1.

O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca), com data de 10 de fevereiro de 2020, e que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de fevereiro de 2020, tem por objeto a interpretação do artigo 49.o TFUE, relativo à liberdade de estabelecimento. Coloca a questão, conceptualmente difícil, de saber se uma legislação geral que rege o mercado de trabalho nacional, que é indistintamente aplicável, pode ser considerada uma restrição à liberdade de estabelecimento por força do artigo 49.o TFUE.

2.

Esse pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal intentado pelo Anklagemyndigheden (Ministério Público, Dinamarca) contra a sociedade de responsabilidade limitada dinamarquesa VAS Shipping ApS (a seguir «VAS Shipping») (anteriormente Sirius Shipping ApS) que é integralmente detida pela sociedade sueca Sirius Rederi AB. Uma vez que a legislação dinamarquesa exige que seja designado um armador gestor para um navio detido em compropriedade, a VAS Shipping é o armador gestor de quatro companhias de navegação em compropriedade, com sede na Suécia. As quatro companhias de navegação suecas em compropriedade registaram quatro navios no Registo Naval Internacional dinamarquês (a seguir «DIS») para efeitos das suas atividades na Dinamarca.

3.

Em conformidade com as disposições do direito dinamarquês aplicáveis à data dos factos, um nacional de um país terceiro devia dispor de uma autorização de trabalho para exercer uma atividade na Dinamarca, incluindo uma atividade a bordo de um navio dinamarquês que, como parte dos seus serviços regulares, efetue regularmente escalas em portos dinamarqueses. Qualquer pessoa que empregue tais nacionais estrangeiros sem uma autorização de trabalho incorre em pena de multa ou de prisão. Os nacionais de países terceiros que trabalhassem em navios de carga dinamarqueses em tráfego internacional que fizessem escala em portos dinamarqueses não mais do que 25 vezes, calculadas de forma ininterrupta durante o ano anterior ( 2 ), estavam isentos da obrigação de dispor de uma autorização de trabalho. No entanto, era exigida uma autorização de trabalho quando esses navios tivessem feito escala em portos dinamarqueses mais do que 25 vezes no ano anterior.

4.

A VAS Shipping é acusada de ter violado o § 59, n.o 4, em conjugação com o § 59, n.o 5, e com o § 61, da Udlændingeloven (Lei dos Estrangeiros) ( 3 ), por, no período compreendido entre 22 de agosto de 2010 e 22 de agosto de 2011, ter entrando em portos dinamarqueses mais do que 25 vezes com quatro navios registados no DIS, com tripulantes de países terceiros ( 4 ), que não dispunham de uma autorização de trabalho ou não estavam isentos dessa obrigação nos termos do § 14 da Lei dos Estrangeiros. A VAS Shipping foi declarada culpada da infração em causa pelo tribunal de primeira instância e foi condenada numa multa 1500000 coroas dinamarquesas (DKK).

5.

O tribunal em questão considerou que o requisito da autorização de trabalho constituía uma restrição não discriminatória à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE, conjugado com o artigo 54.o TFUE, mas que a restrição era justificada pela necessidade de não comprometer o mercado de trabalho dinamarquês. A VAS Shipping interpôs recurso desta sentença para o órgão jurisdicional de reenvio.

6.

Com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 49.o TFUE, relativo à liberdade de estabelecimento, se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro como a que está em causa no processo principal, que exige que tripulantes nacionais de países terceiros de um navio com pavilhão desse Estado‑Membro e propriedade de um armador nacional de outro Estado‑Membro da União disponham de uma autorização de trabalho, salvo no caso de o navio entrar em portos do Estado‑Membro onde tem pavilhão no máximo 25 vezes, calculadas de forma ininterrupta durante o ano anterior.

7.

As partes no processo principal parecem ter inicialmente concordado que as medidas dinamarquesas em causa constituíam uma restrição, na aceção do artigo 49.o TFUE. Seguidamente, as partes parecem ter‑se concentrado na questão de saber se a medida podia ser justificada por razões imperiosas de interesse geral. Contudo, nas suas observações escritas, a Comissão questionou posteriormente esta posição.

8.

Por conseguinte, há que examinar em pormenor o conceito de «restrição à liberdade de estabelecimento», na aceção do artigo 49.o TFUE, e examinar de que modo este conceito pode ser aplicado pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito do litígio que lhe foi submetido no processo principal.

9.

Antes de examinar esta questão, é necessário começar por expor os textos legislativos da União e nacionais pertinentes, bem como os factos do processo principal, conforme foram apresentados pelo órgão jurisdicional de reenvio.

10.

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay em 10 de dezembro de 1982 (a seguir «CNUDM»), entrou em vigor em 16 de novembro de 1994. Foi aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 98/392/CE do Conselho, de 23 de março de 1998, relativa à celebração pela Comunidade Europeia da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de dezembro de 1982 e do Acordo de 28 de julho de 1994, relativo à aplicação da parte XI da convenção (JO 1998, L 179, p. 1).

11.

O artigo 91.o, n.o 1, da CNUDM dispõe o seguinte:

«Os Estados devem estabelecer os requisitos necessários para a atribuição da sua nacionalidade a navios, para o registo de navios no seu território e para o direito de arvorar a sua bandeira. Os navios possuem a nacionalidade do Estado cuja bandeira estejam autorizados a arvorar. Deve existir um vínculo substancial entre o Estado e o navio.»

12.

Sob a epígrafe «Estatuto dos navios», o artigo 92.o da CNUDM dispõe, no seu n.o 1, o seguinte:

«Os navios devem navegar sob a bandeira de um só Estado e, [...] devem submeter‑se, no alto‑mar, à jurisdição exclusiva desse Estado. [...]»

13.

O artigo 94.o da CNUDM, sob a epígrafe «Deveres do Estado de bandeira», dispõe o seguinte:

«1.   Os Estados devem exercer, de modo efetivo, a sua jurisdição e seu controlo em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira.

2.   Em particular, os Estados devem:

[...]

14.

O § 13 da Lei dos Estrangeiros dispõe:

«1. Os nacionais estrangeiros devem dispor de uma autorização de trabalho para exercer uma atividade remunerada ou não remunerada, para exercer uma atividade por conta própria ou para prestar serviços a título gratuito ou oneroso no país. É igualmente exigida uma autorização de trabalho para o exercício de uma atividade profissional a bordo de um navio ou aeronave dinamarquês que, no âmbito de serviços regulares ou outros, efetue regularmente escalas em portos ou aeroportos dinamarqueses. Preveem‑se, contudo, isenções no § 14.

2. O ministro dos Refugiados, da Imigração e da Integração estabelecerá em que medida são necessárias autorizações de trabalho para trabalhar em águas territoriais ou na plataforma continental.»

15.

O § 14 da Lei dos Estrangeiros dispõe:

«Os nacionais estrangeiros a seguir identificados estão isentos da obrigação de possuir uma autorização de trabalho:

[...]

2. O ministro dos Refugiados, da Imigração e da Integração pode determinar que outros nacionais estrangeiros fiquem isentos da obrigação de possuir uma autorização de trabalho.»

16.

O § 59 da Lei dos Estrangeiros dispõe:

«[...]

4. Qualquer pessoa que empregue um nacional estrangeiro sem a autorização de trabalho exigida ou em violação das condições previstas para uma autorização de trabalho é punida com pena de multa ou pena de prisão até 2 anos.

5. Na determinação da pena em aplicação do n.o 4, constituem circunstâncias agravantes o facto de a infração ter sido praticada com dolo ou neglicência grave, de o autor ter obtido ou visado obter uma vantagem económica para si ou para terceiros, ou de o estrangeiro não ter o direito de permanecer no país.»

17.

O § 61 da Lei dos Estrangeiros dispõe:

«As sociedades (pessoas coletivas) podem incorrer em responsabilidade penal, de acordo com as normas estabelecidas no capítulo 5 do Código Penal.»

18.

À data dos factos que deram origem à acusação, o § 33 do bekendtgørelse nr. 270 af 22. marts 2010 om udlændinges adgang her til landet (Decreto Ministerial n.o 270, de 22 de março de 2010, relativo ao Acesso de Estrangeiros ao Território Nacional, a seguir «Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros», dispunha o seguinte:

«Os estrangeiros a seguir identificados estão isentos da obrigação de possuir uma autorização de trabalho:

[...]

[...]» ( 5 )

19.

O § 103 do Søloven (Código Marítimo, consolidado, mais recentemente, pela Lei n.o 1505 de 17 de dezembro de 2018) dispõe:

«1. Deve ser designado um armador gestor para um navio em regime de compropriedade.

2. Pode ser designado armador gestor uma pessoa singular, uma sociedade por ações ou uma sociedade de responsável, desde que satisfaça as condições estabelecidas no artigo 1.o, n.o 2, pontos 1 e 3, respetivamente.»

20.

O § 104 do Código Marítimo dispõe:

«No que respeita a terceiros, o armador gestor está autorizado, em virtude dessa qualidade, a celebrar todos os atos jurídicos que a atividade de transporte marítimo por norma envolve. O armador gestor pode, por conseguinte, contratar, despedir e dar instruções ao capitão, subscrever contratos de seguro habituais e receber os montantes pagos à companhia de navegação O armador gestor não pode, sem autorização especial, vender, hipotecar ou fretar o navio por um período superior a um ano.»

21.

As normas que regem o DIS, à data dos factos que deram origem à acusação, constavam da Lei n.o 273 de 11 de abril de 1997, conforme alterada pela Lei n.o 460 de 31 de maio de 2000, pela Lei n.o 526 de 7 de junho de 2006, e pela Lei n.o 214 de 24 de março de 2009. O §10 da Lei n.o 273, conforme alterada, dispõe:

«Os acordos coletivos relativos à remuneração e às condições de trabalho dos trabalhadores dos navios inscritos neste registo devem indicar expressamente que se aplicam apenas a essa atividade.

2. Os acordos coletivos referidos no n.o 1, celebrados por um sindicato dinamarquês, só podem abranger pessoas residentes na Dinamarca ou que, nos termos do direito da União ou de outras obrigações internacionais assumidas, devam ser equiparadas a pessoas consideradas residentes na Dinamarca.

[...]»

22.

A VAS Shipping é acusada de, no período compreendido entre 22 de agosto de 2010 e 22 de agosto de 2011, ter entrado em portos dinamarqueses mais do que 25 vezes com quatro navios registados no DIS, com tripulantes de países terceiros que não dispunham de uma autorização de trabalho ou não estavam isentos da obrigação de dispor de tal autorização, nos termos do § 14 da Lei dos Estrangeiros.

23.

A VAS Shipping é o armador gestor, na aceção do § 103 do Código Marítimo, de quatro companhias de navegação em compropriedade. Os comproprietários são sociedades suecas de responsabilidade limitada.

24.

A VAS Shipping, que está registada na Dinamarca, é integralmente detida pela sociedade sueca Sirius Rederi AB. A VAS Shipping foi constituída em 16 de março de 2010 e é gerida por um diretor residente na Suécia e por três administradores, dois dos quais residentes na Dinamarca. Segundo as informações disponibilizadas, todas as reuniões do conselho de administração da sociedade se realizam na Dinamarca, e todas as assembleias gerais das companhias de navegação em compropriedade foram realizadas na Dinamarca, uma vez que os quatro navios em causa estavam registados no DIS.

25.

As quatro companhias de navegação em compropriedade optaram por exercer a sua atividade de transporte marítimo na Dinamarca, registando os quatro navios em causa no DIS e designando a VAS Shipping como armador gestor. Por conseguinte, nos termos do § 104 do Código Marítimo, a VAS Shipping tinha poderes vinculativos para celebrar quaisquer atos jurídicos normalmente celebrados por uma companhia de navegação.

26.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as companhias de navegação comproprietárias exercem uma atividade económica na Dinamarca através dos quatro navios em questão, pelo que o seu registo no DIS não pode ser separado do exercício da liberdade de estabelecimento ( 6 ). A VAS Shipping declarou que nenhum marinheiro, nacional de um país terceiro, sai do navio durante as escalas nos portos dinamarqueses e que todo o trabalho em terra é realizado por pessoal de terra dinamarquês empregado pelo porto de escala ( 7 ).

27.

Em 4 de maio de 2018, o Retten i Odense (Tribunal de Primeira Instância de Odense, Dinamarca) considerou que a VAS Shipping tinha violado as disposições da Lei dos Estrangeiros. Declarou igualmente que as disposições da Lei dos Estrangeiros constituíam uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE, conjugado com o artigo 54.o TFUE, mas que a restrição era justificada por razões imperiosas de interesse público e não ia além do necessário. Segundo esse tribunal, as regras da Lei dos Estrangeiros relativas às tripulações de países terceiros eram justificadas pela necessidade de não comprometer o mercado de trabalho dinamarquês, uma vez que a mão de obra de países terceiros goza de uma vantagem concorrencial em relação à mão de obra dinamarquesa em razão dos níveis salariais. O requisito da autorização de trabalho é um meio eficaz para assegurar a estabilidade do mercado de trabalho nacional e, nessa medida, evitar perturbações no seio deste. Por conseguinte, o Retten i Odense (Tribunal de Primeira Instância de Odense) concluiu que tais restrições eram lícitas e condenou a VAS Shipping no pagamento de uma multa no montante de 1500000 DKK, com base no § 59, n.o 4, da Lei dos Estrangeiros, conjugado com o § 59, n.o 5 e com o § 61 desta ( 8 ).

28.

O órgão jurisdicional de reenvio observa que é pacífico entre as partes que o requisito de autorização de trabalho previsto no § 13, n.o 1, da Lei dos Estrangeiros, em conjugação com o disposto no § 33, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros, pode constituir uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE. O objetivo de assegurar a estabilidade do mercado de trabalho e, desse modo, evitar perturbações no seio do mesmo, pode, em princípio, justificar restrições à liberdade de circulação ( 9 ). O órgão jurisdicional de reenvio indica que, numa série de acórdãos, o Tribunal de Justiça se pronunciou sobre os elementos que, à luz do Tratado FUE, devem ser tidos em consideração na análise da proporcionalidade das restrições à liberdade de escolha de trabalhadores por parte dos empregadores. Todavia, essa jurisprudência diz respeito, sobretudo, à relação com as normas relativas aos serviços. Por conseguinte, os acórdãos anteriores do Tribunal de Justiça não fornecem indicações fiáveis para apreciar a relação entre as disposições dinamarquesas em causa e o artigo 49.o TFUE relativo à liberdade de estabelecimento. O órgão jurisdicional de reenvio considera, assim, que, para poder decidir no presente processo, é necessária uma decisão sobre a questão de saber se o artigo 49.o TFUE se opõe a disposições como as disposições dinamarquesas que impõem um requisito de autorização de trabalho a nacionais de países terceiros que trabalhem em navios com pavilhão dinamarquês, e cujos armadores são nacionais de outro Estado‑Membro da União.

29.

Nestas circunstâncias, o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Opõe‑se o artigo 49.o TFUE à legislação de um Estado‑Membro que exige que os nacionais de países terceiros, membros da tripulação de um navio com pavilhão de um Estado‑Membro e da propriedade de armadores nacionais de outro Estado‑Membro da União, possuam uma autorização de trabalho, exceto se o navio entrar em portos do primeiro Estado‑Membro no máximo vinte e cinco vezes, calculadas ininterruptamente durante o ano anterior?»

30.

Foram apresentadas observações escritas pela VAS Shipping, pelos Governos dinamarquês e neerlandês e pela Comissão Europeia.

31.

Apesar da afirmação do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual é pacífico entre as partes que o requisito da autorização de trabalho pode constituir uma restrição à liberdade de estabelecimento, na aceção do artigo 49.o TFUE, a Comissão, nas suas observações, questionou que constitua uma restrição à liberdade de estabelecimento o requisito, previsto pela legislação dinamarquesa, de os tripulantes de países terceiros a bordo de um navio com pavilhão de um Estado‑Membro, e propriedade de um armador nacional de outro Estado‑Membro da União, disporem de uma autorização de trabalho, salvo no caso de o navio fazer escala em portos do Estado‑Membro no máximo 25 vezes, calculadas de forma ininterrupta durante o ano anterior.

32.

Em 15 de dezembro de 2020, o Tribunal de Justiça decidiu, com base no artigo 61.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, convidar as partes ou os interessados referidos no artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, com exceção da Comissão, a tomar posição, por escrito, sobre a alegação desta última, constante das suas observações escritas, segundo a qual a legislação dinamarquesa em questão no processo principal não constitui uma «restrição» na aceção do artigo 49.o TFUE.

33.

A VAS Shipping e os Governos dinamarquês e neerlandês apresentaram observações adicionais a este respeito. Enquanto a VAS Shipping mantém a sua posição segundo a qual as medidas nacionais em questão constituem uma restrição à sua liberdade de estabelecimento, os Governos dinamarquês e neerlandês consideram agora que essas medidas não constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE ( 10 ). É neste contexto que podemos agora passar ao exame das questões suscitadas.

34.

No seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação do artigo 49.o TFUE e das regras relativas à liberdade de estabelecimento. Não pediu uma interpretação do artigo 56.o TFUE sobre a liberdade de prestação de serviços nem, de resto, de nenhuma outra disposição do Tratado FUE. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio não pediu, por exemplo, uma interpretação do artigo 79.o, n.o 5, TFUE, que prevê que o artigo 79.o TFUE «não afeta o direito de os Estados‑Membros determinarem os volumes de admissão de nacionais de países terceiros, provenientes de países terceiros, no respetivo território, para aí procurarem trabalho, assalariado ou não assalariado». Acresce que as partes e os interessados não apresentaram observações a este respeito, com exceção do Governo neerlandês. Ademais, não foi submetida qualquer questão relativa aos direitos dos marítimos, por exemplo, os seus direitos de circulação no interior da União Europeia e os seus direitos e obrigações na passagem das suas fronteiras externas ( 11 ).

35.

O artigo 49.o TFUE impõe a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento de nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta disposição, lida em conjugação com o artigo 54.o TFUE, concede o benefício da liberdade de estabelecimento às sociedades constituídas em conformidade com a legislação de um Estado‑Membro que tenham a sua sede estatutária, a sua administração central ou o seu estabelecimento principal no interior da União Europeia ( 12 ).

36.

Uma vez que a liberdade de estabelecimento visa permitir que um nacional da União participe, de modo estável e contínuo, na vida económica de um Estado‑Membro diferente do seu Estado de origem e dela retire benefício, o conceito de «estabelecimento», na aceção das disposições do Tratado FUE relativas à liberdade de estabelecimento, implica, portanto, a prossecução efetiva de uma atividade económica, através de um estabelecimento fixo nesse Estado por um período indefinido. Segundo o Tribunal de Justiça, esta liberdade pressupõe uma implantação real da sociedade em causa no Estado‑Membro de acolhimento e o exercício de uma atividade económica efetiva neste ( 13 ).

37.

O Tribunal de Justiça declarou que a matrícula de um navio não implica necessariamente estabelecimento na aceção do Tratado FUE, em especial quando o navio não é usado para prosseguir uma atividade económica ou quando o pedido de matrícula é feito por uma pessoa ou em nome de uma pessoa que não esteja estabelecida no Estado‑Membro em causa e não tenha intenção de nele vir a estabelecer‑se. Todavia, quando um navio constitui um instrumento para a prossecução de uma atividade económica que implica uma instalação estável no Estado‑Membro em causa, a matrícula desse navio não pode ser dissociada do exercício da liberdade de estabelecimento ( 14 ).

38.

Parece, assim, resultar dos factos expostos pelo órgão jurisdicional de reenvio que os artigos 49.° e 54.° TFUE são aplicáveis ao caso em apreço. A este respeito, as quatro sociedades suecas em compropriedade registaram quatro navios no DIS e designaram a VAS Shipping, uma sociedade com sede na Dinamarca e integralmente detida por uma sociedade sueca, como armador gestor dos navios. Além disso, os quatro navios em questão são utilizados pelas quatro sociedades em compropriedade para exercerem uma atividade económica.

39.

Apesar da afirmação contida no pedido de decisão prejudicial relativa à existência de uma restrição à liberdade de estabelecimento ( 15 ), importa agora examinar se tal restrição existe. Começarei por expor as observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, seguidas da jurisprudência relativa ao conceito de «restrição». Proponho‑me examinar depois este conceito no contexto do caso em apreço.

40.

Proponho‑me começar por resumir as observações da Comissão a este respeito. Com efeito, foram estas observações que deram origem a uma questão escrita do Tribunal de Justiça e, por conseguinte, às observações das outras partes e interessados a este respeito.

41.

A Comissão considera que a questão que deve ser colocada para apreciar se uma medida nacional constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento é a de saber se uma obrigação imposta pelo direito nacional aos novos operadores — no caso em apreço, uma autorização de trabalho para os nacionais de países terceiros — cria obstáculos ao acesso ao mercado e se os privaria da possibilidade de concorrerem eficazmente com os operadores estabelecidos ( 16 ). Segundo a Comissão, uma medida não constitui necessariamente uma restrição, na aceção do artigo 49.o TFUE, apenas pelo facto de a vantagem económica e o incentivo ao exercício de uma atividade económica serem menores do que se a medida não se aplicasse. Na falta de harmonização, os Estados‑Membros têm, em princípio, competência para regulamentar o exercício de atividades económicas no seu território e, se uma medida não for discriminatória, de direito ou de facto, só deve ser considerada uma restrição à liberdade de estabelecimento se afetar o acesso ao mercado ( 17 ). A este respeito, a Comissão cita o Acórdão de 14 de julho de 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, n.o 34), em que o Tribunal de Justiça declarou que, na ausência de harmonização, um Estado‑Membro pode, direta ou indiretamente, impor normas técnicas, que lhe são próprias e que não existem necessariamente nos outros Estados‑Membros. Segundo o Tribunal de Justiça, «as dificuldades daí eventualmente decorrentes para essas empresas não afetam a liberdade de estabelecimento […] Com efeito, tais dificuldades não são, na sua base, de natureza diversa das que podem estar na origem das disparidades entre legislações nacionais que tenham por objeto, por exemplo, os custos da mão de obra, os encargos sociais ou o regime fiscal».

42.

Nas suas observações iniciais, a VAS Shipping declarou que, uma vez que as regras dinamarquesas em questão apenas dizem respeito aos navios que arvorem pavilhão dinamarquês, tais regras perturbam ou tornam menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, da sua liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado FUE. Alega que uma medida nacional que impõe, sob pena de sanções penais, um limite máximo ao número de escalas que podem ser feitas anualmente num porto desse Estado‑Membro por um navio aí registado e que é propriedade de pessoas estabelecidas noutro Estado‑Membro e tripulado por nacionais de países terceiros, não pode ser dissociada das condições de registo de um navio nesse Estado‑Membro. É o que sucede, em especial, quando a regra nacional só se aplicava aos navios registados no Estado‑Membro em questão, ao passo que os navios que nele não estejam registados podem fazer livremente escala nos seus portos, sem quaisquer restrições, independentemente da nacionalidade dos tripulantes.

43.

A VAS Shipping considera que a restrição imposta pelo § 13, n.o 1, segundo período, da Lei dos Estrangeiros, em conjugação com o § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros, é equivalente à restrição constatada pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 14 de outubro de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑299/02, EU:C:2004:620), uma vez que essas disposições implicam que os armadores estabelecidos na Suécia que pretendam registar o seu navio no DIS e exercer uma atividade de transporte marítimo na Dinamarca fazendo escala em portos dinamarqueses mais de 25 vezes por ano não têm outra alternativa senão adaptar a sua política de contratação de modo a excluir da tripulação do navio todos os nacionais de países fora da União e do EEE. Daí resultaria uma alteração radical e substancial na sua política de contratação implicando uma desvantagem significativa e uma interferência económica.

44.

Nas suas observações iniciais e na resposta à questão colocada pelo Tribunal de Justiça, a VAS Shipping alega que os salários líquidos que paga a nacionais de países terceiros estão em conformidade com as regras fixadas pela legislação dinamarquesa relativamente a um navio registado no DIS e não são inferiores aos fixados por convenção coletiva.

45.

Na sua resposta à questão colocada pelo Tribunal de Justiça, a VAS Shipping observa que os comproprietários suecos dos navios em causa operam em muitos outros Estados‑Membros, incluindo a Suécia. Além disso, a VAS Shipping considera que as observações da Comissão quanto à existência de uma restrição e à sua justificação assentam num entendimento fundamentalmente errado do § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros. Assim, a VAS Shipping salienta que o registo no DIS ou, de resto, em qualquer outro registo de navios dinamarquês, não é relevante para efeitos da regra das 25 escalas prevista no § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros. Em conformidade com esta disposição, só os navios em tráfego internacional podem beneficiar da regra das 25 escalas, independentemente do seu registo no DIS. Um navio não é classificado como estando em tráfego internacional devido ao seu registo nos DIS.

46.

Segundo a VAS Shipping, um navio em tráfego internacional é definido, nomeadamente, pelo facto de atravessar regularmente fronteiras internacionais, não podendo existir, portanto, um «local de trabalho de facto na Dinamarca» nem equiparação aos empregos em terra na Dinamarca. Uma vez que o navio é classificado como estando em tráfego internacional, o modo de navegação não é, por definição, exclusivamente dinamarquês, pelo que não há nenhum motivo para considerar que existe uma ligação estável ou duradoura com a Dinamarca. Assim, admitindo que os navios continuem a ser classificados como operando em tráfego internacional, o vínculo de ligação para cada escala seria temporário. Além disso, a regra das 25 escalas não se aplica ao tráfego nacional.

47.

A VAS Shipping considera que, em conformidade com o Acórdão de 14 de outubro de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑299/02, EU:C:2004:620, n.os 19 e 32), o conceito de «restrição à liberdade de estabelecimento» não se limita ao momento do registo de um navio, como alega a Comissão. Os obstáculos que afetem a gestão corrente de um navio podem igualmente constituir uma restrição.

48.

O Governo dinamarquês considera, nas suas observações iniciais, que a questão submetida no caso em apreço ultrapassa o âmbito da simples aplicação do artigo 49.o TFUE e respeita a saber se os Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros obtenham uma autorização de trabalho quando trabalham a título duradouro no Estado de origem. Segundo o referido Governo, o número e a frequência das escalas em portos dinamarqueses de um navio estabelecido na Dinamarca revestem uma importância considerável para avaliar a medida em que os tripulantes do navio trabalham na Dinamarca. Se tal se verificar raramente, não se pode presumir que tenha um impacto significativo no mercado de trabalho dinamarquês. Pelo contrário, quando os tripulantes do navio efetuam regularmente tarefas como a carga e a descarga de mercadorias durante as escalas em portos dinamarqueses, o facto de serem nacionais de países terceiros é suscetível de afetar a estabilidade do mercado de trabalho dinamarquês. O requisito da autorização de trabalho resulta do número de escalas feitas por cada navio nos portos dinamarqueses e não do número de vezes que cada tripulante nacional de um país terceiro se encontra a bordo de um navio que faz escala em portos dinamarqueses. Isto deve‑se ao facto de o número de escalas feitas pelo navio com tripulantes de um país terceiro ter incidência sobre o momento em que o navio adquire um vínculo suficientemente estável e regular com o mercado de trabalho dinamarquês, enquanto local de trabalho, e, portanto, sobre o requisito de os trabalhadores desse navio disporem de uma autorização de trabalho em conformidade com a legislação dinamarquesa. Além disso, a verificação do número de escalas em portos feitas por tripulantes que podem ter trabalhado em navios diferentes durante um ano implicaria registos extensos e inúteis. Esse Governo considera que um limiar mínimo de 25 escalas num período de um ano constitui uma delimitação equilibrada do momento em que um navio faz escala em portos dinamarqueses com tal regularidade que se pode considerar que os seus tripulantes, nacionais de países terceiros, estão ligados de forma suficientemente estável ao mercado de trabalho dinamarquês e, portanto, sujeitos ao requisito de uma autorização de trabalho.

49.

Na sua resposta à questão colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo dinamarquês concorda com a posição adotada pela Comissão exposta no n.o 41 das presentes conclusões. Além disso, considera que o Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, n.o 12), pode ser interpretado no sentido de que exige um obstáculo sério ao exercício de atividades que afeta o acesso ao mercado para que se verifique uma restrição à liberdade de estabelecimento. Assim, segundo este Governo, uma vez que os Estados‑Membros têm, em princípio, competência para regulamentar o exercício de uma atividade económica no seu território, se uma medida não for discriminatória, de direito ou de facto, só deve ser considerada um obstáculo à liberdade de estabelecimento se afetar o acesso ao mercado. O Governo dinamarquês considera que o Acórdão de 29 de março de 2011, Comissão/Itália (C‑565/08, EU:C:2011:188), relativo aos limites máximos de honorários cobrados pelos advogados, demonstra que as regras nacionais que não afetem a possibilidade de concorrer não constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE. Segundo o referido Governo, se um operador tiver tido ( 18 ) acesso ao mercado, deve operar nas mesmas condições que os outros operadores. Depois de ter tido acesso ao mercado, um operador pode ser protegido apenas contra as discriminações diretas e indiretas ( 19 ). O Governo dinamarquês considera, portanto, que a medida nacional em questão no processo principal não impede os novos operadores de concorrerem eficazmente com as companhias de navegação dinamarquesas e não constitui uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE.

50.

Na sua resposta à questão colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo neerlandês concorda igualmente com a posição da Comissão quanto à existência de uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE. Nas suas observações iniciais, o Governo neerlandês considerou que o artigo 79.o, n.o 5, TFUE autorizava a Dinamarca a exigir uma autorização de trabalho a partir do momento em que os tripulantes entrassem no mercado de trabalho dinamarquês – ou seja, entrassem regularmente em portos dinamarqueses — e que tal controla o número de nacionais de países terceiros no seu território. Uma vez que o requisito da autorização de trabalho para a atividade em questão é regido pelo direito nacional, o Governo neerlandês questiona‑se sobre a adequação de um exame à luz do artigo 49.o TFUE.

51.

Gostaria de salientar, antes de mais, que o presente processo não diz respeito ao direito fiscal, que obedece manifestamente a regras um pouco diferentes no que respeita ao conceito de «restrição» à liberdade de estabelecimento, na aceção do artigo 49.o TFUE. Refiro‑me a esta linha de jurisprudência porque a Comissão indicou nas suas observações ( 20 ) que, por vezes, o Tribunal de Justiça não remete para o critério definido nos seus Acórdãos de 31 de março de 1993, Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, n.o 32), e de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, n.o 11), mas compara os efeitos das medidas sobre os operadores nacionais e os não nacionais. Contudo, a maioria das medidas fiscais consiste (pelo menos num sentido) em restrições ao estabelecimento, uma vez que, por definição, a existência de uma medida de tributação, mesmo de aplicação geral, afeta a capacidade de uma empresa de exercer as suas atividades nesse Estado‑Membro. Nesta medida, os processos relativos a tributação podem, portanto, ser considerados sui generis no que respeita à liberdade de estabelecimento.

52.

Embora atualmente não exista equivalente, no domínio da liberdade de estabelecimento, à abordagem da «regra da razoabilidade» adotada pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 24 de novembro de 1993, Keck e Mithouard (C‑267/91 e C‑268/91, EU:C:1993:905) ( 21 ), a respeito da livre circulação de mercadorias — que estabelece uma distinção entre as regulamentações que afetam as próprias mercadorias e as que afetam as suas modalidades de venda ( 22 ) — podem encontrar‑se certas distinções relativas ao conceito de «restrição» na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à liberdade de estabelecimento, em função da natureza da regulamentação em causa.

53.

A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que os Estados‑Membros beneficiam de uma certa autonomia no estado atual de harmonização do direito fiscal da União. A autonomia fiscal implica que os Estados‑Membros sejam, por exemplo, livres de determinar as condições e o nível de tributação das diferentes formas de estabelecimento das sociedades nacionais que operam no estrangeiro, sem prejuízo de lhes concederem um tratamento que não seja discriminatório em relação aos estabelecimentos nacionais comparáveis ( 23 ).

54.

Noutros domínios, que não o da tributação, resulta de jurisprudência constante que o artigo 49.o TFUE se opõe a qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, da liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado FUE ( 24 ).

55.

É o alcance da expressão medidas que «afetam ou tornam menos atrativo» o exercício da liberdade de estabelecimento e a sua aplicação prática no âmbito do presente processo que é questionado, em particular, pela Comissão e pelo Governo dinamarquês.

56.

Importa sublinhar, antes de mais, que a legislação de um Estado‑Membro não constitui uma restrição na aceção do Tratado FUE apenas pelo facto de outros Estados‑Membros aplicarem regras menos estritas ou economicamente mais interessantes no seu território ( 25 ). Além disso, na falta de harmonização das atividades em causa no processo principal, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir o exercício dessas atividades. Os Estados‑Membros devem, no entanto, no exercício das suas competências neste domínio, respeitar as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE ( 26 ).

57.

O Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «restrição», na aceção do artigo 49.o TFUE, visa, em particular, as medidas adotadas por um Estado‑Membro que, embora indistintamente aplicáveis ( 27 ), afetam o acesso ao mercado ( 28 ). A questão que deve ser colocada no caso em apreço, em especial à luz das observações do Governo dinamarquês e da Comissão ( 29 ), é a de saber se só constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento as medidas que afetam ou impedem o acesso inicial ou o acesso de novos operadores ao mercado ou que sejam discriminatórias.

58.

Restrições óbvias à liberdade de estabelecimento — e até ao acesso a qualquer mercado — são os requisitos previstos pelo direito nacional de obtenção de uma autorização de estabelecimento num Estado‑Membro ou para o exercício de uma atividade determinada. A este respeito, resulta de jurisprudência constante que uma legislação nacional que subordina o estabelecimento de uma empresa de outro Estado‑Membro à concessão de uma autorização prévia constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE, uma vez que é suscetível de perturbar o exercício, por essa empresa, da liberdade de estabelecimento, impedindo‑a de exercer livremente as suas atividades por intermédio de um estabelecimento estável ( 30 ). Observo que tais requisitos são igualmente suscetíveis de afetar os nacionais ou as pessoas coletivas do Estado‑Membro de estabelecimento. Todavia, em tais casos, o Tribunal de Justiça não exigiu a existência de uma discriminação, sob qualquer forma, para constatar uma restrição para esse efeito ( 31 ).

59.

O Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), que foi citado pela Comissão e pelo Governo dinamarquês, é elucidativo quanto ao conceito de «restrição» no domínio da liberdade de estabelecimento ( 32 ).

60.

Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que a proibição de remunerar as contas de depósitos à ordem ( 33 ), como a prevista pela regulamentação francesa, constituía, para as sociedades dos outros Estados‑Membros, um obstáculo sério ao exercício das respetivas atividades através de uma filial em França que afetava, assim, o seu acesso ao mercado. Segundo o Tribunal de Justiça, a proibição perturbava as filiais de sociedades estrangeiras na coleta de capitais junto do público, privando‑as da possibilidade de, através de uma remuneração das contas de depósitos à ordem, fazerem uma concorrência mais eficaz às instituições de crédito tradicionalmente instaladas no Estado‑Membro de estabelecimento, dotadas de uma ampla rede de agências e dispondo, portanto, de maiores facilidades do que as referidas filiais para obter capitais junto do público. Esta proibição constituía, portanto, uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE, uma vez que privava as instituições de crédito de outro Estado‑Membro que pretendessem entrar no mercado de um Estado‑Membro da possibilidade de fazerem concorrência através da taxa de remuneração das contas de depósitos à ordem, que constituía um dos métodos mais eficazes para o efeito ( 34 ). Esta medida foi condenada porque funcionava efetivamente, na prática, em detrimento dos novos operadores no mercado provenientes de outros Estados‑Membros.

61.

Considero que o Tribunal de Justiça, baseando‑se na sua jurisprudência tradicional ( 35 ), examinou se a regulamentação nacional em causa impedia ou entravava o estabelecimento no Estado‑Membro em questão. Tal impedimento ou entrave existe necessariamente quando uma empresa não pode concorrer eficazmente com as empresas já instaladas devido a medidas impostas pelo Estado‑Membro em questão que criam um obstáculo sério ao acesso ao mercado ( 36 ).

62.

Todavia, na minha opinião, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, mesmo quando não exista discriminação, de facto ou de direito, o conceito de «restrição» não está limitado às medidas que entravam o acesso dos novos operadores ao mercado. Assim, com o devido respeito, discordo, em particular, das observações do Governo dinamarquês e da Comissão a este respeito. O Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), constitui uma aplicação específica, baseada nas circunstâncias desse processo ( 37 ), do critério amplo relativo ao conceito de «restrição» referido no n.o 53 das presentes conclusões e estabelecido mais claramente pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 31 de março de 1993, Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, n.o 32). Não vejo, contudo, qualquer razão convincente para afastar esse critério.

63.

Assim, embora o Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586), respeite especificamente à questão do acesso de um novo operador ao mercado de um Estado‑Membro ( 38 ), o conceito de «restrição» é um conceito dinâmico que vai além da entrada inicial no mercado de um Estado‑Membro e respeita igualmente ao exercício efetivo de uma atividade ( 39 ). No seu Acórdão de 31 de março de 1993, Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125, n.o 32), o Tribunal de Justiça estabeleceu um critério único, amplo e dinâmico para o conceito de «restrição» que abrange todos os aspetos e fases ( 40 ) do estabelecimento noutro Estado‑Membro ( 41 ).

64.

Penso que o Tribunal de Justiça deveria, portanto, evitar seguir a sugestão ( 42 ) de aplicar o que são, em substância, dois critérios diferentes ( 43 ) no que respeita ao conceito de «restrição» em função da fase de estabelecimento em questão. Quanto a este aspeto, considero que a linha de demarcação entre a fase do acesso inicial a um mercado, a do exercício de uma atividade no mercado e a da expansão no mercado é conceptualmente imprecisa e qualquer tentativa de as distinguir será difícil na prática — todos elas podem ser abrangidas pelos termos gerais «acesso ao mercado» ou, melhor ainda, «estabelecimento» ( 44 ).

65.

Além disso, a existência de um impedimento à concorrência efetiva não é um critério necessário à luz do artigo 49.o TFUE. Assim, no seu Acórdão de 27 de fevereiro de 2019, Associação Peço a Palavra e o. (C‑563/17, EU:C:2019:144, n.os 55 a 62), o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de manter um estabelecimento principal no Estado‑Membro em causa constituía uma restrição à liberdade de estabelecimento de uma sociedade constituída em conformidade com a legislação de um Estado‑Membro. Nesse processo, o Tribunal de Justiça, em vez de constatar a existência de uma limitação da possibilidade de concorrência (mais) eficaz, considerou que a liberdade de estabelecimento engloba o direito de transferência do estabelecimento principal da sociedade para outro Estado‑Membro, o que obriga, caso essa transferência implique a transformação da sociedade numa sociedade sujeita ao direito deste último Estado‑Membro e a perda da sua nacionalidade de origem, que se cumpram os requisitos de constituição definidos pela legislação desse Estado‑Membro de relocalização.

66.

Por outro lado, apesar da referência feita no Acórdão de 5 de outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, n.o 12), ao facto de a medida nacional que proibia a remuneração das contas de depósitos à ordem constituir um «obstáculo sério» ao exercício de atividades ( 45 ), o Tribunal de Justiça evitou, na minha opinião, adotar uma abordagem de minimis no domínio da livre circulação em que uma restrição teria de produzir um determinado impacto ou atingir um determinado limiar para ser relevante.

67.

Há que sublinhar, todavia, que uma medida não constituirá uma restrição à liberdade de estabelecimento se os seus efeitos sobre essa liberdade ( 46 ) forem demasiado aleatórios, indiretos, vagos, afastados ou hipotéticos ( 47 ). Além disso, há que recordar que a liberdade de estabelecimento não se aplica a questões puramente internas ( 48 ).

68.

Parece resultar dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, em conformidade com o § 13, n.o 1, da Lei dos Estrangeiros, lido em conjugação com o § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros, se um navio de carga dinamarquês — e, portanto, um navio de carga registado num registo marítimo dinamarquês ( 49 ) — em tráfego internacional fizer escala num porto na Dinamarca mais de 25 vezes, calculadas de forma ininterrupta durante o ano anterior, o pessoal dos países terceiros a bordo do navio deixa de estar isento da obrigação de dispor de uma autorização de trabalho. A este respeito, o facto de tripulantes individuais provenientes de países terceiros não terem estado a bordo desse navio durante as 25 escalas em questão parece ser irrelevante. Assim, o foco de incidência da regra, e o fator que desencadeia as sanções penais, parece ser a entrada nos portos dinamarqueses, por um determinado número de vezes, de navios registados na Dinamarca, em tráfego internacional, que têm a bordo tripulantes nacionais de países terceiros que não dispõem de autorizações de trabalho dinamarquesas ( 50 ). Quanto a este aspeto, o órgão jurisdicional de reenvio observou, no seu pedido de decisão prejudicial, que, segundo o Retten i Odense (Tribunal de Primeira Instância de Odense), «atendendo à forma como as disposições eram aplicadas, só as entradas dos navios eram consideradas decisivas».

69.

Além disso, embora a VAS Shipping se tenha esforçado, nas observações que apresentou ao Tribunal de Justiça, por demonstrar que os salários líquidos pagos a bordo dos quatro navios em causa não são inferiores aos pagos em conformidade com as convenções coletivas sobre remunerações e condições de trabalho quanto a navios registados no DIS ( 51 ), não parece que exista, na minha opinião e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, uma relação direta entre o nível dos salários e a obrigação de autorização de trabalho imposta aos nacionais de países terceiros, em determinadas circunstâncias, por força do § 13, n.o 1, da Lei dos Estrangeiros, lido em conjugação com o § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros ( 52 ).

70.

Os autos submetidos ao Tribunal de Justiça não contêm nenhuma indicação de que as companhias de navegação como a VAS Shipping estejam obrigadas a recorrer a uma mão de obra determinada ( 53 ). As medidas em causa tiveram, no entanto, por efeito que essas companhias eram obrigadas, em determinadas circunstâncias, a abster‑se de contratar ou de empregar tripulantes de países terceiros que não dispunham de autorizações de trabalho. Na minha opinião, tal obrigação aumentaria potencialmente os custos operacionais, nomeadamente em razão do encargo administrativo daí decorrente.

71.

Por último, a expressão «em tráfego internacional» figura no § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros. Todavia, os autos submetidos ao Tribunal de Justiça não contêm nenhuma explicação quanto ao seu significado. Posso apenas supor, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que está, de algum modo, relacionada com o conceito referido no artigo 3.o, n.o 1, alínea e), da Convenção Modelo da OCDE em matéria de imposto sobre o rendimento e sobre o património ( 54 ), segundo o qual «a expressão “tráfego internacional” significa qualquer transporte por navio [...] exceto quando o navio ou [...] seja explorado somente entre lugares situados num Estado Contratante e a empresa que explora o navio [...] não seja uma empresa desse Estado» ( 55 ).

72.

Há que observar que a VAS Shipping não alegou que as medidas em questão fossem, de algum modo, direta ou indiretamente discriminatórias. Quanto a este aspeto, as referidas medidas parecem aplicar‑se independentemente, por exemplo, da nacionalidade dos proprietários ou do armador gestor dos navios. A VAS Shipping considera, pelo contrário, que as medidas em questão têm por efeito que as sociedades armadoras estabelecidas na Suécia que pretendam registar os seus navios no DIS e exercer atividades como armadoras na Dinamarca, incluindo fazer escala em portos dinamarqueses mais de 25 vezes durante um ano, não têm outra alternativa senão adaptar a sua política de emprego.

73.

A VAS Shipping não põe em causa o próprio processo de registo no que respeita à inclusão dos quatro navios em causa no DIS.

74.

A este respeito, resulta de jurisprudência constante que, no exercício das competências que lhes cabem de determinação das condições necessárias para permitir a matrícula de uma embarcação nos seus registos e de atribuição a essa embarcação do direito de arvorar os seus pavilhões, os Estados‑Membros têm de respeitar as regras do direito da União ( 56 ). Quanto a este aspeto, o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão de 25 de julho de 1991, Factortame e o. (C‑221/89, EU:C:1991:320, n.o 23), que as condições decretadas para a matrícula de navios não devem constituir obstáculo à liberdade de estabelecimento. Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que uma condição segundo a qual os proprietários ou fretadores de um navio, quando sejam pessoas singulares, devem ter uma determinada nacionalidade ou, quando sejam sociedades, os detentores do capital social e os seus administradores, devem ter essa nacionalidade, é contrária ao artigo 49.o TFUE.

75.

A VAS Shipping considera, todavia, que as medidas em causa não podem ser dissociadas das condições relativas ao registo de um navio num registo marítimo de um Estado‑Membro e à exploração continuada do navio nesse Estado. Isto é particularmente evidente, segundo a VAS Shipping, uma vez que estas medidas dizem respeito apenas aos navios registados num registo marítimo do Estado‑Membro em questão, ao passo que os navios registados noutro Estado‑Membro podem livremente fazer escala em portos dinamarqueses, sendo irrelevante a questão de saber se a sua tripulação inclui nacionais de países terceiros. A VAS Shipping considera, portanto, que as medidas em questão constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento, na aceção do artigo 49.o TFUE.

76.

Na minha opinião, e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o registo de um navio no DIS assegura que esse navio adquire a nacionalidade dinamarquesa e arvora apenas o pavilhão dinamarquês. O navio e a sua tripulação estão, assim, sujeitos à jurisdição dinamarquesa ( 57 ), em particular no domínio do direito do trabalho e das condições sociais, incluindo as regras aplicáveis à contratação e ao emprego de nacionais de países terceiros.

77.

Com efeito, no seu Acórdão de 25 de fevereiro de 2016, Stroumpoulis e o. (C‑292/14, EU:C:2016:116, n.o 65), o Tribunal de Justiça recordou que, nos termos do artigo 94.o, n.os 1 e 2, alínea b), da CNUDM, todos os Estados devem exercer, de modo efetivo, a sua jurisdição e o seu controlo em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira e que todos os Estados exercem, em particular, a sua jurisdição em conformidade com o seu direito interno sobre qualquer navio que arvore a sua bandeira e sobre o capitão, os oficiais e a tripulação, em questões administrativas, técnicas e sociais que se relacionem com o navio.

78.

Noutros contextos, o Tribunal de Justiça seguiu, evidentemente, os preceitos comuns de direito internacional público e considerou determinante o direito do Estado do pavilhão. Assim, por exemplo, no seu Acórdão de 5 de fevereiro de 2004, DFDS Torline (C‑18/02, EU:C:2004:74, n.o 44), o Tribunal de Justiça declarou que, tendo um ato ilícito ocorrido a bordo de um navio dinamarquês que tinha sido registado no DIS (como os navios em questão no presente processo), «o Estado do pavilhão do navio deverá necessariamente ser considerado como o lugar em que o facto danoso provocou os prejuízos», na aceção do artigo 5.o, n.o 3, da Convenção de Bruxelas, que precedeu o Regulamento de Bruxelas ( 58 ). O mesmo raciocínio é igualmente aplicável, por analogia, no que respeita aos contratos de trabalho e às autorizações de trabalho, na medida em que o direito dinamarquês se aplica em função do pavilhão.

79.

Parece, além disso, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que se considera que os tripulantes de países terceiros entram no mercado de trabalho dinamarquês e necessitam, portanto, de uma autorização de trabalho, em consequência do seu emprego a bordo dos quatro navios em questão, se esses navios fizerem regularmente escala em portos dinamarqueses ( 59 ).

80.

Na falta de harmonização e em conformidade com o artigo 79.o, n.o 5, TFUE, os Estados‑Membros continuam a ser competentes para determinarem os volumes de admissão de nacionais de países terceiros, provenientes de países terceiros, no respetivo território, para aí procurarem trabalho.

81.

Considero, por conseguinte, que a Dinamarca tem, em princípio, o direito, ao abrigo do artigo 79.o, n.o 5, TFUE, de exigir que os tripulantes de países terceiros empregados em navios que arvorem pavilhão dinamarquês e sob a sua jurisdição que, no âmbito de serviços regulares ou de outro modo, façam regularmente escala em portos dinamarqueses, disponham de autorizações de trabalho. Com efeito, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, esses tripulantes parecem entrar, nesse momento, no mercado de trabalho dinamarquês ( 60 ). Mas o simples facto de esses nacionais de países terceiros trabalharem num navio registado na Dinamarca, que arvora pavilhão dinamarquês, basta, por si só, para desencadear o direito — em princípio e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio — desse Estado‑Membro de impor a aplicação a esses trabalhadores da legislação geral dinamarquesa em matéria de emprego, de normas de trabalho, e do requisito de disporem de uma autorização de trabalho. Assim seria ainda que esses nacionais de países terceiros nunca tivessem navegado no Kattegat ou visto o Øresund durante o seu emprego nesse navio registado na Dinamarca.

82.

Embora o § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros, que impunha a regra das 25 escalas aos navios em tráfego internacional, seja formulado como uma isenção do requisito, estabelecido no § 13, n.o 1, da Lei dos Estrangeiros, de certos tripulantes disporem de autorizações de trabalho, pode igualmente ser interpretado no sentido de que clarifica o âmbito de aplicação desta última disposição, incluindo, em particular, os termos «efetue regularmente escalas em portos […] dinamarqueses» que constam da mesma. Trata‑se de uma questão a decidir, em última análise, pelo órgão jurisdicional de reenvio. Todavia, não resulta de nenhum elemento dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que as disposições do § 13, n.o 1, da Lei dos Estrangeiros ou do § 33, primeiro parágrafo, n.o 4, do Decreto Ministerial relativo aos Estrangeiros tenham por efeito impor qualquer outra limitação, além do próprio requisito da autorização de trabalho, que entrave a liberdade de estabelecimento ( 61 ).

83.

A este respeito, embora a VAS Shipping refira que os comproprietários suecos dos navios em causa operam em muitos outros Estados‑Membros (incluindo a Suécia), não indicou, nas suas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, o nexo entre este facto e o requisito de os tripulantes de países terceiros a bordo dos navios em causa disporem de autorizações de trabalho dinamarquesas. Com efeito, não resulta de nenhum elemento dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que os tripulantes em causa, enquanto trabalham nos navios em questão, estejam sujeitos à obrigação de autorização de trabalho noutro Estado‑Membro. Uma vez que, como já referi, o artigo 79.o, n.o 5, TFUE prevê expressamente que os Estados‑Membros mantêm o direito de controlar a admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego, a mera circunstância de existir uma obrigação, imposta pelo direito nacional, de um nacional de um país terceiro dispor de uma autorização de trabalho para trabalhar num navio que arvore pavilhão desse Estado‑Membro, ou de constituir uma infração penal o facto de empregar essa pessoa sem a autorização de trabalho exigida, não constitui, em si, uma restrição ao estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE.

84.

Na minha opinião, embora o critério Kraus tenha um alcance muito amplo, o efeito sobre a liberdade de estabelecimento da obrigação, nos termos do direito nacional, de os nacionais de países terceiros disporem eles próprios de uma autorização de trabalho é demasiado indireto para constituir uma restrição a essa liberdade. Por conseguinte, não considero que as medidas em questão, que parecem, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, moderar ou flexibilizar essas regras nacionais, constituam uma restrição à liberdade de estabelecimento, na falta de qualquer elemento dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que demonstrem um efeito restritivo suplementar sobre o estabelecimento, decorrente, em particular, da regra das 25 escalas.

85.

No entanto, para a hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que as medidas em causa constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento, há que apreciar se podem ser justificadas. Proponho‑me agora examinar separadamente se essa medida podia ser justificada.

86.

A liberdade de estabelecimento pode, na ausência de medidas de harmonização da União, ser limitada por regulamentações nacionais justificadas pelas razões mencionadas no artigo 52.o, n.o 1, TFUE ou por razões imperiosas de interesse geral. Assim, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, TFUE, quando uma restrição resulte de uma medida que discrimine em razão da nacionalidade, esta pode ser justificada por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Caso não se verifique tal discriminação, a restrição pode igualmente ser justificada por razões imperiosas de interesse geral. Neste contexto, cabe aos Estados‑Membros decidir qual o nível a que pretendem assegurar a proteção dos objetivos visados no artigo 52.o, n.o 1, TFUE e qual é o interesse geral, bem como o modo como este nível pode ser alcançado. No entanto, apenas o podem fazer dentro dos limites traçados pelo Tratado e, em especial, no respeito do princípio da proporcionalidade, que exige que as medidas adotadas sejam adequadas à realização do objetivo prosseguido e não ultrapassem o necessário para que o mesmo seja alcançado ( 62 ).

87.

Quanto ao objetivo prosseguido pelas medidas em questão, existe alguma controvérsia. Segundo a VAS Shipping, não é possível discernir o objetivo relativo ao limite de 25 escalas. Afirma que a regra foi introduzida a pedido da Federação Dinamarquesa de Armadores a fim de tornar os navios dinamarqueses mais competitivos. Embora as regras pareçam seguir essa posição, não é objetivamente possível determinar o objetivo da regra em questão. Se o objetivo é tornar os navios dinamarqueses competitivos, a VAS Shipping observa que as razões económicas não são considerações legítimas (relevantes). Os Governos dinamarquês e neerlandês, bem como a Comissão, consideram, todavia, que as medidas em questão são motivadas pela preocupação de evitar perturbações no mercado de trabalho.

88.

Resulta dos Acórdãos de 14 de novembro de 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche e o. (C‑18/17, EU:C:2018:904, n.o 48), e de 11 de setembro de 2014, Essent Energie Productie (C‑91/13, EU:C:2014:2206, n.o 51), que a preocupação de evitar perturbações no mercado de trabalho constitui uma razão imperiosa de interesse geral.

89.

Embora o órgão jurisdicional de reenvio tenha feito referência a esta jurisprudência no n.o 23 do seu pedido de decisão prejudicial, não expôs claramente ( 63 ) os objetivos das medidas em causa. Trata‑se, portanto, de uma questão que deve ser verificada e apreciada pelo órgão jurisdicional de reenvio.

90.

Quanto à questão da adequação e da proporcionalidade das medidas destinadas a garantir o objetivo alegado de evitar perturbações no mercado de trabalho, a VAS Shipping sustenta que, uma vez que o limite de 25 escalas por ano se aplica apenas aos navios registados no DIS, ao passo que os navios registados noutros Estados podem entrar regularmente em portos dinamarqueses sem restrições, independentemente de a sua tripulação ser ou não constituída por nacionais de países terceiros, é muito difícil verificar se a regra é adequada para proteger o mercado de trabalho dinamarquês. A derrogação relativa aos nacionais de países terceiros quando o número de escalas seja inferior a 25 isenta esses nacionais da obrigação de disporem de uma autorização de trabalho unicamente no que respeita ao trabalho em navios. A obrigação de autorização de trabalho continua a aplicar‑se aos trabalhadores em causa que trabalhem nos cais, na zona portuária e, de um modo geral, em terra, bem como noutros navios dinamarqueses.

91.

A VAS Shipping alega, além disso, que a regra da autorização de trabalho quando o número de escalas é superior a 25 é, portanto, desnecessária, uma vez que o objetivo alegado de assegurar a estabilidade e evitar perturbações do mercado de trabalho é já plenamente alcançado pelas regras gerais em matéria de vistos, de autorizações de residência e de autorizações de trabalho. Os trabalhadores em causa não podem sair do navio e não podem permanecer na Dinamarca nem, em particular, aceitar emprego nesse país. Existem, portanto, instrumentos mais adequados para proteger o mercado de trabalho. A VAS Shipping considera que a medida nacional é desproporcionada. O Tribunal de Justiça considerou que restrições destinadas a proteger o mercado nacional de trabalho contra a concorrência salarial excediam o necessário quando o nível das remunerações no Estado‑Membro que as restrições visam salvaguardar não tem relação com o custo de vida prevalecente no país ao qual essas restrições se aplicam ( 64 ).

92.

Na minha opinião, e à luz do artigo 79.o, n.o 5, TFUE, o requisito previsto pelo direito nacional de um Estado‑Membro de os nacionais de países terceiros que entrem no seu mercado de trabalho disporem de uma autorização de trabalho, a fim de evitar perturbações nesse mercado, constitui uma medida adequada e proporcionada. Sublinho, mais uma vez, que, ao trabalharem num navio com pavilhão de um Estado‑Membro, os nacionais de países terceiros são abrangidos pela jurisdição desse Estado‑Membro e estão, portanto, em princípio, sujeitos às suas regras em matéria de direito do trabalho e de autorizações de trabalho, tal como previsto no artigo 79.o, n.o 5, TFUE. A este respeito, é irrelevante que os navios com pavilhão de outro Estado não estejam sujeitos à regra das 25 escalas — tal deve‑se simplesmente ao facto de não estarem sujeitos ao direito dinamarquês nesta matéria.

93.

Além disso, um tripulante de um país terceiro não tem de desembarcar do navio em causa nem de trabalhar em terra firme no Estado‑Membro em questão para ficar sujeito às regras do Estado do pavilhão. Acresce que, embora a regra das 25 escalas seja desencadeada pela entrada do navio (por oposição aos tripulantes individualmente considerados) em portos dinamarqueses e ainda que o órgão jurisdicional de reenvio não tenha dado nenhuma explicação real quanto à finalidade desta regra, parece ( 65 ) simplesmente moderar a regra ( 66 ) segundo a qual os nacionais de países terceiros devem dispor de autorizações de trabalho, que é em si, na minha opinião, uma regra adequada e proporcionada.

94.

Por outras palavras, a Dinamarca tinha o direito, ao abrigo do artigo 79.o, n.o 5, TFUE, de impor uma obrigação de autorização de trabalho relativamente aos nacionais de países terceiros empregados em navios que arvorem pavilhão dinamarquês. O facto de ter criado uma exceção a esta regra através da condição das 25 escalas em nada afeta o direito da Dinamarca de — pela mera circunstância de os navios estarem registados na Dinamarca — impor uma obrigação desta natureza. Pelas razões já expostas, esta medida não é uma «restrição» ao exercício da liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.o TFUE e se (contrariamente ao que penso) o for, é suscetível de justificação autónoma enquanto meio adequado e proporcionado para proteger o mercado de trabalho dinamarquês, conforme permitido pelo artigo 79.o, n.o 5, TFUE.

95.

Tendo em conta as considerações precedentes, considero, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça deve responder à questão prejudicial submetida pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca) do seguinte modo:

O artigo 49.o TFUE, lido à luz do artigo 79.o, n.o 5, TFUE, não se opõe à legislação de um Estado‑Membro que exige que os nacionais de países terceiros, membros da tripulação de um navio com pavilhão de um Estado‑Membro e da propriedade de armadores nacionais de outro Estado‑Membro da União, possuam uma autorização de trabalho, exceto se o navio entrar em portos do primeiro Estado‑Membro no máximo 25 vezes, calculadas ininterruptamente durante o ano anterior.