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Document 52002DC0704

Comunicação da Comissão - Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão

/* COM/2002/0704 final */

52002DC0704

Comunicação da Comissão - Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão /* COM/2002/0704 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão

I. Introdução

A interacção entre as instituições europeias e a sociedade reveste várias formas:

- em primeiro lugar, através do Parlamento Europeu, representante eleito dos cidadãos da Europa;

- através dos órgãos consultivos institucionalizados da UE (Comité Económico e Social e Comité das Regiões), com base nas funções que lhes são conferidas pelos Tratados;

- através de contactos directos menos formalizados com as partes interessadas.

No Livro Branco sobre Governança Europeia, a Comissão comprometeu-se a contribuir para uma cultura reforçada de consulta e diálogo na UE.

A Comissão preparou o presente documento sobre consulta das partes interessadas para responder aos compromissos assumidos. Simultaneamente, o documento é uma contribuição directa para o "Plano de Acção para uma melhor regulamentação" e aborda renovadamente o impacto da avaliação.

A realização de consultas amplas não é um fenómeno novo. Na realidade, a Comissão tem uma longa tradição de realização de consultas a grupos de interesses do exterior ao formular as suas políticas e incorpora em quase todas os resultados dessas consultas.

As vantagens de estar aberta a contribuições externas já são reconhecidas. Todavia, não houve por enquanto uma abordagem à escala da Comissão sobre a forma de proceder às consultas. Cada um dos serviços tem os seus próprios mecanismos e métodos para consultar os seus grupos de interesses sectoriais respectivos. Embora esta situação tenha sem dúvida dado origem a muitos exemplos de bom relacionamento entre a Comissão e os grupos de interesses, muita gente pensa, dentro da instituição e entre aqueles que são consultados, que o processo deveria ser mais consistente. As reacções ao Livro Branco sobre Governança confirmam esta apreciação [1].

[1] Estes comentários estão no sítio Web da Comissão sobre Governança, em http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

Com o presente documento, a Comissão define, pois, diversos princípios gerais que deverão nortear as suas relações com as partes interessadas, bem como um conjunto de regras mínimas para os seus processos de consulta [2].

[2] Relativamente ao âmbito dos princípios gerais das regras mínimas, ver Parte V, "Natureza e objecto".

A fundamentação global deste documento incide na garantia de que todas as partes pertinentes sejam devidamente consultadas.

Os principais objectivos da abordagem podem resumir-se no seguinte:

* encentivar um maior envolvimento das partes interessadas, recorrendo a um processo de consulta mais transparente que reforce a responsabilização da Comissão;

* disponibilizar princípios e regras de carácter geral que ajudem a Comissão a fundamentar os seus processos de consulta e a efectuá-los de forma pertinente e sistemática;

* elaborar um quadro de consultas coerente, mas suficientemente flexível para permitir ter em linha de conta os requisitos específicos de todos os diferentes interesses e a necessidade de criar estratégias de consulta adequadas para cada proposta de actuação;

* fomentar a aprendizagem e o intercâmbio mútuos de experiências positivas dentro da Comissão.

Os princípios gerais e as regras mínimas constantes do presente documento foram publicados sob a forma de projecto em Junho de 2002, para comentários das partes interessadas. Os resultados do processo de consulta constam da parte IV.

II. Fundamentação global dos processos de consulta da Comissão

Consulta - Situação vantajosa para todos

Os mecanismos de consulta são parte integrante das actividades de todas as instituições europeias, acompanhando todo o ciclo legislativo, desde a fase de concepção da política, que precede a proposta da Comissão, até à adopção final de uma medida pelo Parlamento e a respectiva implementação. Consoante o que esteja em jogo, pretende-se com as consultas proporcionar o contributo, designadamente, de representantes das autoridades regionais e locais, de organizações da sociedade civil, empresas e organizações de empresas, de cidadãos interessados, do meio académico e de técnicos especializados, bem como das partes interessadas de países terceiros.

Existem já órgãos de consulta institucionalizados, criados especialmente para assistirem a Comissão, o Parlamento e o Conselho, como o Comité Económico e Social (CES) e o Comité das Regiões (CdR). A Comissão considera muito importante estimular o desempenho mais proactivo destes órgãos, tendo já agido nesse sentido (ver capítulo III.)

O papel essencial destes órgãos consultivos não pode no entanto excluir contactos directos entre a Comissão e os grupos de interesses. Na realidade, a realização de consultas amplas faz parte dos deveres conferidos à Comissão pelos Tratados e contribui para a apresentação de propostas consistentes ao Parlamento. Assim se observa plenamente o quadro jurídico da União Europeia, que determina que "a Comissão deve [...] proceder a amplas consultas antes de propor textos legislativos e, quando adequado, publicar documentos relativos a essas consultas". [3]

[3] Protocolo (N° 7) relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, adoptado no âmbito do Tratado de Amesterdão.

Consequentemente, não há contradição entre a realização de consultas amplas e o conceito de democracia representativa. É óbvio que o processo de tomada de decisões na União Europeia é antes de mais nada legitimado pelos representantes eleitos dos europeus. Tal como o Parlamento Europeu explicitou na Resolução relativa ao Livro Branco sobre Governança [4]: "a consulta dos sectores visados [....] apenas poderá representar um complemento, e não um sucedâneo, dos procedimentos e decisões das instituições legislativas democraticamente legitimadas; apenas o Conselho e o Parlamento poderão decidir de forma responsável, na sua qualidade de legisladores [....]". O princípio orientador da Comissão é, pois, dar às partes interessadas a possibilidade de se exprimirem, sem no entanto decidirem.

[4] A5-0399/2001.

Por outro lado, não se pode subestimar o desafio que consiste em garantir tratamento adequado e equitativo a todos os participantes no processo de consulta. A Comissão salientou, em especial, a intenção de se reduzir "também o risco de os dirigentes políticos apenas tomarem em consideração um dos aspectos da questão ou de grupos específicos terem acesso privilegiado [...]." [5] Isto significa que os grupos pertinentes para determinadas consultas têm de ser identificados com base em critérios claros.

[5] Livro Branco sobre Governança Europeia.

Ao levar a cabo o seu dever de proceder a consultas, a Comissão garante a viabilidade técnica e prática das suas propostas, bem como uma abordagem ascendente. Por outras palavras, pode dizer-se que um bom processo de consulta serve um duplo objectivo, pois contribui para melhorar a qualidade dos resultados das políticas, melhorando simultaneamente o envolvimento das partes interessadas e do público em geral. Processos de consulta coerentes e transparentes orientados pela Comissão apresentam outra vantagem, pois não só permitem um maior envolvimento do público em geral como aumentam as oportunidades de o Parlamento analisar minuciosamente as actividades da Comissão (por exemplo, através da disponibilização de documentos que resumem os resultados da consulta).

Papel específico das organizações da sociedade civil

Embora os grupos-alvo das consultas variem consoante as circunstâncias, todos os interesses sociais pertinentes deverão dispor da oportunidade de exprimir os seus pareceres.

Neste contexto, as organizações da sociedade civil desempenham um papel importante na generalização do diálogo. É por este motivo que o Livro Branco sobre Governança Europeia salienta a importância do envolvimento destas organizações nos processos de consulta. A Comissão preconiza particularmente uma abordagem coerente da representação das organizações da sociedade civil a nível europeu.

O papel específico das organizações da sociedade civil nas democracias modernas está intimamente relacionado com os direitos fundamentais de associação dos cidadãos para atingirem objectivos comuns, tal como salientado no artigo 12º da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais [6]. A filiação numa associação é outra forma de os cidadãos participarem activamente, para além do envolvimento em partidos políticos ou através de eleições.

[6] «Todas as pessoas têm direito à liberdade de reunião pacífica e à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico (...)».

Livro Branco: Governança Europeia

"A sociedade civil desempenha um papel importante, uma vez que expressa as preocupações dos cidadãos e proporciona serviços que vêm ao encontro das suas necessidades. [...] A sociedade civil considera cada vez mais que a Europa constitui uma excelente plataforma para alterar as orientações políticas e mudar a sociedade. [...] É uma boa oportunidade para que os cidadãos participem mais activamente na prossecução dos objectivos da União, oferecendo-lhes um intermediário estruturado para veicular as suas reacções, críticas e protestos."

Podem surgir problemas devido à ausência de definição comum - a nível jurídico a aceitação comum é mais remota ainda - da expressão 'organização da sociedade civil'. Tal não impede, no entanto, que seja usada para designar uma gama de organizações que incluem aquilo a que se convencionou chamar intervenientes no mercado de trabalho (ou seja, associações sindicais e patronais - também chamados "parceiros sociais" [7]), organizações representativas do domínio social e económico não consideradas parceiros sociais no sentido estrito (por exemplo, associações de consumidores), as ONG (organizações não governamentais), que reúnem as pessoas em redor de uma causa comum, como é o caso das organizações ambientalistas, organizações de defesa dos direitos humanos, associações com fins caritativos, organizações da área do ensino e da formação, etc., organizações comunitárias (ou seja, organizações de base que operam na sociedade e cujos objectivos são definidos pelos seus membros), como por exemplo as organizações juvenis, as associações de famílias e todas aquelas que permitem aos cidadãos participarem na vida local e municipal, e as comunidades religiosas [8].

[7] Devido ao seu carácter representativo, os sindicatos e as organizações patronais desmpenham um papel especial. O Tratado CE requer, por exemplo, que a Comissão consulte chefias e trabalhadores ao preparar propostas, em especial no domínio social. Em determinadas condições, podem chegar a acordos vinculativos que se transformam subsequentemente em legislação comunitária (no âmbito do diálogo social).

[8] Esta descrição corresponde à análise desenvolvida pelo Comité Económico e Social no parecer «O papel e o contributo da sociedade civil organizada na construção europeia» (JO C 329, de 17 de Novembro de 1999, p. 30).

Assim sendo, por "organizações da sociedade civil" entendem-se as principais estruturas da sociedade exteriores ao governo e à administração pública, incluindo operadores económicos que geralmente não são considerados do "terceiro sector" ou ONG. A vantagem da designação reside na abrangência e na demonstração de que o conceito destas organizações está profundamente enraizado nas tradições democráticas dos Estados-Membros da União.

III. Melhorar os processos de consulta da Comissão - Processo em curso

A Comissão não começa do nada no que respeita ao envolvimento de partes interessadas. Nos últimos anos, adoptou várias medidas para melhorar o processo de consulta, tal como se pode verificar pelos exemplos que se seguem.

Iniciativa de elaboração interactiva das políticas (IEIP)

Em 3 de Abril de 2001, a Comissão Europeia adoptou uma Comunicação relativa à elaboração interactiva das políticas (C(2001) 1014), com o objectivo de melhorar a governança recorrendo à Internet para a recolha e análise das reacções do mercado, para utilização no processo de elaboração de políticas da União Europeia. A EIP permitirá à Comissão, enquanto administração moderna, responder mais rapidamente e com maior precisão às expectativas de cidadãos, consumidores e empresas.

A Iniciativa de elaboração interactiva das políticas implica o desenvolvimento de dois mecanismos baseados na Internet que facilitarão a avaliação, pela Comissão, do impacto das políticas da UE (ou a falta delas) no terreno:

* um mecanismo de resposta que permite a recolha de reacções espontâneas do mercado. Recorre às redes e contactos existentes, que servem de intermediários para o acesso permanente aos pareceres e experiências dos operadores económicos e dos cidadãos da UE;

* -um mecanismo de consulta, concebido para receber e armazenar rapidamente e de forma estruturada, as reacções às novas iniciativas. Inclui a criação de grupos permanentes para avaliação dos pareceres, de que são exemplo os painéis de empresas.

CONECCS

Foi criada uma base de dados [9] sob a designação de CONECCS (Consulta, Comissão Europeia e sociedade civil), que reúne dados sobre órgãos consultivos formais e estruturados. O objectivo consiste em informar sobre comités e outras estruturas da Comissão através das quais as organizações da sociedade civil são consultadas formal ou estruturadamente.

[9] http://europa.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index.htm

No sítio Web da CONECCS, no servidor Europa, o público dispõe ainda de informações, a nível europeu, sobre organizações da sociedade civil sem fins lucrativos. Trata-se de uma lista de organizações criada numa base voluntária, apenas como fonte de informações e não como meio de acreditação.

A CONECCS é um instrumento dinâmico em permanente evolução.

A Comissão vai manter este processo para melhorar as suas práticas de consulta no futuro. Por exemplo, num domínio que é da maior importância para os cidadãos europeus, a Comissão está determinada a implementar a Convenção de "Aarhus" NU/CEE sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público e o Acesso à Justiça no Domínio do Ambiente [10].

[10] Tal poderá exigir medidas adicionais de implementação a nível comunitário, em estudo.

Papel mais proactivo dos órgãos consultivos institucionalizados

Tal como referido na introdução, o Comité Económico e Social (CES) e o Comité das Regiões (CdR) desempenham um papel fundamental no processo de consulta, conferido pelos Tratados. Na sua qualidade de órgãos consultivos institucionalizados da UE, representam uma tradição de consulta profundamente enraizada. A Comissão aprecia o facto de poder tirar partido da sua experiência e insta-os a desempenharem um papel mais proactivo.

Em 2001, a Comissão celebrou protocolos de cooperação com o Comité Económico e Social e com o Comité das Regiões, com o objectivo de reforçar a sua função de intermediários entre, por um lado, as instituições europeias e, por outro, a sociedade civil organizada (CES) ou as autoridades regionais e locais (CdR). No que respeita ao CES, esta nova abordagem corresponde particularmente ao espírito do Tratado de Nice, que reforçou a participação do CES no quadro comunitário ao estipular que fosse constituído por representantes dos vários sectores económicos e sociais da sociedade civil. No que respeita ao CdR, o protocolo de cooperação é essencial devido ao duplo papel do Comité - é o órgão representativo das autoridades regionais e locais da UE e é um intermediário indispensável entre estas autoridades e as instituições da UE.

Na Comissão, os protocolos foram implementados [11] com base num vade-mecum interno destinado aos serviços da Comissão.

[11] A implementação dos protocolos implicará, em especial: pedidos de pareceres sobre matérias pluridisciplinares no âmbito das prioridades estratégicas da Comissão e a consulta sistemática sobre livros verdes e livros brancos; aumento da cooperação ad hoc (audições, conferências comuns, outros eventos). No que respeita ao CES, poderá tirar-se partido do carácter transversal das suas funções e considerar eventuais contributos que facilitem o diálogo com a sociedade civil.

De acordo com os protocolos, estes órgãos serão chamados, num futuro próximo, a organizar consultas em nome da Comissão. Nessa altura, será necessário discutir com eles as possibilidades de adesão à estrutura delineada no presente documento.

IV. Resultados do processo de consulta

Na sequência da publicação do Livro Branco sobre Governança Europeia, a Comissão recebeu inúmeros comentários [12] que manifestavam agrado pelo seu empenhamento em criar um quadro coerente de consulta das partes interessadas. No entanto, houve muitas organizações que insistiram no facto de estarem interessadas em fornecer à Comissão comentários mais pormenorizados com base num verdadeiro projecto de proposta-quadro de consulta.

[12] Os comentários podem ser consultados no endereço: http://europa.eu.int/comm/governance/ contributions/index_en.htm.

Consequentemente, a Comissão decidiu publicar uma proposta sob a forma de documento de consulta [13], incentivando todas as partes interessadas a tecer comentários aos princípios gerais e regras mínimas propostos. Esta abordagem foi muito apreciada por todos os consultados. Numa das contribuições dizia-se: "O facto de a Comissão proceder a consultas sobre os princípios gerais e regras mínimas propostos é, só por si, uma demonstração de uma boa prática de consulta".

[13] "Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Proposta relativa aos princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão" (COM (2002) 277 final).

A Comissão recebeu um total de oitenta e oito contribuições, sob a forma de comentários apresentados por governos dos Estados-Membros (Alemanha, Suécia, Reino Unido) e de um país terceiro (EUA), bem como de organizações internacionais, europeias e nacionais (quer do sector privado quer das ONG), de autoridades regionais e locais, interesses religiosos e igrejas, cidadãos individuais e empresas individuais. No Anexo inclui-se uma lista de todos os participantes. O texto integral das contribuições está acessível na Internet, acompanhado de informações sobre os objectivos gerais e a estrutura dos grupos que apresentaram comentários em nome das suas organizações [14].

[14] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/consultation/index_en.htm.

A quantidade e a elevada qualidade das diversas contribuições são reveladoras do interesse indiscutível que a prática de consulta da Comissão desperta no exterior.

Todas as reacções e comentários recebidos foram cuidadosamente analisados para se determinar a eventual possibilidade de os incorporar na concepção final dos princípios gerais e regras mínimas que a Comissão adopta com o presente documento.

1. Principais características dos princípios gerais e regras mínimas revistos

A apreciação da proposta inicial levou, essencialmente, às seguintes alterações:

* Clarificação do âmbito dos princípios gerais e regras mínimas.

* Classificação da ligação entre os processos de avaliação de impacto da Comissão e o recurso às consultas.

* Precisão das implicações operacionais dos princípios gerais.

* Consideração das reservas das organizações nacionais e europeias quanto à preparação de comentários sobre os documentos de consulta da Comissão em nome dos respectivos membros.

* Explicitação dos critérios de selecção sobre consultas específicas.

Além disso, a Comissão vai criar uma série de medidas de implementação que garantam a devida aplicação e controlo em todos os seus serviços (ver ponto 3 do capítulo IV).

2. Reacções aos comentários recebidos

De acordo com as orientações definidas no documento de consulta, a Comissão tenciona reagir às principais questões levantadas pelos participantes nos processos de consulta sobre o projecto de princípios gerais e regras mínimas.

Natureza do documento

Alguns participantes na consulta questionaram a decisão da Comissão de fixar regras de consulta numa Comunicação da Comissão (ou seja, sob a forma de um documento de medidas políticas) em vez de adoptar um instrumento juridicamente vinculativo. Em seu entender, as regras ficariam assim enfraquecidas, impedindo a Comissão de garantir consistência e coerência às suas práticas de consulta.

Todavia, a Comissão está convencida de que abordar a consulta de forma juridicamente vinculativa não é desejável por dois motivos: em primeiro lugar, é necessário inscrever uma linha de separação clara entre as consultas lançadas por iniciativa da Comissão antes da adopção de uma proposta e o processo de decisão que se lhe segue, formalizado e obrigatório em conformidade com os Tratados. Em segundo lugar, há que evitar a situação em que as propostas da Comissão possam ser contestadas em tribunal com base em alegada ausência de consulta das partes interessadas. Uma abordagem ultra-legalista deste tipo seria incompatível com a necessidade de prever políticas atempadamente e com as expectativas dos cidadãos de que as Instituições Europeias se devem preocupar mais com a substância do que com os procedimentos.

Acresce ainda que a percepção de alguns participantes no processo de consulta, tal como acima referido, de que os princípios e orientações se poderiam revelar inúteis devido à sua natureza não vinculativa juridicamente, se deve a um mal-entendido. Escusado será dizer que quando a Comissão decida aplicar os princípios e orientações, os seus serviços têm de agir em conformidade.

Finalmente, a Comissão entende que o aperfeiçoamento da sua prática de consulta não se deveria basear numa abordagem de 'comando e controlo', mas sim na prestação da orientação e assistência adequadas aos funcionários encarregados dos processos de consulta. Os princípios gerais e as regras mínimas deverão constituir um ponto de referência para um processo interno de aprendizagem constante.

Existe ainda um plano de acção que prevê um relatório anual sobre "melhor regulamentação" e que abrangerá a aplicação dos princípios gerais e regras mínimas.

OBJECTO

Diversos participantes na consulta recomendaram a clarificação dos tipos de iniciativas abrangidos pelo novo quadro de consulta. A Comissão respondeu clarificando o âmbito das regras de consulta.

Esta instituição não seguiu todavia a ideia lançada por alguns participantes no sentido de se alargar de uma forma geral o âmbito das regras (por forma a abranger todas as consultas) ou de as separar da abordagem da Comissão para aumentar as avaliações de impacto. Esta decisão corresponde aos princípios subjacentes de proporcionalidade, que devem orientar a prática administrativa da Comissão (ver princípios gerais, título: 'eficácia'). Prende-se também com o facto de a Comissão dever avaliar caso a caso as suas necessidades de consulta, de acordo com o seu direito de iniciativa.

De igual modo, a Comissão gostaria ainda de reiterar o facto de a consulta não poder nunca ser um processo aberto ou permanente. Por outras palavras, há um tempo para proceder a consultas e outro para a tomada interna de decisões e a decisão final pela Comissão.

Acesso aos processos de consulta

O documento de consulta da Comissão estabelecia a distinção entre processos de consulta abertos e específicos, que gerou muitos comentários quanto à modalidade de acesso às consultas - limitado ou não - e à avaliação da qualidade das contribuições das partes interessadas.

As posições manifestadas variaram entre a restrição das consultas a organizações europeias de representantes e a defesa do parecer de todas as partes interessadas ou afectadas.

Consequentemente, a Comissão gostaria de deixar claro que pretende manter uma abordagem inclusiva, de acordo com o princípio da governança aberta: todo o cidadão, empresa ou associação poderá continuar a fornecer reacções à Comissão. Por outras palavras, a Comissão não pretende criar novas barreiras burocráticas para limitar o número daqueles que podem participar nos processos de consulta.

Impõem-se, no entanto, duas considerações adicionais neste contexto. Em primeiro lugar, a experiência diz que antes de lançar um processo de consulta há que definir claramente o grupo-alvo. Por outras palavras, a Comissão deve procurar activamente a reacção das partes interessadas pertinentes, que, consequentmente, terão de ser definidas com base em critérios sólidos. Em segundo lugar, impõem-se também critérios de selecção claros nos casos em que a consulta seja limitada por motivos práticos. Tal é especialmente o caso no que respeita à participação das partes interessadas em reuniões ou em órgãos de carácter consultivo. Os elementos da norma B deverão ser considerados neste contexto.

A Comissão gostaria de salientar a importância que atribui às reacções das organizações europeias de representantes. Neste contexto, há que referir que o Comité Económico e Social apresentou um conjunto de critérios de elebigilidade para o chamado "diálogo civil" [15]. A questão da representatividade a nível europeu não deverá, no entanto, ser utilizada como o único critério de avaliação da importância ou qualidade dos comentários. A Comissão evitará processos de consulta susceptíveis de dar a impressão de que "Bruxelas só fala com Bruxelas", como disse um dos participantes na consulta. Em muitos casos, os pontos de vista nacionais e regionais podem ser igualmente importantes para se ter em consideração a diversidade de situações nos Estados-Membros. Acresce que os pareceres minoritários podem constituir aspectos essenciais para o discurso aberto relativo a políticas. Parece óbvio, por outro lado, que a questão da representatividade dos pareceres expressos é um elemento importante para a Comissão quando se tomam decisões políticas na sequência de um processo de consulta.

[15] «Para ser elegível, a organização europeia deverá:- estar organizada de modo estável a nível comunitário; - facultar acesso directo ao saber pericial dos seu membros e garantir assim consultas rápidas e construtivas; - representar interesses gerais que correspondam aos interesses da sociedade europeia; - integrar organizações que sejam reconhecidas a nível dos respectivos Estados-Membros como representativas dos interesses que defendem; - dispor de organizações filiadas na grande maioria dos Estados-Membros da UE; - prever a obrigação de prestação de contas aos seus membros; - dispor de um mandato de representação e de actuação a nível europeu; - ser independente e não sujeita a instruções de instâncias exteriores; - ser transparente, sobretudo no domínio financeiro e nas suas estruturas de decisão.» (Parecer sobre 'Governança Europeia - Livro Branco', de 20 de Março de 2002; CES 357/2002) .

Posto isto, a questão crucial para a Comissão, ao decidir quais os grupos a visar nas suas consultas, é garantir às partes relevantes a oportunidade de exprimirem os seus pareceres. As regras mínimas foram reformuladas e reagrupadas em conformidade.

Transparência e independência das partes interessadas

Várias organizações exprimiram preocupação quanto à eventualidade de, com o pretexto da transparência, a Comissão poder tentar interferir na estrutura interna destas organizações. A Comissão gostaria de salientar que respeita integralmente a independência das organizações externas. Por outro lado, para o significado e credibilidade do processo de consulta é essencial saber-se quem participou nos processos. Para clarificar estas questões procedeu-se a uma ligeira adaptação dos princípios gerais.

Prazos de consulta

Muitos foram os participantes no processo de consulta que instaram a Comissão a reconsiderar o período mínimo de consulta apresentado na norma D, argumentando que o prazo de seis semanas é insuficiente para a preparação de comentários. Salienta-se o caso de associações europeias e nacionais que declararam necessitar de mais tempo para consultarem os respectivos membros e poderem apresentar contribuições consolidadas.

A Comissão gostaria de salientar novamente que os períodos de consulta têm de equilibrar a necessidade de reacções adequadas e a necessidade de decisões rápidas. A norma D foi, no entanto, alterada para, na medida do possível, responder às necessidades das organizações de grupos de interesse.

Disposições em matéria de reacções

A Comissão insiste em que o principal mecanismo para fornecer reacções aos participantes nas consultas reagirem será através de um documento oficial da Comissão, a aprovar pelo Colégio, ou seja, em especial, as exposições de motivos que acompanham as propostas legislativas.

A ideia de reagir numa base individual (declarações com reacções), sugerida em algumas contribuições, não é compatível com o requisito de eficácia do processo de decisão. Acresce ainda que as partes interessadas deverão ter presente que as decisões da Comissão se baseiam no princípio da colegialidade, o que significa que apenas o Colégio de Comissários tem direito a equacionar os pros e os crontras manifestados no processo de consulta e a adoptar uma posição final no interesse da Comunidade. Tal não impede, todavia, que alguns comissários ou funcionários da Comissão discutam individualmente, ao nível adequado e em debate aberto, com as partes interessadas sobre os domínios políticos da sua competência.

Quadros especiais para grupos específicos

Diversas organizações salientaram a necessidade de definir disposições específicas de consulta para os seus sectores respectivos.

Muito embora insistindo na sua qualidade de órgãos democraticamente legitimados, as autoridades regionais e locais levantaram a questão da situação em matéria de preparação de um quadro para um diálogo mais sistemático com as associações dos governos regionais e locais da UE, anunciado pela Comissão no Livro Branco sobre Governança. A Comissão está a preparar um documento de trabalho, visando identificar o quadro, âmbito e modalidades do diálogo preconizado. Os documentos serão publicados e divulgados para consulta.

Diferentes Igrejas instaram também a Comissão a conceber um patamar mais estável de diálogo com as comunidades de diferentes credos e confissões e enviaram à Comissão uma série de propostas operacionais.

Uma ONG lançou a ideia de celebração de um 'Compacto' entre as instituições europeias e organizações do sector do voluntariado, na senda dos exemplos existentes em alguns Estados-Membros.

Quer as igrejas quer as ONG manifestaram-se a favor de um artigo nos Tratados que vise reforçar o diálogo com os interesses religiosos e a sociedade civil.

Parece óbvio que estas propostas ultrapassam os princípios gerais e as regras mínimas de consulta das partes interessadas. Actualmente, a Comissão pretende concentrar-se na implementação propriamente dita das medidas sobre melhoria da legislação, incluindo as regras de consulta.

3. Implementação de medidas

As alterações acima mencionadas visam contribuir para a implementação serena dos princípios gerais e das regras mínimas. No entanto, por forma a permitir ao pessoal da Comissão a sua correcta aplicação e a garantia da necessária assimilação, são necessárias novas medidas. Assim sendo, os princípios gerais e as regras mínimas serão acompanhados das medidas seguintes:

* O sítio Web interno aos serviços da Comissão fornecerá ao pessoal desta instituição orientação prática, incluindo exemplos de experiências positivas.

* Esta medida será acompanhada de um serviço de assistência com base numa caixa do correio para o pessoal poder apresentar questões sobre a aplicação dos princípios gerais e regras mínimas.

* Proceder-se-á às medidas adequadas de sensibilização e, quando tal se justifique, serão organizadas acções de formação específica.

* A implementação do quadro de consulta da Comissão será abrangida pelo relatório anual sobre 'melhor regulamentação'.

* A coordenação das medidas mencionadas ocorrerá no contexto da rede global da Comissão sobre o tema 'melhor regulamentação'.

4. Conclusões

A Comissão entende que as alterações aos princípios gerais e regras mínimas, juntamente com o conjunto de medidas de implementação, constituem um importante passo em frente no processo que visa melhorar os mecanismos de consulta.

Como é óbvio, as medidas não incluem todos os pedidos apresentados pelas partes interessadas durante a consulta sobre a abordagem inicial proposta pela Comissão em Junho de 2002. No entanto, a Comissão considera que as decisões tomadas no presente documento equilibram as expectativas das partes interessadas e a necessidade de um quadro que, nas actuais circunstâncias, é realista e exequível em termos administrativos.

O conjunto final de princípios gerais e regras mínimas, incluído na Parte V, entrará em vigor em 1 de Janeiro de 2003.

V. Princípios gerais e regras mínimas em matéria de consultas efectuadas pela Comissão

Natureza e objecto

As relações de consulta entre a Comissão e as partes interessadas deverão ser pautadas por princípios fundamentais que definam o respectivo ambiente de funcionamento, além de constituírem a base de desenvolvimentos futuros na área da política de consultas. Estes princípios exploram prioritariamente as orientações gerais de conduta dos assuntos da Comissão. São princípios-chave salientados no Livro Branco da Comissão sobre Governança Europeia: participação, abertura, responsabilização, eficácia e coerência.

Para que as relações de consulta tenham êxito, o compromisso de respeitar estes princípios não pode ser unilateral: ambas as partes envolvidas no processo de consulta têm um papel a desempenhar na sua aplicação eficaz.

O que se propõe é que a Comissão seja guiada, nas consultas que efectuar sobre as grandes iniciativas políticas, pelos princípios gerais e as regras mínimas delineadas no presente documento, sem prejuízo pelo recurso a práticas mais avançadas por parte dos serviços da Comissão, ou por regras mais específicas a desenvolver para determinadas áreas políticas. Nem os princípios gerais nem as regras mínimas são juridicamente vinculativos.

A Comissão começará por visar a implementação dos princípios gerais e regras mínimas relativamente às iniciativas sujeitas a uma avaliação de impacto alargada. No entanto, insta-se as direcções-gerais da Comissão a aplicarem os príncípios gerais e as regras mínimas a todas as consultas a que pretendam proceder.

A necessidade de uma avaliação de impacto alargada é decidida pela Comissão na estratégia política anual ou, o mais tardar, no Programa de Trabalho, com base na avaliação preliminar. Ao decidir sobre a eventual necessidade de alargar a avaliação de impacto, a Comissão terá em consideração, entre outros, os critérios seguintes:

* eventualidade de a proposta vir a ter substancial impacto económico, ambiental e/ou social num sector específico, e de vir a exercer impacto significativo sobre as principais partes interessadas;

* eventualidade de a proposta representar uma importante reforma política num ou em vários sectores.

A Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto exclui várias medidas desta necessidade de avaliação de impacto, como por exemplo os livros verdes, uma vez que são casos em que a formulação da política está ainda em curso sem a produção de impactos directos. Em termos de consulta, os livros verdes são, por natureza intrínsica, iniciativas a que se aplicam os princípios gerais e as regras mínimas.

Para fins do presente documento, entende-se por "consultas" os processos utilizados pela Comissão para desencadear reacções das partes interessadas à definição de políticas antes da decisão da Comissão. Consequentemente, mencionam-se seguidamente as áreas excluídas do âmbito dos princípios gerais e das regras mínimas:

* estruturas de consulta específicas previstas nos Tratados (por exemplo, funções dos órgãos consultivos institucionalizados, diálogo social na acepção dos artigos 137º a 139º TCE) ou em outra legislação comunitária;

* requisitos de consulta no âmbito de acordos internacionais;

* decisões adoptadas em processo normal de consulta aos Estados-Membros (processo de "comitologia" [16]).

[16] Em conformidade com a Decisão 1999/468/CE do Conselho.

Tal como patenteado no Livro Branco sobre Governança Europeia, os princípios e as regras mínimas de consulta serão complementados, mas não substituídos no futuro, por dois outros instrumentos que a Comissão está actualmente a preparar:

* um conjunto de directrizes sobre utilização da especialização, com o objectivo de circunscrever e disseminar boas práticas. Deverão, em especial, veicular a responsabilização, pluralidade e integralidade da especialização utilizada. Aplicar-se-ão sempre que a Comissão enfrente questões políticas que continuam a constituir charneira para a avaliação científica [17];

[17] As directrizes serão implementadas em coordenação com as normas mínimas, sobretudo por ser frequente a necessidade, no processo da actuação política, de interacção entre técnicos e partes interessadas.

* um quadro de diálogo mais sistemático com as associações europeias e nacionais dos governos regionais e locais da UE.

Estes instrumentos corresponderão às necessidades específicas das áreas de políticas de actuação pertinentes.

Princípios gerais

Participação

"[A ] qualidade [...] das políticas da União Europeia depende de uma ampla participação através de toda a cadeia política - desde a concepção até à execução." [18]

[18] Livro Branco: Governança Europeia.

A Comissão comprometeu-se a adoptar uma abordagem inclusiva ao desenvolver e implementar as políticas da UE. Consequentemente, tem de proceder a consultas tão amplas quanto possível em matéria de grandes iniciativas políticas. Tal aplica-se, especificamente, no contexto das propostas legislativas.

Abertura e Responsabilização

"As instituições deverão trabalhar de uma forma mais transparente [...] para melhorar a confiança em instituições complexas." [19]

[19] Idem.

"Cada instituição da União Europeia deverá explicar a sua acção na Europa e assumir as responsabilidades correspondentes." [20]

[20] Idem.

A Comissão entende que os processos de administração e de elaboração de políticas têm de ser visíveis no exterior para serem compreendidos e credíveis. Tal é especificamente o caso do processo de consulta, que actua como principal interface com os interesses da sociedade.

Os processos de consulta levados a cabo pela Comissão deverão, pois, ser transparentes, quer para os que estão directamente envolvidos quer para o público em geral. Não pode haver dúvidas sobre:

* quais as questões a desenvolver,

* quais os mecanismos utilizados na consulta,

* quem é consultado e porquê,

* o que influenciou as decisões na formulação da política.

Os grupos interessados têm de trabalhar num ambiente transparente, por forma a que o público tenha consciência dos intervenientes envolvidos nos processos de consulta e da forma como se conduzem.

A abertura e a responsabilização transformam-se assim em princípios importantes para a conduta de organizações quando pretendem contribuir para o desenvolvimento de políticas comunitárias. Não pode haver dúvidas sobre:

* quais os interesses que representam,

* até que ponto a representação é abrangente.

As partes interessadas que pretendam apresentar comentários sobre a política proposta pela Comissão têm de estar dispostas a fornecer-lhe e ao público em geral as informações acima mencionadas. A informação deve ser disponibilizada através da base de dados CONECCS (nos casos em que as organizações possam ser integradas na base [21] e desejem ser incluídas com carácter voluntário) ou por outros meios - por exemplo, através de folhas informativas especiais. Não sendo disponibilizada informação, os comentários recebidos serão considerados como contribuições individuais.

[21] Para serem elegíveis, as organizações têm de ser organismos representativos sem fins lucrativos organizados a nível europeu, ou seja, com membros em dois ou mais países da União Europeia ou em países candidatos. Têm de ser activos e possuír experiência em pelo menos uma das áreas políticas da Comissão, possuir um certo grau de existência formal ou institucional. Têm ainda de estar preparados para fornecer as informações sobre si próprias que a Comissão exija, quer para inclusão na base de dados ou em apoio ao pedido de inclusão.

Eficácia

"As políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando resposta às necessidades" [22].

[22] Livro Branco: Governança Europeia.

Para ser eficaz, o processo de consulta deverá iniciar-se tão cedo quanto possível. Consequentemente, as partes interessadas deverão ser envolvidas no desenvolvimento da política numa fase em que ainda possam exercer impacto na formulação dos principais objectivos, métodos, indicadores de desempenho e, quando tal se justifique, no plano inicial da política em questão. Pode revelar-se necessário proceder a consultas em várias fases.

Acresce que quer a Comissão quer as partes interessadas externas irão beneficiar com a compreensão das perspectivas da outra parte. A Comissão opera dentro de um quadro político e de actuação que é influenciado por muitos factores. Por exemplo, tem de ter em consideração as suas obrigações para com as outras instituições europeias, ao abrigo dos Tratados, bem como para com os países terceiros e as organizações internacionais.

Uma condição de eficácia é o respeito do princípio da proporcionalidade. O método e extensão da consulta realizada devem, assim, ser sempre proporcionais ao impacto da proposta e devem ter em consideração as limitações específicas que com ela se prendam.

Um melhor entendimento destes factores e dos métodos de trabalho da Comissão contribuirão para que as partes interessadas tenham expectativas realistas sobre aquilo que se pode alcançar.

Coerência

"As políticas e as medidas deverão ser coerentes [...]" [23].

[23] Idem.

A Comissão garante coerência e transparência no funcionamento dos seus serviços durante os processos de consulta.

Cabe à Comissão prever mecanismos de reacção, avaliação e análise no âmbito dos processos de consulta.

Tal requer coordenação e exposição adequadas no contexto das actividades da Comissão que visam "melhorar a legislação".

A Comissão insta os grupos de interesses a criarem os seus próprios mecanismos de controlo do processo, por forma a que possam constatar quais as lições a tirar, bem como verificar se a sua contribuição é eficaz para um sistema transparente, aberto e responsável.

Regras mínimas

A. Clareza do conteúdo da consulta

Todas as comunicações relacionadas com a consulta deverão ser claras e concisas e incluir todas as informações que facilitem as respostas.

As informações a fornecer na publicidade e nos documentos de consulta deverão incluir:

* um resumo do contexto, âmbito e objectivos da consulta, incluindo uma descrição das questões específicas abertas a discussão ou questões de especial importância para a Comissão;

* pormenores sobre eventuais audições, reuniões ou conferências, quando pertinente;

* informações sobre contactos e prazos;

* explicação dos processos da Comissão quanto ao tratamento de contribuições, de reacções e das novas fases de desenvolvimento da política;

* quando não anexadas, referências da documentação pertinente (incluindo, eventualmente, documentos de apoio dos serviços da Comissão).

B. Grupos visados nas consultas

Ao definir o(s) grupo(s) visado(s) nas consultas, a Comissão deverá garantir que as partes interessadas tenham oportunidade de exprimir a sua opinião.

Para garantir um tratamento equitativo, devem incluir-se as partes seguintes no processo de consulta:

* os afectados pela política;

* os que serão implicados na concretização da política;

* os órgãos que tenham objectivos conhecidos que os tornam directamente interessados na política.

Ao determinar quais as partes relevantes para a consulta, a Comissão deverá também ter em consideração os elementos seguintes:

* impacto mais vasto da política sobre outras áreas de actuação, como por exemplo, interesses ambientais [24] ou políticas sobre o consumidor,

[24] Artigo 6º do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

* necessidade de experiência, especialização ou conhecimentos técnicos específicos, quando pertinente,

* sendo necessário, envolvimento de interesses não organizados;

* registo de participação em consultas anteriores,

* necessidade do devido equilíbrio, quando pertinente, entre os representantes de:

- órgãos sociais e económicos,

- grandes e pequenas organizações ou empresas,

- círculos eleitorais mais vastos (por exemplo, igrejas e comunidades religiosas) e grupos-alvo específicos (por exemplo, os idosos, as mulheres, os desempregados ou as minorias étnicas),

- organizações da União Europeia e de países terceiros (por exemplo, dos países candidatos ou em desenvolvimento que sejam grandes parceiros comerciais da UE).

Quando pertinente, a Comissão deve estimular contribuições das partes interessadas organizadas a nível europeu.

Nos casos em que já existam órgãos de consulta estruturados, a Comissão deverá agir no sentido de assegurar uma composição que reflicta o sector representado. Quando assim não for, a Comissão deverá estudar formas de garantir que todos os interesses manifestados sejam tidos em consideração (por exemplo, através de outras formas de consulta).

C. Publicação

A Comissão deverá garantir a publicidade adequada para aumentar a sensibilização e adaptar os seus canais de comunicação por forma a responder às necessidades do público visado. Sem excluir outros canais de comunicação, as consultas públicas deverão ser publicadas na Internet e anunciadas no "ponto de acesso único".

Para contacto com o grande público, deverá ser criado um ponto de acesso único em matéria de consultas, para a disponibilização de informações e de documentação importante às partes interessadas. Para tal, a Comissão utilizará o portal Web "A sua voz na Europa" [25].

[25] http://europa.eu.int/ yourvoice.

No entanto, poderá ser útil manter em paralelo alternativas mais tradicionais à Internet (por exemplo, comunicados de imprensa, publicidade postal). Sempre que adequado e viável, a Comissão deverá fornecer documentos de consulta em formatos alternativos que os tornem mais acessíveis aos deficientes.

D. Prazos de participação

A Comissão deve prever tempo suficiente para planeamento e reacções a convites e a contribuições escritas. Devia envidar esforços para que o mínimo de oito semanas seja previsto para a recepção de reacções escritas a consultas públicas e uma antecedência de vinte dias úteis para anunciar reuniões.

A regra principal é prever o tempo suficiente para preparação e planeamento por parte dos participantes nas consultas da Comissão.

Os períodos de consulta deverão equilibrar a necessidade de reacções com a rapidez com que se impõem. Os prazos podem ser abreviados em casos urgentes ou quando as partes interessadas tenham tido oportunidade suficiente para se exprimirem.

Por outro lado, poderá impor-se um período de consulta superior a oito semanas, de modo a ter em consideração:

* a necessidade eventual de as organizações nacionais ou europeias consultarem os seus membros por forma a produzirem um ponto de vista consolidado;

* determinados instrumentos vinculativos (tal aplica-se, em especial, aos requisitos de notificação ao abrigo do acordo OMC);

* a especificidade de uma dada proposta (por exemplo, devido à diversidade das partes interessadas ou à complexidade da questão);

* períodos de férias longos.

Uma vez expirado o prazo para envio de comentários, o serviço da Comissão deve encerrar a consulta e proceder à fase seguinte do processo administrativo (por exemplo, preparação para a decisão pela Comissão).

E. Recepção e reacções

A recepção das contribuições deve ser acusada. Os resultados da consulta pública devem ser publicados nos sítios Web ligados ao ponto de acesso único da Internet.

Consoante o volume de comentários e os recursos disponíveis, a recepção poderá ser acusada da seguinte forma:

* resposta individual (por correio electrónico ou impresso destacável),

* resposta colectiva (por correio electrónico ou no ponto de acesso único para consultas da Comissão, na Internet. Os comentários inseridos no ponto de acesso único no prazo de quinze dias úteis têm valor de aviso de recepção).

As contribuições serão cuidadosamente analisadas para determinar se os pareceres expressos podem ou não ser incluídos, e em que medida, nas propostas de políticas de actuação. As contribuições das consultas abertas ao público serão publicadas no ponto de acesso único. Os resultados de outras formas de consulta deverão, sempre que possível, ser facultados ao público no ponto de acesso único da Internet já referido.

Compete à Comissão fomentar a comunicação de reacções aos participantes e ao grande público. Consequentemente, os memorandos explicativos que acompanham as propostas legislativas da Comissão ou as comunicações da Comissão na sequência de um processo de consulta deverão incluir os resultados das consultas, bem como uma explicação de como se desenrolaram e de que modo foram tidos em consideração na proposta. Os resultados das consultas deverão ainda ser resumidos nos relatórios de avaliação de impacto.

ANEXO

Lista de participantes nas consultas (COM(2002)277)

Governos

Estados-Membros

Alemanha

Suécia

Reino Unido

Outros países

Estados Unidos da América

Sector privado

Organizações europeias

Associações patronais:

UEAPME European Association of Craft, Small and Mediumsized Enterprises

UNICE Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe

Câmaras de Comércio:

EU Committee of the American Chamber of Commerce

EuroChambres

Associações profissionais:

ACE Architects' Council of Europe

EuroCommerce

ESBG European Savings Banks Group

EWLA European Women Lawyers Association

FEE Fédération des Experts Comptables Européens

PGEU Pharmaceutical Group of the European Union

Associações industriais e de serviços:

AIG Advertising Information Group

AIM European Brands Association

AMDEA Association of Manufacturers of Domestic Appliances

BIPAR European Federation of Insurance Intermediaries

CEA Comité Européen des Assurances

CEPF Confédération Européenne des Propriétaires Forestiers

CEPS European Confederation of Spirits Producers

Coalition on Fair Trade

EFCO&HPA European Federation of Camping Organisations and Holiday Park Associations

FEDIAF Fédération européenne de l'industrie des aliments pour animaux familiers

HOTREC Hôtels, Restaurants et Cafés en Europe

WFA World Federation of Advertisers

Organizações Nacionais

Associações patronais:

CBI Confederation of British Industry (UK)

EEF Engineering Employers Federation (UK)

REC Recruitment and Employment Confederation (UK)

Câmaras de comércio:

BCI Birmingham Chamber of Commerce & Industry (UK)

WKÖ Câmara económica federal da Áustria (A)

DIHK Deutscher Industrie- und Handelskammmertag (D)

Associações profissionais:

BFB Bundesverband der Freien Berufe (D)

BStBK Bundessteuerberaterkammer (D)

Associações industriais e de serviços:

AA Advertising Association (UK)

BAB Bureau de l'Agriculture Britannique (UK)

BBA British Bankers' Association (UK)

BRC British Retail Consortium (UK)

CDV Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (German Insurance Association) (D)

LIBA London Investment Banking Association (UK)

NAM U.S. National Associations of Manufacturers (US)

NEMA National Electrical Manufacturers Association (US)

NNR Conselho da Indústria e do Comércio da Suécia em prol de melhor legislação (S)

Smallbusiness Europe (UK)

Outras:

BAK - Bundeskammer für Arbeiter und Angestellte/Bundesarbeitskammer (A)

Small Business Council UK (UK)

Empresas

Barclays

The Boots Company

Telefónica

RPA Risk & Policy Analysts

ONG

Organizações europeias

Defesa do consumidor:

BEUC European Consumers' Organisation

Sector do ambiente:

EEB European Environmental Bureau

EPRO Environment Platform for Regional Offices

IFN Friends of Nature International

Sector social:

Caritas Europe and Eurodiaconia

CEDAG European Council for Voluntary Organisations

ESAN Le réseau européen d'action sociale

Social Platform

Família e juventude:

COFACE Confederation of Family Organisations in the European Community

Direitos do cidadão:

ECAS - Euro Citizen Action Service

Organizações nacionais

Departamento ONG da Polónia (PL)

CA Consumers' Association (UK)

NCC National Consumer Council (UK)

NCVO National Council of Voluntary Organisations (UK)

FMR Forum Menschenrechte, European working group (D)

Interesses regionais e locais

Organizações europeias

CEMR Council of European Municipalities and Regions

CPMR Peripheral Maritime Regions of Europe

Eurocities

Group of European Regions

Organizações nacionais

ALFRA Associação das autoridades locais e regionais da Finlândia (FIN)

DStGB Deutscher Städte- und Gemeindebund (German Association of Towns and Municipalities) (D)

EERA East of England Regional Assembly (UK)

LGIB Local Government International Bureau (UK)

Provincia di Pordenone (I)

Region de Murcia (E)

Region Skåne (S)

Scottish Executive and COSLA (Convention of Scottish Local Authorities) (UK)

WOSEC West of Scotland European Consortium (UK)

Interesses religiosos/igrejas

Organizações europeias

CEC Church and Society Commission of the Conference of European Churches

COMECE Commission of the Bishops Conferences of the European Community

Organizações nacionais

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland (D)

EKD Evangelische Kirche in Deutschland (D)

Institutos de investigação e organismos de reflexão

EPF European Policy Forum

Risk Forum of the European Policy Centre

Contribuições individuais

Mark Boleat

Ulrich Paetzold

Outras

Rede de Euro Info Centros

Associação international sueco-magiar para a gestão avançada da qualidade

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