COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 7.7.2020

COM(2020) 296 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2019

{SWD(2020) 125 final}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2019

ÍNDICE

1    Introdução    

2    Programas de assistência macrofinanceira em 2019 ()    

2.1    Panorâmica geral    

2.2    Programas de AMF em cada país beneficiário em 2019    

2.2.1    Tunísia    

2.2.2    Jordânia    

2.2.3    Moldávia    

2.2.4    Geórgia    

2.2.5    Ucrânia    

3    Garantir a correta aplicação dos fundos da AMF: avaliações operacionais, avaliações ex post e auditorias    

3.1    Avaliações operacionais    

3.2    Avaliações ex post    

3.2.1    AMF I em favor da Tunísia    

3.2.2    AMF II em favor da Geórgia    

4    Evolução geral relacionada com o instrumento de AMF    

4.1    Funcionamento do instrumento de AMF    

4.2    Evolução futura: a AMF no próximo quadro financeiro plurianual    

5    Novos pedidos de assistência e futuras propostas da Comissão — situação orçamental    

5.1    A utilização da AMF pelos parceiros do alargamento e da vizinhança no contexto da crise causada pela COVID-19    

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2019 ( 1 )

1Introdução

A assistência macrofinanceira, ou AMF, é um instrumento financeiro da UE ( 2 ) alargado aos países parceiros que estão a sofrer uma crise da balança de pagamentos. A AMF ajuda a reforçar a estabilidade macroeconómica e financeira em países vizinhos ou geograficamente próximos da UE, incentivando, ao mesmo tempo, a execução de reformas estruturais. A AMF complementa e está subordinada à existência de um programa de ajustamento dos desembolsos e de reforma acordado com o Fundo Monetário Internacional (FMI). Ao aliviar a pressão resolvendo os problemas da sua balança de pagamentos, o país parceiro pode, nomeadamente, aumentar a sua margem orçamental, melhorar a sustentabilidade da sua dívida e obter ajuda para se concentrar nas reformas necessárias. Ao facilitar a trajetória dos ajustamentos macroeconómicos, os programas de AMF podem contribuir para o desenvolvimento social, concedendo ao país mais tempo e margem para tratar as causas profundas da sua crise.

A AMF assume, muitas vezes, a forma de empréstimos, caso em que a Comissão mobiliza os fundos necessários nos mercados de capitais, concedendo em seguida empréstimos ao país beneficiário, ou, em alguns casos, assume a forma de subvenções financiadas pelo orçamento da UE, ou uma combinação de empréstimos e subvenções.

A AMF é disponibilizada em prestações e só se estiverem preenchidos critérios específicos de reforma estrutural. Assim, apoia a aplicação de sólidas medidas de ajustamento e reforma, destinadas a restabelecer a sustentabilidade a longo prazo da economia do país beneficiário. A concessão de AMF está igualmente subordinada ao respeito pelos direitos humanos e o Estado de direito, bem como à existência de mecanismos democráticos efetivos no país beneficiário. Deste modo, a AMF complementa a assistência à cooperação regularmente assegurada pela UE e contribui para o objetivo mais geral de preservação da estabilidade e promoção da prosperidade para além das fronteiras da UE. Atendendo à persistência da instabilidade política e macroeconómica nos países vizinhos da UE, a AMF foi amplamente reconhecida como um instrumento eficaz de resposta às crises, que permite à UE intervir de modo visível e flexível, com um importante efeito de alavancagem estratégica ( 3 ) Isto é apoiado pelas conclusões de várias avaliações ex post independentes de programas de AMF concluídos ( 4 ).

Ao contrário de outros instrumentos financeiros externos da UE, a AMF não proporciona apoio financeiro de forma regular e programada. Por esta razão, no âmbito do quadro financeiro plurianual (QFP) 2021-2027, continuarão a ser ativados programas de AMF específicos, com base em decisões ad hoc distintas, regidas pelo processo legislativo ordinário, que exige a aprovação do Parlamento Europeu e do Conselho para cada programa.

O presente relatório anual foi elaborado em conformidade com as obrigações de informação da Comissão estabelecidas nas diversas decisões do Parlamento Europeu e do Conselho sobre os programas de AMF. É acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão, que apresenta uma análise mais pormenorizada do contexto macroeconómico e da execução de cada programa de AMF.

2Programas de assistência macrofinanceira em 2019 ( 5 )

2.1Panorâmica geral 

O ano de 2019 caracterizou-se pela conclusão bem-sucedida dos programas de AMF na Jordânia e na Tunísia, com o desembolso pela Comissão das últimas prestações de ambos os programas ao longo do ano. Também se registaram progressos renovados na execução do programa de AMF em curso na Moldávia, o qual tinha sofrido atrasos significativos, e progressos no programa de AMF na Ucrânia, que foi posteriormente concluído com êxito em maio de 2020. A Comissão propôs um novo programa de AMF de seguimento na Jordânia, em setembro de 2019, que foi subsequentemente adotado pelos colegisladores em janeiro de 2020.

O estado de execução dos programas de AMF é o seguinte:

-AMF II em favor da Tunísia: Em 6 de julho de 2016, a UE aprovou a concessão de uma nova AMF à Tunísia (AMF II), num montante máximo de 500 milhões de EUR sob a forma de empréstimos ( 6 ), a desembolsar em três prestações. O Memorando de Entendimento e o acordo de empréstimo entraram em vigor em agosto de 2017. A primeira prestação, no valor de 200 milhões de EUR, do programa AMF II foi desembolsada em 25 de outubro de 2017. A segunda prestação, no valor de 150 milhões de EUR, foi desembolsada em 24 de junho de 2019 e a terceira e última prestação, também de 150 milhões de EUR, em 30 de outubro de 2019.

-AMF II em favor da Jordânia: Em 14 de dezembro de 2016, os colegisladores adotaram uma decisão ( 7 ) que visava a concessão de uma nova AMF à Jordânia (AMF II), num montante máximo de 200 milhões de EUR, exclusivamente sob a forma de empréstimos, no seguimento do programa no valor de 180 milhões de EUR concluído em 2015. O Memorando de Entendimento entre a UE e a Jordânia foi assinado em 19 de setembro de 2017. A primeira prestação, no valor de 100 milhões de EUR, foi desembolsada em 17 de outubro de 2017, enquanto o segundo e último desembolso foi feito em 3 de julho de 2019.

-AMF em favor da Moldávia: Em 13 de setembro de 2017, os colegisladores adotaram uma decisão relativa à concessão de AMF à Moldávia num montante máximo de 100 milhões de EUR, dos quais 40 milhões de EUR, no máximo, sob a forma de subvenções e até 60 milhões de EUR sob a forma de empréstimos. O Memorando de Entendimento, o acordo de empréstimo e a convenção de subvenção entre a UE e a Moldávia entraram em vigor em janeiro de 2018. No entanto, o programa de AMF foi suspenso de junho de 2018 a junho de 2019, por não estarem reunidas as condições políticas prévias. Subsequentemente, após a mudança de governo, em junho de 2019, e de renovados esforços de reforma, a UE desembolsou a primeira prestação, no valor de 30 milhões de EUR (20 milhões de EUR sob a forma de empréstimos e 10 milhões de EUR sob a forma de subvenções) em outubro de 2019. A segunda prestação poderá ser paga em 2020, se as condições estiverem reunidas. O programa termina em julho de 2020.

-AMF III em favor da Geórgia: Em 18 de abril de 2018, os colegisladores adotaram uma decisão para conceder uma nova AMF à Geórgia (MFA-III) num montante máximo de 45 milhões de EUR, dos quais 35 milhões de EUR sob a forma de empréstimos e 10 milhões de EUR sob a forma de subvenções. A AMF entrou em vigor em novembro de 2018, após a ratificação dos documentos jurídicos pelo Parlamento da Geórgia. A primeira prestação, no valor de 20 milhões de EUR, foi desembolsada em dezembro de 2018 e a segunda prestação, no valor de 25 milhões de EUR (20 milhões de EUR sob a forma de empréstimos e 5 milhões de EUR sob a forma de subvenções), deverá ser paga em 2020, em função dos progressos realizados no que respeita às restantes condições de política económica e desde que o programa do FMI continue a ser cumprido.

-AMF IV em favor da Ucrânia: Em 9 de março de 2018, a Comissão apresentou uma proposta de concessão de um montante adicional de AMF no valor de mil milhões de EUR à Ucrânia, sob a forma de empréstimos a desembolsar, em duas prestações, no período 2018-2019. Os colegisladores adotaram a decisão em 4 de julho de 2018 e a AMF entrou em vigor após a ratificação do Memorando de Entendimento e do acordo de empréstimo pelo Parlamento ucraniano, em novembro de 2018. A primeira prestação, no valor de 500 milhões de EUR, foi desembolsada em dezembro de 2018, ao passo que a segunda e última prestação, também de 500 milhões de EUR, foi desembolsada em maio de 2020.

Em 2019, foi pago um montante total de 430 milhões de EUR (420 milhões de EUR sob a forma de empréstimos e 10 milhões de EUR sob a forma de subvenções). Nos anexos 1A e 1B figuram informações mais pormenorizadas, que fazem o ponto da situação sobre os desembolsos efetuados, por país e por região, no final de 2019.

2.2Programas de AMF em cada país beneficiário em 2019 

2.2.1Tunísia

Nos últimos oito anos, a Tunísia tem atravessado uma recessão económica prolongada devido à complexa transição política e económica desde a revolução de 2011 e à subsequente mudança de regime. O país também tem sido afetado pela instabilidade e pelos conflitos existentes na região (em especial na Líbia). Vários ataques terroristas ocorridos em 2015 paralisaram temporariamente o setor do turismo do país.

O crescimento económico manteve-se reduzido em 2019 (estimado em 1 %), após uma ligeira melhoria em 2018 (2,7 %) e uma parca expansão média anual de 1,4 % no período 2015-2017. O desemprego manteve-se persistentemente elevado, em cerca de 15 %, durante o último trimestre de 2019 (com taxas muito mais elevadas para as mulheres e os jovens), e a inflação média foi de 6,75 % em 2019, depois de ter atingido 7,8 %, o nível mais elevado da década, em junho de 2018. Apesar do bom desempenho do turismo, o défice da balança corrente permanece muito elevado (estimado em 10,3 % em 2019, não obstante a redução de 11,3 % em 2018) e é uma fonte de vulnerabilidade. A dívida externa continuou a crescer em 2019 (estimada em 88,7 % do PIB no final do terceiro trimestre de 2019, comparativamente a 82,3 % na mesma altura, em 2018). Os custos com o serviço da dívida continuam a aumentar e quase triplicaram, em dinares correntes, desde 2010. As reservas internacionais recuperaram ligeiramente em 2019, para cerca de 110 dias de importações no final de 2019, depois de terem atingido o mais baixo nível de sempre, a saber, 69 dias de importações, em setembro de 2018. O défice orçamental atingiu 4,9 % do PIB em 2018 e prevê-se um declínio ligeiro para 4,5% no final de 2019. Após os fortes aumentos registados nos últimos anos, a dívida pública deverá manter-se estável, em cerca de 77 % do PIB, em 2019.

A Tunísia começou por celebrar um acordo de crédito contingente, no valor de 1,75 mil milhões de dólares americanos (USD), com o FMI, em junho de 2013. O acordo terminou em dezembro de 2015. Em 20 maio de 2016, o Conselho de Administração do FMI aprovou um programa de quatro anos ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado para a Tunísia, no valor de 2,9 mil milhões de USD (375 % da quota), para apoiar o programa de reformas económicas e financeiras do país. Até à data, foram desembolsados cerca de 1,6 mil milhões de USD, na sequência da aprovação do programa (junho de 2016) e das suas cinco avaliações (junho de 2017, março de 2018, julho de 2018, setembro de 2018 e junho de 2019). Apesar de os intercâmbios de natureza técnica terem continuado, o programa registou poucos progressos durante os últimos meses do ano, em parte devido ao exigente calendário eleitoral (eleições legislativas e presidenciais) e ao prolongado processo de formação do governo. O programa do Mecanismo de Financiamento Alargado (EFF) acabou por ser cancelado em abril de 2020, quando a Tunísia solicitou uma nova assistência de emergência ao FMI ao abrigo do Instrumento de Financiamento Rápido, a fim de dar resposta às necessidades decorrentes do surto da pandemia de COVID-19.

A UE realizou um primeiro programa de AMF (AMF 1) em favor da Tunísia, no valor de 300 milhões de EUR sob a forma de empréstimos, entre 2014 e 2017. O segundo programa de AMF (AMF II) foi solicitado pelas autoridades tunisinas em agosto de 2015 e aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em julho de 2016. As condições de política económica associadas ao programa visavam principalmente o reforço da gestão das finanças públicas e da política orçamental da Tunísia, a luta contra a corrupção, o sistema de proteção social, a regulação financeira e do mercado de trabalho, bem como a melhoria do enquadramento empresarial. A primeira prestação, no valor de 200 milhões de EUR sob a forma de empréstimos (de um montante total de 500 milhões de EUR), foi desembolsada em outubro de 2017. Depois de preenchidas as condições de política económica relevantes, a segunda e terceira prestações (de 150 milhões de EUR cada) foram desembolsadas em julho e novembro de 2019, concluindo o programa com êxito.

2.2.2Jordânia

A instabilidade regional continuou a entravar a situação externa e orçamental da Jordânia. Durante os primeiros três trimestres de 2019, o PIB real manteve-se amplamente estável, crescendo a uma taxa de cerca de 2 % em relação ao ano anterior. Tal não bastou para evitar um aumento do desemprego, que subiu para 19,1 % durante o terceiro trimestre de 2019, em comparação com 18,6 % durante o mesmo trimestre de 2018. No final de 2019, a inflação também desceu de forma significativa, aumentando o índice de preços no consumidor até 0,3 % em relação a 4,5 % em 2018. Os progressos na consolidação orçamental não foram mantidos. Nos primeiros 11 meses de 2019, o défice orçamental geral, incluindo as subvenções estrangeiras, aumentou para 4,5 % do PIB em relação a 3,5 % do PIB no mesmo período de 2018.

A dívida pública bruta da Jordânia cresceu para 96,9 % do PIB no final de outubro de 2019 em relação a 94,4 % do PIB no final de 2018. A dívida pública externa ascendeu a 40,1 % do PIB no final de outubro de 2019. Cerca de 73 % da dívida pública externa da Jordânia estava denominada em dólares americanos, a que está indexada a moeda da Jordânia, e cerca de metade da dívida pública externa deste país é devida a credores do setor público.

As exportações cresceram 8,6 % em termos de valor, ao passo que o valor das importações caiu 5,5 % nos primeiros dez meses de 2019. Em combinação com um aumento das receitas de viagens (9,9 %), tal contribuiu para uma redução considerável do défice da balança corrente, para 3,4 % do PIB (ou 4,8 % do PIB, excluindo as subvenções), nos primeiros nove meses de 2019, de 9,3 % do PIB no mesmo período de 2018.

As condições externas de financiamento tornaram-se menos favoráveis. Os afluxos de investimento direto estrangeiro continuaram a diminuir, tal como nos anos anteriores, atingindo um afluxo líquido de 473,1 milhões de dinares jordanos (JOD) durante os primeiros três trimestres de 2019, em relação ao afluxo líquido de 542,5 milhões de JOD durante o mesmo período de 2018. Este afluxo líquido de cerca de 2 % do PIB para 2019 ficou um pouco abaixo do registado nos pares da Jordânia (Egito e Tunísia). É atribuído a uma combinação de fatores, nomeadamente o conflito sírio, a incerteza relacionada com a situação regional, o aumento da dívida pública, o fraco quadro empresarial e um baixo nível de competitividade da economia.

No final de novembro de 2019, as reservas brutas em divisas (incluindo o ouro e os direitos de saque especiais) atingiram 13,7 mil milhões de USD (que equivalem a cerca de 7½ meses de um ano de importações), representando um aumento em relação aos 12,5 mil milhões de USD no final de 2018.

O segundo programa de AMF para a Jordânia (200 milhões de EUR sob a forma de empréstimos) foi desembolsado em outubro de 2017 (100 milhões de EUR) e em julho de 2019 (100 milhões de EUR). As condições de política económica associadas ao programa visavam reforçar a economia da Jordânia nos domínios da gestão das finanças públicas, da política fiscal, das redes de segurança social, do sistema educativo e da formação profissional, bem como as políticas do mercado de trabalho do país, a fim de aumentar as oportunidades de emprego tanto para os cidadãos jordanos como para os refugiados sírios que vivem na Jordânia.

Na sequência de um pedido de um novo programa de AMF pelas autoridades jordanas, em 6 de setembro de 2019, a Comissão adotou uma proposta de um terceiro programa de AMF, no valor de 500 milhões de EUR sob a forma de empréstimos. A proposta foi adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 15 de janeiro de 2020. Prevê o desembolso de 300 milhões de EUR em 2020 e de 200 milhões de EUR em 2021, em função da execução do programa.

Em 30 de janeiro de 2020, o FMI e a Jordânia chegaram a um acordo a nível técnico sobre um novo acordo de quatro anos, no âmbito do Mecanismo de Financiamento Alargado, para cerca de 1,3 mil milhões de USD. Este acordo foi aprovado pelo Conselho de Administração em 25 de março de 2020. 

2.2.3Moldávia

A Moldávia viveu um período de relativa estabilidade económica nos últimos anos, durante o qual continuou a recuperar da crise bancária de 2014-2015. Em 2019, o PIB aumentou 3,6 % em termos reais após um abrandamento significativo no quarto trimestre.

A inflação acelerou rapidamente em 2019, para 7,5 % em dezembro (em relação ao ano anterior). No entanto, prevê-se uma descida em 2020 no sentido do objetivo do Banco Nacional da Moldávia de 5 % ±1,5 %, à medida que o impacto dos fatores determinantes da inflação em 2019, como os produtos alimentares e os efeitos resultantes dos preços regulados, se dissipam. Na sequência da estabilização orçamental em 2017-2018, a situação orçamental deteriorou-se na primeira metade de 2019, devido a um conjunto de reformas relacionadas com as eleições e a uma interrupção no financiamento externo. No entanto, após algumas medidas corretivas, adotadas em agosto de 2019, o défice orçamental para 2019 foi de 1,5 % do PIB.

O défice da balança corrente aumentou significativamente em 2018 e 2019, atingindo 11,5 % do PIB no terceiro trimestre de 2019 em relação a 5,8 % do PIB em 2017. A deterioração reflete um forte crescimento das importações de outros produtos que não a energia, impulsionadas por uma maior procura de bens de consumo. O défice da balança comercial é parcialmente contrabalançado por remessas, que representaram 15 % do PIB de 2019. O investimento direto estrangeiro foi baixo, representando cerca de 2 % do PIB nos últimos anos, mas aumentou significativamente em 2019, devido a uma euro-obrigação emitida por uma grande empresa moldava do setor agrícola, registada em Chipre. O nível de reservas é muito superior ao objetivo fixado no programa do FMI, tendo atingido 3,1 mil milhões de USD no final de dezembro de 2019 (correspondendo a cinco meses de importações).

Após a crise de 2014, a Moldávia solicitou apoio ao FMI, que, em novembro de 2016, aprovou um acordo de três anos, relativo ao Mecanismo de Crédito Alargado e ao Mecanismo de Financiamento Alargado, no valor de 183 milhões de USD. Em setembro de 2019, o FMI concluiu a quarta e quinta avaliações no âmbito do Mecanismo de Crédito Alargado e do Mecanismo de Financiamento Alargado e disponibilizou 24 milhões de direitos de saque especiais (cerca de 33,8 milhões de USD). A sexta e última avaliação do programa foi concluída em março de 2020.

Em setembro de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram uma decisão de concessão de AMF à Moldávia. Em janeiro de 2018, entrou em vigor o Memorando de Entendimento com as autoridades moldavas, assinado em Bruxelas em novembro de 2017, que estabelecia um conjunto de condições aplicáveis à política económica. O Memorando de Entendimento prevê 28 condições estratégicas centradas em cinco domínios de reforma: governação do setor público; governação e supervisão do setor financeiro; luta contra a corrupção e o branqueamento de capitais; reformas do setor da energia e melhoria do enquadramento empresarial; e aplicação de zonas de comércio livre abrangente e aprofundado (ZCLAA).

O desembolso da primeira prestação foi suspenso em junho de 2018, após uma invalidação não transparente das eleições autárquicas em Quichinau. Após a mudança de governo em junho de 2019 e de renovados esforços de reforma, incluindo o cumprimento das restantes condições do Memorando de Entendimento, a decisão de pagamento da primeira prestação foi tomada em outubro de 2019. Na pendência de determinadas ações relacionadas com as condições políticas prévias, o pagamento da segunda prestação poderá eventualmente ser efetuado em 2020, mas muito provavelmente não o da terceira prestação, já que o programa termina em julho de 2020.

2.2.4Geórgia

Estima-se que, em 2019, o PIB real da Geórgia tenha aumentado 5,2 %, impulsionado pela procura interna e externa. Estima-se que o défice orçamental geral das administrações públicas terá aumentado, passando de 0,9 % do PIB, em 2018, para quase 3 % do PIB, em 2019, de acordo com os dados preliminares. O rácio da sua dívida pública/PIB foi de cerca de 41 % em 2019, aumentando ligeiramente de 40,4 % do PIB em 2018. A balança de pagamentos da Geórgia melhorou substancialmente ao longo de 2019, principalmente graças ao aumento das exportações, que levou a uma diminuição do défice da balança corrente para cerca de 3 % do PIB nos primeiros três trimestres de 2019. As reservas internacionais da Geórgia têm vindo a aumentar nos últimos anos e atingiram um montante total de 3,5 mil milhões de USD no final de 2019 (correspondente a quase 4 meses de importações).

Em abril de 2017, a Geórgia e o FMI celebraram um acordo alargado de 290 milhões de USD, ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado, cuja validade foi prorrogada no final de 2019 por um ano, até abril de 2021. O programa ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado está a seguir a trajetória prevista. Foram concluídas cinco avaliações do programa, na sua maior parte conforme inicialmente previsto. Em dezembro de 2019, o FMI e as autoridades georgianas chegaram a um acordo a nível técnico sobre a quinta avaliação do programa, que disponibilizou cerca de 41,4 milhões de USD para a Geórgia. 

A Geórgia solicitou uma nova AMF à UE 8 em junho de 2017. Em abril de 2018, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a decisão sobre a nova AMF num montante máximo de 45 milhões de EUR (10 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 35 milhões de EUR sob a forma de empréstimos). Na sequência da entrada em vigor do Memorando de Entendimento e dos acordos conexos em novembro de 2018, a primeira prestação, no valor de 20 milhões de EUR (5 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 15 milhões de EUR sob a forma de empréstimos), foi paga em dezembro de 2018. A próxima etapa na execução do programa de AMF consistirá no desembolso da segunda e última prestação, no valor de 25 milhões de EUR (5 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 20 milhões de EUR sob a forma de empréstimos), quando a Geórgia cumprir todas as condições de política económica relevantes. Além das condições políticas prévias e dos progressos realizados no âmbito do programa do FMI, existem condições de política económica específicas que visam reforçar a economia da Geórgia no que diz respeito à gestão das finanças públicas, ao setor financeiro, às políticas sociais e do mercado de trabalho e ao enquadramento empresarial. A consecução destas condições está bastante avançada, mas não está totalmente concluída.

2.2.5Ucrânia

Após a profunda recessão de 2014 e 2015, quando se observou uma contração do PIB de mais de 16 %, a economia da Ucrânia voltou a registar um crescimento positivo em 2016, e tem ganho impulso desde então. No terceiro trimestre de 2019, o PIB real cresceu 4,1 %, em relação ao ano anterior. Enquanto o relançamento económico tem sido impulsionado pela procura, a formação bruta de capital fixo manteve-se a um nível historicamente moderado de cerca de 17 % do PIB, muito abaixo do nível do grupo de pares, superior a 25 %, que se pode esperar para os países nesta fase de desenvolvimento. A taxa de desemprego diminuiu para 8,5 % no segundo trimestre de 2019, a partir do seu pico de 10,1 % no início de 2017. Graças a uma taxa de crescimento de 16,4 % em relação ao anterior, em outubro de 2019, a qual implicou um aumento em termos reais de cerca de 11 %, o salário médio nominal alcançou o equivalente a cerca de 430 USD. A inflação dos preços no consumidor desacelerou de forma significativa, de 14,1 %, em janeiro de 2018, para 4,1 %, em dezembro de 2019, permitindo, assim, ao Banco Nacional da Ucrânia atingir com êxito o seu objetivo de inflação a médio prazo de 4 % a 6 % até ao final de 2019. O Governo da Ucrânia também fez progressos significativos na consolidação das suas finanças públicas nos últimos cinco anos. O défice orçamental global registou uma diminuição, passando de 4,5 % do PIB em 2014 a 2,0 % em 2019. A dívida pública global registou uma diminuição, passando de 80,9 % do PIB em 2016 a 50,3 % do PIB em 2019.

A Ucrânia continuou a ser uma economia muito aberta, apesar de o volume combinado de importações e exportações de bens e serviços registar uma descida desde 2015. A queda nas exportações tem sido mais acentuada do que a das importações, o que explica a razão pela qual o saldo negativo da balança de bens e serviços aumentou de 2,6 % do PIB para 8,5 % no mesmo período. O défice da balança corrente tem sido muito mais reduzido (1,9 % do PIB em 2017, 3,3 % em 2018 e estimado em 2,5% em 2019), graças aos significativos e crescentes fluxos de rendimentos estrangeiros, resultantes principalmente de remessas do estrangeiro. Os afluxos de investimento direto estrangeiro permaneceram relativamente baixos, em 2,8 mil milhões de USD ou 2,0 % do PIB em 2019. Contudo, os investimentos de carteira e outros investimentos, privados e públicos, foram suficientemente fortes para assegurar um saldo global positivo com residentes estrangeiros, que aumentou para 2,7 mil milhões de USD ou 1,9 % do PIB em 2019. A dívida externa bruta da Ucrânia registou uma diminuição, passando de 129 % do PIB em 2015 a 79,5 % em 2019. As reservas oficiais aumentaram de 17,8 mil milhões de USD, em julho de 2018, para 25,3 mil milhões de USD, em dezembro 2019, equivalendo a quatro meses de importações de bens e serviços. Os fortes afluxos de liquidez externa resultaram numa procura mais elevada da hryvnia (UAH), que valorizou 14,7 % em relação ao dólar americano em 2019. Para moderar a valorização e apoiar as reservas, o Banco Nacional interveio no mercado cambial e comprou 7,9 mil milhões de USD a bancos nacionais em 2019, o representou em aumento em relação aos 1,4 mil milhões de USD de 2018.

A UE desembolsou um montante total de 3,3 mil milhões de EUR para a Ucrânia no período 2014-2018, sob a forma de empréstimos com juros bonificados, no âmbito de quatro programas consecutivos de AMF. O atual programa de AMF, no valor de mil milhões de EUR sob a forma de empréstimos, foi aprovado em julho de 2018. A condicionalidade do programa em termos de política económica incide principalmente na melhoria da gestão das finanças públicas, na luta contra a corrupção e em reformas em empresas públicas e políticas sociais. A primeira prestação, no valor de 500 milhões de EUR, foi desembolsada em novembro de 2018. A segunda e última prestação, também de 500 milhões de EUR, foi desembolsada em maio de 2020, concluindo o programa com êxito.

O FMI chegou a um acordo a nível técnico, em dezembro de 2019, sobre um novo programa para a Ucrânia (programa trienal, ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado, no valor de 5,5 mil milhões de USD). Além disso, em 2019, o governo emitiu títulos de dívida no montante de 227,6 mil milhões de UAH no mercado primário nacional, ou seja, mais 114 % do que em 2018, a taxas médias, incluindo todos os prazos de vencimento (que desceram de 19 %, em janeiro, para 11,6 %, em dezembro). Durante o mesmo período, o custo do financiamento em dólares americanos e euros também diminuiu, passando de 6,5 % a 3,7 % e de 4, 5% a 2,2 %, respetivamente.

3Garantir a correta aplicação dos fundos da AMF: avaliações operacionais, avaliações ex post e auditorias

3.1Avaliações operacionais

Em consonância com os requisitos do Regulamento Financeiro da UE, a Comissão realiza avaliações operacionais, com a assistência de consultores externos, para obter garantias razoáveis sobre o funcionamento dos procedimentos administrativos e dos circuitos financeiros nos países beneficiários.

Essas avaliações incidem sobre os sistemas de gestão das finanças públicas, em particular sobre o modo como os ministérios das Finanças e os bancos centrais estão organizados e os procedimentos que aplicam, bem como – mais especificamente – sobre a forma como são geridas as contas em que são depositados fundos da UE. É também prestada especial atenção ao funcionamento, à independência e aos programas de trabalho das instituições de auditoria externa, bem como ao grau de eficácia dos seus controlos. Os procedimentos de adjudicação de contratos públicos a nível central são igualmente examinados.

Em 2019, não foram iniciadas avaliações operacionais no âmbito dos novos programas de AMF. No âmbito do novo programa de AMF III em favor da Jordânia, será realizada uma avaliação operacional no primeiro semestre de 2020.

3.2Avaliações ex post 

Em consonância com o Regulamento Financeiro da UE e as decisões de AMF correspondentes, a Comissão realiza avaliações ex post 9 após a conclusão dos programas de AMF para avaliar seu impacto. Os principais objetivos destas avaliações são os seguintes:

I.analisar o impacto da AMF na economia do país beneficiário e, em especial, na sustentabilidade da sua situação externa;

II.avaliar o valor acrescentado da ação da UE.

Em 2019, os documentos de trabalho dos serviços da Comissão sobre as avaliações ex post do programa de AMF II em favor da Geórgia e do programa de AMF em favor da República Quirguiz foram concluídos e publicados em dezembro desse ano. O relatório anual sobre a AMF de 2018 apresenta um resumo dos principais resultados destas avaliações. Durante 2019, a Comissão também recebeu o relatório dos contratantes externos sobre a avaliação ex post do programa de AMF I na Tunísia. O documento de trabalho dos serviços da Comissão, elaborado pela Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros, que o acompanha, será concluído e publicado no primeiro semestre de 2020.

Por último, em 2019, a Comissão deu início às avaliações ex post do terceiro programa de AMF na Ucrânia. Os relatórios dos contratantes externos sobre estas avaliações ex post e os documentos de trabalho dos serviços da Comissão que os acompanham deverão ser finalizados e publicados durante o ano de 2020.

3.2.1AMF I em favor da Tunísia 

A avaliação ex post do programa de AMF em favor da Tunísia (executado em 2014-2017) concluiu que a AMF da UE tinha sido relevante, coerente, eficaz e eficientemente executada.

Em termos absolutos, na altura da sua adoção, o programa de AMF em favor da Tunísia era o maior programa de AMF desde 2000, correspondendo a cerca de 0,5 % e 0,3 % do PIB em 2015 e 2017, respetivamente. Houve consenso entre as principais partes interessadas consultadas de que aumentar a AMF dos 250 milhões de EUR, inicialmente propostos, para 300 milhões de EUR era uma decisão adequada. A AMF foi concedida sob a forma de um empréstimo de 300 milhões de EUR em condições muito favoráveis, que não poderiam ter sido obtidas no mercado. Apesar de a execução da AMF ter registado atrasos, estes não comprometeram a sua relevância, dadas as condições macroeconómicas prevalecentes e as necessidades orçamentais acrescidas do Estado tunisino após os ataques terroristas em 2015 e as suas obrigações de serviço da dívida.

Por conseguinte, a dimensão, a forma e o calendário do programa de AMF I foram considerados relevantes e adequados às necessidades de financiamento da Tunísia. A AMF teve um impacto limitado, mas positivo, na sustentabilidade da dívida e proporcionou às autoridades tunisinas uma maior margem orçamental. A sua condicionalidade era adequada e estava alinhada com as prioridades do país, permitindo, de forma determinante, que as autoridades se concentrassem nas reformas.

A avaliação conclui que o programa proporcionou um valor acrescentado da UE claro, aliviando as pressões sobre a balança de pagamentos e aumentando a margem orçamental para as autoridades públicas. Também gerou poupanças financeiras graças às taxas de juro favoráveis e a prazos de vencimento mais longos do empréstimo de AMF em comparação com os mercados financeiros. O programa foi concebido e executado de forma eficiente, em estreita coordenação com as autoridades tunisinas e os principais parceiros internacionais.

Por último, a avaliação conclui que o programa AMF I teve um impacto social limitado, mas positivo, através da sustentação das condições macroeconómicas (facilitando o ajustamento e apoiando a despesa social) e dos efeitos diretos da condicionalidade. No entanto, este impacto social foi limitado, em certa medida, pela orientação insuficiente para a despesa social, apesar de esta questão ter sido abordada no âmbito da política de condicionalidade do programa de AMF II.

3.2.2AMF II em favor da Geórgia 

A avaliação ex post do programa de AMF em favor da Geórgia (executado em 2015-2017) concluiu que a AMF da UE tinha sido relevante, coerente, eficaz e eficientemente executada.

O programa AMF II constituiu uma parte coerente de um pacote global da assistência da UE à Geórgia, refletindo a estreita coordenação destas intervenções. O valor acrescentado da UE evidenciou-se, sobretudo, no incentivo ao processo de reforma estrutural na Geórgia, pois abrangeu importantes desafios de reforma no país. A avaliação concluiu que algumas medidas adicionais nos setores da saúde e bancário também podiam ter sido relevantes; contudo, tal tinha de ser ponderado à luz da necessidade de manter a lista de condições objetiva. As medidas nestes domínios foram, subsequentemente, incluídas sob a forma de condições de política associadas ao atual programa de AMF em favor da Geórgia, aprovado em 2018.

A avaliação concluiu que o programa de AMF ajudou a melhorar a sustentabilidade da dívida pública da Geórgia, tendo gerado poupanças significativas devido ao prazo de vencimento mais longo e às taxas de juro mais baixas da AMF. O programa foi concebido e executado de forma eficiente e em estreita coordenação com as autoridades georgianas, o FMI e o Banco Mundial. O atraso na adoção foi causado pelo desacordo em questões processuais entre os colegisladores. Porém, a avaliação concluiu que este calendário de aprovação excecionalmente longo não resultou em perdas de eficiência, porque, do final de 2010 a julho de 2014 e de meados de 2015 a abril de 2017, a Geórgia não dispunha de um programa de apoio do FMI (uma condição prévia para a concessão de AMF). Tal teria impossibilitado quaisquer desembolsos de AMF, mesmo se o programa tivesse sido aprovado mais cedo.

Por último, a avaliação indicou que o programa de AMF II teve, na globalidade, um impacto social positivo. Ajudou a melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços de saúde públicos, apesar de o progresso neste domínio ser irregular e estar a ser abordado no âmbito da política da condicionalidade do atual programa de AMF, aprovado em 2018. O programa de AMF também ajudou a facilitar a trajetória do ajustamento macroeconómico e, consequentemente, a manter a despesa social.

4Evolução geral relacionada com o instrumento de AMF

4.1Funcionamento do instrumento de AMF

A declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a AMF 10 , de 2013, classifica a assistência como sendo de natureza macroeconómica e financeira e refere claramente que o seu objetivo é «restabelecer a sustentabilidade do financiamento externo nos países e territórios elegíveis que enfrentam dificuldades nesse domínio. Deverá apoiar a execução de um programa de políticas que contenha medidas fortes de ajustamento e reforma estrutural concebidas para melhorar a posição da balança de pagamentos, em particular ao longo do período do programa, e reforçar a execução dos acordos e programas relevantes concluídos com a União».

Em consonância com o seu princípio 6, alínea a), «para a concessão da assistência macrofinanceira, o país ou território elegível deverá obedecer à condição prévia de respeitar mecanismos democráticos efetivos, nomeadamente um sistema parlamentar pluripartidário e o Estado de direito, e garantir o respeito pelos direitos humanos». Ao longo do ciclo de vida do programa de AMF, a Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa acompanham o cumprimento dessas condições políticas prévias, e cada desembolso depende desse cumprimento.

Em 2018, no âmbito do processo legislativo relativo às novas propostas sobre a concessão da AMF III em favor da Geórgia e da AMF IV em favor da Ucrânia, a Comissão dos Assuntos Externos (AFET) do Parlamento Europeu propôs uma série de alterações à proposta da Comissão relativas às condições políticas prévias, com base no modelo acordado da declaração comum de 2013. O relatório especial do Tribunal de Contas Europeu sobre a assistência da UE à Tunísia em 2016 ressalva que um processo de tomada de decisões prolongado pode comprometer o objetivo principal da AMF, a saber, prestar um apoio célere à balança de pagamentos numa situação de crise.

Em 2019 e no início de 2020, no âmbito do processo legislativo relativo à nova proposta sobre a AMF III em favor da Jordânia, o Parlamento e o Conselho aceitaram a proposta da Comissão (publicada em 6 de setembro de 2019), que se baseava no modelo acordado da declaração comum de 2013. O processo legislativo foi eficiente e permitiu à Comissão encetar as negociações sobre o Memorando de Entendimento com as autoridades da Jordânia em janeiro de 2020.

A Comissão considera importante que o instrumento de AMF continue a assentar em princípios e processos de tomada de decisões bem estabelecidos e amplamente partilhados, a que todas as instituições aderem e aos quais estão vinculadas, na ausência de uma base jurídica formal para o instrumento, que seja transversal a todos os programas.

Além disso, a evolução da situação geopolítica, de segurança e económica para além das fronteiras da UE coloca em evidência a necessidade de uma Europa mais forte e multilateral. Em resposta a estes desafios, uma das seis grandes ambições da nova Comissão consiste em reforçar o papel da Europa no mundo. A capacidade da UE para responder de forma rápida e eficiente, inclusivamente através do instrumento de AMF, será determinante para a consecução deste objetivo.

É neste contexto, e olhando para o futuro, que, em 2020, a Comissão realizará uma meta-avaliação dos programas de AMF executados no período 2010-2020. A avaliação incidirá nos princípios e nas características que regem o instrumento de AMF e destina-se a indicar a forma de melhorar a sua relevância, eficiência, valor acrescentado e capacidade para responder às prioridades da ação externa da UE, bem como a gestão diária das intervenções da AMF. A Comissão também encetará negociações sobre o âmbito do instrumento da AMF, nomeadamente a sua cobertura geográfica e a forma como interage com outras políticas externas da UE.

4.2Evolução futura: a AMF no próximo quadro financeiro plurianual

Devido à persistente instabilidade geopolítica e económica na vizinhança da UE, que é agravada pelas repercussões humanitárias e económicas da propagação crescente do coronavírus em 2020, a necessidade de a UE conceder AMF deverá, provavelmente, manter-se elevada e até aumentar nos próximos anos. No âmbito da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual para 2014-2020, a Comissão propôs, por conseguinte, o reforço da AMF enquanto instrumento de apoio macrofinanceiro e o aumento da sua capacidade anual de concessão de empréstimos de 500 milhões de EUR para 2 mil milhões de EUR. Este objetivo foi aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Em 2 de maio de 2018, a Comissão adotou uma comunicação sobre o quadro financeiro plurianual para o período 2021-2027. No que se refere às ações externas da UE, a Comissão propôs racionalizar os instrumentos existentes, a fim de dar a conhecer melhor o papel da UE, evitar sobreposições, tornar os processos menos complexos, aumentar a eficiência e a complementaridade e, ao mesmo tempo, demonstrar melhor o valor acrescentado da UE. Propõe-se a integração de vários instrumentos ao abrigo do quadro financeiro plurianual para 2014-2020 no novo Instrumento de Vizinhança, Cooperação para o Desenvolvimento e Cooperação Internacional (IVCDCI). No entanto, continuarão a ser mobilizados, na medida do necessário, programas de AMF específicos com base em decisões ad hoc distintas, uma vez que se reconhece que o processo de tomada de decisão no âmbito dos programas de AMF se deve realizar separadamente. Deste modo, a AMF continuará a reger-se pelo processo legislativo ordinário, que exige a aprovação do Parlamento Europeu e do Conselho para cada programa específico.

Os empréstimos de AMF serão garantidos pela nova Garantia de Ação Externa (GAE), que será criada ao abrigo do IVCDCI. A GAE cobrirá garantias nos setores privado, soberano e semissoberano («FEDS+»), empréstimos de AMF, bem como empréstimos externos Euratom. A GAE será apoiada pelo novo fundo comum de provisionamento, que integrará o atual Fundo de Garantia relativo às ações externas, bem como os outros fundos de garantia dentro e fora do território da UE. Em maio de 2018, a Comissão propôs que o montante total das operações ao abrigo da GAE ascendesse a 60 mil milhões de EUR, sendo 14 mil milhões de EUR afetados a empréstimos de AMF, a serem provisionados à taxa de 9 %, como acontece atualmente. Este montante está em consonância com o montante anual de empréstimos a título de AMF, no valor de 2 mil milhões de EUR, acordado na revisão intercalar do QFP de 2014-2020, confirmando o forte valor acrescentado europeu e o elevado efeito de alavanca do instrumento. Além disso, as subvenções no âmbito da AMF continuarão a ser concedidas aos países elegíveis com vulnerabilidades excecionalmente elevadas.

Em 27 de maio de 2020, a Comissão apresentou uma proposta revista relativa ao QFP 2021-2027, bem como um Instrumento Europeu de Recuperação de emergência («Next Generation EU»), para dar resposta às consequências da pandemia de COVID-19, num valor de 750 mil milhões de EUR (em preços de 2018). No domínio externo, tal significaria um montante adicional de 16,9 mil milhões de EUR (a preços correntes), dos quais 11,4 mil milhões de EUR seriam afetados à GAE e 5,5 mil milhões de EUR à ajuda humanitária. O reforço proposto aumentaria o limite máximo da GAE em relação ao montante anteriormente proposto, de 60 mil milhões de EUR, para 130 mil milhões de EUR, mais do que duplicando a potencial capacidade de garantias do EFSD+ e empréstimos de AMF.

5Novos pedidos de assistência e futuras propostas da Comissão — situação orçamental

O ano de 2020 será caracterizado, principalmente, pela execução dos programas de AMF em curso, tal como foi acima descrito. Estes incluem o desembolso da última prestação no âmbito da AMF em favor da Geórgia, bem como os restantes desembolsos no âmbito do programa em favor da Moldávia, desde que as condições necessárias estejam preenchidas. Além disso, dependendo do ritmo a que progridam as negociações, as primeiras duas prestações no âmbito da AMF em favor da Jordânia poderão ser desembolsadas em 2020.

5.1A utilização da AMF pelos parceiros do alargamento e da vizinhança no contexto da crise causada pela COVID-19

O surto do coronavírus evoluiu, para se tornar uma pandemia mundial, exigindo uma resposta rápida e coordenada a nível internacional para proteger as pessoas, salvar vidas e fazer face às repercussões económicas.

Neste contexto, em 22 de abril de 2020, a Comissão adotou uma proposta de um pacote de AMF no valor de 3 mil milhões de EUR, para dez parceiros do alargamento e da vizinhança, tendo em vista ajudá-los a limitar as repercussões económicas da pandemia do coronavírus. A proposta juntou-se ao pacote «Equipa Europa», a estratégia de resposta robusta e específica da UE para apoiar os países parceiros nos seus esforços de combate à pandemia do coronavírus. A decisão foi adotada pelo Parlamento e pelo Conselho em 25 de maio de 2020.

No âmbito deste pacote, a UE estabeleceu que a repartição dos empréstimos será a seguinte: República da Albânia (180 milhões de EUR), Bósnia-Herzegovina (250 milhões de EUR), Geórgia (150 milhões de EUR), Reino Hachemita da Jordânia (200 milhões de EUR), Kosovo (100 milhões de EUR), República da Moldávia (100 milhões de EUR), Montenegro (60 milhões de EUR), República da Macedónia do Norte (160 milhões de EUR), República Tunisina (600 milhões de EUR) e Ucrânia (1200 milhões de EUR).

O pacote de AMF, e a sua rápida adoção pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, é uma demonstração importante da solidariedade da UE para com os seus países parceiros num momento de crise sem precedentes.

O quadro 2 sintetiza as autorizações e os pagamentos de subvenções no âmbito da AMF e o desembolso de empréstimos de AMF em 2018, 2019 e 2020 (a título provisório). O total dos desembolsos relativos aos empréstimos AMF deverá ascender a 860 milhões de EUR em 2020 (ou a 3 860 milhões de EUR, se a decisão sobre a AMF no contexto da COVID-19, de 25 de maio de 2020, for de um pagamento integral em 2020).

Quadro 2:

Autorizações e pagamentos relativos à AMF sob a forma de subvenções e desembolsos de empréstimos de AMF para o período 2018-2020 (em EUR)

(1)

     O presente relatório é baseado nas informações disponíveis até maio de 2020.

(2)

     A base jurídica da assistência macrofinanceira a países terceiros que não os países em desenvolvimento são os artigos 212.º e 213.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(3)

     A AMF complementa igualmente outras ações ou instrumentos externos da UE em relação aos países vizinhos, incluindo o apoio orçamental. O relatório anual sobre o apoio orçamental de 2019 está disponível em    :       https://www.euneighbours.eu/sites/default/files/publications/2019-10/budget_support._trends_and_results_2019.pdf  

(4)

     Todas as avaliações ex post estão disponíveis no sítio Web da Comissão: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(5)

     Decisão (UE) 2016/1112 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, que concede assistência macrofinanceira adicional à Tunísia (JO L 186 de 9.7.2016, p. 1).

(6)

     Decisão (UE) 2016/2371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, relativa à concessão de nova assistência macrofinanceira ao Reino Hachemita da Jordânia (JO L 352 de 23.12.2016, p. 18).

(7)

     Foram assumidos compromissos quanto ao primeiro e segundo programas de AMF em favor da Geórgia na Conferência Internacional de Doadores, realizada em Bruxelas, em outubro de 2008. Estes programas, no valor de 46 milhões de EUR cada um, foram executados em 2009-2010 e em 2015-2017.

(8)

     Todas as avaliações ex post estão disponíveis no sítio Web da Comissão: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(9)

     Declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho, adotada juntamente com a decisão que concede assistência macrofinanceira adicional à Geórgia (Decisão n.º 778/2013/UE, de 12 de agosto de 2013). Disponível em:    
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=EN

(10)

Possível défice de pagamento que será necessário cobrir (normalmente, através de reafetação) se as duas restantes prestações (e componente de subvenção nelas contida) da AMF em favor da Moldávia foram desembolsadas.