resíduos urbanos e domésticos, que são áreas consideradas como dispondo de boas estatísticas, reina a confusão" [108]. No último relatório de avaliação ambiental publicado pela AEA lê-se ainda que "as limitações inerentes aos dados impedem uma avaliação global da maioria dos fluxos de resíduos na Europa" [109]. Numa sua publicação recente, a OCDE afirma igualmente que "os dados disponíveis sobre a produção e gestão de resíduos são limitados" [110]. A falta de estatísticas harmonizadas no domínio da gestão de resíduos foi também salientada no recente relatório da Comissão sobre a "lista aberta" dos principais indicadores em matéria de ambiente. Os dados disponíveis sobre taxas de reciclagem de vários materiais estão incompletos ou não estão suficientemente actualizados [111].

[108] AEA, 1999: Baseline projections of selected waste streams - Development of a methodology (Projecções de base para fluxos de resíduos seleccionados - Desenvolvimento de uma metodologia), relatório técnico nº 28, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 6.

[109] AEA, 2002: Environmental signals 2002 - Benchmarking the millennium (Sinais ambientais 2002 - Aferição do milénio), Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 102.

[110] OCDE, 2001: OECD Environmental Outlook (Perspectivas e estratégia ambientais da OCDE), Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos, p. 235, nota 1.

[111] Relatório da Comissão ao Conselho sobre a análise da lista aberta dos indicadores-chave em matéria de ambiente, COM(2002) 524 final de 20.09.2002.

O Regulamento relativo às estatísticas sobre resíduos [112] tem como objectivo suprir as referidas lacunas no conhecimento que temos dos resíduos produzidos e proporcionará a base jurídica para uma recolha completa de dados estatísticos sobre produção e tratamento de resíduos na Comunidade. No programa estatístico quinquenal da Comissão, a aplicação do regulamento é encarada como uma tarefa prioritária no Sistema Estatístico Europeu.

[112] Regulamento (CE) nº 2150/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2002, relativo às estatísticas sobre resíduos, JO L 332 de 9.12.2002, p. 1.

O regulamento inclui três anexos técnicos onde se descreve a recolha de dados. O anexo sobre a produção de resíduos irá traçar um quadro da produção de resíduos em cerca de 40 grupos ou categorias de resíduos. Os dados serão ainda classificados de acordo com a origem dos resíduos domésticos e em função de cerca de 20 actividades económicas que usam a classificação NACE [113]. O anexo sobre o tratamento de resíduos irá fornecer quadros sobre o tratamento de resíduos por categoria de resíduos e por método de tratamento, no caso dos principais métodos de tratamento. O terceiro anexo inclui o quadro que transpõe a lista de resíduos europeia, como prevê a Decisão 2000/532/CE da Comissão, para a classificação estatística dos resíduos.

[113] Regulamento (CE) nº 29/2002, de 19 de Dezembro de 2001, que altera o Regulamento (CEE) n° 3037/90 do Conselho relativo à nomenclatura estatística das actividades económicas na Comunidade Europeia, JO L 6, 10.1.2002, p.3.

Quando aplicado integralmente, o regulamento irá fornecer uma imagem global da produção e tratamento de resíduos em toda a economia comunitária. A recolha de dados será efectuada de dois em dois anos, começando com o ano de referência de 2004. O primeiro conjunto de estatísticas será colocado à disposição da Comissão em 2006.

Por conseguinte, o conhecimento satisfatório dos níveis de produção de resíduos a nível comunitário só será possível, na melhor das hipóteses, em 2006. No entanto, as tendências não podem ser calculadas com base em dados referentes a um único ano. Por conseguinte, uma primeira avaliação das tendências da produção de resíduos na UE apenas será apenas possível em 2008, quando ficar disponível o segundo conjunto de estatísticas recolhidas no contexto do regulamento.

Tendo em conta as limitações atrás referidas, as estatísticas existentes sobre a produção de resíduos devem ser tratadas com cautela, especialmente ao analisar a evolução na UE. As estatísticas actuais podem, quando muito, ser usadas para demonstrar as tendências globais na produção de resíduos. Apesar destas limitações estatísticas, existem poucas dúvidas de que a quantidade de resíduos produzidos na Comunidade aumentou significativamente nas últimas décadas [114].

[114] AEA, 2002 (Ver nota de rodapé 109). A figura 12.3 indica que a produção total de resíduos tem estado mais ou menos estável durante a década de 1990. Tal facto deve-se, em grande medida, ao impacto de uma redução da produção de resíduos nos Países da Europa Central e Oriental, relacionada com a reestruturação económica ocorrida durante a década de 1990.

Esta tendência está reflectida nas estatísticas nacionais sobre a produção de resíduos em muitos Estados-Membros da UE. Seguidamente são dados alguns exemplos [115]:

[115] As estatísticas nacionais usam frequentemente diferentes definições e coberturas. Por conseguinte, as comparações entre países devem ser feitas com cautela, embora as estatísticas nacionais constituam bons indicadores de tendências a nível nacional.

-calcula-se que a produção de resíduos na Dinamarca aumentou 17% entre 1994 e 2000 [116];

[116] Bach, H., Christensen, N. & Kristensen, P. (Eds.) 2002: The State of the Environment in Denmark, 2001 (A situação ambiental da Dinamarca em 2001), relatório técnico NERI nº 409, Roskilde: National Environmental Research Institute (Instituto Nacional para a Investigação do Ambiente), p. 102. Ver também o documento do governo dinamarquês, de 2002, intitulado Denmark's National Strategy for Sustainable Development "A Shared Future - Balanced Development" (Estratégia nacional dinamarquesa para o desenvolvimento sustentável - Um futuro partilhado - Desenvolvimento equilibrado), relatório indicativo, Copenhaga: Agência dinamarquesa para a Protecção do Ambiente, p. 47.

-a Agência para a Protecção do Ambiente irlandesa refere que foram produzidos na Irlanda, em 2000, quase 2,3 milhões de toneladas de resíduos domésticos e comerciais, o que representa um aumento de mais de 60 por cento, em cinco anos, na produção de "resíduos domésticos e comerciais" [117];

[117] Agência para a Protecção do Ambiente (EPA) irlandesa, 2002: Environment in Focus 2002 - Key Environmental Indicators for Ireland (Ambiente em foco 2002 - Indicadores ambientais fundamentais relativos à Irlanda), Dublim: Environmental Protection Agency.

-a produção total de resíduos nos Países Baixos subiu de 50 180 quilotoneladas em 1990 para 58 750 quilotoneladas em 2000, o que representou um aumento de 17%. A produção total de resíduos aumentou 25% entre 1980 e 2001 [118].

[118] RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu - Instituto Real para a Saúde Pública e o Ambiente) 2001: Environmental Data Compendium 2001 (Compêndio de dados ambientais 2001), Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu), quadro C1.9, e RIVM, 2002: Milieubalans 2002 (Balanço ambiental 2002), Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, anexo 3.

Tendências semelhantes foram observadas noutros países industrializados, como a Noruega, onde a produção de resíduos aumentou cerca de 13% entre 1996 e 2000 [119].

[119] Bad news for CO2 and waste in Norway (Más notícias sobre o dióxido de carbono e os resíduos na Noruega), Environment Daily nº 1311, 18 de Outubro de 2002.

A tendência geral nos Países da Europa Central e Oriental (PECO) durante a década de 1990 aponta para a descida da produção geral de resíduos, sobretudo devido à reestruturação económica que acompanhou a transição para uma economia de mercado, com a eliminação progressiva da maquinaria industrial que estava obsoleta. Este facto levou a que "a quantidade média de resíduos produzidos nos PECO per capita caísse de 8,7 toneladas em 1995 para 5,2 toneladas em 1999, o que representa uma quebra de aproximadamente 40%" [120]. No entanto, o crescimento económico acelerado no futuro irá provavelmente implicar um retorno a um acréscimo na produção de resíduos [121].

[120] REC - Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe (Centro Regional para o Ambiente da Europa Central e Oriental), 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European Countries: Current Policies and Trends (Políticas de gestão de resíduos nos Países da Europa Central e Oriental: políticas e tendências actuais), Budapeste: The Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, p. 38.

[121] AEA, 2002: Implications of EEA/EU enlargement for state-of-the-environment reporting in the EU and EEA Member States (Implicações do alargamento do EEE/UE na elaboração de relatórios sobre o ambiente nos Estados-Membros da UE e do EEE), relatório técnico nº 82, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 4.

As projecções a nível nacional indicam ainda aumentos significativos na produção futura de resíduos em vários Estados-Membros da UE. A Agência para a Protecção do Ambiente dinamarquesa, por exemplo, calcula que a produção total de resíduos na Dinamarca irá aumentar cerca de 27% entre 2000 e 2020 [122].

[122] Agência para a Protecção do Ambiente dinamarquesa, 2002: Waste Statistics 2000 (Estatísticas sobre resíduos 2000), Environmental Review nº 1/2002, Copenhaga: Agência dinamarquesa para a Protecção do Ambiente, p. 50.

Grandes fluxos de resíduos

É de consenso geral que existem cinco fluxos de resíduos principais, representando a esmagadora maioria dos resíduos produzidos [123], grupo de que fazem parte os resíduos industriais, os resíduos da exploração de minas e de pedreiras (RMP), os resíduos da construção e demolição (RC&D) e os resíduos sólidos urbanos (RSU). Calcula-se que os resíduos provenientes da agricultura constituam um dos maiores fluxos de resíduos, embora seja escassa a informação disponível sobre o seu volume ou composição. Juntos, estes fluxos de resíduos representam cerca de 90% dos resíduos produzidos em toda a UE.

[123] Os resíduos radioactivos não são abordados na presente comunicação, uma vez que a sua gestão coloca desafios diferentes de outros tipos de resíduos e é abrangida por legislação específica.

As estatísticas disponíveis sobre estes fluxos de resíduos não são satisfatórias. Embora a AEA tenha recentemente constatado alguns progressos na separação entre a produção de resíduos e o crescimento económico [124], vários fluxos de resíduos importantes continuam a aumentar. O crescimento económico e os padrões sociodemográficos e de consumo impulsionam o aumento da produção de resíduos. A OCDE prevê um crescimento significativo no futuro de uma série de importantes fluxos de resíduos, incluindo os RSU, os resíduos da construção e demolição e os resíduos industriais.

[124] AEA, 2002: Sinais ambientais 2002 - Aferição do milénio, relatório de avaliação ambiental nº 9, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, capítulo 12, pp. 100-105.

Os resíduos sólidos urbanos são, frequentemente, alvo privilegiado das atenções dos responsáveis na matéria, o que se deve em parte ao facto de a recolha e tratamento dos RSU serem geralmente da responsabilidade dos poderes públicos. No entanto, estes resíduos não são nem o maior fluxo de resíduos nem o mais problemático do ponto de vista ambiental. Por exemplo, apenas uma parte diminuta dos resíduos domésticos (que constituem o grosso dos RSU) é perigosa, representando cerca de 1% da quantidade total de resíduos perigosos [125]. Por outro lado, a AEA calcula [126] que os RSU contribuem para cerca de um sexto da produção total de resíduos na UE. A produção de RSU é actualmente avaliada numa média de 550 quilos per capita em toda a UE, valor que deve ser comparado com a média comunitária de 1985, aproximadamente de 300 quilos per capita. A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE) calcula que a produção de RSU nos seus países membros irá aumentar 43% entre 1995 e 2020, atingindo 640 quilos per capita no final deste período [127].

[125] AEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries (Produção de resíduos perigosos nos Estados-Membros da AEA), relatório temático nº 14/2001, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 22.

[126] AEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries (Produção de resíduos perigosos nos Estados-Membros da AEA), relatório temático nº 14/2001, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 22.

[127] OCDE, 2002: OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century (Estratégia de desenvolvimento ambiental da OCDE para a primeira década do século XXI), Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos, p. 236.

Os resíduos industriais são os resíduos produzidos pela indústria transformadora (secção D da classificação NACE das actividades económicas). A harmonização de dados sobre a produção de resíduos neste sector está incompleta e a avaliação dos níveis e tendências da produção de resíduos neste sector, excepto em níveis elevados de agregação, é altamente problemática. O Eurostat, por exemplo, refere que os dados sobre resíduos industriais "incluem estimativas, dados não validados, dados parciais e baseiam-se em diferentes definições de sectores ou em coberturas susceptíveis de variarem de um ano para outro" [128].

[128] Eurostat, 2002: Sourcebook of environmentally-relevant data on industry - Data 1990-1999 (Colectânea de dados sobre a indústria relevantes para o ambiente - Dados de 1990/1999), Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, p. 44.

Os dados disponíveis indicam que a indústria transformadora contribui com entre um quinto e um quarto da totalidade dos resíduos produzidos. Um documento de fundo elaborado para a OCDE prevê que estes resíduos irão crescer mais depressa do que a produção total de resíduos e, por conseguinte, contribuir para uma quota ligeiramente superior na produção total de resíduos em 2020 do que a verificada em 1997 (24% contra 22%) [129].

[129] Stutz, J. et al., 2001: Waste trends and outlook - Background document for the OECD Environmental Outlook for chapter 20: Waste (Tendências e perspectivas dos resíduos - Documento de fundo para as perspectivas ambientais da OCDE no capítulo 20: resíduos), Paris: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos, p. 26.

Os resíduos da actividade mineira e de pedreiras representam entre um sexto e um terço do total de resíduos produzidos, segundo dados da AEA e da OCDE. No entanto, tal como noutros sectores, o contributo deste sector em diferentes Estados-Membros da UE está também sujeito a variações, que dependem, por exemplo, da importância e das características das actividades mineiras. Este fluxo de resíduos parece ser mais importante nos países da adesão do que nos actuais Estados-Membros da UE.

Os resíduos de construção e demolição abrangem um amplo leque de materiais. A quantidade total destes resíduos per capita varia consideravelmente de país para país e parece estar relacionada com os aspectos económicos e culturais dos diferentes países, bem como com as diferentes definições existentes. Segundo Symonds, estes resíduos somam 180 milhões de toneladas por ano na UE, tendo cinco dos Estados-Membros respondido por 80% do total deste tipo de resíduos, o que parece estar em consonância com o contributo que deram para a totalidade do mercado da construção civil. Os resíduos de construção e demolição ultrapassam os 480 quilos per capita e por ano, com uma reciclagem ou reutilização de apenas 28% na UE-15. Grande parte destes resíduos é composta por cimento, tijolos e telhas, que se prestam a ser triturados e reciclados para substituírem materiais aglomerados produzidos de novo em determinadas aplicações menos exigentes. A natureza destes resíduos está directamente relacionada com as técnicas de construção utilizadas quando foram construídos os edifícios e outras estruturas agora demolidos. Daí que, à medida que aumenta a variedade de materiais utilizados na construção, aumenta também a complexidade da gestão dos resíduos provenientes de demolições.

Os resíduos agrícolas englobam, em primeiro lugar, as lamas, o estrume, a palha, a ensilagem e respectivos efluentes, os resíduos de produtos hortícolas e cereais, etc. e em segundo lugar, resíduos como sucata de maquinaria, pesticidas ou óleos usados, etc. Segundo a AEA, não existem estimativas gerais disponíveis sobre o volume total dos resíduos produzidos pela agricultura na UE.

Os resíduos perigosos

Um relatório recente da AEA concluiu que "a tendência [na produção de resíduos perigosos] não é muito clara pelo facto de o volume de resíduos perigosos, em alguns países, oscilar de ano para ano. Além disso, alguns países não têm acesso a novos dados, tornando difícil apurar, de uma forma fiável, as tendências relacionadas com a produção de resíduos perigosos" [130].

[130] EEA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries ((Produção de resíduos perigosos nos Estados-Membros da AEA), relatório temático nº 14/2001, Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, p. 20.

A produção de resíduos perigosos comunicada na década de 1990 foi afectada pela mudança da definição de resíduos perigosos. A produção de resíduos perigosos no Reino Unido, por exemplo, mais do que duplicou entre 1996/7 e 1997/8 após o início da entrada em vigor da lista de resíduos perigosos [131]. De igual modo, o Plano Federal austríaco de Gestão de Resíduos de 2001 refere que "o aumento significativo do volume de resíduos perigosos [...] não se fica a dever a uma produção adicional de resíduos perigosos mas, antes, a mudanças na definição de características relevantes dos resíduos em termos de perigosidade, em virtude do decreto-lei sobre a classificação dos resíduos perigosos e resíduos domésticos perigosos (Decreto-lei sobre a classificação dos resíduos de 1997)" [132]. A OCDE constata ainda que "não pode ser determinada qualquer tendência na produção de resíduos perigosos em virtude da constante modificação das definições de resíduos perigosos nos países membros da OCDE" [133].

[131] Decisão 94/904/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em aplicação do n° 4 do artigo 1° da Directiva 91/689/CEE relativa aos resíduos perigosos, JO L 356, de 31.12.1994, p.14, subsequentemente substituída pela Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000, na sua versão modificada, JO L 226, 6.9.2000, p.3, em vigor desde 1 de Janeiro de 2002.

[132] BMU (Ministério Federal do Ambiente), 2001: Federal Waste Management Plan 2001 (Plano Federal austríaco de Gestão de Resíduos de 2001), Viena: Ministério Federal da Agricultura e Florestas, Ambiente e Gestão das Águas, p. 12.

[133] Stutz e al., op. cit. (nota de rodapé nº 128 supra), p. 19.

Segundo a AEA, a indústria transformadora é a principal responsável pela produção de resíduos perigosos em vários Estados-Membros, contribuindo com mais de 75% do total de resíduos perigosos produzidos [134]. Não é possível estabelecer uma classificação exacta por sector industrial com base nas estatísticas disponíveis. No entanto, os dados comunicados pela AEA indicam que as indústrias química e metalúrgica são os sectores da indústria que produzem a maior parte dos resíduos perigosos [135].

[134] AEA, 2001b: p. 26.

[135] Ibid., p. 27.

Conclusões

Sintetizando, podemos concluir que tanto a nossa experiência passada como as projecções para o futuro indicam que, na ausência de uma intervenção adicional nesta matéria, a produção total de resíduos continua e continuará a aumentar no futuro próximo. Contudo, os dados estatísticos actualmente disponíveis não permitem uma análise mais detalhada dos níveis ou tendências em matéria de produção de resíduos. Em alguns fluxos de resíduos, e designadamente nos resíduos industriais e perigosos, afigura-se difícil fazer uma avaliação fidedigna, pelo menos das tendências, facto que constitui um obstáculo significativo à tomada de decisões e que carece de resolução urgente.

Anexo III

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

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