I – Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

II – Tramitação processual e pedidos das partes

III – Análise

A – Quanto ao terceiro fundamento relativo a erro de direito na interpretação do critério para determinar se a recorrente é «detida ou controlada» na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007

1. Argumentos das partes

2. Apreciação

B – Quanto ao primeiro fundamento relativo a erro de direito na interpretação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 e quanto ao segundo fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

1. Argumentos das partes

2. Apreciação

a) Quanto à primeira parte do primeiro fundamento

b) Quanto à segunda parte do primeiro fundamento e quanto ao segundo fundamento

C – Quanto ao quarto fundamento relativo a um erro de apreciação quanto ao dever de fundamentar a decisão impugnada

1. Argumentos das partes

2. Apreciação

IV – Despesas

V – Conclusão

1. 

O presente recurso, interposto pelo Melli Bank plc (a seguir «Melli Bank» ou «recorrente»), tem por objeto a anulação do acórdão Melli Bank/Conselho ( 2 ) (a seguir «acórdão recorrido»), que o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias proferiu nos processos apensos T-246/08 e T-332/08. Nesse acórdão, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento, no processo T-246/08, ao recurso que a recorrente interpôs para anular o ponto 4 da tabela B do anexo da Decisão 2008/475/CE do Conselho, de 23 de junho de 2008, que dá execução ao n.o 2 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão ( 3 ) (a seguir «decisão impugnada»), decisão pela qual o Conselho da União Europeia (a seguir «Conselho») procedeu à inclusão da recorrente na lista das entidades cujos bens devem ser congelados e, no processo T-332/08, além do pedido de anulação do ponto 4 da tabela B acima referido, um pedido de declaração de inaplicabilidade, na parte que lhe diz respeito, do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão ( 4 ).

2.

Decorre dos n.os 1 e seguintes do acórdão recorrido que a recorrente é uma sociedade anónima registada e com sede social no Reino Unido. Começou as suas atividades bancárias em 2002, na sequência da transformação da sucursal britânica do Bank Melli Iran (a seguir «Bank Melli»). Este último, que detém integralmente a recorrente, é um banco iraniano controlado pelo Estado iraniano. Por sua vez, a Melli Bank é autorizada e regulamentada pela Financial Services Authority (autoridade britânica dos serviços financeiros, a seguir «FSA»).

3.

O processo intentado no Tribunal de Primeira Instância está relacionado com a aplicação do regime de medidas restritivas instauradas para fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que esta ponha termo às atividades nucleares sensíveis do ponto de vista da proliferação e ao desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»). As origens deste regime encontram-se na Resolução n.o 1737 (2006) ( 5 ), de 23 de dezembro de 2006, do Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança»), cujo anexo enumerava uma série de pessoas e entidades que, no entender do Conselho, estavam envolvidas na proliferação nuclear no Irão e cujos fundos e recursos económicos (a seguir «fundos») deviam ser congelados. A lista foi atualizada pela Resolução n.o 1747 (2007), de 24 de março de 2007, do Conselho de Segurança ( 6 ). Há que notar que nem o Bank Melli nem a Melli Bank estavam incluídos nesta lista, mesmo depois da sua atualização.

4.

A Resolução n.o 1737 (2006) foi executada, no que respeita à União Europeia, pela Posição Comum 2007/140/PESC do Conselho, de 27 de fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão ( 7 ). O artigo 5.o, n.o 1, alínea a), desta Posição Comum prevê o congelamento de todos os fundos e recursos económicos que estejam na posse, sejam propriedade ou se encontrem à disposição ou sob controlo, direta ou indiretamente, das pessoas e entidades designadas na resolução. O artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do mesmo ato alargou essa medida às pessoas e entidades, identificadas pelo Conselho como que participantes, estejam diretamente associadas ou prestem apoio à proliferação nuclear.

5.

Na medida em que as competências da Comunidade Europeia estavam também em causa, à Posição Comum 2007/140 seguiu-se a adoção, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, do Regulamento n.o 423/2007. De conteúdo essencialmente idêntico ao da Posição Comum, o artigo 7.o, n.o 1, desse regulamento prevê o congelamento dos fundos que estejam na posse, sejam propriedade ou sob controlo das pessoas, entidades e organismos designados na Resolução n.o 1737 (2006), bem como de todos os fundos que estejam na posse, sejam propriedade ou se encontrem à disposição ou sob controlo de tais pessoas, entidades e organismos. O artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) e b) do Regulamento n.o 423/2007 estende esta possibilidade de congelamento de fundos às pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho e identificados, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140, que participem, estejam diretamente associados ou prestem apoio à proliferação nuclear. As pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 são enumerados no Anexo V deste diploma.

6.

Por força do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), o Anexo V inclui igualmente as «pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos […] identificados como […] uma pessoa coletiva, entidade ou organismo detido ou controlado por uma pessoa, entidade ou organismo referido nas alíneas a) ou b), inclusive através de meios ilícitos» cujos fundos são, consequentemente, congelados.

7.

O artigo 15.o, n.o 2, do referido regulamento estipula, ainda, que «[o] Conselho, deliberando por maioria qualificada, elabora, reaprecia e altera a lista das pessoas, entidades e organismos [do anexo V], em plena conformidade com as decisões tomadas pelo Conselho [adotadas ao abrigo ao artigo 5.o, n.o 1, alínea b)] da Posição Comum 2007/140». Ainda nos termos desta disposição, o Conselho deve reapreciar a lista com intervalos regulares e, pelo menos, de doze em doze meses.

8.

O artigo 15.o, n.o 3, do referido regulamento do Regulamento n.o 423/2007 enuncia que «[o] Conselho deve indicar os motivos individuais e específicos das decisões tomadas ao abrigo do n.o 2 e deve dar deles conhecimento às pessoas, entidades e organismos em questão».

9.

Algum tempo depois da adoção do Regulamento n.o 423/2007, o Conselho de Segurança adotou a Resolução n.o 1803 (2008), de 3 de março de 2008 ( 8 ), que exorta «todos os Estados a exercerem vigilância no que diz respeito às atividades que as instituições financeiras nos seus territórios mantêm com todos os bancos sedeados no Irão, em particular, com o Banco Melli […], e as suas sucursais e filiais no estrangeiro, a fim de evitar que tais atividades contribuam para as atividades nucleares sensíveis relativas à proliferação» ( 9 ).

10.

Em 23 de junho de 2008, o Conselho adotou a Posição Comum 2008/479/PESC ( 10 ), que altera a Posição Comum 2007/140. Por força do anexo da nova Posição Comum, o Bank Melli bem como as suas sucursais e filiais foram incluídos nas entidades visadas pelo congelamento de fundos, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140. Manteve-se o congelamento respeitante ao Bank Melli e à recorrente com a Posição Comum 2008/652/PESC ( 11 ) que, novamente, veio alterar a Posição Comum 2007/140.

11.

Na mesma data, o Conselho adotou a decisão impugnada. Ao abrigo do ponto 4 da tabela B do anexo da referida decisão, o Conselho inscreveu o Bank Melli e as suas filiais, onde se inclui a Melli Bank, na lista que figura no Anexo V do referido regulamento ( 12 ). Tal inscrição teve como consequência o congelamento dos fundos da recorrente.

12.

Assim, o ponto 4 da tabela B da decisão impugnada menciona o nome da recorrente, a sua morada em Londres e a data da sua inscrição (a saber 26 de junho de 2008). O Conselho redigiu o parágrafo seguinte contendo os motivos que o levaram a inscrever o Bank Melli bem como as suas filiais na lista: o Bank Melli «[f]orneceu ou tentou fornecer apoio financeiro a empresas que estão implicadas ou que adquirem mercadorias para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão […]. O Bank Melli intervém como facilitador nas atividades sensíveis do Irão. Facilitou inúmeras aquisições de materiais sensíveis para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão. Prestou uma série de serviços financeiros em nome de entidades ligadas à indústria nuclear e à indústria de mísseis do Irão, incluindo a abertura de crédito documentário e a manutenção de contas. Muitas das empresas supra foram designadas nas Resoluções 1737 (2006) e 1747(2007) do [Conselho de Segurança]».

13.

Por petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal em 25 de junho e em 15 de agosto de 2008, a recorrente interpôs recurso nos processo T-246/08 e T-332/08. No processo T-246/08, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne anular o ponto 4 da tabela B do anexo da decisão impugnada na parte em que lhe diz respeito e condenar o Conselho nas despesas. No processo T-332/08, a recorrente conclui pedindo que este Tribunal se digne anular o ponto 4 da tabela B do anexo da decisão impugnada e, se o Tribunal considerar que o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 é de aplicação obrigatória, declarar a sua inaplicabilidade, nos termos do artigo 241.o CE; a recorrente conclui pedindo ainda a condenação do Conselho nas despesas. Os dois processos foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão, por despacho de 15 de dezembro de 2008.

14.

No processo T-246/08, a recorrente invocou dois fundamentos, um relativo à violação do princípio da proporcionalidade, o outro relativo à violação do princípio da não discriminação. No processo T-332/08, defendeu que o artigo 7.o n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 não é de aplicação obrigatória, contudo, se assim não se entender, essa disposição sempre seria contrária ao princípio da proporcionalidade sendo, como tal, inaplicável por força do artigo 241.o CE; por outro lado, a recorrente invocou a violação, pelo Conselho, do dever de fundamentação.

15.

No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou improcedentes os fundamentos suscitados nos dois processos e condenou a recorrente a suportar as despesas apresentadas pelo Conselho, incluindo as relativas aos processos de medidas provisórias ( 13 ).

16.

Em 25 de setembro de 2009, a Melli Bank interpôs recurso do acórdão recorrido.

17.

A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido, dar provimento aos recursos interpostos nos processos T-246/08 e T-332/08, anular o ponto 4 da tabela B do anexo da decisão impugnada, considerar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 inaplicável, se o Tribunal de Justiça vier a concluir que é de aplicação obrigatória, e condenar o Conselho a suportar as despesas do recurso e do processo perante o Tribunal de Primeira Instância.

18.

Nas suas respostas, o Conselho, parte demandada na primeira instância, a República da França, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, bem como a Comissão Europeia, partes intervenientes na primeira instância em apoio do Conselho, concluem pedindo ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene a Melli Bank nas despesas.

19.

Foi permitida a apresentação de réplica no âmbito do presente processo perante o Tribunal de Justiça. Todas as outras partes, com exceção do Reino Unido, vieram apresentar tréplica.

20.

Com exceção do Reino Unido, todas as partes foram ouvidas na audiência que teve lugar no Tribunal de Justiça em 29 de março de 2011.

21.

No contexto do presente recurso, a recorrente suscita quatro fundamentos. O primeiro fundamento é relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007. O segundo fundamento é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade. O terceiro fundamento é relativo a um erro de direito na formulação e na aplicação do critério para determinar se a recorrente é efetivamente detida ou controlada pela sua sociedade-mãe, na aceção do referido artigo. O quarto fundamento é relativo a um erro de direito na apreciação, pelo Tribunal de Primeira Instância, do dever, que recai sobre o Conselho, de fundamentar a decisão relativa à inscrição da recorrente na lista das entidades cujos fundos devem ser congelados. Para uma melhor compreensão da articulação geral do recurso, começo por examinar o terceiro fundamento.

22.

Com este fundamento, a recorrente vem contestar a interpretação que foi dada pelo Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 119 e seguintes do acórdão recorrido, ao critério constante do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 e com fundamento no qual o congelamento de fundos foi decidido pelo Conselho. No essencial, sustenta que o Tribunal de Primeira Instância decidiu bem considerando que a questão exata era a de saber se existe um risco não negligenciável de a recorrente poder ser levada a contornar o efeito das medidas adotadas contra a sociedade-mãe, embora não tenha feito uma aplicação correta deste critério, ao atribuir, por exemplo, uma importância desmedida à capacidade do Bank Melli nomear os administradores da recorrente, porque tal não constitui um fator decisivo para determinar se esta é detida ou controlada pelo Bank Melli. Para este efeito, a recorrente reitera alguns argumentos de facto, já avançados na primeira instância, designadamente com o objetivo de contrariar o Tribunal de Primeira Instância quanto à ineficácia das medidas alternativas, na maioria ex post, sugeridas pela recorrente. Ao aplicar incorretamente o critério acima referido, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito cujo efeito é impedir uma análise do caso concreto, contrariamente ao que preconizou, no entanto, o Tribunal de Primeira Instância no n.o 69 do mesmo acórdão. Além do mais, a recorrente considera a invocação, pelo Tribunal de Primeira Instância, da jurisprudência em matéria do direito da concorrência e relativa à imputabilidade do comportamento ilícito de uma filial à sua sociedade-mãe imprópria, porque, ao contrário daquela situação, presumir que, por ser detida a 100%, a sociedade-mãe da recorrente exerce sobre si uma influência decisiva, violaria os seus direitos de defesa. E violaria os referidos direitos porquanto a Melli Bank não teve a possibilidade de apresentar as suas observações ao Conselho nem de responder às alegações formuladas a seu respeito. Considerar que existe o risco de a filial contornar as medidas restritivas adotadas contra a sua sociedade-mãe seria, também, contrário ao princípio da presunção de inocência tal como consagrado no artigo 6.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») e no artigo 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Seja como for, a recorrente conclui que o Conselho cometeu um erro de direito ao não aplicar corretamente o bom critério quando decidiu o congelamento de fundos, ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007.

23.

O Conselho e as outras partes no processo concluem pela improcedência do presente fundamento. A Comissão avança que a recorrente solicita uma nova apreciação factual do litígio quando não fez prova que da análise do Tribunal de Primeira Instância resulte uma qualquer inexatidão material ou desvirtuação dos factos. A República Francesa e a Comissão consideram que a recorrente, ao articular o presente fundamento, não demonstrou qualquer erro de direito imputável ao Tribunal de Primeira Instância. Embora a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão partilhem, no essencial, do entendimento do Tribunal de Primeira Instância e considerem que este fez uma aplicação comedida da jurisprudência pertinente em matéria de direito da concorrência, sugerem todavia, dado que o critério apresenta as características de uma alternativa — «controlado ou detido» —, e dado que resulta claro que a entidade em causa é detida por outra entidade já inscrita nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) ou b), do Regulamento n.o 423/2007, não seria necessário que o Conselho procedesse a análises complementares e provasse que também esta era controlada, ou provasse que existe o risco de a filial contornar as medidas adotadas contra a sua sociedade-mãe. As ditas partes, contudo, não retiram deste argumento consequências jurídicas relevantes para o presente recurso. O Conselho, por seu lado, recorda que as medidas restritivas não revestem, de acordo com a jurisprudência dos tribunais comunitários, natureza penal e que o argumento relativo à violação da presunção de inocência da recorrente é, desde logo, inoperante.

24.

O Tribunal de Justiça é aqui convidado a fixar o critério que pode fundamentar a inscrição de uma entidade ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 ( 14 ). Saliento imediatamente que, tal como decidiu o Tribunal de Primeira Instância ( 15 ), decorre claramente do enunciado daquela disposição que a inscrição destas entidades não é motivada pela participação ou apoio das próprias à política de proliferação nuclear da República Islâmica do Irão, mas tão-somente pelo facto de tais entidades serem «detidas ou controladas» por outras entidades, que foram identificadas por elas e unicamente elas, e que participam, estão diretamente associadas ou prestam apoio à dita política. Acresce que o critério é enunciado de forma claramente alternativa. No âmbito do presente processo, é o critério da detenção, na aceção do referido artigo, que deve ser interpretado.

25.

Decorre do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância decidiu ser necessário proceder a uma leitura enriquecida do critério da detenção. Depois de recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual, na interpretação de uma disposição de direito comunitário, há que ter em conta não apenas a sua redação mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte ( 16 ), considerou, no que se refere à circunstância de ser detido por uma entidade cujos fundos são congelados nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) e b), do regulamento, que a mera detenção formal não era suficiente. Esta abordagem parece-me razoável, dado que as hipóteses de detenção não se resumem, como neste caso concreto, à participação de 100% da sociedade-mãe no capital da sua filial. Neste caso, com efeito, existe uma presunção de que a detenção integral acompanha a capacidade da sociedade-mãe influenciar a política decisória da sua filial, embora em situações de participação no capital numa percentagem inferior, tal capacidade possa ser menos evidente.

26.

O Tribunal de Primeira Instância afirmou que «há que apurar se, pelo facto de ser detida pela BMI, a recorrente pode ser levada, com uma probabilidade não negligenciável, a contornar o efeito das medidas adotadas contra a sua entidade-mãe» ( 17 ). Em vez da interpretação estritamente literal da disposição em causa, nos termos da qual a mera constatação da detenção poderia ser suficiente para justificar a inscrição de uma entidade, o Tribunal de Primeira Instância preferiu uma interpretação teleológica, tendo em conta o objetivo prosseguido pelo regulamento. Foi neste contexto preciso que o Tribunal de Primeira Instância, sempre sublinhando a especificidade do domínio em que a medida restritiva contra a recorrente interveio, se inspirou na jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a imputabilidade do comportamento anticoncorrencial ilícito de uma filial à sua sociedade-mãe. Conforme tive ocasião de recordar recentemente noutro contexto ( 18 ), decorre desta jurisprudência que, no caso especial de uma sociedade-mãe deter 100% do capital da sua filial que cometeu uma infração às regras comunitárias da concorrência, por um lado, essa sociedade-mãe pode exercer uma influência determinante no comportamento dessa filial ( 19 ) e, por outro, existe uma presunção ilidível segundo a qual a referida sociedade-mãe exerce efetivamente essa influência ( 20 ).

27.

A atitude do Tribunal de Primeira Instância parece-me duplamente impregnada de prudência. Em primeiro lugar, por via da sua interpretação, permite ir além de uma aplicação automática do critério da detenção, e procura analisar qual a sua relevância no funcionamento e no processo decisório da filial. Em segundo lugar, não fez uma transposição da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre direito da concorrência mas, pelo contrário, consciente das diferenças fundamentais entre os dois domínios, apenas aí se foi inspirar. Foi dado como provado pelo Tribunal de Primeira Instância e não foi contestado no processo, nem em sede de recurso, que a recorrente é detida a 100% pelo Bank Melli — cuja inscrição na lista das entidades cujos bens devem ser congelados, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 423/2007, é assente — e que este pode nomear o pessoal dirigente da recorrente ( 21 ). Nestas condições, é exato considerar que a recorrente representa um risco não negligenciável, que decorre naturalmente do facto de ser propriedade plena do Bank Melli e confirmado pelo argumento relativo ao detentor da faculdade de nomear a administração, de contornar as medidas adotadas contra a sua sociedade-mãe.

28.

Dando continuidade à sua vontade de ultrapassar uma abordagem estritamente formal do critério da detenção, o Tribunal de Primeira Instância prosseguiu a sua análise averiguando se se verificavam no processo, e de forma mais geral, nas relações entre a recorrente e a sua sociedade-mãe, circunstâncias excecionais suscetíveis de contrabalançar a influência exercida pelo Bank Melli sobre a sua filial por via da nomeação do seu pessoal dirigente. Nesta perspetiva, cada um dos argumentos da recorrente foi analisado pelo Tribunal de Primeira Instância mas nenhum se revelou capaz de oferecer garantias suficientes. Admitindo que o Tribunal de Justiça tem competência para, em sede de recurso, se pronunciar novamente sobre estes argumentos, que me parecem enquadrar-se mais na apreciação factual do que na qualificação jurídica dos factos, deveria portanto confirmar a posição do Tribunal de Primeira Instância na medida em que decorre dos n.os 125 a 128 do acórdão recorrido que a recorrente veio invocar elementos existentes mas insuficientes para afastar o risco de serem contornados e propor medidas cuja natureza puramente prospetiva — para não dizer hipotética — impede o Tribunal de Justiça de decidir esclarecidamente sobre a viabilidade e a eficácia respetivas.

29.

À luz do que foi previamente exposto, tenho portanto dificuldade em compreender o argumento da recorrente segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância teria privilegiado uma aplicação automática do critério da detenção em detrimento de uma análise do caso concreto, porque se é bem verdade que a detenção integral da recorrente indicia que a sua sociedade-mãe exerce necessariamente sobre ela uma influência que se pode revelar determinante, tendo o Tribunal de Primeira Instância investigado justamente os elementos que lhe permitem concluir neste sentido — neste caso, a nomeação do pessoal dirigente da recorrente pela sociedade-mãe concomitantemente com a existência de um risco real de que as medidas adotadas contra o Bank Melli fossem contornadas —, ao mesmo tempo analisou também outras circunstâncias com capacidade para matizar esta constatação e, nas palavras do próprio Tribunal de Primeira Instância, contrabalançar a influência decisiva da sociedade-mãe. A solução que daí decorreu parece-me, assim, adaptada ao contexto específico em que as medidas restritivas foram adotadas no caso vertente e à situação específica da recorrente quanto à natureza, amplitude e à intensidade das suas relações com a sociedade-mãe.

30.

O critério aplicado pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão recorrido não está em contradição com a formulação alternativa do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o423/2007, porque, o que efetivamente se pretende determinar pela via do critério da detenção é o risco da sociedade-mãe exercer influência sobre a sua filial. Este conceito de influência difere sensivelmente, parece-me, do conceito de controlo.

31.

A especificidade da situação da recorrente, cujos bens não foram congelados por participar ou apoiar a proliferação nuclear no Irão, mas somente por ser uma filial detida por uma tal entidade, exige que o Conselho em primeiro lugar, e depois o juiz comunitário, procedam a uma análise detalhada do seu caso, bem como do de todas as entidades inscritas ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007. Podemos, no entanto, considerar que a decisão do Conselho de congelar os fundos da recorrente assentou numa espécie de presunção de que uma filial detida a 100% por uma entidade que participa ou apoia a proliferação nuclear com atividade, para mais, no setor bancário e financeiro, incorre num risco real de sofrer pressões por parte da sociedade-mãe que a incitem a contornar as medidas restritivas adotadas contra si. Tal presunção, recordo, só poderá operar nos casos de detenção integral, sendo, tal como recordou o Tribunal de Primeira Instância, ilidível. Mas, de qualquer forma, a recorrente vem sustentar que, nesse caso, os seus direitos de defesa foram desrespeitados, por não lhe ter sido dada a possibilidade de ilidir esta presunção, nomeadamente antes da adoção da decisão impugnada.

32.

A este respeito, assinalo que segundo jurisprudência constante, quando é adotada uma primeira decisão de congelamento de fundos o Conselho cumpre o seu dever de fundamentação se comunicar aos interessados as razões que levaram à adoção da referida medida contra si no momento da adoção da medida ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível ( 22 ). Mais amplamente, o Tribunal de Justiça concedeu que os direitos de defesa, com as garantias próprias em sede de procedimentos prévios, não são absolutos e que, em face de medidas restritivas, a comunicação das referidas razões antes da inclusão numa lista «seria suscetível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos» e que «essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa» ( 23 ). Se, com a alegação muito genérica de violação dos seus direitos de defesa, a recorrente pretende contestar a inexistência de audição prévia, é forçoso constatar que tal audição não é exigível ao Conselho neste caso concreto, por razões atinentes à especificidade das medidas restritivas e à preservação da respetiva eficácia. Quanto ao remanescente, basta considerar o aviso publicado no Jornal Oficial da União Europeia no dia seguinte ao da adoção da decisão impugnada para constatar que a recorrente poderia ter pedido uma reapreciação ao Conselho ( 24 ). Para mais, a recorrente articulou perante o Tribunal de Primeira Instância um conjunto de argumentos com vista a contestar a afirmação de acordo com a qual, devido às ligações que a unem ao Bank Melli, poderia contornar as medidas restritivas adotadas contra esta última, argumentos esses que o Tribunal de Primeira Instância examinou um por um, considerando-se portanto suficientemente esclarecido para o fazer. Dado este conjunto de considerações, a alegação relativa à violação dos direitos de defesa da recorrente não deve merecer provimento.

33.

Por fim, a recorrente alega que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância viola a sua presunção de inocência por partir da premissa de que esta adotará necessariamente uma atitude contrária às indicações contidas no Regulamento n.o 423/2007. Sobre este ponto, limito-me a recordar dois elementos. Por um lado, o Tribunal de Primeira Instância exprimiu-se sempre com uma extrema prudência, nomeadamente afirmando que «a recorrente pode ser levada, com uma probabilidade não negligenciável, a contornar o efeito das medidas adotadas contra a sua entidade-mãe» ( 25 ) e discorrendo sobre o «risco não negligenciável de o [Bank Melli] poder levar a recorrente a efetuar transações proibidas» ( 26 ). Logo, a responsabilidade por contornar tais medidas pesaria mais sobre a sociedade-mãe do que sobre a recorrente, que se considera sem meios para resistir à pressão exercida sobre ela. Por outro lado, o Tribunal de Justiça não considera que as medidas restritivas como as do caso em apreço constituam sanções penais, mas apenas medidas cautelares ( 27 ) em relação às quais a presunção de inocência não pode operar, porque a recorrente não foi formalmente acusada ( 28 ).

34.

Atendendo ao conjunto das considerações que antecedem, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

35.

Com a primeira parte do primeiro fundamento, a recorrente pretende contestar a conclusão do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 obriga o Conselho a congelar os fundos de todas as entidades que sejam detidas ou controladas por entidades identificadas como participantes ou apoiantes da proliferação nuclear no Irão. Adianta, em suma, que o Tribunal de Primeira Instância entrou em contradição quando reconheceu a natureza obrigatória da dita disposição ( 29 ) e simultaneamente afirmou existir um poder de apreciação do Conselho quanto às circunstâncias concretas para decidir quais são as entidades «detidas ou controladas» na aceção do referido artigo ( 30 ). O regulamento considera, com efeito, uma abordagem personalizada da inscrição, que não exige de forma obrigatória e automática o congelamento de fundos de todas as entidades detidas ou controladas, como demonstra o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007, por força do qual o Conselho deve indicar à entidade visada nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), as razões para a sua inscrição na lista das entidades cujos fundos devem ser congelados. O Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito considerando que o referido artigo tem natureza obrigatória para o Conselho, já que este dispõe de um poder de apreciação para determinar se uma filial, ainda que integralmente detida, preenche os critérios enunciados por esta disposição. A prática não uniforme do Conselho, que designadamente o levou a inscrever apenas duas das vinte filiais do Bank Melli, ilustra perfeitamente que o Conselho não inscreveu automaticamente todas as entidades detidas por este último. O Conselho dispõe portanto de uma margem de apreciação para decidir inscrever as entidades, pelo que a aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 não é, portanto, obrigatória, contrariamente ao que decidiu o Tribunal de Primeira Instância. A recorrente concluiu a sua argumentação neste ponto afirmando que o Conselho cometeu um erro de direito ao inscrever a recorrente na lista, na medida em que considerou, sem razão, ser obrigado a fazê-lo, por força de uma disposição imperativa.

36.

Em segundo lugar, a recorrente sustenta que o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 viola o princípio da proporcionalidade e não pode ser interpretado como uma disposição imperativa (segunda parte do primeiro fundamento) e, subsidiariamente, ainda que o Tribunal de Justiça entendesse confirmar tal natureza obrigatória, que este violaria o princípio da proporcionalidade (segundo fundamento), contrariamente ao que decidiu o Tribunal de Primeira Instância. De qualquer modo, é a questão da conformidade do dito artigo com o princípio da proporcionalidade que é suscitada aqui, tendo a recorrente, no âmbito do segundo fundamento, remetido para os argumentos desenvolvidos no âmbito do primeiro fundamento sobre o mesmo tema. Por outro lado, e ao contrário do que decidiu o Tribunal de Primeira Instância, a conformidade do referido artigo com o princípio da proporcionalidade deve ser apreciada por referência às resoluções pertinentes do Conselho de Segurança, designadamente a Resolução n.o 1803 (2008) ( 31 ). Nesta resolução, o Conselho de Segurança não defendeu o congelamento dos fundos da recorrente, tendo-se contentado em exigir vigilância sobre as atividades financeiras da sua sociedade-mãe, o que seria uma prova de que podem ser adotadas medidas menos restritivas do que as decididas pelo Conselho sem que tal constitua uma ameaça para concretização do objetivo prosseguido. Por outro lado, o Regulamento n.o 423/2007 contém em si mesmo disposições que preveem medidas diferentes do congelamento de fundos ( 32 ), medidas alternativas que, embora ex post, poderiam perfeitamente ter-lhe sido aplicadas, não tendo o Conselho feito prova da menor eficácia da adoção de tais medidas contra a recorrente relativamente a uma medida de congelamento de fundos. A recorrente salienta que ela própria, no âmbito do recurso perante o Tribunal de Primeira Instância, sugeriu medidas alternativas que o Tribunal não considerou oportuno admitir, considerando que esta não tinha feito prova da respetiva eficácia, em face do objetivo legitimamente prosseguido, embora fosse sobre o Conselho que recaía o dever de provar a sua ineficácia ( 33 ). O Tribunal de Primeira Instância também não conferiu a necessária importância à prática do Conselho, de acordo com a qual o congelamento de fundos das entidades detidas por entidades que participem ou apoiem a proliferação nuclear não é automático, recordando a recorrente que nem todas as filiais do Bank Melli foram objeto dessa medida restritiva.

37.

O Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão consideram que a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância ao artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 está correta. Decorre quer da letra da referida disposição como da economia geral do artigo 7.o, n.o 2, que os fundos das entidades identificadas como «detidas ou controladas» devem ser congelados. O poder de apreciação do Conselho exerce-se, portanto, no momento em que se faz a verificação do preenchimento dos critérios de aplicação da alínea d) do regulamento. O Tribunal de Primeira Instância, de resto, mencionou, a título indicativo, alguns critérios pertinentes que o Conselho pode tomar em consideração neste âmbito. A prática não uniforme deste último não permite infirmar tal interpretação, porquanto o Conselho poderá não conseguir identificar todas as entidades detidas ou controladas por uma entidade que participa ou apoia a proliferação nuclear. Em qualquer caso, a Comissão salienta que uma atitude do Conselho eventualmente contrária ao Regulamento n.o 423/2007 não pode servir de alicerce a quaisquer expectativas legítimas da recorrente. A República Francesa acrescenta que o congelamento se aplica automaticamente às entidades detidas ou controladas, não sendo necessário indicar o respetivo nome no anexo. De resto, as referidas partes no processo sustentam que o Tribunal de Primeira Instância fez uma aplicação correta do princípio da proporcionalidade e decidiu bem, por um lado, que a Resolução n.o 1803 (2008) não era um critério à luz do qual se devesse apreciar a proporcionalidade da decisão impugnada e, por outro lado, que o congelamento dos fundos das entidades detidas ou controladas por entidades que participam ou apoiam a proliferação nuclear era proporcional ao objetivo legítimo prosseguido. Concluem unanimemente pedindo a improcedência do primeiro e do segundo fundamentos, chegando mesmo o Conselho a considerar que a recorrente solicita, inoportunamente, em sede de recurso, uma nova apreciação dos factos.

38.

De maneira liminar, recordo que o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 dispõe que «[o] anexo V inclui as pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos não abrangidos pelo anexo IV e que […] tenham sido identificados como [s]endo uma pessoa coletiva, entidade ou organismo detido ou controlado por uma pessoa, entidade ou organismo [que participe, esteja diretamente associado ou preste apoio à proliferação nuclear] inclusive através de meios ilícitos».

39.

Saliento que a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância à disposição em causa se pautou pela jurisprudência do Tribunal de Justiça nos termos da qual há que ter em conta não apenas a redação mas também o contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte ( 34 ).

40.

Decorre da letra do referido artigo a necessidade de distinguir dois elementos. O congelamento de fundos é, sem dúvida, obrigatório, como previsto no artigo 7.o, n.o 2 ab initio, com a utilização da expressão «são congelados», mas só depois de o Conselho ter identificado as entidades consideradas «detidas ou controladas», esse reconhecimento abre assim uma via para a apreciação, pelo Conselho, da situação individual de cada uma destas entidades que podem ser visadas pela previsão da alínea d), do n.o 2, do artigo 7.o Só posso, portanto, aderir à afirmação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a referida disposição «impõe ao Conselho o congelamento dos fundos de uma entidade ‘detida ou controlada’ por uma entidade que se considera que participa na proliferação nuclear na aceção do artigo 7.o, n.o [2], alínea a) ou alínea b), do mesmo regulamento, cabendo ao Conselho a apreciação caso a caso da qualidade de entidade ‘detida ou controlada’ das entidades em causa» ( 35 ).

41.

A argumentação da recorrente tendente a contestar a interpretação dada ao artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 é algo confusa e parece-me assentar, em suma, numa leitura incompleta ou errónea do acórdão recorrido. Considera designadamente, que o afirmar no n.o 63 que «a extensão da medida de congelamento de fundos às entidades detidas ou controladas é obrigatória», o Tribunal de Primeira Instância consagrou a natureza obrigatória da referida disposição. Ora, como acabo de demonstrar, o n.o 63 é apenas uma etapa no raciocínio do Tribunal, que fixa a interpretação definitiva do referido artigo no n.o 67 que consagra a apreciação caso a caso pelo Conselho.

42.

Segundo a recorrente, se o Tribunal de Primeira Instância também referiu critérios pertinentes que o Conselho deve ter em conta na apreciação da questão de saber se uma entidade é «detida ou controlada» ( 36 ), significa que não considerou suficiente para a inclusão automática no anexo a circunstância de uma filial ser detida ou controlada por uma entidade que se considera apoiar a proliferação nuclear. Ora, por um lado, a passagem pertinente do acórdão recorrido faz referência aos critérios que podem ser considerados para apreciar a natureza de entidade «detida ou controlada», cujo conceito é bastante mais lato do que o conceito de filial; e, por outro lado, a referência a estes critérios de apreciação não está contradição com o postulado inicial, que é o do congelamento de fundos obrigatório mas apenas contra entidades identificadas como «detidas ou controladas», ou seja que preencham os critérios de aplicação do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007. Estes critérios, mencionados a título indicativo pelo Tribunal de Primeira Instância, e aos quais sou tentado a acrescentar o setor de atividade da entidade em causa ( 37 ), podem guiar o Conselho quando procede à identificação da referida identidade como «detida ou controlada» na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 sendo perfeitamente compatíveis com a ideia de uma apreciação casuística das situações individuais.

43.

A extensão da medida de congelamento dos fundos das entidades visadas pelo referido artigo é, portanto, obrigatória apenas na medida em que o Conselho considere estar perante uma entidade «detida ou controlada» na aceção desta disposição. Esta interpretação vem, de resto, na linha do poder de apreciação tradicionalmente reconhecido ao Conselho nesta matéria. Em minha opinião, a confusão da recorrente é gerada pelo facto de se limitar a fazer uma leitura literal do referido artigo. Apoia-se na prática não uniforme do Conselho para demonstrar que nem todas as entidades detidas pelo Bank Melli foram inscritas o que significaria, portanto, que o Conselho não está obrigado a congelar os fundos de todas as entidades relativamente às quais se verifiquem as condições do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007.

44.

Esta argumentação não procede.

45.

Por um lado, o Conselho deve, nos termos deste artigo, congelar os fundos das entidades «detidas ou controladas» desde que as tenha identificado como tal. O dever que recai sobre o Conselho de estender as medidas de congelamento às entidades «detidas ou controladas» está intrinsecamente ligado à capacidade dessa instituição as identificar. O Conselho, de resto, recordou na audiência que, desde 2010, as medidas restritivas foram estendidas a cerca de quinze novas entidades «detidas ou controladas» pelo Bank Melli ( 38 ).

46.

Por outro lado, o critério da detenção ou do controlo não pode, tal como já demonstrei acima, ser interpretado como um critério estritamente formal. A referência, no texto do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 à noção de identificação parece-me tanto mais pertinente quanto estamos perante o que se descreve tradicionalmente como um sistema de «sanções inteligentes» que, em princípio, só atingirá pessoas e entidades quando se justifique plenamente. Dito de outro modo, só devem ser obrigatoriamente congelados os fundos das entidades que o Conselho identifique como «detidas ou controladas» na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do referido regulamento. Na linha do que sugeri no âmbito da análise do terceiro fundamento, o facto de uma entidade ser «detida ou controlada» deve interpretar-se à luz do objetivo prosseguido pelo Regulamento n.o 423/2007. Os conceitos de detenção e controlo a que o dito artigo faz referência devem, portanto, ser interpretados de forma autónoma relativamente ao seu significado normal ou corrente. Podem ser consideradas entidades «detidas ou controladas» na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 as que estão naturalmente destinadas a apoiar a proliferação nuclear do Irão por via da sua detenção integral (100%) por uma sociedade-mãe, mas já não poderão sê-lo quando a participação da sociedade-mãe no capital, ainda que maioritária, sugerir que a influência exercida tem uma importância muito menos significativa. É, portanto, seguindo este raciocínio que se pode compreender e aceitar a afirmação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual «o Conselho pode legitimamente, […] não aplicar o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), [do Regulamento n.o423/2007] a entidades que, no seu entender, não preencham os critérios de aplicação desta disposição, ainda que sejam filiais de entidades que se considera participarem na proliferação nuclear» ( 39 ).

47.

A interpretação feita pelo Tribunal de Primeira Instância, nos termos da qual o Conselho deve congelar os fundos das entidades que este tenha identificado como detidas ou controladas na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, não é contraditória como a recorrente pretende. A análise do Tribunal de Primeira Instância sobre este ponto está isenta de qualquer erro de direito. A primeira parte do primeiro fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.

48.

A recorrente contesta, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância tenha considerado inoperante a Resolução n.o 1803 (2008), em que o Conselho de Segurança se limitou a exortar os Estados a exercerem vigilância sobre o Bank Melli bem como sobre as suas sucursais e filiais ( 40 ). A decisão de congelar os fundos do Bank Melli e das suas filiais teria, portanto, sido adotada ao abrigo de uma disposição desproporcionada face ao exigido pelo Conselho de Segurança.

49.

Quanto ao contexto normativo em que intervém a decisão impugnada, permito-me remeter para os n.os 106 e seguintes das conclusões apresentadas hoje no processo Bank Melli Irão/Conselho (C-548/09 P). Limito-me a recordar dois elementos. Por um lado, o poder atribuído ao Conselho ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, tem origem na Posição Comum 2007/140, que veio executar, na ordem jurídica da União Europeia, a Resolução n.o 1737 (2006); todavia, tal execução assenta, somente, na vontade da União Europeia inscrever a sua ação na perspetiva de um contributo para o cumprimento dos objetivos prosseguidos pelas Nações Unidas e de não constituir um obstáculo ao cumprimento das obrigações internacionais dos seus Estados-Membros, mas não na existência de uma obrigação positiva e direta, a cargo da União Europeia, de executar as resoluções do Conselho de Segurança, já que não é parte na Carta das Nações Unidas. Decorre, de resto, da citada Posição Comum que a União Europeia pretendeu ir além do prescrito na resolução ao instituir um poder autónomo do Conselho em matéria de identificação e de inscrição ( 41 ). Por outro lado, consequentemente, deve estabelecer-se uma distinção clara entre o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007, que autoriza o Conselho a congelar os fundos das pessoas, entidades e organismos identificados pelo Conselho de Segurança e o artigo 7.o, n.o 2, do citado regulamento, que vem consagrar um poder autónomo do Conselho para decidir o congelamento dos fundos das pessoas, entidades e organismos por si identificados como participando, estando diretamente associados ou apoiando a proliferação nuclear do Irão e das entidades detidas ou controladas por tais pessoas, entidades e organismos. É, portanto, exato afirmar, como fez o Tribunal de Primeira Instância no n.o 99 do acórdão recorrido, que a compatibilidade das inscrições a que procede o Conselho ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 com o princípio da proporcionalidade não deve ser apreciada à luz do critério do conteúdo da Resolução n.o 1803 (2008) que o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o423/2007 não aplica, mas, pelo contrário, e como demonstrarei em seguida, à luz do objetivo prosseguido pelo Regulamento n.o 423/2007.

50.

Quanto ao alegado erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância na apreciação da proporcionalidade do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, há que recordar que, segundo a jurisprudência constante que o Tribunal de Primeira Instância relembra no n.o 100 do acórdão recorrido, o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os atos das instituições sejam adequados e necessários à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos ( 42 ).

51.

Na linha direta desta jurisprudência, observo que a recorrente não contestou a legitimidade do objetivo prosseguido, concretamente a luta contra a proliferação nuclear no Irão com vista à manutenção da paz e da segurança internacional ( 43 ). Contestou, em contrapartida, a apreciação segundo a qual o congelamento dos seus fundos seria uma medida necessária e adequada para o atingir, uma vez que tinha invocado medidas alternativas, bem como medidas de supervisão. Considera, nomeadamente, que as medidas de cooperação com a FSA, a proposta de um sistema de aprovação prévia das transações ou a implementação de uma política de proibição total das transações com o Irão foi indevidamente recusada pelo Tribunal de Primeira Instância. O que a recorrente se esquece de referir é que a razão principal para estas medidas não terem sido tomadas em consideração não se prende com a sua eficácia, mas antes com a admissibilidade da respetiva invocação. Decorre, com efeito, do n.o 109 do acórdão recorrido que as citadas medidas foram invocadas pela primeira vez na audiência sem que a recorrente tenha apresentado qualquer justificação para tal atraso. A recorrente não contestou, em sede de recurso, a declaração quanto ao atraso na invocação das citadas medidas, pelo que o Tribunal de Justiça não tem, em meu entender, que se pronunciar sobre a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância que, embora meramente subsidiária este quis, contudo, dar a conhecer, sobre a exequibilidade e a eficácia das citadas medidas. Observo sobre este assunto, todavia, que exigir à recorrente, como fez o Tribunal de Primeira Instância, que demonstre a viabilidade das medidas alternativas por si invocadas não constitui uma alteração irrazoável do ónus da prova; pelo contrário, insere-se na prova normal a fazer e na verificação da fundamentação dos argumentos apresentados pelas partes em qualquer litígio. A recorrente não pode, portanto, continuar a defender que era ao Conselho que competia provar a inviabilidade das medidas alternativas hipotéticas por si invocadas e, em especial, do sistema de aprovação prévia e de supervisão por um mandatário independente, dado que o próprio Tribunal de Primeira Instância se pronunciou sobre a ineficácia da proposta relativa à proibição total de transações com o Irão ( 44 ).

52.

Quanto ao resto, há que assinalar que a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância sobre a necessidade e a adequação de uma medida de congelamento de fundos adotada contra uma entidade «detida ou controlada» por uma entidade que participa ou apoia a proliferação nuclear está correta. Com efeito, o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 visa especialmente uma categoria de pessoas, entidades e organismos que, por serem detidos ou controlados por uma entidade visada ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a), ou b), têm, com esta última, um relacionamento especialmente próximo. A constatação pelo Tribunal de Primeira Instância de que existe um «risco não negligenciável de esta [a entidade que participa na proliferação nuclear] exercer pressão sobre as entidades que detém ou controla» parece-me estar plenamente de acordo com a ratio legis da norma contida no artigo 7.o, n.o 2. É o risco de se atingir a eficácia de todo o sistema, contornando-o, que justifica a tónica posta nas medidas preventivas, e que, em consequência, as medidas que o Tribunal de Primeira Instância qualificou como ex post, embora necessariamente menos restritivas, não oferecem garantias suficientes para serem consideradas igualmente eficazes. É, portanto, este risco que justifica o tratamento particular a que são submetidas as entidades visadas no artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007. As medidas de congelamento de fundos adotadas contra aquelas não parecem, portanto ser manifestamente desproporcionadas ( 45 ).

53.

Quanto à natureza desproporcionada, é desde logo correto afirmar que a medida de congelamento de fundos foi adotada contra a recorrente em razão de esta ser, no entender do Conselho, detida integralmente por uma entidade que apoia a referida proliferação, e que tal medida implica para ela consequências negativas consideráveis ( 46 ). O Tribunal de Justiça, não obstante, já afirmou, tal como recordou o Tribunal de Primeira Instância no n.o 111 do acórdão recorrido, que a «importância dos objetivos prosseguidos pela regulamentação comunitária [como um regulamento sobre a adoção de medidas restritivas] é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores, incluindo os que não têm responsabilidades na situação que levou à aplicação das medidas em causa, mas que são afetados, nomeadamente, no seu direito de propriedade» ( 47 ). Tendo em vista o objetivo fundamental e legítimo acima referido e a necessidade de preservar, com tal objetivo, a eficácia das medidas restritivas adotadas ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 423/2007, há que considerar que a apreciação da proporcionalidade do congelamento de fundos relativamente à recorrente foi feita mediante uma aplicação correta dos princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça nesta matéria e que decidiu bem o Tribunal de Primeira Instância ao concluir que o artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007, que permitiu a extensão às entidades detidas ou controladas pelo Bank Melli e, logo, à recorrente das medidas de congelamento de fundos, não viola o princípio da proporcionalidade.

54.

Assim, a segunda parte do primeiro fundamento e o segundo fundamento devem ser julgados improcedentes.

55.

Invocando tanto o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007 ( 48 ) como a jurisprudência na matéria, a recorrente censura o Tribunal de Primeira Instância por ter considerado que o Conselho cumpriu o seu dever de fundamentação quanto à decisão impugnada, apesar desta se limitar a referir o artigo 7.o, n.o 2, do citado regulamento sem especificar a que título a recorrente tinha sido inscrita no anexo. Acresce que o citado anexo só contém razões específicas e individuais a respeito do Bank Melli, mas não do Melli Bank, também não tendo o Conselho indicado na decisão impugnada outras razões que o tenham levado a crer que o Melli Bank apresentava um risco não negligenciável de contornar as medidas adotadas contra a sua sociedade-mãe. O Tribunal de Primeira Instância afirmou erroneamente, por fazê-lo de maneira precipitada, que o Conselho considerou implicitamente que a recorrente era «detida» na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), e que, portanto, era com esse fundamento que tinha sido inscrita na lista das entidades cujos fundos devem ser congelados. Dado que nem todas as filiais do Bank Melli foram inscritas na citada lista, a recorrente podia legitimamente duvidar de que a sua mera qualidade de filial tivesse sido a causa da sua inscrição. O Tribunal de Primeira Instância também não pode afirmar que o Conselho se baseou numa presunção ilidível sem contrariar a disposição do regulamento que manda indicar as razões individuais e específicas da inscrição. O facto de o recurso de anulação ter sido articulado essencialmente com fundamentos relativos à inexistência de controlo do Bank Melli sobre a recorrente não é pertinente para a apreciação do dever do Conselho de fundamentar a decisão impugnada. Por fim, a recorrente indica no recurso ter trocado correspondência com o Conselho a quem pediu para ter acesso ao seu processo; tal acesso tendo-lhe sido recusado, considera estar feita a prova da falta de fundamentação detalhada relativamente à sua inscrição. Contrariamente ao concluído pelo Tribunal de Primeira Instância, o dever que impende sobre o Conselho de fundamentar a decisão de inscrição e de comunicar as respetivas razões individuais e específicas não foi respeitado.

56.

O Conselho, tal como as outras partes no processo concluem com o pedido de improcedência deste fundamento pois o texto da decisão impugnada menciona o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 e o ponto 4 da tabela B faz referência às filiais e sucursais do Bank Melli. Ora, sendo detida a 100% por aquele, a recorrente não podia ignorar que tinha sido inscrita na sua qualidade de entidade detida ou controlada pelo Bank Melli. O Conselho não tem que comunicar, na decisão impugnada, a totalidade dos elementos que motivaram a sua decisão. A recorrente, de resto, compreendeu os referidos motivos, na medida em que pode interpor um recurso de anulação perante o Tribunal de Primeira Instância e que, nessa sede, defendeu uma posição que consiste essencialmente em contestar as suas relações jurídicas e operacionais com o Bank Melli. Portanto, a fundamentação é suficiente e o Tribunal de Primeira Instância fez uma apreciação juridicamente imaculada na aplicação dos princípios essenciais desenvolvidos pela jurisprudência comunitária nesta matéria.

57.

A Comissão foi a única parte no processo que considerou, desde os primeiros articulados, que a recorrente visava igualmente contestar a inexistência de notificação individual da decisão impugnada, pelo Conselho. A Comissão considera, a título principal, que se trata de um novo fundamento que o Tribunal de Justiça deve considerar inadmissível. A título subsidiário, a Comissão contesta a existência de uma obrigação de o Conselho notificar individualmente a decisão à recorrente. Na réplica, a recorrente sustenta que a questão da notificação é uma das facetas da argumentação por si desenvolvida quanto à fundamentação da decisão, devendo, portanto, e como fez o Tribunal de Primeira Instância no acórdão Bank Melli Irão/Conselho ( 49 ), ser analisada pelo Tribunal de Justiça, que deve concluir pela existência de violação da obrigação de notificação no caso em apreço. Esta última afirmação foi contestada pelo Conselho e pela República Francesa no âmbito das respetivas tréplicas.

58.

A recorrente contesta, em primeiro lugar, a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância quanto à fundamentação apresentada pelo Conselho para justificar a decisão impugnada e defende que esta não contém as razões que levaram a referida instituição a adotar o ato em causa.

59.

Como o Tribunal de Primeira Instância recordou ( 50 ), o dever de fundamentação constitui uma imposição do direito primário ( 51 ) reiterada pelo artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007 ( 52 ). Para apreciar se o dever de fundamentar uma decisão adotada por uma instituição da União foi respeitado, há que verificar se a fundamentação permite que a entidade visada conheça as justificações para a medida adotada e que a jurisdição competente exerça a sua fiscalização. Não se exige, contudo, que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a suficiência da fundamentação deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa ( 53 ). Constato que estes princípios de base foram reafirmados pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 143 e 145 do acórdão recorrido.

60.

O Tribunal de Primeira Instância recordou igualmente que o dever de fundamentação constitui um princípio essencial do direito comunitário que apenas admite derrogações com base em considerações imperativas ( 54 ) e que o Conselho deve dar a conhecer à entidade visada as razões «específicas e concretas» quando adote uma decisão de congelamento de fundos ( 55 ). Tendo também em conta o contexto especial em que se insere a decisão impugnada, o Tribunal de Primeira Instância transpôs, por analogia, o raciocínio do Tribunal de Justiça sobre as medidas restritivas adotadas no âmbito da luta contra o terrorismo, salientado que o dever de fundamentação é ainda mais importante no caso de uma primeira decisão de congelamento de fundos dado que as entidades visadas não dispõem de um direito de audição prévia à sua adoção ( 56 ). Decorre igualmente desta jurisprudência que o Conselho cumpre o dever de fundamentar se der a conhecer à entidade visada os motivos que levaram à adoção de uma decisão de congelamento de fundos contra si concomitantemente à adoção da medida em causa ou o mais rapidamente possível após a sua adoção ( 57 ).

61.

Para responder ao argumento formulado perante o Tribunal de Justiça pela República Francesa segundo o qual não é necessário que as entidades detidas ou controladas sejam mencionadas na lista das pessoas, entidades e organismos cujos fundos devem ser congelados, recordo que, pelo contrário, decorre, claramente, do artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 que «[o] anexo V inclui as pessoas singulares e coletivas, entidades e organismos […] que tenham sido identificados […] como […] detidos[s] ou controlado[s]». Dito de outra forma, o citado regulamento prevê realmente que as entidades visadas ao abrigo do artigo 7.o, n.o 2, alínea d) sejam formalmente inscritas no referido anexo. A apreciação que o Tribunal de Primeira Instância fez deste ponto ( 58 ) está, portanto, correta.

62.

Em seguida, foi em aplicação dos princípios recordados acima que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a fundamentação da decisão impugnada, apesar de «particularmente sucinta», é suficiente ( 59 ). A sua apreciação foi guiada pela questão de saber se a fundamentação constante da decisão impugnada tinha permitido à recorrente compreender as razões que levaram ao congelamento dos seus fundos. A este respeito, há um certo número de elementos que pesam a favor da análise circunstanciada do Tribunal de Primeira Instância.

63.

É verdade que, na decisão impugnada, o Conselho redigiu um único parágrafo contendo as razões que o levaram a inscrever o Bank Melli bem como as suas filiais e sucursais na lista e que as razões invocadas na coluna «Motivos» dizem respeito, principalmente ao Bank Melli, e não à recorrente. Dito isto, se, como o entendo, o dever de fundamentação deve ser avaliado por referência à questão de saber se a entidade visada compreendeu as razões da sua inscrição e teve a possibilidade de apreciar — ou, não sendo o caso, de contestar — o respetivo fundamento, impõe-se constatar que o texto da decisão faz referência ao artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007. Acresce que, por baixo da entrada «Nome», no número 4 da tabela B do anexo da decisão impugnada, figura a menção seguinte: «Bank Melli, Melli Bank Irão e todas as suas sucursais e filiais» ( 60 ). Não é de admitir a argumentação da recorrente que consiste em dizer que teve que «adivinhar» em que preceito do referido artigo 7.o, n.o 2, assentava a decisão de congelamento dos seus fundos porquanto esta dificilmente poderia ignorar que é detida a 100% pelo Bank Melli. O artigo 7.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 423/2007 estipula que os fundos das entidades consideradas «detidas ou controladas» serão congelados, pelo que a referência às filiais e às sucursais constante do número 4 da tabela B do anexo, conjuntamente com a designação específica da recorrente e da sua morada, constitui, em meu entender, uma indicação suficiente quanto às razões da inscrição. Mas tal conclusão não pode precludir a possibilidade de a recorrente pedir, posteriormente à adoção da decisão, informações complementares ao Conselho acerca das razões que o levaram a considerar que esta incorria num risco não negligenciável de sofrer uma pressão da sua sociedade-mãe que a levasse a contornar as medidas restritivas adotadas contra a última, sempre na medida em que estas possam ser-lhe reveladas. Acrescento, por fim, que o facto de a recorrente ser integralmente detida pela sua sociedade-mãe não é indiferente para a apreciação que o Tribunal de Justiça deve efetuar quanto à suficiência da fundamentação. Dito de outro modo, ainda que o caráter sucinto da referida fundamentação não possa constituir, no nosso processo, um obstáculo à sua suficiência, o Conselho deveria provavelmente esforçar-se um pouco mais quando a detenção ou o controlo sejam menos flagrantes.

64.

Por outro lado, a recorrente mencionou no recurso a correspondência que manteve com o Conselho relativamente à comunicação do seu dossiê. Esta questão não tem qualquer pertinência na análise do presente fundamento. De facto, se esta alegação fosse admissível — o que não é a minha convicção ( 61 ) –, não se refere à questão da suficiência da fundamentação contida na decisão propriamente dita mas antes a outra, distinta, a do acesso ao processo físico, facto que não foi, todavia, alegado perante o Tribunal de Primeira Instância.

65.

Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito ao considerar que, por mais sucinta que seja para a recorrente, a fundamentação da decisão impugnada é, ainda assim, adequada ao contexto e suficiente para permitir, por um lado, à recorrente compreender e avaliar as razões que levaram o Conselho a adotar a referida decisão contra si e, por outro lado, ao Tribunal de Primeira Instância exercer a sua fiscalização.

66.

Quanto à questão de saber se a decisão impugnada deveria ter sido notificada à recorrente, tenho de confessar que nutro sérias dúvidas sobre a admissibilidade do que a recorrente apresentou na sua réplica como sendo o desenvolvimento do presente fundamento. Com efeito, nenhum dos fundamentos suscitados perante o Tribunal de Primeira Instância visava contestar a falta de notificação individual da decisão impugnada pelo Conselho. Consequentemente, e com notável diferença relativamente ao acórdão Bank Melli Irão/Conselho ( 62 ) invocado pela recorrente, o Tribunal de Primeira Instância, no acórdão recorrido, não fez uma apreciação deste fundamente por causa — justamente — da sua inexistência. Logo, ainda que se admita que a recorrente pretendeu, em sede de recurso, abordar esta questão, a sua argumentação não está, de forma alguma, direcionada contra o acórdão recorrido.

67.

Estamos aqui, portanto, perante um fundamento novo suscitado pela recorrente em sede de réplica como reação à interpretação dada pela Comissão ao n.o 116 do recurso, em que a Comissão pensou ver uma crítica à forma como a decisão foi levada ao conhecimento da recorrente, e sobre a qual se exprimiu, portanto, longamente, no âmbito da sua resposta.

68.

Não faço a mesma leitura do referido número. Na sua versão original, o n.o 116 enuncia, é certo, que a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância «makes it clear that a person must be notified of the reasons for a decision against him at the time at which the decision is made» ( 63 ). Mas de qualquer forma, no resto do recurso, a recorrente não voltou a articular qualquer argumentação tendente a demonstrar que recaía uma obrigação de notificação individual sobre o Conselho. Seria manifestamente exagerado considerar que a mera utilização da expressão «notified» na petição inicial equivale à articulação de um fundamento relativo à obrigação de notificação individual da decisão impugnada. De qualquer forma, a recorrente não podia vir articular um tal fundamento, pois, como já salientei, este não foi invocado no âmbito do processo perante o Tribunal de Primeira Instância. Os debates em que as partes no processo se envolveram em sede de réplica e de tréplica, e depois na audiência, não devem, portanto, confundir o Tribunal de Justiça quanto à admissibilidade dos argumentos relativos à notificação, os quais constituem um novo fundamento relativo à violação da obrigação de notificação pelo Conselho, pelo que é inadmissível, pois a competência do Tribunal de Justiça encontra-se limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos debatidos na primeira instância ( 64 ).

69.

O quarto fundamento deverá, portanto, ser julgado improcedente, por ser em parte infundado e, em parte inadmissível.

70.

Ao abrigo do artigo 122.o, primeiro travessão, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas. Por força do disposto no artigo 69.o n.o 2 do mesmo regulamento, aplicável ao processo de recurso por força do respetivo artigo 118.o, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação da recorrente nas despesas e devendo esta, em meu entender, ser considerada vencida, há que condená-la nas despesas referentes ao recurso. A República Francesa, o Reino Unido e a Comissão, que intervieram no processo perante o Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 115.o do Regulamento de Processo, deverão suportar as respetivas despesas por força do artigo 69.o, n.o 4, do referido regulamento.

71.

Atendendo às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida o seguinte: