1.

A Diretiva 2003/4 ( 2 ) estabelece um direito a todas as pessoas a conhecer a localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas? Esta questão deverá ser respondida no presente processo.

2.

A Agência do Ambiente da Estónia recolhe, periodicamente, nos referidos pontos permanentes de amostragem dados que servem de amostras representativas para retirar conclusões sobre o estado geral das florestas. A sua localização deve permanecer confidencial para evitar que os habitats nesses locais sejam manipulados, perdendo eles, consequentemente, o seu caráter representativo.

3.

Como é sabido, porém, nos termos da Diretiva 2003/4, é possível exigir a divulgação de informações sobre ambiente às autoridades públicas sem que, para o efeito, seja necessário demonstrar um interesse específico. Por conseguinte, a confirmar‑se que os dados de localização controvertidos constituem informações sobre ambiente, colocam‑se questões complexas quanto a eventuais exceções a esse direito, especialmente sobre a questão de saber se a cooperação internacional em matéria de inventário do estado das florestas ou de proteção do ambiente justificam um tratamento confidencial desses dados. Importa também discutir qual a importância que a Diretiva 2003/4 atribui ao risco de a divulgação das localizações poder prejudicar a qualidade do inventário do estado das florestas.

4.

O direito de acesso a informações sobre ambiente está consagrado na Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente ( 3 ) (a seguir «Convenção de Aarhus»), a qual foi assinada pela Comunidade Europeia em 25 de junho de 1998 em Aarhus (Dinamarca) ( 4 ).

5.

O artigo 2.o, n.o 3, da convenção define o conceito de informação ambiental:

«Para os efeitos da presente convenção:

[…]

3.   entende‑se por «Informação ambiental»: qualquer informação apresentada sob a forma escrita, visual, oral, eletrónica ou outra sobre:

[…]»

6.

O artigo 4.o da convenção regula o direito de acesso à informação ambiental. As exceções estão previstas no artigo 4.o, n.os 3 e 4:

«3.   Pode ser recusado um pedido de informações se:

[…]

4.   Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afetar negativamente:

[…]

Os fundamentos de recusa acima referidos devem ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente.»

7.

Os objetivos associados ao acesso às informações sobre ambiente resultam do considerando 1 da Diretiva 2003/4:

«Um maior acesso do público às informações sobre ambiente e a sua divulgação contribuem para uma maior sensibilização dos cidadãos em matéria de ambiente, para uma livre troca de opiniões, para uma participação mais efetiva do público no processo de decisão em matéria de ambiente e, eventualmente, para um ambiente melhor.»

8.

O considerando 16 da Diretiva 2003/4 diz respeito à recusa da prestação de informações sobre ambiente:

«O direito à informação significa que a divulgação de informação deve ser uma regra geral e que as autoridades públicas devem poder recusar um pedido de informações sobre ambiente em casos específicos e claramente definidos. Os motivos da recusa devem ser interpretados de forma restrita, mediante uma ponderação do interesse público protegido pela divulgação por oposição ao interesse protegido pela recusa […]»

9.

A qualidade das informações sobre ambiente bem como o método para a recolha dessas informações são objeto do considerando 20 da Diretiva 2003/4:

«As autoridades públicas devem procurar garantir que, quando for prestada informação sobre ambiente, por si ou em seu nome, essa informação seja compreensível, exata e comparável. Na medida em que se trata de um fator importante para avaliar a qualidade da informação fornecida, o método utilizado para a obter deverá também ser revelado, quando tal for solicitado.»

10.

O artigo 2.o da Diretiva 2003/4 define, entre outros, o conceito de informação sobre ambiente:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]»

11.

O direito de acesso às informações sobre ambiente decorre do artigo 3.o da Diretiva 2003/4:

«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades públicas sejam, nos termos da presente Diretiva, obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse.

2.   Sob reserva do artigo 4.o […], a informação sobre ambiente será disponibilizada ao requerente.»

12.

As exceções ao direito de acesso estão previstas no artigo 4.o da Diretiva 2003/4:

«1.   Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente quando:

[…]

[…]

2.   Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar:

[…]

Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. […]»

13.

O artigo 8.o da Diretiva 2003/4 diz respeito à qualidade das informações e aos métodos para a sua recolha:

«1.   Os Estados‑Membros assegurarão que, na medida do possível, as informações recolhidas por eles ou por sua conta sejam atualizadas, exatas e comparáveis.

2.   A pedido, as autoridades públicas responderão aos pedidos de informação a que se refere a alínea b) do ponto 1 do artigo 2.o indicando ao requerente onde pode ser encontrada, caso esteja disponível, informação sobre os procedimentos de medição (incluindo o método de análise, de amostragem e de tratamento prévio das amostras) utilizados para recolha da informação, ou com uma referência ao procedimento normalizado empregue.»

14.

Desde 1999 que a demandada, a Agência do Ambiente da Estónia efetua o inventário nacional do estado das florestas. O seu objetivo principal consiste em elaborar panoramas estatísticos sobre a situação, o estado e a utilização dos recursos florestais na Estónia, bem como sobre a exploração dos solos e as suas alterações. Trata‑se de um método de levantamento objetivo de grandes áreas florestais com o menor esforço possível. Os dados das medições e as avaliações são recolhidos em pontos de amostragem agrupados em categorias, situados nas laterais de parcelas quadradas (denominados setores) com 800 x 800 m (64 ha). As parcelas são classificadas em permanentes e temporárias. De acordo com os requisitos da amostragem aleatória, cada ponto de amostragem representa, proporcionalmente, uma parte da área total de florestas da Estónia. Os dados de monitorização são objeto de uma generalização, sendo elaborado um relatório estatístico sobre os recursos florestais da Estónia com base nos mesmos. A Agência do Ambiente publica os resultados do inventário do estado das florestas na sua página Internet.

15.

A Mittetulundusühing Roheline Kogukond, a MTÜ Eesti Metsa Abiks, a Päästame Eesti Metsad MTÜ e a Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus (a seguir, conjuntamente, «associações ambientais») apresentaram à Agência do Ambiente um pedido de informações com o objetivo de obter daquela, nomeadamente, os dados nos quais se baseou o inventário estatístico sobre o estado das florestas. Estes dados de base constituem dados relativos à localização, medição e avaliação dos pontos de amostragem. Contudo, a Agência do Ambiente apenas transmitiu parte destes dados de base, uma vez que não indicou as coordenadas dos pontos permanentes de amostragem.

16.

Neste contexto, as associações ambientais intentaram uma ação no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia), pedindo que a Agência do Ambiente fosse condenada a deferir o seu pedido de informação, transmitindo‑lhes as coordenadas dos pontos permanentes de amostragem utilizados para efeitos do inventário estatístico do estado das florestas.

17.

No âmbito deste processo, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

18.

As associações ambientais, a Agência do Ambiente, a Estónia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e responderam a um pedido de informação do Tribunal de Justiça. O Tribunal de Justiça dispensou a realização de uma audiência de alegações nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, considerando dispor já de informação suficiente.

19.

Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o direito de acesso às informações sobre ambiente obriga a demandada a divulgar dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas.

20.

O direito de acesso às informações sobre ambiente decorre do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4, impondo apenas que as informações solicitadas constituam informações sobre ambiente. Todavia, a diretiva prevê, igualmente, algumas exceções ao direito de acesso, as quais permitem à autoridade competente recusar a divulgação.

21.

Explicitarei de seguida, antes de mais, que os dados de localização controvertidos constituem informações sobre ambiente (primeira questão, a este respeito A), abordando, posteriormente, as exceções ao direito de acesso às informações sobre ambiente (segunda e sexta questões, a este respeito B). Finalmente, demonstrarei que as restantes questões não são pertinentes para o processo principal (a este respeito C e D).

22.

Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas devem ser qualificados, no processo principal, de informações sobre ambiente, na aceção do artigo 2.o, ponto 1, alíneas a) ou b), da Diretiva 2003/4.

23.

Nos termos do artigo 2.o, ponto 1, alínea a), da Diretiva 2003/4, entende‑se por informação sobre ambiente quaisquer informações relativas ao estado dos elementos do ambiente, tais como, especialmente, o solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural, bem como a diversidade biológica e seus componentes.

24.

Considerados isoladamente, os dados de localização controvertidos mais não são do que coordenadas geográficas que nada determinam quanto ao estado dos elementos do ambiente.

25.

Pelo contrário, as informações relativas aos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas na aceção da referida definição, constituem informações sobre o estado dos elementos do ambiente, isto é, sobre determinados habitats naturais e elementos da diversidade biológica presentes nesses locais. Porém, tal inclui, igualmente, as correspondentes indicações de localização. Sem indicação da localização, o conjunto destes dados permite fornecer estatísticas sobre o estado das florestas, mas apenas com a indicação da localização é possível atribuir a determinados habitats as informações relativas ao estado.

26.

A Agência do Ambiente objeta que a metodologia de recolha de informações sobre ambiente não está, necessariamente, incluída no conceito de informações sobre ambiente. Perante esta objeção deve reconhecer‑se que o artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 contém obrigações de comunicação específicas no que respeita aos métodos de recolha de informações sobre ambiente, as quais são objeto da terceira a quinta questões.

27.

Todavia, ainda que os dados de localização fossem, igualmente, atribuídos a essas informações metodológicas, tal não permitiria excluir, sem mais, esses dados do conceito de informações sobre ambiente. Nesta medida, os dados de localização distinguem‑se, por exemplo, dos critérios de seleção dos pontos de amostragem, que não descrevem o estado de elementos ambientais concretos.

28.

Por conseguinte, pode concluir‑se que os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas constituem, juntamente com as informações sobre o estado dessas áreas, informações sobre o estado dos elementos do ambiente e, portanto, informações sobre ambiente, na aceção do artigo 2.o, ponto 1, alínea a), da Diretiva 2003/4.

29.

A questão de saber se essas informações constituem, além disso, informações sobre ambiente, na aceção do artigo 2.o, ponto 1, alínea b), da Diretiva 2003/4, é irrelevante para o direito de acesso, não carecendo de decisão.

30.

Dado que as associações ambientais têm assim, em princípio, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4, um direito à divulgação dos dados de localização controvertidos, coloca‑se a questão de saber se a Agência do Ambiente pode invocar uma exceção a esse direito para recusar a divulgação. Estas exceções baseiam‑se em determinados interesses que seriam afetados pela divulgação.

31.

Por conseguinte, irei, desde logo, descrever qual o grau de risco necessário no âmbito de uma exceção para efeitos de proteção de um interesse (questão 2.3, a este respeito 1). Nesta base, é possível discutir os diferentes interesses suscetíveis de justificar uma recusa de divulgação. Nesta medida, começarei por examinar a sexta questão, uma vez que o interesse na qualidade do inventário do estado das florestas aí referido constitui o cerne de todas as objeções invocadas contra a divulgação dos dados de localização controvertidos (a este respeito 2). Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre diferentes exceções previstas no artigo 4.o da Diretiva 2003/4, nomeadamente, os procedimentos incompletos (questão 2.1, a este respeito 3), a necessidade de prever legalmente a exceção relativa à confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas (questão 2.2, a este respeito 4), a afetação das relações internacionais do Estado (questão 2.3, a este respeito 5), e a proteção do ambiente (questão 2.4, a este respeito 6).

32.

Com a questão 2.3, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, para efeitos de aplicação da exceção ao direito de acesso às informações sobre ambiente prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2003/4, deve constatar‑se uma afetação efetiva das relações internacionais do Estado, resultante da divulgação das informações solicitadas, ou se é suficiente a constatação do respetivo risco.

33.

Embora o órgão jurisdicional de reenvio coloque esta questão no que respeita especificamente à exceção relativa à proteção das relações internacionais prevista no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2003/4, o grau de risco necessário para operar uma derrogação é pertinente em relação a todas as exceções. Por conseguinte, responderei a esta parte da questão a título preliminar.

34.

A resposta decorre da jurisprudência constante relativa ao acesso aos documentos dos órgãos da União. Segundo esta jurisprudência, em caso de recusa, incumbe ao órgão demonstrar em que medida poderia o acesso prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção por aquele invocada. Além disso, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético ( 5 ).

35.

Tal como observado pela Estónia, o Tribunal de Justiça transpôs, entretanto, este critério para a aplicação de exceções ao direito às informações ao abrigo da Diretiva 2003/4 ( 6 ).

36.

Assim, a aplicação de exceções ao direito de acesso às informações sobre ambiente pressupõe que a divulgação das informações em causa represente um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético de prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido.

37.

A sexta questão destina‑se a determinar se uma ameaça à qualidade das condicionantes futuras do inventário do estado das florestas pode justificar a recusa da divulgação dos dados de localização.

38.

A Diretiva 2003/4 reconhece expressamente esse interesse, estabelecendo até a respetiva obrigação de proteção. Com efeito, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 1, os Estados‑Membros assegurarão, na medida do possível, que todas as informações recolhidas por eles ou por sua conta sejam atualizadas, exatas e comparáveis.

39.

O inventário do estado das florestas é elaborado periodicamente pela Agência do Ambiente, uma autoridade do Estado estónio, servindo, de acordo com as indicações concordantes das partes interessadas, de base às decisões das autoridades públicas no domínio florestal e de política ambiental. Neste contexto, a comparabilidade das informações recolhidas é essencial, uma vez que o inventário florestal deve registar a evolução do estado das florestas ao longo do tempo e ser comparável a levantamentos semelhantes realizados noutros Estados. Trata‑se, portanto, de informações na aceção do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4.

40.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a Agência do Ambiente demonstrou, de forma credível, que a divulgação dos dados de localização controvertidos poderia conduzir a tentativas, por parte de pessoas interessadas nesse sentido, de manipulação do inventário do estado das florestas com o fim de, por exemplo, atingir maiores volumes de exploração madeireira. Caso este risco se concretizasse, a qualidade do inventário do estado das florestas ficaria prejudicada. O inventário do estado das florestas seria, provavelmente, menos exato, sendo a comparabilidade temporal e espacial dos resultados, igualmente, duvidosa. Por conseguinte, o Estado‑Membro deveria evitar essa divulgação, pelo menos, na medida do possível. De acordo com as declarações da Agência do Ambiente e da Estónia, esta avaliação é partilhada a nível internacional ( 7 ) e, sobretudo, noutros Estados‑Membros ( 8 ).

41.

No entanto, será isso suficiente para justificar uma exceção ao direito de acesso aos dados de localização com base no artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4?

42.

Este resultado seria contrário à enumeração exaustiva das exceções constantes do artigo 4.o, da Diretiva 2003/4. Tal como o Tribunal de Justiça ( 9 ) e eu própria ( 10 ) já declarámos, as autoridades públicas deverão ter o poder de recusar pedidos de acesso a informações sobre ambiente apenas em casos específicos e claramente definidos, em conformidade com o considerando 16. Estes casos resultam resumidos no artigo 4.o Por conseguinte, o direito de acesso às informações sobre ambiente é concedido no artigo 3.o, sem prejuízo do disposto no artigo 4.o Em contrapartida, o artigo 8.o, n.o 1 não é objeto de uma reserva, não contendo o artigo 8.o, n.o 1, além do mais, nenhuma indicação expressa no sentido de que a proteção da qualidade das informações sobre ambiente pode justificar a recusa da sua divulgação.

43.

Além disso, as demais exceções são contrárias à Convenção de Aarhus ( 11 ), a qual foi transposta pela Diretiva 2003/4 que no artigo 4.o, n.os 3 e 4 também prevê apenas determinadas exceções expressamente enunciadas ( 12 ).

44.

Todavia, o décimo sétimo parágrafo do preâmbulo da Convenção de Aarhus sublinha, igualmente, a importância de os governos integrarem totalmente as considerações ambientais no seu processo de tomada de decisões e a consequente necessidade de as autoridades públicas se encontrarem na posse de informações exatas, completas e atualizadas em matéria de ambiente. Além disso, nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da convenção, cada parte deve assegurar que as autoridades públicas se encontrem na posse da informação ambiental relevante para o exercício das suas funções e que atualizem essas informações. Ademais, devem ser criados sistemas vinculativos para que as autoridades públicas obtenham informações adequadas relativas às atividades planeadas e em curso que possam ter um impacto significativo no ambiente. O inventário do estado das florestas é um sistema deste tipo.

45.

Daqui deve concluir‑se, por um lado, que o interesse na qualidade das informações sobre ambiente reconhecido no artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4 não pode, por si só, justificar a recusa da divulgação de informações sobre ambiente. Com efeito, esta regulamentação não designa qualquer dos casos específicos e claramente definidos em que a recusa é admitida.

46.

Por outro lado, a importância reconhecida em matéria de qualidade das informações sobre ambiente confere especial relevância a esse interesse. Deve, portanto, ser plenamente tida em conta na interpretação e aplicação dos motivos de recusa da divulgação expressamente enunciados.

47.

O artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4 fornece o elemento de conexão para esse efeito. Os motivos de indeferimento devem, nos termos da primeira frase, ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público na divulgação. Além disso, de acordo com a segunda frase, deve ser efetuada uma ponderação, em cada caso, entre o interesse público prosseguido pela divulgação e o interesse prosseguido pela recusa da divulgação.

48.

Neste caso, os interesses públicos na divulgação e os interesses privados no tratamento confidencial não são, necessariamente, justapostos. Pelo contrário, muitas das exceções têm, igualmente, por objeto interesses públicos. Na verdade, não se trata de interesses públicos globais na divulgação, mas do interesse do público na divulgação, o qual deve ser ponderado em relação aos interesses protegidos ( 13 ).

49.

O interesse do público na divulgação dos dados de localização controvertidos é contudo, enquanto tal, limitado. Com efeito, o seu principal valor não reside na descrição do estado do ambiente nos diferentes locais em causa. Consideradas isoladamente, as respetivas descrições relativas ao estado aparentam ser relativamente desinteressantes, podendo, se necessário, ser substituídas com relativa facilidade, ou, provavelmente, até melhoradas, mediante inspeção ao local em causa.

50.

O valor destas descrições locais do estado reside antes no facto de as mesmas permitirem, em conjunto, uma imagem global representativa do estado das florestas, a qual pode ser comparada com inventários do estado das florestas anteriores e futuros. Contudo, esta função ficaria comprometida se, devido a uma divulgação, existisse o receio de manipulação do estado das florestas nos pontos de amostragem.

51.

No entanto, a importância dos riscos associados a uma divulgação deve ser avaliada cuidadosamente. Esta poderá ser reduzida se outras medidas permitirem prevenir eficazmente as manipulações ou se os dados de localização tiverem sido já amplamente divulgados ou puderem ser facilmente calculados.

52.

A importância do risco de manipulação seria, igualmente, reduzida se as declarações das associações ambientais no sentido de que na Estónia, sobretudo no Estado estónio enquanto principal proprietário florestal, existe o incentivo de manipulação do inventário do estado das florestas, fossem verdadeiras. Ora, o Estado estónio conhece já os dados de localização, uma vez que foi a Agência do Ambiente que definiu os locais. Neste sentido, o risco para o inventário do estado das florestas não residiria principalmente numa divulgação de dados de localização ao público, mas no facto de determinadas autoridades públicas não estarem impedidas de proceder a manipulações.

53.

Nesta perspetiva, o interesse invocado pelas associações ambientais em controlar a veracidade do inventário do estado das florestas seria ainda mais relevante.

54.

Pelo contrário, se a divulgação dos dados de localização constituísse efetivamente um risco sério, adicional, de manipulação dos pontos de amostragem, tal reduziria, igualmente, o interesse do controlo público pelas associações ambientais. Com efeito, esse controlo comprometeria os seus próprios objetivos caso exigisse uma divulgação dos dados de localização, apesar de essa divulgação pôr em causa a qualidade do inventário do estado das florestas.

55.

De resto, o interesse num controlo público por parte das associações ambientais poderia ser, igualmente, reduzido caso a qualidade e a veracidade do inventário do estado das florestas fossem controladas por organismos independentes, sem divulgação generalizada dos dados de localização, o que é abordado na questão 5.2.

56.

O Tribunal de Justiça não dispõe das informações necessárias para proceder a uma apreciação definitiva destas questões. Pelo contrário, esta tarefa incumbe ao órgão jurisdicional nacional competente.

57.

Assim, na interpretação das exceções ao direito de acesso e na ponderação dos interesses deve ter‑se em conta o interesse do público na divulgação dos locais dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas. Este interesse é limitado se esta divulgação representar um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético de prejudicar concreta e efetivamente a fiabilidade do inventário do estado das florestas e quando eventuais vantagens na divulgação puderem ser obtidas por outros meios.

58.

Com a questão 2.1, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas estão abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/4. Nos termos desta disposição, os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de acesso a informações sobre ambiente no caso de este se referir a processos em curso ou a documentos e dados incompletos. Esta exceção destina‑se a atender à necessidade de as autoridades públicas disporem de um espaço protegido para refletir e debater em privado ( 14 ).

59.

Todavia, à semelhança do que ocorre com todas as exceções ao direito de acesso, também esta exceção deve, nos termos artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4/CE, ser objeto de uma interpretação restritiva. Deve, portanto, ser restringida aos três grupos de situações concretamente reguladas. Estas caracterizam‑se pela circunstância de os processos, documentos e dados ainda deverem ser concluídos — o artigo 4.o, n.o 3, alínea c), da Convenção de Aarhus refere‑se, neste contexto, a «material em fase de finalização». Existe uma relação com a qualidade dos dados, visto queo acesso do público a estas informações pode fornecer uma imagem errada. Todavia, esse risco apenas pode justificar a recusa se não for possível ultrapassá‑lo mediante a respetiva indicação ( 15 ).

60.

No entanto, os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico das florestas já estão completos, não sendo estes, por conseguinte, abrangidos por qualquer das três categorias.

61.

A circunstância de os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas servirem para a elaboração periódica de outros relatórios sobre o estado das florestas nada altera a esse respeito. Tais relatórios e informações neles reunidas poderão ser abrangidos, em certos momentos, pelos referidos grupos de situações e, portanto, pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/4. No entanto, tal não permite reter os dados de localização. É certo que aqueles constituem expressa ou implicitamente parte dos relatórios. Todavia, os mesmos possuem relevância autónoma face aos relatórios individuais, eventualmente não concluídos. Isso é igualmente demonstrado pelo facto de esses dados de localização não estarem apenas na base de relatórios que ainda estão a ser trabalhados, mas estarem também — tal como reconhece a Agência do Ambiente — na base de relatórios já finalizados no passado.

62.

As considerações que acabam de ser expostas relativamente ao interesse do público na divulgação dos dados de localização potencialmente limitado ( 16 ) não conduzem a uma conclusão diferente. As mesmas nada alteram quanto ao facto de os dados de localização serem parte integrante de processos já concluídos.

63.

Seria contrário à natureza temporária desta exceção aplicá‑la a esses dados, sem limitação temporal, utilizando repetidamente determinados dados, apesar de estarem já definitivamente estabelecidos. Pelo contrário, a exceção apenas deve ser aplicada a determinado período de tempo, isto é, durante o tratamento dos processos, documentos e dados ( 17 ). Esta ideia de aplicação limitada no tempo desta exceção é confirmada pelo artigo 4.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4, nos termos do qual, em caso de recusa da divulgação dos processos em curso, deve ser, desde logo, indicado o prazo que se estima necessário para a sua conclusão.

64.

Por conseguinte, os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem de um inventário estatístico do estado das florestas realizado periodicamente não constituem processos em curso, nem documentos ou dados incompletos, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/4.

65.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4, os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista por lei.

66.

Com a questão 2.2, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o requisito imposto por esta disposição, de que a confidencialidade esteja prevista por lei ( 18 ), está preenchido no caso de a exigência de confidencialidade não estar prevista na lei para um tipo de informação concreto, mas resultar, por via de interpretação, de uma disposição de um ato jurídico de caráter geral, como a Gesetz über öffentliche Informationen (Lei relativa à Informação Pública) ou a Gesetz über die staatlichen Statistiken (Lei relativa às Estatísticas do Estado).

67.

Todavia, esta questão não é pertinente para a solução do litígio sendo, portanto, inadmissível, uma vez que esta exceção não abrange os dados relativos à localização dos pontos permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas. Conforme explicitei recentemente com mais detalhe ( 19 ), esta exceção restringe‑se ao procedimento propriamente dito no âmbito de processos decisórios, não estando abrangida a base factual da tomada de decisão ( 20 ). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 e o artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus remetem para as etapas finais dos processos decisórios das autoridades públicas ( 21 ), ou seja, protegem a confidencialidade dos processos deliberativos (finais) das autoridades públicas e não de todo o procedimento administrativo no termo do qual essas autoridades deliberam ( 22 ).

68.

As informações controvertidas fazem parte da base factual das consultas relativas ao inventário do estado das florestas, mas não fazem, parte das consultas protegidas por esta exceção.

69.

Por conseguinte, não é necessário responder a esta questão.

70.

Apenas a título subsidiário é de salientar que, em regra, deveria ser suficiente que a confidencialidade dos processos deliberativos finais fosse extraída, por via de interpretação, de uma disposição de um ato jurídico de caráter geral. A Diretiva 2003/4 não contém nenhuma indicação no sentido de a confidencialidade dos procedimentos dever ser regulada concretamente em relação ao acesso às informações sobre ambiente.

71.

A questão 2.3 diz respeito ao artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2003/4. Nos termos desta disposição, os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar as relações internacionais.

72.

Caso a questão 2.3 fosse objeto de interpretação restritiva teria já sido respondida, uma vez que, de acordo com a sua redação, aquela respeita, exclusivamente, ao grau de risco, para as relações internacionais, exigido para efeitos de recusa ( 23 ).

73.

Contudo, resulta, igualmente, evidente da fundamentação do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional considera que esta exceção de afetação das relações internacionais imporia um risco de violação de uma obrigação de direito internacional. Esta perspetiva explica por que razão o órgão jurisdicional de reenvio se refere, neste contexto, ao caráter «hipotético» do argumento da Agência do Ambiente apoiado na proteção das relações internacionais. Contrariamente ao entendimento da Comissão, não pretende aquele referir que a sua questão seria hipotética, isto é, irrelevante para solução do litígio e, deste modo, inadmissível. Pelo contrário, considera que a invocação desse interesse é pouco convincente.

74.

Assim, para poder dar uma resposta útil é especialmente importante examinar com mais detalhe o que deve ser considerado uma afetação das relações internacionais suscetível de permitir uma recusa de prestação de informação. Até à data, o Tribunal de Justiça ainda não interpretou este conceito no contexto da Diretiva 2003/4, não existindo, igualmente, declarações pertinentes do Comité de Avaliação de Aarhus. Todavia, a exceção ao direito de acesso a documentos da União ( 24 ) correspondente foi já objeto de jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União.

75.

Nos termos da referida jurisprudência, este conceito não abrange apenas a violação de obrigações de direito internacional através da divulgação de informações. Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu já que esta exceção pode, em princípio, também, justificar o tratamento confidencial de objetivos estratégicos nas negociações internacionais ( 25 ).

76.

De um modo geral, o Tribunal Geral resumiu convincentemente o alcance da proteção das relações internacionais, afirmando que a forma como as autoridades públicas de um Estado terceiro percebem as decisões da União é uma componente das relações internacionais estabelecidas com esse Estado terceiro. Com efeito, a manutenção e a qualidade dessas relações dependem daquela ( 26 ).

77.

Por conseguinte, é coerente que o Tribunal Geral aceite que a divulgação de documentos ou de informações transmitidos à União por Estados terceiros possa prejudicar essas relações, seja no âmbito da luta contra o terrorismo ( 27 ), da proteção dos indicadores geográficos ( 28 ) ou de outras negociações ( 29 ). O mesmo se aplica a um contrato celebrado pela União com uma empresa pública de um Estado terceiro destinado a promover um programa de melhoria da segurança das centrais nucleares ( 30 ).

78.

Conforme foi salientado pela Agência do Ambiente e pela Estónia, o inventário do estado das florestas constitui um instrumento importante para efeitos da aplicação das regras relativas à utilização dos solos no âmbito da proteção do clima ( 31 ), que, como é sabido, é objeto de uma cooperação internacional intensa. Por conseguinte, os Estados cooperam também especificamente no âmbito do inventário do estado das florestas ( 32 ), tencionando a Comissão propor um novo quadro da União para o acompanhamento das florestas ( 33 ).

79.

Caso a qualidade do inventário fosse comprometida por manipulações, tal poderia ter efeitos adversos para esta cooperação internacional. Com efeito, as informações menos fiáveis sobre o desenvolvimento das florestas diminuem o incentivo de outros Estados nessa cooperação e na recolha de tais informações.

80.

É verdade que este risco de afetação da relação internacional não se afigura particularmente grave no caso em apreço — não parece tratar‑se de uma questão de guerra e paz, não se prevendo, igualmente, conflitos internacionais. No entanto, já explicitei anteriormente que o peso atribuído ao interesse do público na divulgação dos dados de localização controvertidos se encontra potencialmente limitado ( 34 ).

81.

Acresce que, no âmbito da decisão sobre a divulgação dessas informações, devem igualmente ser considerados outros interesses suscetíveis de serem afetados. Neste contexto, é tomada especialmente em consideração a proteção do ambiente, a qual será discutida abaixo.

82.

No que respeita à questão 2.3, importa, em todo o caso, concluir que um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético de uma afetação concreta e efetiva da fiabilidade do inventário do estado das florestas utilizado por um Estado‑Membro no âmbito da cooperação internacional com outros Estados é suscetível de prejudicar as relações internacionais, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2003/4.

83.

Com a questão 2.4, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a proteção do ambiente justifica uma restrição do acesso a informação sobre ambiente para garantir a fiabilidade do inventário do estado das florestas do Estado.

84.

Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea h), da Diretiva 2003/4, os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar a proteção do ambiente a que essas informações se referem, tal como a localização de espécies raras.

85.

O exemplo indicado mostra que, nesta exceção, se pensou em determinados locais ameaçados, por exemplo, por caçadores furtivos ou curiosidade excessiva ( 35 ). Esta referência a certos locais parece resultar também da versão alemã da Diretiva 2003/4, onde, contrariamente ao que sucede noutras versões linguísticas, não é utilizado o conceito de «ambiente», mas o conceito de «domínios ambientais». Ora, o termo «domínio» pode ser entendido no sentido de um lugar.

86.

Em pequena escala, os pontos permanentes de amostragem estão, igualmente, sujeitos a esse risco local, uma vez que as manipulações podem afetar os habitats existentes nessas áreas. A Agência do Ambiente e a Estónia afirmam até que, no âmbito do inventário do estado das florestas foram recolhidas, em determinados pontos de amostragem, informações sobre a presença de espécies protegidas.

87.

O risco reduzido desses prejuízos não é, no entanto, a principal razão invocada pela Agência do Ambiente. Pelo contrário, trata‑se para a Agência do Ambiente, tal como para o órgão jurisdicional de reenvio, do facto de um inventário do estado das florestas qualitativamente prejudicado constituir também uma base menos fiável para medidas de proteção do ambiente. A proteção dos locais a que se referem os dados de localização seria, quando muito, indiretamente afetada por esse facto.

88.

A versão alemã está redigida de forma particularmente restritiva no que respeita às desvantagens localizadas, referindo‑se a «domínios» ambientais. Noutras versões como a inglesa, francesa ou espanhola, bem como nas versões linguísticas que fazem fé da Convenção de Aarhus, está em causa, mais genericamente, o «ambiente», a que respeitam as informações.

89.

Poder‑se‑ia incluir aí, igualmente, a floresta em geral, a qual poderia ser afetada negativamente por medidas de política do ambiente baseadas num inventário do estado das florestas menos fiável. Atenta a importância já referida do inventário do estado das florestas no domínio da proteção do clima ( 36 ), uma afetação da sua qualidade poderia, igualmente, ter efeitos adversos neste campo da política ambiental, ainda distante do estado dos respetivos locais.

90.

Uma interpretação do artigo 4.o, n.o 2, alínea h), da Diretiva 2003/4 que não abrangesse exclusivamente a proteção de determinados locais, abrangendo ainda, conforme sugere a Comissão, a proteção do ambiente em geral, não seria, certamente, a interpretação mais restritiva possível desta exceção.

91.

O objetivo de uma interpretação restritiva nos termos do artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/4 não é, todavia, absoluta, o que resulta já do facto de o interesse do público na divulgação dever, igualmente, ser tido em conta. Conforme já exposto, este interesse é bastante reduzido no caso de esta divulgação colocar em risco a fiabilidade do inventário do estado das florestas e as eventuais vantagens da divulgação poderem ser obtidas por outros meios ( 37 ).

92.

Acresce que, a Diretiva 2003/4 reconhece o interesse na qualidade do inventário do estado das florestas por via do artigo 8.o, n.o 1. Independentemente disso, o acesso às informações sobre ambiente não é um fim em si mesmo, devendo, de acordo com o considerando 1 da diretiva, contribuir para melhorar a proteção do ambiente. Seria, portanto, contraditório interpretar a exceção relativa à proteção do ambiente de modo tão restritivo que a divulgação de informações sobre ambiente prejudicial ao ambiente não pudesse ser impedida pelo simples facto de o dano ser reduzido para os locais a que as informações se referem diretamente.

93.

Por conseguinte, um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético de uma afetação concreta e efetiva da fiabilidade do inventário do estado das florestas, que constitui a base das medidas de proteção do ambiente, é suscetível de prejudicar a proteção do ambiente, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, alínea h), da Diretiva 2003/4.

94.

Por último, há que recordar que a existência de uma exceção ao direito de informação na aceção do artigo 4.o, da Diretiva 2003/4 não permite, necessariamente, a recusa da divulgação. Pelo contrário, os riscos para os interesses protegidos, neste caso, eventualmente, as relações internacionais e/ou a proteção do ambiente, devem ser ponderados em face do interesse do público na divulgação.

95.

Com a terceira, quarta e quinta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o pedido diz respeito aos métodos de determinação de informações sobre ambiente, relativamente aos quais deve ser prestada informação por força do artigo 8.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4.

96.

Todavia, não é necessário responder a estas questões, uma vez que as mesmas apenas são colocadas no caso de as informações controvertidas relativas à localização dos pontos de permanentes de amostragem do inventário estatístico do estado das florestas não constituírem informações sobre ambiente.

97.

Com a sétima questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a obrigação de divulgação ativa das informações sobre ambiente impõe a divulgação dos dados de localização controvertidos. É certo que, a este respeito, o referido órgão jurisdicional de reenvio se refere ao considerando 21 da Diretiva 2003/4, mas esta obrigação está, na verdade, consagrada no artigo 7.o

98.

Em princípio, parece concebível que esta obrigação se estenda aos dados de localização controvertidos. A mesma abrange, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), e n.o 3, da Diretiva 2003/4, os relatórios sobre o estado do ambiente e, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea e), os dados resultantes do controlo das atividades que afetam ou podem afetar o ambiente.

99.

No entanto, a obrigação de divulgação ativa de informações pode, por força do artigo 7.o, n.o 5, da Diretiva 2003/4, ser, igualmente, limitada pelas exceções previstas no artigo 4.o, n.os 1 e 2.

100.

Por conseguinte, a obrigação de divulgação ativa de informações sobre ambiente prevista no artigo 7.o da Diretiva 2003/4 não é mais ampla do que a obrigação de divulgação de informações sobre ambiente mediante pedido prevista no artigo 3.o

101.

Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos: