1

No seu recurso, J.‑F. Giordano pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, Giordano/Comissão (T‑114/11, EU:T:2012:585, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este negou provimento à sua ação destinada a obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.o 530/2008 da Comissão, de 12 de junho de 2008, que estabelece medidas de emergência em relação aos cercadores com rede de cerco com retenida que pescam atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo (JO L 155, p. 9).

2

O Regulamento (CE) n.o 2371/2002 do Conselho, de 20 de dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum de Pescas (JO L 358, p. 59), visa uma abordagem plurianual de gestão da pesca, a fim de garantir a viabilidade a longo prazo deste setor.

3

O artigo 7.o do Regulamento n.o 2371/2002, com a epígrafe «Medidas de emergência da Comissão», enuncia:

«1.   Se houver provas da existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de atividades de pesca, que requeira uma ação imediata, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado de um Estado‑Membro ou por sua própria iniciativa, adotar medidas de emergência por um período máximo de seis meses. A Comissão pode tomar uma nova decisão para prorrogar as medidas de emergência por um período não superior a seis meses.

2.   O Estado‑Membro deve comunicar o pedido, simultaneamente à Comissão, aos outros Estados‑Membros e aos conselhos consultivos regionais envolvidos, podendo estes apresentar observações escritas à Comissão no prazo de cinco dias úteis a contar da data de receção do pedido.

A Comissão toma uma decisão no prazo de quinze dias úteis a contar da data de receção do pedido referido no n.o 1.

3.   As medidas de emergência produzem efeitos imediatos e são notificadas aos Estados‑Membros interessados e publicadas no Jornal Oficial.

4.   Os Estados‑Membros em causa podem submeter a decisão da Comissão ao Conselho, no prazo de dez dias úteis a contar da data de receção da notificação.

5.   O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de um mês a contar da data em que a questão lhe foi submetida.»

4

O artigo 20.o do Regulamento n.o 2371/2002, com a epígrafe «Repartição das possibilidades de pesca», dispõe:

«1.   O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, deve decidir das limitações das capturas e/ou do esforço de pesca e da repartição das possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros, bem como das condições associadas a esses limites. As possibilidades de pesca devem ser repartidas pelos Estados‑Membros de forma que assegure a cada um deles uma estabilidade relativa das atividades de pesca para cada unidade populacional ou pesqueiro.

2.   Sempre que a Comunidade fixe novas possibilidades de pesca, o Conselho deve decidir da chave de repartição destas últimas, atendendo aos interesses de cada Estado‑Membro.

3.   Os Estados‑Membros devem decidir, em relação aos navios que arvorem o seu pavilhão, do método de repartição das possibilidades de pesca que lhes são atribuídas, de acordo com a legislação comunitária, devendo informar a Comissão do método de atribuição.

4.   O Conselho estabelece as possibilidades de pesca à disposição de países terceiros nas águas comunitárias e atribui essas possibilidades a cada país terceiro.

5.   Os Estados‑Membros podem, após notificação à Comissão, trocar entre si a totalidade ou parte das possibilidades de pesca que lhes tenham sido atribuídas.»

5

Neste contexto, foi adotado o Regulamento (CE) n.o 40/2008 do Conselho, de 16 de janeiro de 2008, que fixa, para 2008, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as condições associadas aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas em que são necessárias limitações das capturas (JO L 19, p. 1).

6

Essas limitações e quantidades foram alteradas pelo Regulamento (CE) n.o 446/2008 da Comissão, de 22 de maio de 2008, que adapta certas quotas de atum rabilho em 2008 em conformidade com o n.o 4 do artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93 do Conselho que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 134, p. 11).

7

Nos termos do artigo 7.o do Regulamento n.o 2371/2002, a Comissão adotou, em 12 de junho de 2008, o Regulamento n.o 530/2008.

8

O considerando 6 do Regulamento n.o 530/2008 enuncia:

«Os elementos de que a Comissão dispõe, bem como as informações obtidas pelos inspetores da Comissão aquando das suas missões nos Estados‑Membros em causa, indicam que as possibilidades de pesca de atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo atribuídas aos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados na Grécia, em França, em Itália, no Chipre e em Malta se consideram esgotadas em 16 de junho de 2008 e que as possibilidades de pesca para a mesma unidade populacional atribuídas aos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha se consideram esgotadas em 23 de junho de 2008.»

9

O artigo 1.o do referido regulamento prevê:

«É proibida, a partir de 16 de junho de 2008, a pesca do atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados na Grécia, em França, em Itália, no Chipre e em Malta.

É igualmente proibido manter a bordo, enjaular para fins de engorda ou de aquicultura, transbordar, transferir ou desembarcar capturas dessa unidade populacional efetuadas por esses navios após essa data.»

10

O artigo 2.o do referido regulamento tem a seguinte redação:

«É proibida, a partir de 23 de junho de 2008, a pesca do atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha.

É igualmente proibido manter a bordo, enjaular para fins de engorda ou de aquicultura, transbordar, transferir ou desembarcar capturas dessa unidade populacional efetuadas por esses navios após essa data.»

11

O artigo 3.o do Regulamento n.o 530/2008 dispõe:

«1.   Sem prejuízo do n.o 2, a partir de 16 de junho de 2008, os operadores comunitários não aceitam desembarques, enjaulamentos para fins de engorda ou de aquicultura ou transbordos, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida.

2.   É permitido o desembarque, o enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e o transbordo, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado até 23 de junho de 2008 no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha.»

12

J.‑F. Giordano é armador do navio Janvier Giordano, um cercador com rede de cerco com retenida que arvora pavilhão francês, que exerce a sua atividade de pesca no mar Mediterrâneo.

13

Por força da regulamentação da União, a República Francesa dispunha, para o ano de 2008, de 4164 toneladas de quotas de pesca de atum rabilho, das quais 90% eram atribuídas aos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoravam pavilhão francês, que exerciam a sua atividade no mar Mediterrâneo.

14

Neste contexto, por decisão de 16 de abril de 2008, o Ministro da Agricultura e Pescas francês emitiu uma licença especial de pesca ao recorrente, autorizando‑o a capturar, manter, transbordar, transferir, desembarcar, transportar, armazenar e vender atum rabilho do Mediterrâneo, no limite das possibilidades de pesca postas à sua disposição sob a forma de uma quota individual de 132,02 toneladas. A autorização era válida para o período compreendido entre 1 de abril de 2008 e 30 de junho de 2008.

15

Após a adoção do Regulamento n.o 530/2008, que proíbe a pesca do atum rabilho no mar Mediterrâneo, a campanha de pesca do atum foi interrompida em 16 de junho de 2008 e, por conseguinte, a licença de pesca de que o recorrente era titular foi‑lhe retirada por decisão de 16 de junho de 2008 do prefeito da Região do Languedoque‑Rossilhão, tomada em execução do referido regulamento.

16

J.‑F. Giordano interpôs recurso de anulação da referida decisão nos tribunais administrativos franceses. O tribunal administratif de Montpellier e a cour administrative d’appel de Marseille julgaram improcedente o pedido de anulação, uma vez que a medida de proibição em causa decorria do Regulamento n.o 530/2008 e não da decisão do prefeito da Região do Languedoque‑Rossilhão.

17

Por acórdão AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153), o Tribunal de Justiça declarou que o Regulamento n.o 530/2008 era inválido na medida em que as proibições nele previstas, tendo sido adotadas com fundamento no artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2371/2002, produziam efeitos a partir de 23 de junho de 2008 para os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoravam pavilhão espanhol, ou registados nesse Estado‑Membro, e para os operadores comunitários que com eles celebraram contratos, ao passo que, para os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoravam pavilhão grego, francês, italiano, cipriota e maltês, ou registados nesses Estados‑Membros, e para os operadores comunitários que com eles celebraram contratos, essas proibições produziam efeitos a partir de 16 de junho de 2008, sem que esta diferença de tratamento fosse objetivamente justificada.

18

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de fevereiro de 2011, J.‑F. Giordano propôs uma ação de indemnização por responsabilidade extracontratual da União Europeia, para obter reparação do prejuízo sofrido em consequência da adoção do Regulamento n.o 530/2008.

19

Após ter lembrado, no n.o 12 do acórdão recorrido, a jurisprudência constante segundo a qual a responsabilidade extracontratual da União por comportamento ilícito dos seus órgãos está sujeita ao preenchimento de um conjunto de requisitos, o Tribunal Geral optou por apreciar, desde logo, se o demandante provou a existência real do prejuízo alegado.

20

Assim, no n.o 18 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu que as quotas não dão aos pescadores nenhuma garantia de poderem pescar a totalidade da quota que lhes foi atribuída, dado que uma quota constitui unicamente um limite teórico de captura máxima que não deve, em caso algum, ser ultrapassado.

21

Por conseguinte, o Tribunal Geral decidiu que, uma vez que o demandante se limitou a alegar que a proibição de pesca prevista nos termos do Regulamento n.o 530/2008 não lhe tinha permitido exercer a sua atividade durante o período compreendido entre 16 de junho e 30 de junho de 2008, o prejuízo invocado não era real.

22

Por consequência, o Tribunal Geral julgou improcedente a ação proposta pelo demandante e condenou‑o nas despesas.

23

O recorrente pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

24

A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

25

Com o seu primeiro fundamento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao decidir, nos n.os 17 a 22 do acórdão recorrido, que a responsabilidade extracontratual da União por ato ilícito não pode existir, uma vez que o prejuízo invocado não tinha caráter real e certo.

26

Através da primeira parte deste fundamento, o recorrente alega que, nos n.os 17 a 19 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral confundiu a certeza do prejuízo com a determinação do seu montante.

27

Por um lado, o caráter real e certo do prejuízo invocado resulta do facto de que, em virtude da adoção do Regulamento n.o 530/2008, se viu obrigado a cessar a sua atividade de pesca antes do encerramento normal da campanha de pesca e, por outro, a determinação do prejuízo se efetua, necessariamente, num quadro hipotético, uma vez que não se pode saber a quantidade de pesca que o recorrente poderia ter obtido.

28

Através da segunda parte do seu primeiro fundamento, o recorrente alega ter sofrido um prejuízo anormal e especial. O caráter anormal do prejuízo prende‑se com o facto de o seu montante corresponder à metade do volume de negócios esperado, ao passo que o prejuízo é especial na medida em que apenas diz respeito a um determinado número de membros da coletividade.

29

Em primeiro lugar, a Comissão alega que o primeiro fundamento deve ser julgado inadmissível, uma vez que a apreciação da existência de um prejuízo real e certo constitui uma apreciação da matéria de facto que escapa à fiscalização em matéria de direito do Tribunal de Justiça.

30

Em segundo lugar, a Comissão entende que o primeiro fundamento é improcedente.

31

A primeira parte do primeiro fundamento é admissível na medida em que o Tribunal de Justiça é convidado pelo recorrente a pronunciar‑se sobre a existência de um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral na qualificação do alegado prejuízo como e real e certo no quadro da constituição da responsabilidade extracontratual da União (v., neste sentido, acórdãos Archer Daniels Midland/Comissão, C‑510/06 P, EU:C:2009:166, n.o 105, e Comissão/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.o 191).

32

Por conseguinte, quanto a esta primeira parte, o fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão deve ser afastado.

33

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, é forçoso concluir que esta não respeita as exigências de fundamentação próprias de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, na medida em que, ao expor uma série de argumentos para defender que sofreu um prejuízo anormal e especial, o recorrente visa, na realidade, obter uma simples reanálise da petição apresentada no Tribunal Geral (v., neste sentido, acórdãos Interporc/Comissão, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, n.o 16, e Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, n.o 50).

34

Esta parte deve, portanto, ser julgada inadmissível.

35

De acordo com jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita ao preenchimento de uma série de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da instituição e o prejuízo invocado (acórdão Agraz e o./Comissão, C‑243/05 P, EU:C:2006:708, n.o 26 e jurisprudência aí referida).

36

O requisito relativo à realidade do dano exige que o prejuízo cujo ressarcimento é pedido seja real e certo, cabendo ao demandante a respetiva prova (acórdão Agraz e o./Comissão, EU:C:2006:708, n.o 27 e jurisprudência aí referida).

37

No caso concreto, nos n.os 17 a 19 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral entendeu que o prejuízo invocado pelo demandante, que consiste na parte não pescada e não vendida da sua quota individual, em razão da proibição de pesca do atum rabilho a partir de 16 de junho de 2008, apenas traduz uma situação hipotética e não pode ser considerada real e certa.

38

Mais precisamente, o Tribunal Geral declarou que a atribuição das quotas não confere ao recorrente nenhuma garantia de poder pescar a totalidade da sua quota individual, na medida em que esta constitui um limite teórico de captura máxima e que, de qualquer modo, não se pode excluir que o recorrente, ainda que tivesse podido pescar até 30 de junho de 2008, não teria esgotado a sua quota por razões alheias à sua vontade.

39

No entanto, há que observar que, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito.

40

Em especial, ao limitar‑se a invocar, como resulta do n.o 18 do acórdão recorrido, o caráter errado da premissa segundo a qual o recorrente dispunha de um direito de pescar e teria necessariamente esgotado a sua quota, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito no exame do requisito relativo ao prejuízo. Com efeito, por um lado, a existência de um direito conferido aos particulares por uma regra de direito não está relacionada com a realidade do dano alegado, mas constitui uma condição a que está subordinada a declaração de uma violação suficientemente caracterizada de tal regra, por uma instituição da União, para implicar a responsabilidade extracontratual da União. Por outro lado, a rejeição, pelo Tribunal Geral, da tese do recorrente segundo a qual ele teria esgotado a sua quota é apenas pertinente para efeitos da avaliação da extensão exata do prejuízo invocado, mas não para concluir pela própria inexistência desse prejuízo, cujo caráter certo não é posto em causa por uma incerteza quanto à sua extensão exata (v., neste sentido, acórdão Agraz e o./Comissão, EU:C:2006:708, n.o 36).

41

Por conseguinte, sem que seja necessário apreciar os outros fundamentos do presente recurso, deve ser anulado o acórdão recorrido.

42

Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando este Tribunal anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

43

No caso em apreço, o Tribunal de Justiça considera que a ação de indemnização proposta por J.‑F. Giordano no Tribunal Geral está em condições de ser julgada e que, portanto, pode ser decidida definitivamente.

44

Como recordado no n.o 35 do presente acórdão, a responsabilidade extracontratual da União está sujeita ao preenchimento de uma série de requisitos, entre os quais figura, quando está em causa a ilegalidade de um ato jurídico, a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito destinada a conferir direitos aos particulares (acórdão Comissão/Schneider Electric, EU:C:2009:459, n.o 160).

45

No caso em apreço, J.‑F. Giordano alega, em primeiro lugar, que a Comissão violou o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2371/2002 ao adotar o Regulamento n.o 530/2008, quando não dispunha de provas da superação da quota de 2008 atribuída aos navios que arvoravam pavilhão francês.

46

A este respeito, importa notar que este argumento assenta na premissa segundo a qual a adoção de medidas de emergência pela Comissão exige a prova de uma superação efetiva da quota atribuída. Ora, essa premissa está errada. Com efeito, de acordo com a própria letra do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2371/2002, a Comissão pode aprovar tais medidas quando haja provas da existência de uma «ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de atividades de pesca, que requeira uma ação imediata», sem ter de esperar pela superação da quota atribuída. Ora, como o Tribunal de Justiça realçou nos n.os 63 a 65 do acórdão AJD Tuna (EU:C:2011:153), diversos considerandos do Regulamento n.o 530/2008 fornecem um conjunto de indicações, cuja exatidão não foi contestada por J.‑F. Giordano, que demonstram, de forma bastante, que essa ameaça existia no caso vertente.

47

Em segundo lugar, J.‑F. Giordano sustenta que a adoção do Regulamento n.o 530/2008 implicou uma restrição da sua atividade, incompatível com o seu direito ao exercício e à exploração da sua atividade profissional, garantido pelo artigo 15.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como com o seu direito de propriedade, garantido pelo artigo 17.o, primeiro parágrafo, da referida Carta.

48

A este respeito, importa observar que o facto de ser titular de um direito de pescar e de uma quota atribuída pelo Estado‑Membro competente para uma determinada campanha de pesca não pode, contrariamente ao defendido por J.‑F. Giordano, dar‑lhe o direito de poder, em quaisquer circunstâncias, esgotar essa quota.

49

Importa também lembrar que, como o Tribunal de Justiça declarou, o livre exercício de atividades profissionais não constitui uma prerrogativa absoluta, devendo ser tomado em consideração por referência à sua função na sociedade (v., neste sentido, acórdão FIAMM e o./Conselho e Comissão, C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 183 e jurisprudência aí referida). Assim, podem ser estabelecidos limites ao exercício dessa liberdade, desde que, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, sejam previstos pela lei e que, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessários e respondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros (v., neste sentido, acórdão Digital Rights Ireland e o., C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.o 38).

50

No caso dos autos, o Regulamento n.o 530/2008 responde indiscutivelmente a um objetivo de interesse geral prosseguido pela União, a saber, evitar, nos termos do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2371/2002, uma ameaça grave para a conservação e a reconstituição das unidades populacionais de atum rabilho no oceano Atlântico Este e no mar Mediterrâneo. Além disso, tal como decorre dos n.os 77 a 85 do acórdão AJD Tuna (EU:C:2011:153), há que declarar que as medidas de proibição de pesca contidas no Regulamento n.o 530/2008 não são manifestamente inadequadas em relação ao que é necessário para atingir esse objetivo de interesse geral, estando, portanto, em conformidade com o princípio da proporcionalidade.

51

Em terceiro lugar, J.‑F. Giordano sustenta que a adoção do Regulamento n.o 530/2008 violou os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, uma vez que pôs termo à campanha de pesca do atum rabilho a partir de 16 de junho de 2008, quando, inicialmente, esta pesca tinha sido autorizada em França até 30 de junho de 2008.

52

Todavia, como o Tribunal de Justiça já salientou, a possibilidade de tomar medidas que têm por efeito parar as campanhas de pesca antes da data normal está prevista, nomeadamente, nos artigos 7.°, n.o 1, e 26.°, n.o 4, do Regulamento n.o 2371/2002 (acórdão AJD Tuna, EU:C:2011:153, n.o 75). Os operadores comunitários cuja atividade consiste em pescar atum rabilho não podem, assim, invocar o benefício da segurança jurídica ou da proteção da confiança legítima, pois estão em condições de prever a possível adoção de tais medidas (v., neste sentido, acórdão AJD Tuna, EU:C:2011:153, n.o 75).

53

Resulta das considerações que precedem que J.‑F. Giordano não provou a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que tenha por objeto conferir direitos aos particulares.

54

Não estando preenchido um dos requisitos para a existência da responsabilidade extracontratual da União, o recurso deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário examinar se os outros requisitos estão preenchidos no caso em apreço.

55

Nos termos do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do disposto no artigo 138.o, n.o 2, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, se houver várias partes vencidas, o Tribunal de Justiça decide sobre a repartição das despesas.

56

Tendo o recurso de J.‑F. Giordano sido julgado procedente, mas o seu pedido de indemnização sido julgado improcedente, J.‑F. Giordano e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: