CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 3 de Março de 2005 (1)

Processo C‑240/03 P

Comunità montana della Valnerina

contra

Comissão das Comunidades Europeias

sendo também parte:

República Italiana

«Recurso – FEOGA – Financiamento de um projecto‑piloto e de demonstração nas áreas silvi‑agro‑alimentares – Supressão de uma contribuição financeira»

I –    Introdução

1.     O presente recurso diz respeito ao pedido de reembolso de contribuições comunitárias para um projecto‑piloto e de demonstração nas áreas silvi‑agro‑alimentares (2). A Comissão concedeu contribuições no montante de 50% dos custos, num total de 908 558 ECU para um projecto conjunto da comuna italiana de Valnerina e da associação francesa «Route des Senteurs». A Comissão pagou 70% da contribuição máxima como adiantamento. Após ter verificado irregularidades ao analisar as despesas declaradas, a Comissão exigiu da Valnerina o reembolso da integralidade dos adiantamentos já pagos.

2.     A Valnerina interpôs recurso de anulação desta decisão no Tribunal de Primeira Instância. O Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão da Comissão, na medida em que a Valnerina foi obrigada a restituir as contribuições recebidas pela Route des Senteurs. O recurso da Valnerina é dirigido contra o resto da decisão da Comissão, que a obriga a restituir as contribuições na sua posse. O recurso subordinado da Comissão dirige‑se contra o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, na medida em que anulou a decisão da Comissão.

II – Enquadramento jurídico

3.     No que respeita à redução, à suspensão e à supressão de uma contribuição comunitária já atribuída, o artigo 24.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 (3), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 (4), prevê o seguinte:

«1)      Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.

2)      Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.

3)      Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As verbas não devolvidas são acrescidas de juros de mora, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e segundo as regras a adoptar pela Comissão, de acordo com os processos referidos no título VIII.»

III – Factos e tramitação processual

A –    Matéria de facto e processo principal

4.     O Tribunal de Primeira Instância descreve a matéria de facto e o processo principal do modo seguinte (5).

5.     Em Junho de 1993, a recorrente apresentou à Comissão um pedido de financiamento de um projecto‑piloto e de demonstração nas áreas silvi‑agro‑alimentares em zonas marginais de colinas (projecto n.° 93.IT.06.016, a seguir «projecto»).

6.     Resulta do projecto que o seu objectivo geral era a realização e a demonstração‑piloto de duas áreas silvi‑agro‑alimentares, uma pela recorrente na Valnerina (Itália) e outra pela associação Route des Senteurs na Drôme provençale (França) (a seguir «Route des Senteurs»), com o objectivo de criar e de desenvolver actividades alternativas, como o turismo rural, paralelamente às actividades agrícolas habituais. O projecto previa especialmente a criação de dois centros de promoção e de coordenação turísticos, o desenvolvimento da produção de produtos típicos alimentares locais, tais como as trufas, a espelta ou as plantas aromáticas, uma melhor integração dos diferentes produtores activos nas regiões em causa, bem como a valorização e a reabilitação ambientais dessas regiões.

7.     Pela Decisão C (93) 3182, de 10 de Novembro de 1993, dirigida à recorrente e à Route des Senteurs, a Comissão concedeu ao projecto uma subvenção do FEOGA, Secção «Orientação» (a seguir «decisão de concessão»).

8.     Nos termos do artigo 1.°, segundo parágrafo, da decisão de concessão, a recorrente e a Route des Senteurs eram as «responsáveis» do projecto. Nos termos do artigo 2.° da decisão de concessão, o período de realização do projecto foi fixado em 30 meses, ou seja, de 1 de Outubro de 1993 a 31 de Março de 1996.

9.     Nos termos do artigo 3.°, primeiro parágrafo, da decisão de concessão, o custo total elegível do projecto era de 1 817 117 ECU e a contribuição financeira máxima da Comunidade foi fixada em 908 558 ECU.

10.   O anexo I da decisão de concessão continha uma descrição do projecto. No ponto 5 desse anexo, a recorrente era designada como sendo a «beneficiária» (6) da contribuição financeira e a Route des Senteurs como sendo «a outra responsável do projecto». No ponto 8 desse mesmo anexo figurava um plano financeiro do projecto com uma repartição dos custos atribuídos às diferentes acções do projecto. As acções do projecto e os custos a elas correspondentes eram divididos em quatro partes, devendo a recorrente e a Route des Senteurs realizar cada uma as acções previstas em duas dessas quatro partes.

11.   O anexo II da decisão de concessão fixava as condições financeiras relativas à concessão da contribuição. Em especial, era precisado que, se o beneficiário da contribuição financeira pretendesse modificar substancialmente as operações descritas no anexo I, devia informar previamente desse facto a Comissão e obter o acordo desta (n.° 1). Em conformidade com o ponto 2 desse anexo, o benefício da concessão da contribuição era subordinado à realização de todas as operações indicadas no anexo I da decisão de concessão. Além disso, o anexo II previa que a contribuição financeira era paga directamente à recorrente enquanto beneficiária da contribuição que devia encarregar‑se de pagar à Route des Senteurs (n.° 4); que a Comissão era autorizada, para a verificação das informações financeiras relativas às diferentes despesas, a pedir para examinar qualquer documento justificativo original ou a sua cópia autenticada conforme e a proceder a esse exame directamente no local ou a pedir o envio dos documentos em questão (n.° 5); que o beneficiário devia conservar à disposição da Comissão, durante cinco anos a contar do último pagamento da Comissão, todos os originais dos documentos comprovativos das despesas (n.° 6); que a Comissão podia, a todo o momento, pedir ao beneficiário o envio de relatórios relativos ao estado de adiantamento das obras e/ou aos resultados técnicos obtidos (n.° 7) e que o beneficiário devia manter à disposição da Comunidade os resultados obtidos graças à realização do projecto, sem que isso desse origem a pagamentos complementares (n.° 8). Por último, no ponto 10 do anexo II, era essencialmente determinado que, se uma das condições mencionadas neste anexo não fosse respeitada ou se fossem realizadas acções não previstas no anexo I, a Comissão podia suspender, reduzir ou anular a contribuição e exigir a reposição do que tinha sido pago, caso em que o beneficiário tinha a faculdade de enviar previamente as suas observações num prazo fixado pela Comissão.

12.   Em 2 de Dezembro de 1993, a Comissão pagou à recorrente um primeiro adiantamento correspondente a cerca de 40% do montante da contribuição comunitária prevista e a recorrente, por sua vez, pagou à Route des Senteurs os montantes correspondentes aos custos das acções do projecto que deviam ser realizadas por esta última.

13.   Em 27 de Dezembro de 1994, a recorrente enviou à Comissão um primeiro relatório relativo ao estado de adiantamento do projecto e às despesas já efectuadas relativamente a cada uma das acções previstas. Simultaneamente, pediu o pagamento de um segundo adiantamento, certificando, nomeadamente, que dispunha das provas de pagamento correspondentes às despesas efectuadas, por um lado, e que as acções já realizadas estavam em conformidade com as descritas no anexo I da decisão de concessão, por outro.

14.   Em 18 de Agosto de 1995, a Comissão pagou à recorrente um segundo adiantamento correspondente a cerca de 30% do montante da contribuição comunitária e a recorrente, por sua vez, pagou à Route des Senteurs o montante correspondente aos custos das acções do projecto que deviam ser realizadas por esta última.

15.   Em Junho de 1997, a recorrente enviou à Comissão o relatório final relativo à execução do projecto. Ao mesmo tempo, a recorrente solicitou o pagamento do saldo da contribuição comunitária e juntou novamente um certificado que corresponde, essencialmente, ao mencionado no n.° 13, supra.

16.   Em 12 de Agosto de 1997, a Comissão comunicou à recorrente que tinha iniciado uma operação geral de verificação técnica e contabilística de todos os projectos financiados nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 4256/88, incluindo o projecto em questão no caso em apreço, e convidou a recorrente a apresentar, em conformidade com o ponto 5 do anexo II da decisão de concessão, uma lista de todos os documentos justificativos relativos às despesas elegíveis que tinham sido efectuadas no quadro da execução do projecto, bem como uma cópia autenticada conforme ao original de cada um desses justificativos.

17.   Em 25 de Agosto de 1997, a recorrente enviou à Comissão determinados documentos e um resumo do relatório final relativo à execução do projecto.

18.   Por ofício de 6 de Março de 1998, a Comissão informou a recorrente da sua intenção de proceder a um controlo no local relativo à realização do projecto.

19.   O controlo no local decorreu, no que diz respeito à recorrente, de 23 a 25 de Março de 1998 e, no que diz respeito à Route des Senteurs, de 4 a 6 de Maio de 1998.

20.   Em 6 de Abril de 1998, a recorrente enviou à Comissão determinados documentos por esta solicitados aquando do controlo no local.

21.   Em 5 de Novembro de 1998, a recorrente e a Route des Senteurs pediram à Comissão que procedesse à aprovação final do projecto e ao pagamento do saldo da contribuição comunitária.

22.   Por ofício de 22 de Março de 1999, a Comissão informou a recorrente de que, em conformidade com o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 modificado, tinha procedido a uma apreciação da contribuição financeira relativa ao projecto e que, demonstrando essa apreciação elementos susceptíveis de constituírem irregularidades, tinha decidido dar início ao processo previsto no mencionado artigo do Regulamento n.° 4253/88, modificado, e no ponto 10 do anexo II da decisão de concessão. Nesse ofício, de que a Comissão enviou cópia à Route des Senteurs, precisou esses diferentes elementos e especificamente no respeitante às acções que estavam a cargo, por um lado, da recorrente e, por outro, da Route des Senteurs.

23.   Em 17 de Maio de 1999, a recorrente apresentou as suas observações em resposta às suspeitas da Comissão e alguns outros documentos.

24.   Por decisão de 14 de Agosto de 2000, dirigida à República Italiana e à recorrente e notificada esta última em 21 de Agosto de 2000, a Comissão, nos termos do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, modificado, suprimiu a contribuição financeira concedida ao projecto e pediu à recorrente a reposição da totalidade da contribuição já paga (a seguir «decisão impugnada»).

25.   No nono considerando da decisão impugnada, a Comissão enumerou onze irregularidades na acepção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, modificado, das quais cinco relativas às acções realizadas pela Route des Senteurs e seis referentes a acções realizadas pela recorrente.

26.   Por cartas de 14 de Setembro e 2 de Outubro de 2000, a recorrente pediu à Route des Senteurs a restituição das verbas que lhe tinham sido pagas para a realização do projecto e pelas quais era responsável. Simultaneamente, a recorrente solicitou à Route des Senteurs que lhe enviasse os elementos susceptíveis de provar o carácter errado e ilegal da decisão impugnada a fim de elaborar uma linha comum de defesa.

27.   Em 20 de Outubro de 2000, a Route des Senteurs respondeu, essencialmente, que, em sua opinião, a decisão impugnada era injustificada.

B –    Processo no Tribunal de Primeira Instância

28.   No processo no Tribunal de Primeira Instância, a recorrente pediu a anulação da decisão impugnada. No primeiro fundamento, a Valnerina criticou o facto de a Comissão ter exigido dela a reposição da totalidade da contribuição paga, em vez de limitar o pedido de reembolso à sua quota‑parte. Os restantes fundamentos referiam‑se às diferentes irregularidades verificadas pela Comissão, à proporcionalidade do pedido de reembolso, bem como ao exercício do poder de apreciação pela Comissão.

29.   A Itália apoiou a Valnerina no processo no Tribunal de Primeira Instância.

C –    O acórdão do Tribunal de Primeira Instância

30.   O Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão impugnada, na medida em que a Comissão não limitou o seu pedido de reposição da contribuição às verbas correspondentes à parte do projecto que, nos termos da decisão de concessão, devia ser realizada pela própria Valnerina.

31.   A este respeito, declarou que, em princípio, a Comissão pode determinar um responsável principal, que seja obrigado a efectuar o reembolso da totalidade da contribuição em caso de irregularidades. No entanto, há que ter em conta que uma eventual obrigação de reposição de uma contribuição financeira pode originar consequências graves para as partes envolvidas. Assim, o princípio da segurança jurídica exige que o direito aplicável à execução do contrato seja suficientemente claro e preciso a fim de as partes poderem conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e tomar as suas disposições em consequência, ou seja, no presente contexto, chegar a um acordo, antes da concessão da contribuição financeira, sobre os instrumentos adequados de direito privado que permitam proteger os seus interesses financeiros uma em relação à outra. Ora, no caso em apreço, a decisão de concessão não foi formulada em termos tão claros que a Valnerina tivesse de prever que seria a única responsável pela reposição dos adiantamentos. Por conseguinte, o pedido de reembolso da integralidade da verba dirigido à Valnerina viola o princípio da proporcionalidade.

32.   Quanto ao mais, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso e decidiu que cada uma das partes devia suportar as suas próprias despesas. Entendeu que a Comissão tinha razão em questionar as declarações de despesas apresentadas pela Valnerina e podia, por conseguinte, exigir da Valnerina o reembolso da sua quota‑parte nos adiantamentos.

IV – Pedidos

33.   A Valnerina conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–      anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, na parte em que confirma a Decisão n.° 2388 da Comissão das Comunidades Europeias, de 14 de Agosto de 2000, e decidir definitivamente o litígio, anulando a totalidade da decisão impugnada;

–      condenar a recorrida nas despesas.

34.   A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

–      negar provimento ao recurso;

–      anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 13 de Março de 2003, no processo T‑340/00, na parte em que anula a Decisão C (2000) 2388 da Comissão, de 14 de Agosto de 2000, «na medida em que a Comissão não limitou o seu pedido de reposição da contribuição às verbas correspondentes à parte do projecto que, nos termos da decisão de concessão, devia ser realizada pela própria recorrente» e dar provimento à totalidade dos seus pedidos apresentados em primeira instância;

–      condenar a recorrente nas despesas.

35.   A Itália não apresentou observações no processo de recurso.

V –    Apreciação jurídica

36.   A Valnerina baseia o seu recurso em cinco fundamentos.

37.   No primeiro fundamento, a Valnerina argumenta que o Tribunal de Primeira Instância ignorou que a decisão de concessão tem por objecto não um projecto único, mas dois projectos cujo tratamento deve ser completamente separado.

38.   Em consequência, a Valnerina argumenta, no segundo fundamento, que cada subprojecto devia ter sido apreciado separadamente. Por conseguinte, após ter limitado o pedido de reembolso às contribuições na posse da Valnerina, o Tribunal de Primeira Instância devia ter anulado a decisão impugnada, dado que a Comissão não verificou se as irregularidades imputadas à Valnerina justificam um pedido de reembolso da integralidade das contribuições por ela recebidas.

39.   O terceiro fundamento diz respeito à verificação das várias irregularidades de que a Comissão acusa a Valnerina.

40.   O quarto fundamento assenta nos vícios processuais que, alegadamente, afectaram as investigações da Comissão e na alegação da Valnerina de que os direitos de defesa foram consequentemente violados pelo Tribunal de Primeira Instância.

41.   Por último, no quinto fundamento, a Valnerina critica a circunstância de a Comissão ter exigido o reembolso da integralidade da contribuição, em vez de limitar o pedido de reembolso a verbas afectadas pelas irregularidades verificadas.

42.   A Comissão limita o seu recurso subordinado a um fundamento. Nele sustenta que a responsabilidade financeira pelo projecto cabe exclusivamente à Valnerina. Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao anular a decisão de restituição, na parte em que a contribuição cujo reembolso é pedido foi recebida pela Route des Senteurs.

A –    Quanto à divisão do projecto comum em dois subprojectos

43.   Quer o primeiro e segundo fundamentos do recurso da Valnerina quer o recurso subordinado da Comissão colocam a questão de saber se o Tribunal de Primeira Instância apreciou correctamente a decisão de concessão ao anular a decisão impugnada, na medida em que a Valnerina foi obrigada a restituir as contribuições recebidas pela Route des Senteurs. É certo que esta apreciação contém também elementos de facto mas, essencialmente, trata‑se de determinar o conteúdo normativo da decisão de concessão. Por conseguinte, as conclusões do Tribunal de Primeira Instância neste ponto podem ser analisadas pelo Tribunal de Justiça (7).

44.   A seguir deve analisar‑se, em primeiro lugar, o recurso subordinado da Comissão, dado que coloca a questão básica de saber se cabe exclusivamente à Valnerina a responsabilidade financeira pela reposição das subvenções, ou se é necessário diferenciar entre a Valnerina e a Route des Senteurs. As possibilidades e limites de diferenciação existentes no caso em apreço são depois examinados em conjugação com os dois primeiros fundamentos do recurso da Valnerina.

1.      Quanto ao recurso subordinado: a responsabilidade financeira exclusiva da Valnerina

45.   Segundo a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância ignorou que, efectivamente, a Comissão só podia exigir o reembolso das contribuições da beneficiária da decisão de concessão – a Valnerina. Sustenta que o Tribunal de Primeira Instância interpretou incorrectamente a decisão de concessão ao determinar os direitos e deveres da beneficiária. Embora o Tribunal de Primeira Instância tenha tirado as suas conclusões sob a forma de um exame da proporcionalidade da decisão de restituição, ele apreciou, efectivamente, a decisão de concessão à luz do princípio da segurança jurídica. Dado que não existia qualquer margem de discricionariedade que permitisse optar por exigir o reembolso das despesas da Valnerina ou da Route des Senteurs, não é possível aplicar o princípio da proporcionalidade.

46.   Se a interpretação da Comissão fosse correcta ao entender que, juridicamente, só era possível dirigir um pedido de reembolso à Valnerina, que é referida, de modo formal e explícito, como beneficiária, seria realmente indicado excluir qualquer limitação do reembolso. Assim, o entendimento do Tribunal de Primeira Instância implicaria que a Comissão já não teria a possibilidade de exigir uma parte das suas contribuições.

47.   Porém, não se vê por que motivo é que a Comissão havia de estar impedida de exigir à Route des Senteurs o reembolso de parte da contribuição. O Tribunal de Primeira Instância salienta, correctamente, que em caso de concessão de uma contribuição a um projecto cuja realização incumbe a várias partes, o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 não especifica a qual das partes a Comissão deve pedir a reposição da contribuição no caso de irregularidades cometidas na execução do projecto por uma ou várias dessas partes (8). O artigo 24.°, n.° 3, primeira frase, do Regulamento n.° 4253/88 estabelece apenas que qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. Trata‑se da expressão do princípio geral da restituição por enriquecimento sem causa. É certo que o conceito de «reposição» implica que só pode estar obrigado ao reembolso quem antes recebeu algo. Todavia, isto não exclui o reembolso de verbas que foram transferidas através de um coordenador do projecto. Além disso, a responsabilização exclusiva de um participante no projecto, preconizada pela Comissão, poderia constituir um convite à fraude: seria possível apresentar beneficiários fictícios, para que os meios comunitários viessem a beneficiar outras partes.

48.   Por conseguinte, a alegada responsabilidade financeira exclusiva da Valnerina pela totalidade do projecto só pode existir se resultar claramente da decisão de concessão. A Comissão sustenta que decorre das várias disposições, lidas no seu contexto, que a beneficiária – a Valnerina – devia ser a única parte financeiramente responsável perante ela. Contudo, nos n.^os 58 a 64, o Tribunal de Primeira Instância declarou de modo convincente que, no seu conjunto, a decisão de concessão não é suficientemente clara. Pelo contrário, contém afirmações contraditórias que, no seu contexto, não permitem exactamente impor a responsabilidade financeira apenas à Valnerina.

49.   As disposições do anexo II designam a beneficiária como interlocutora da Comissão (9), mas não fundamentam qualquer responsabilidade financeira exclusiva em relação à Comissão, atendendo à repartição clara da contribuição entre ambas as partes responsáveis pelo projecto, e na falta de uma regulamentação clara sobre a responsabilidade financeira. Se a Route des Senteurs não tem de assumir qualquer responsabilidade financeira, colocar‑se‑ia a questão de saber em que consiste, afinal, a sua responsabilidade pela respectiva parte do projecto, referida na decisão de concessão.

50.   O raciocínio da Comissão, segundo o qual a sua decisão, neste ponto, só pode ser apreciada à luz do princípio da proporcionalidade na medida em que disponha de um poder discricionário, não pode ser acolhido e, além disso, é irrelevante no caso em apreço. O princípio da proporcionalidade deve ser respeitado não só no contexto do exercício do poder discricionário pela Comissão, mas também ao interpretar o direito comunitário. Foi exactamente deste modo que o Tribunal de Primeira Instância procedeu no caso em apreço.

51.   Em consequência, deve ser negado provimento ao recurso subordinado.

2.      Quanto aos primeiros dois fundamentos do recurso: a divisão do projecto comum em dois subprojectos e a apreciação conjunta das irregularidades

52.   Tal como o recurso subordinado, estes dois fundamentos dizem respeito à questão de saber em que medida os dois subprojectos devem ser analisados em conjunto. No primeiro fundamento, a Valnerina alega que estamos, efectivamente, perante dois projectos que devem ser tratados completamente em separado. No segundo fundamento, a Valnerina defende que pelo menos a decisão de restituição devia assentar numa apreciação separada das irregularidades, em função dos responsáveis. Ambos os fundamentos do recurso devem ser analisados em conjunto, dado que a Valnerina contesta aqui a sua responsabilidade pelas partes do projecto que deviam ser realizadas pela Route des Senteurs.

53.   No primeiro fundamento, a Valnerina sustenta que o Tribunal de Primeira Instância não analisou correctamente o argumento assente na violação dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade. O Tribunal de Primeira Instância limitou‑se aos aspectos financeiros, sem analisar quanto ao fundo se o financiamento comunitário não foi, de facto, concedido a dois projectos diferentes. Deste modo, a Valnerina afirma que a decisão de concessão consistiu, implicitamente, em duas decisões, que devem ser objecto de uma abordagem jurídica autónoma.

54.   É possível defender, tal como a Comissão, que o primeiro fundamento é inadmissível, porque a Valnerina não é prejudicada. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão da Comissão desde logo por outras razões, na medida em que se exigia à Valnerina que efectuasse o reembolso da quota‑parte da Route des Senteurs.

55.   Ora, o segundo fundamento torna patente que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância pode, contudo, implicar um prejuízo. Aqui a Valnerina questiona o facto de o Tribunal de Primeira Instância, após ter concluído que não se pode exigir à Valnerina a reposição dos fundos recebidos pela Route des Senteurs, não ter anulado a totalidade da decisão. Com efeito, com a separação da responsabilidade da Route des Senteurs, a responsabilidade da Valnerina devia ser apreciada de novo, em especial no que toca à proporcionalidade da sanção para as irregularidades verificadas.

56.   Todavia, o Tribunal de Primeira Instância declarou expressamente que, em princípio, a Comissão pode exigir o reembolso da integralidade do adiantamento (10). Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância partiu do princípio de que existia um único projecto a apreciar e, apenas no plano das consequências jurídicas, limitou a verba a pagar pela Valnerina.

57.   Assim, este segundo fundamento só se torna claro ao tomar por base a premissa do primeiro fundamento, de acordo com a qual a contribuição foi efectivamente concedida a dois projectos completamente autónomos, que devem ser apreciados separadamente. Com efeito, se esta premissa estivesse correcta, o Tribunal de Primeira Instância não se devia ter limitado a restringir o dever de reembolso da Valnerina. Pelo contrário, o pedido de reembolso relativamente à parte dos parceiros italianos do projecto devia ter sido entendido e analisado pelo Tribunal de Primeira Instância como uma decisão autónoma. Esta decisão só seria legal se, ao exercer o poder discricionário que lhe permite optar pelo reembolso, a Comissão tivesse ponderado se as irregularidades no subprojecto da Valnerina justificam, por si sós, o pedido de reembolso das contribuições concedidas para esta parte.

58.   Por conseguinte, importa examinar se a decisão impugnada tem efectivamente por objecto um projecto único ou se os dois subprojectos na Itália e em França devem ser tratados separadamente.

59.   Há que concordar com a Valnerina em que a decisão impugnada tem por objecto dois subprojectos, cuja realização é expressamente confiada a dois responsáveis distintos. Contudo, a decisão de concessão combina estes subprojectos num projecto único. Esta combinação tem dois objectivos. Por um lado, deve deste modo ser promovida a cooperação entre as regiões nos vários Estados‑Membros e, por outro, o tratamento de determinados aspectos administrativos deve ser concentrado num responsável pelo projecto – a Valnerina.

60.   A cooperação entre as entidades italianas e francesas corresponde ao objectivo geral da política estrutural, enunciado no artigo 158.° CE (à data da decisão de concessão artigo 130.°‑A do Tratado CE), de reforçar a coesão económica e social, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade. Segundo os próprios argumentos da Valnerina, a cooperação foi mesmo indicada pela Comissão como requisito da atribuição de uma contribuição. Na sua nova redacção, dada pelo Regulamento n.° 2082/93, ainda não aplicável à decisão de concessão, o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88 refere expressamente que as acções de interesse transnacional revestem simultaneamente especial interesse para a Comunidade. Nos termos do oitavo considerando do Regulamento n.° 2082/93, os aspectos transfronteiriços são necessários para justificar medidas comunitárias à luz do princípio da subsidiariedade. Por conseguinte, é mesmo possível que não fossem elegíveis dois projectos autónomos.

61.   A simplificação administrativa através da designação de uma interlocutora – a Valnerina – é justificada pelo objectivo de facilitar a administração dos auxílios. Nesta medida, também nada haveria a objectar se a Comissão tivesse transferido toda a responsabilidade financeira para esta interlocutora, desde que isto tivesse sido claramente indicado, permitindo à interlocutora decidir conscientemente se pretende assumir esta responsabilidade e, em caso afirmativo, quanto ao modo de se proteger. Como o Tribunal de Primeira Instância declarou, esse sistema é justificado no interesse da eficácia da acção comunitária, tanto à luz do princípio da boa administração como do imperativo de uma boa gestão financeira do orçamento comunitário (11).

62.   Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância podia, sem qualquer erro de direito, partir do princípio de que a decisão de concessão não se referia a dois projectos autónomos, mas apenas a um projecto. A Comissão também não estava obrigada, ao elaborar a sua decisão sobre o pedido de reembolso, a analisar separadamente ambos os projectos, mas podia basear a sua decisão numa apreciação geral das irregularidades. Contudo, no caso em apreço, tendo sido combinados dois subprojectos em larga medida independentes, isto não exclui a consideração da responsabilidade das várias partes por irregularidades e pelo êxito dos subprojectos no quadro da proporcionalidade do pedido de reembolso.

63.   Por conseguinte, o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados improcedentes.

B –    Quanto aos restantes fundamentos do recurso

64.   Os restantes fundamentos do recurso referem‑se à verificação das irregularidades relativas à parte do projecto sob a responsabilidade da Valnerina, à sua participação na investigação de irregularidades, bem como à proporcionalidade do pedido de reembolso de todas as subvenções na posse da Valnerina.

1.      Quanto ao terceiro fundamento: as diferentes irregularidades

65.   No terceiro fundamento, a Valnerina censura o Tribunal de Primeira Instância, pelo facto de este, ao apreciar as objecções nele levantadas contra a verificação das diferentes irregularidades pela Comissão, ter alegadamente aplicado de modo incorrecto o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 e a decisão de concessão, violado o seu dever de fundamentação e argumentado de modo ilógico.

a)      Quanto à primeira irregularidade: a produção de um filme pela sociedade «Romana Video»

66.   O sexto travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção:

«[A Valnerina] imputou e declarou ter pago, à sociedade Romana Video, 98 255 000 ITL (50 672 ECU) pela realização de um vídeo no quadro do projecto. No momento do controlo (25 e 26 de Março de 1998), estavam ainda por pagar 49 000 000 ITL. [A Valnerina] declarou que esse montante não seria pago pois era o preço de venda dos direitos sobre o vídeo à sociedade produtora. [A Valnerina] apresentou, assim, uma despesa superior em 49 000 000 ITL à despesa efectivamente efectuada.»

67.   Quanto a este ponto, o Tribunal de Primeira Instância declarou que nem o Regulamento n.° 4253/88 nem a decisão de concessão proíbem expressamente ao beneficiário da contribuição financeira beneficiar dos resultados obtidos graças a essa contribuição (12). Todavia, devido à simultaneidade das transacções e à compensação efectuada entre a recorrente e a sociedade Romana Video no próprio decurso da execução do projecto, a Comissão podia validamente considerar que, em vez de ter tirado um benefício do resultado obtido graças a essa contribuição, a recorrente apenas despendeu, para a realização dessa acção do projecto, a quantia resultante dessa compensação. O Tribunal de Primeira Instância considerou que isto constitui uma irregularidade (13).

68.   Contudo, a Valnerina sustenta que tinha o direito de imputar a totalidade das despesas e de vender os direitos sobre este filme através de um outro negócio.

69.   A Comissão contrapõe que cada beneficiário de uma contribuição comunitária tem de comprovar as despesas elegíveis. Isto não foi feito pela Valnerina relativamente à produção do filme.

70.   Também como observa o Tribunal de Primeira Instância, a Valnerina alega correctamente que nenhuma disposição proíbe que se tire um benefício dos resultados obtidos graças a uma contribuição. Porém, a Valnerina também não questiona que, nos termos do artigo 3.°, segundo parágrafo, da decisão de concessão, no plano jurídico, a concessão do financiamento só é possível se as despesas elegíveis foram efectivamente realizadas. Só pode ser reconhecido como benefício, que não reduz os custos, um verdadeiro aproveitamento económico em condições de mercado e não uma mera operação fictícia, que visa apenas empolar as despesas.

71.   A questão de determinar se, no caso em apreço, existe um verdadeiro aproveitamento económico ou uma mera operação fictícia, é uma apreciação da matéria de facto. Em sede de recurso, esta questão só pode ser apreciada pelo Tribunal de Justiça em caso de desnaturação dos elementos de prova apresentados ao Tribunal de Primeira Instância (14). Porém, a Valnerina também não alega uma desnaturação dos elementos de prova.

72.   O Tribunal de Justiça pode ainda analisar se o Tribunal de Primeira Instância violou o seu dever de fundamentação. Os argumentos da Valnerina parecem sugerir que a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância é contraditória, na medida em que este órgão reconhece a possibilidade de beneficiar dos resultados obtidos graças à contribuição, mas, não obstante, concorda com a Comissão em que a venda dos direitos sobre o filme deve ser entendida como uma redução dos custos. Porém, o Tribunal de Primeira Instância indicou por que razão não entende concluir que existia um aproveitamento económico, a saber, porque a Comissão podia deduzir da simultaneidade das transacções que houvera uma redução correspondente das despesas (15). Esta conclusão é plausível. Com efeito, da admissibilidade de um aproveitamento económico não resulta que o negócio em causa constituía também, efectivamente, um aproveitamento económico.

b)      Quanto à segunda irregularidade: as despesas de pessoal

73.   O sétimo travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção:

«[A Valnerina] imputou ao projecto 202 540 668 ITL (104 455 ECU) que representam o custo relativo ao trabalho de cinco pessoas pela parte de informação turística do projecto. Em relação a estas despesas, [a Valnerina] não apresentou documentos justificativos (contratos de trabalho, descrição pormenorizada das actividades realizadas).»

74.   Por outro lado, o nono travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção:

«[A Valnerina] contabilizou o montante de 152 340 512 ITL (78 566 ECU) relativo a despesas de pessoal ligadas às actividades que não a informação turística. [Ela] não apresentou documentos que possam demonstrar a veracidade das prestações e sua ligação directa com o projecto.»

75.   Quanto a este ponto, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a Comissão não cometeu um erro ao considerar que a recorrente não apresentou documentos justificativos susceptíveis de provar que as despesas de pessoal imputadas ao projecto estavam directamente ligadas com a sua execução e eram adequadas (16).

76.   A Valnerina entende que apresentou documentos justificativos suficientes, sob a forma de quadros com os nomes das pessoas em questão, uma estimativa do tempo consagrado por essas pessoas ao projecto, os seus salários, bem como as despesas que daí resultavam para a execução do projecto. O carácter elegível dos custos referidos resulta desde logo do facto de o projecto ter sido realizado.

77.   Contudo, também neste ponto cabe remeter para o princípio fundamental do financiamento comunitário, nos termos do qual a Comunidade só pode comparticipar despesas efectivamente realizadas. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância remete, correctamente, para o ponto 3 do anexo II da decisão de concessão, segundo o qual «as despesas de pessoal [...] devem estar directamente relacionadas com a execução da acção e ser adequadas» (17). Nestas condições, a prova da execução de um projecto não é suficiente para justificar um financiamento específico. Pelo contrário, o destinatário de uma contribuição tem de comprovar despesas de pessoal concretas, correspondentes às condições de financiamento.

78.   A questão de saber se os documentos justificativos apresentados pela Valnerina relativamente às despesas de pessoal satisfazem estas exigências é uma apreciação da matéria de facto, que não pode ser apreciada pelo Tribunal de Justiça (18).

79.   Nos n.^os 91 a 93, o Tribunal de Primeira Instância fundamentou suficientemente por que motivo chegou à conclusão de que as despesas de pessoal não foram devidamente comprovadas. Indicou aí que os documentos justificativos apresentados pela Valnerina não permitiam provar que as despesas de pessoal estavam relacionadas com a execução do projecto e também não permitiam analisar se eram adequadas.

c)      Quanto à terceira irregularidade: as despesas gerais

80.   O décimo travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção:

«[A Valnerina] imputou ao projecto 31 500 000 ITL (26 302 ECU) correspondentes às despesas gerais (a tomada em locação de dois escritórios, aquecimento, electricidade, água e limpeza). Esta imputação não está justificada por nenhum tipo de documento.»

81.   A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância precisou que a irregularidade verificada pela Comissão relativa às despesas gerais apenas dizia respeito a uma parte das despesas que a recorrente tinha imputado ao projecto sob essa rubrica. Só estavam em causa as despesas relativas à utilização, pelo projecto, de instalações que a recorrente já ocupava antes da concessão da contribuição (19). O Tribunal declarou que a Comissão podia entender que a Valnerina teria de efectuar estas despesas mesmo independentemente do projecto. Em consequência, a sua imputação constituía uma irregularidade (20).

82.   A Valnerina limita‑se a criticar o Tribunal de Primeira Instância por ter considerado suficiente, neste ponto, uma conjectura da Comissão, em vez de ter exigido a prova de que as despesas não foram efectivamente realizadas. Contudo, esta crítica refere‑se de novo à determinação e à apreciação da matéria de facto, que não pode ser analisada em sede de recurso (21).

d)      Quanto à quarta irregularidade: o contrato de consultadoria, celebrado com a Mauro Brozzi

83.   No oitavo travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão referiu o seguinte:

«[A Valnerina] imputou ao projecto 85 000 000 ITL (43 837 ECU) correspondentes às despesas de consultadoria com a sociedade Mauro Brozzi Associati S.A.S. Essa despesa não foi apoiada por documentos justificativos que permitam provar a realidade e a natureza exacta das prestações fornecidas.»

84.   A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância observou que a Valnerina, apesar do pedido expresso formulado pela Comissão, não apresentou os documentos justificativos solicitados. Por conseguinte, a conclusão da Comissão está correcta (22).

85.   Todavia, a Valnerina entende que não é possível deduzir daí qualquer irregularidade grave.

86.   Contudo, deste modo a Valnerina ignora que – como já foi referido – nos termos do ponto 3 do anexo II da decisão de concessão, as despesas só são elegíveis quando estão directamente relacionadas com a execução da acção e são adequadas (23). Por conseguinte, a imputação de despesas, relativamente às quais não foi apresentada esta prova, constitui uma irregularidade.

e)      Quanto à quinta irregularidade: o sistema de irrigação

87.   No décimo primeiro travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão referiu o seguinte:

«[N]o âmbito da acção ‘cultura de espelta e de trufas’, a [decisão de concessão] previa a realização dos investimentos relativos ao melhoramento dos sistemas de irrigação para a cultura das trufas, no montante de 41 258 ECU. Esses investimentos não foram realizados e não foi fornecida à Comissão nenhuma explicação a este respeito.»

88.   A este propósito, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a Valnerina não apresentou quaisquer documentos justificativos das correspondentes despesas, pelo que não deviam ter sido imputadas.

89.   A Valnerina afirma que o Tribunal de Primeira Instância não teve em consideração, neste contexto, um estudo por ela apresentado. Entende também que o Tribunal de Primeira Instância não devia ter criticado o facto de, anos após ter sido realizada, por terceiros, uma irrigação experimental de emergência em verões secos, a Valnerina já não poder comprovar as despesas.

90.   No que toca à peritagem apresentada ao Tribunal de Primeira Instância, esta limita‑se a indicar que a expressão «sistema de irrigação de reserva», utilizado no quadro deste projecto específico, deve ser entendido no sentido indicado pela Valnerina e que, por outro lado, as despesas previstas eram adequadas, tendo em conta os preços normalmente praticados pelas intervenções no quadro do FEOGA. Porém, isto não é relevante no caso em apreço. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância deixou em aberto a questão de saber quais as operações que, nos termos da decisão de concessão, foram realizadas.

91.   O Tribunal de Primeira Instância baseou a sua decisão apenas no facto de as operações alegadamente executadas não terem sido provadas. Como já foi referido, só são elegíveis as despesas comprovadas (24). Relativamente às dificuldades de prova, cabe remeter para o ponto 6 do anexo II da decisão de concessão, nos termos do qual o destinatário de uma contribuição deve conservar à disposição da Comissão todos os documentos justificativos. Se a Valnerina não dispunha dos documentos justificativos necessários, também não devia ter imputado estes custos.

f)      Conclusão provisória quanto ao terceiro fundamento

92.   Daqui decorre que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

2.      Quanto ao quarto fundamento: a violação do direito de defesa

93.   Neste fundamento, a Valnerina afirma que o direito de defesa foi violado pelo Tribunal de Primeira Instância ao não ter censurado os vícios processuais que alegadamente afectaram a inspecção da Comissão. Em especial, no decurso desta inspecção não foi elaborado qualquer relatório nem uma lista dos documentos fotocopiados.

94.   Este fundamento é inadmissível, dado que a Valnerina não indica quais os pontos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância que contesta, limitando‑se a repetir os argumentos que já tinha aduzido em primeira instância. O Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao correspondente fundamento, porque a Valnerina, independentemente da inspecção, teve oportunidade suficiente para apresentar observações relativamente às acusações da Comissão. O recurso não se refere a esta conclusão do Tribunal.

3.      Quanto ao quinto fundamento: a proporcionalidade do pedido de reembolso

95.   Com o quinto fundamento, a Valnerina censura o Tribunal de Primeira Instância por alegadamente ter ignorado a exigência contida no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, nos termos da qual as sanções devem ser gradualmente ajustadas às irregularidades. As irregularidades imputadas à Valnerina são apenas de natureza formal. Dificilmente podem ser provadas. A Valnerina não pode ser acusada de prestar informações falsas nem de dissimulação, mas apenas de não ter apresentado documentos justificativos suficientes. Em consequência, são desproporcionadas a anulação da decisão de concessão e a exigência de reembolso da integralidade dos adiantamentos. Esta teoria é exposta pela Valnerina também no contexto do terceiro fundamento.

96.   A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância observou que a realização da política de auxílios justifica a imposição de condições formais rigorosas na imputação de despesas e que as irregularidades verificadas nesta base justificam o pedido de reembolso das contribuições recebidas pela Valnerina (25).

97.   O Tribunal de Primeira Instância chega a estas conclusões com base em considerações jurídicas correctas. O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88 prevê expressamente que a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição financeira para um projecto, se existir uma irregularidade ou uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão. Por conseguinte, a Comissão não está obrigada a exigir o reembolso da integralidade da contribuição financeira, mas dispõe de um poder discricionário que lhe permite apreciar se deve exigir o reembolso de fundos e, eventualmente, em que proporção. Atendendo ao princípio da proporcionalidade, a Comissão tem de exercer este poder de apreciação de modo que a exigência de reembolso das contribuições não seja desproporcionada em relação às irregularidades. Contudo, a Comissão não está limitada a exigir o reembolso apenas das contribuições não justificadas devido a irregularidades. Pelo contrário, os objectivos da gestão eficaz das contribuições concedidas pela Comunidade e de dissuasão de comportamentos fraudulentos, em especial, podem justificar a exigência de reembolso de contribuições afectadas apenas em parte por irregularidades (26).

98.   A questão de saber se no caso em apreço – face a irregularidades que afectavam 30% dos custos previstos – a Comissão tinha o direito de exigir à Valnerina o reembolso de todas as contribuições efectuadas, diz respeito à natureza e ao alcance das irregularidades. Assim, trata‑se de novo de uma questão relativa à determinação e à apreciação da matéria de facto, que não pode ser apreciada em sede de recurso (27).

99.   Por conseguinte, também o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.

VI – Quanto às despesas

100. Por força do disposto no artigo 122.°, conjugado com os artigos 118.° e 69.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, são julgados improcedentes os recursos de ambas as partes. O valor dos dois recursos é aproximadamente equivalente. Por conseguinte, cada uma das partes deve suportar as suas próprias despesas.

VII – Conclusão

101. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que decida o seguinte:

«1.      É negado provimento ao recurso e ao recurso subordinado.

2.      Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.»

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1 – Língua original: alemão.

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2 – O projecto continua mesmo a ser apresentado pela Comissão como estudo de caso no seminário Leader «Challenges and methodology of transnational Cooperation»: http://europa.eu.int/comm/archives/leader2/rural‑en/coop/truffe.htm, consultado em 23 de Fevereiro de 2005.

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3 – Regulamento do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1).

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4 – Regulamento do Conselho de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 20).

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5 – N.^os 7 e segs.

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6 – Isto resulta também de uma referência entre parênteses no artigo 5.° da decisão de concessão.

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7 – V. acórdão de 16 de Junho de 1994, SFEI e o./Comissão (C‑39/93 P, Colect., p. I‑2681, n.^os 25 e 26).

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8 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância, n.° 52.

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9 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância, n.^os 58 e segs.

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10 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância, n.° 53.

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11 – Acórdão do Tribunal de Primeira Instância, n.° 53.

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12 – Porém, é de notar que, nos termos do ponto 8 do anexo II da decisão de concessão, a Comissão podia exigir que a Valnerina lhe entregasse o filme, como resultado do projecto, sem custos adicionais. Se a cessão dos direitos sobre o filme se opõe a uma tal transferência dos resultados, ela colocaria em causa o carácter elegível do resultado e, deste modo, o reconhecimento da totalidade das despesas efectuadas. Em última análise, não é necessário decidir esta questão, dado que as conclusões da Comissão e do Tribunal de Primeira Instância não se relacionam com ela.

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13 – N.^os 79 e 81 do acórdão.

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14 – Acórdão de 15 de Junho de 2000, Dorsch Consult (C‑237/98 P, Colect., p. I‑4549, n.^os 35 e segs.).

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15 – N.° 79 do acórdão.

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16 – N.° 95 do acórdão.

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17 – N.° 89 do acórdão.

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18 – V., supra, n.° 71.

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19 – N.° 105 do acórdão.

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20 – N.° 106 do acórdão.

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21 – V., supra, n.° 71.

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22 – N.^os 116 e segs. do acórdão.

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23 – V., supra, n.° 77.

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24 – V., supra, n.° 71.

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25 – N.^os 142 e segs. do acórdão.

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26 – Acórdão de 24 de Janeiro de 2002, Conserve Italia/Comissão (C‑500/99 P, Colect., p. I‑867, n.° 89). V., também, conclusões apresentadas pelo advogado‑geral S. Alber em 12 de Julho de 2001 neste processo (Colect., p. I‑869, n.^os 94 e segs.).

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27 – V., supra, n.° 71.