COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 30.5.2018

COM(2018) 384 final

2018/0208(COD)

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que cria o programa «Justiça»

{SWD(2018) 290 final}
{SWD(2018) 291 final}
{SEC(2018) 274 final}

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

A presente proposta, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2021, diz respeito a uma União com 27 Estados-Membros, em consonância com a notificação efetuada pelo Reino Unido ao Conselho Europeu, em 29 de março de 2017, da sua intenção de sair da União Europeia e da Euratom nos termos do artigo 50.º do Tratado da União Europeia.

·Justificação e objetivos

A União Europeia tem por objetivo promover a paz, os seus valores e o bemestar dos seus povos. A União é uma comunidade de direito e os seus valores constituem a base da sua existência. O artigo 2.º do Tratado da UE estabelece o seguinte: «A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres». Esses valores constituem o fundamento dos direitos que assistem às pessoas que vivem na União. A Carta dos Direitos Fundamentais da UE reúne num único texto todos os direitos individuais, cívicos, políticos, económicos e sociais que são reconhecidos aos povos da UE.

O artigo 3.º do TUE especifica que «[a] União tem por objetivo promover a paz, os seus valores e o bem-estar dos seus povos» e, nomeadamente, «respeita a riqueza da sua diversidade cultural e linguística e vela pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do património cultural». O documento de reflexão da Comissão sobre o futuro das finanças da UE 1 declara que «[o] orçamento da UE apoia esse esforço, juntamente com os orçamentos nacionais e complementando outros esforços envidados a nível europeu e nacional».

Os valores da União incluem, nomeadamente, os direitos fundamentais, a não discriminação e a igualdade, o combate ao racismo e a tolerância, o respeito pela dignidade humana, o Estado de direito e a independência do poder judicial, a diversidade cultural, uma sociedade civil dinâmica, a liberdade de expressão e a participação dos cidadãos na vida democrática. A existência de um espaço europeu de justiça que funcione bem e de sistemas judiciais nacionais eficazes é um pré-requisito para se desenvolver o mercado único e defender os valores comuns da União.

A Comissão atual consagrou a União de mudança democrática com uma das suas dez prioridades políticas, estando a trabalhar nesse contexto para envolver os cidadãos nos esforços da UE e no modo como funciona, a fim de criar um clima de confiança na União.

As finanças da UE podem proporcionar valor acrescentado e contribuir para defender os valores europeus comuns.

Para promover os valores e os direitos europeus comuns, a UE tem recorrido a uma combinação de vários instrumentos numa estratégia mista que inclui legislação, políticas e financiamento. Mais concretamente, os seguintes programas de financiamento tiveram forte incidência social e dizem claramente respeito aos valores europeus: o programa «Direitos, Igualdade e Cidadania», o programa «Europa para os Cidadãos» e o programa «Justiça».

Estes programas permitiram realizar progressos concretos quanto à promoção dos valores e ao exercício dos direitos que a legislação da UE reconhece aos cidadãos de toda a União. Para dar alguns exemplos: as pessoas estão mais cientes dos seus direitos, e da sua história e cultura comuns; há mais mulheres ativas no mercado laboral; são promovidos e defendidos os direitos das crianças; os sistemas de justiça são mais eficazes e dispõem de profissionais da justiça que sabem como e quando aplicar o acervo da UE; há cada vez mais cooperação transnacional e uma maior participação democrática e cívica a nível da União, assim como uma maior compreensão e um maior respeito pelas diferentes memórias, culturas e tradições.

Ao abrigo do direito da União, os cidadãos podem contar com uma série de direitos, com sistemas judiciais independentes e eficazes e com o respeito do Estado de direito. A UE demonstrou o seu firme compromisso em combater a violência contra as mulheres e as crianças, prevenir qualquer forma de discriminação, promovendo e protegendo os direitos das pessoas com deficiência e apoiando uma sociedade civil mais forte e dinâmica na UE.

Não obstante os progressos alcançados ao abrigo dos programas atuais, subsistem algumas lacunas nos domínios políticos em causa, surgindo novos desafios a que importa fazer face. Os desafios comuns que se colocam à UE no domínio da justiça, dos direitos e dos valores têm duas vertentes:

–A vocação da União para ser uma comunidade assente em valores e direitos comuns, num património histórico e cultural comum e na participação dos cidadãos, é dificultada por alguns movimentos emergentes que questionam a ideia de sociedades abertas, inclusivas, coesas e democráticas em que a participação cívica e o exercício dos direitos permitem construir um modo tolerante de vida em conjunto.

–A fragmentação e a limitação dos recursos dos atuais programas de financiamento da UE consagrados aos valores, aos direitos, à cidadania e à justiça condicionam a capacidade de resposta da UE aos desafios já existentes ou emergentes. A «falta de recursos orçamentais dos programas para satisfazer a procura» foi identificada pelos inquiridos na consulta pública como um dos principais obstáculos que pode impedir os atuais programas de alcançarem os seus objetivos.

Uma análise mais pormenorizada revela o seguinte:

–Os cidadãos ainda não usufruem totalmente dos seus direitos: subsistem desigualdades e discriminação com base no género, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual. A violência ainda é uma realidade na vida quotidiana de muitas mulheres, crianças e outras pessoas em risco.

–Há ainda muito a fazer para garantir que os cidadãos têm consciência dos valores da UE e dos benefícios da cidadania da UE, bem como para incentivar uma maior participação política e social e um melhor conhecimento da União, da sua história, do seu património cultural e da sua diversidade.

–Os direitos decorrentes da cidadania europeia — relativos à liberdade de circulação, à proteção consular e aos direitos eleitorais — ainda não são plenamente conhecidos e exercidos, o que dificulta a participação política e social dos cidadãos.

–As crises económicas, a persistência das desigualdades e a existência de desafios como a migração levaram algumas pessoas a questionar os direitos fundamentais e os valores em que se funda a União Europeia. Em alguns casos, o Estado de direito, o acesso à justiça, o espaço para a sociedade civil e a independência do poder judicial também foram objeto de contestação.

–A cooperação judiciária em matéria civil e penal é insuficiente, havendo ainda dificuldade para ter acesso à justiça em EstadosMembros diferentes. As ferramentas para a recolha de informação comparativa sobre a qualidade, a independência e a eficiência dos sistemas judiciais dos EstadosMembros precisam de ser melhoradas. Um dos principais obstáculos ao reconhecimento mútuo e à cooperação judiciária reside na falta de confiança nos sistemas judiciais dos outros EstadosMembros.

As consequências de não se fazer face a estes desafios poderão ser graves, podendo ficar enfraquecida a confiança na democracia e a defesa dos valores e dos direitos fundamentais.

Estes desafios são comuns a todos os EstadosMembros e possuem dimensões transnacionais. Embora a ação a nível nacional seja importante, os EstadosMembros, individualmente, não dispõem de recursos suficientes para fazer face a estes desafios.

Promover e defender os valores e direitos reconhecidos pela UE tem implicações profundas na vida política, social, cultural, judicial e económica da União, contribuindo para que a UE tenha um impacto tangível na vida quotidiana das pessoas. Importa apoiar e intensificar a ação a nível da UE neste domínio, suprindo as lacunas ainda existentes e superando os novos desafios, garantindo a promoção, a proteção e o respeito efetivos dos direitos e valores da UE; o que poderá contribuir, igualmente, para a conclusão do mercado interno e para a prosperidade e a coesão na UE. Permitirá ainda à UE desempenhar um papel fundamental na defesa e promoção dos seus valores à escala mundial, contribuindo para a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável das Nações Unidas.

O novo programa «Justiça» contribuirá para criar um espaço europeu de justiça, assente nos valores da União, no Estado de direito, no reconhecimento e confiança mútuos, nomeadamente facilitando o acesso à justiça, promovendo a cooperação judiciária em matéria civil e penal e melhorando a eficácia dos sistemas de justiça nacionais.

Juntamente com o programa «Direitos e Valores», este novo programa irá integrar o novo Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores, contribuindo para apoiar sociedades abertas, democráticas, pluralistas e inclusivas. Ajudará igualmente a capacitar as pessoas, protegendo e promovendo os direitos e valores e criando um espaço comum de justiça na UE.

·Coerência com as disposições em vigor

O Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores contribui diretamente para várias das prioridades da Comissão Europeia 2 , nomeadamente a criação de um espaço de justiça e de direitos fundamentais assente na confiança mútua, de um mercado interno aprofundado e mais justo, de uma união dos mercados de capitais, de um mercado único digital interligado e de uma União da mudança democrática, do crescimento e do emprego.

·Coerência com outras políticas da União

O Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores, assim como os dois programas de financiamento que lhe estão subjacentes, contribuirão para reforçar e defender os valores da UE, para o respeito do Estado de direito e para preservar as sociedades abertas, democráticas, inclusivas e criativas que os europeus desejam. No âmbito das normas já em vigor, os Estados-Membros são obrigados a demonstrar que dispõem de normas e de procedimentos sólidos de gestão financeira dos fundos da UE e que estes estão devidamente protegidos contra abusos ou fraudes. Apenas um poder judicial independente que defenda o Estado de direito e a segurança jurídica em todos os Estados-Membros pode, em última análise, garantir que os fundos provenientes do orçamento da UE são devidamente protegidos.

Com base no artigo 322.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a Comissão propôs um regulamento sobre a proteção do orçamento da União no caso de deficiências generalizadas quanto ao Estado de direito nos EstadosMembros. O novo regulamento complementará os instrumentos que se destinam a defender os valores europeus comuns da UE, incluindo o presente programa.

O programa terá sinergias estreitas com várias políticas e com os respetivos programas de financiamento, nomeadamente:

–Políticas de emprego, sociais e de educação

Justiça eficaz e capacidade de execução através, por exemplo, da formação de profissionais da justiça.

–Política externa, cooperação para o desenvolvimento e política de alargamento

A promoção dos valores e dos direitos na UE é acompanhada da promoção desses direitos e valores a nível mundial, nomeadamente através das ligações com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. A este respeito, devem ser estabelecidas sinergias com a ação externa da UE a nível multilateral mas também no âmbito da cooperação para o desenvolvimento e da política de alargamento, a fim de assegurar a coerência na promoção, por exemplo, do acesso à justiça e do Estado de direito.

Devem também ser reforçadas as sinergias com os instrumentos de ação externa que apoiam a cooperação transnacional com países terceiros prioritários em domínios importantes para a segurança da Europa.

–Mercado único

Através do financiamento de atividades no domínio do direito das sociedades comerciais, do direito dos contratos e da luta contra o branqueamento de capitais, o futuro programa do mercado único irá complementar o programa «Justiça» e contribuir diretamente para a aplicação da política da UE no domínio da justiça e para a criação de um espaço de justiça europeu, respeitando as orientações políticas já definidas a este respeito. O mesmo é válido no que se refere à política dos consumidores;

–Infraestruturas estratégicas

No âmbito do programa «Europa Digital», serão reforçadas as sinergias em matéria de digitalização e de interconexão dos sistemas informáticos.

–Investigação e Inovação 

O programa-quadro Horizonte Europa para a investigação e a inovação contempla medidas para assegurar uma sociedade inclusiva e segura, incluindo questões relativas à justiça e à defesa do consumidor, assim como às tecnologias que têm implicações sociais, nomeadamente a cibersegurança, a inteligência artificial e outras tecnologias facilitadoras essenciais. Serão exploradas as possibilidades abertas pelo processo de fertilização mútua com o objetivo de aprofundar a compreensão dos efeitos das tecnologias avançadas para a sociedade, a democracia e o sistema judicial, tirando partido dos seus benefícios.

–Migração, gestão das fronteiras e política de segurança

O programa «Justiça» e outros fundos da UE que abrangem a migração, a gestão das fronteiras e, sobretudo, a segurança, serão articulados visando diferentes fases das atividades e procedimentos necessários para criar um espaço europeu de segurança e justiça. Dadas as ligações intrínsecas no terreno entre a segurança e a justiça, haverá sinergias, em especial, nos domínios da proteção adequada das vítimas da criminalidade, do financiamento de equipas de investigação conjuntas e da formação judiciária, assegurando a interoperabilidade com o Sistema Europeu de Informação sobre Registos Criminais, melhorando as condições de detenção ou a cooperação interagências nos domínios da justiça e da segurança, incluindo através de agências relacionadas com a justiça como a Eurojust e a Procuradoria Europeia.

–Política ambiental

O programa «Justiça» tem potencial para apoiar medidas destinadas a combater a criminalidade ambiental, nomeadamente, quanto à aplicação da diretiva relativa à proteção do ambiente 3 . As medidas de apoio à cooperação judiciária em matéria civil e penal complementarão e reforçarão um programa distinto de formação de juízes e procuradores no domínio do direito do ambiente e permitirão financiar os projetos em matéria de acesso à justiça em questões ambientais previstos no Regulamento LIFE 4 . Contribuirão ainda para garantir que os sistemas de justiça nacionais proporcionam acesso efetivo à justiça em conformidade com a Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente 5 .

–Integração das questões climáticas

A proposta da Comissão para o quadro financeiro plurianual 2021-2027 fixa um objetivo mais ambicioso para a integração das questões climáticas em todos os programas da UE, nomeadamente uma meta global de 25 % das despesas da UE para concretizar os objetivos em matéria de clima. O contributo do presente programa para atingir essa meta global será acompanhado através de um sistema de indicadores climáticos da UE a um nível de desagregação apropriado, incluindo a utilização de metodologias mais precisas, sempre que existam. A Comissão continuará a apresentar, anualmente, informação sobre as dotações de autorização, no contexto do projeto de orçamento anual.

Para poder utilizar todas as potencialidades do programa para contribuir para os objetivos climáticos, a Comissão procurará identificar ações pertinentes ao longo dos processos de preparação, aplicação, revisão e avaliação do programa.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE

·Base jurídica

A proposta tem por base o artigo 81.º, n.os 1 e 2, e o artigo 82.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

O artigo 81.º, n.º 1, do TFUE prevê que a União desenvolva uma cooperação judiciária nas matérias civis com incidência transfronteiriça. O artigo 81.º, n.º 2, do TFUE prevê a adoção de medidas destinadas a assegurar o reconhecimento mútuo e a execução de decisões judiciais; a citação e notificação transfronteiriça dos atos judiciais e extrajudiciais; o acesso efetivo à justiça e o apoio à formação dos magistrados e dos funcionários e agentes de justiça.

O artigo 82.º, n.º 2, do TFUE prevê a adoção de medidas destinadas a promover a cooperação judiciária em matéria penal.

·Subsidiariedade (em caso de competência não exclusiva)

·Proporcionalidade

3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

·Avaliações retrospetivas/balanço de qualidade da legislação existente

A avaliação intercalar do programa «Justiça» 2014-2020 revela que proporcionou um elevado valor acrescentado europeu. Os EstadosMembros individualmente não conseguiriam alcançar os mesmos resultados em termos de dimensão ou de âmbito. Isto é válido tanto no que se refere ao objetivo geral do programa, designadamente a criação de um espaço europeu de justiça assente no reconhecimento mútuo e na confiança mútua, como para os seus objetivos específicos. Os beneficiários concordam em que ministrar formação judiciária a nível europeu é essencial para criar um espaço europeu de justiça e fazer aplicar o direito da UE de forma correta e coordenada. Por sua vez, a ação impulsionada pelos objetivos específicos da formação judiciária é considerada sustentável, uma vez que promove a aquisição de conhecimentos jurídicos e competências duradouras, proporcionando a oportunidade de criar redes e gerar confiança entre profissionais de justiça de diferentes EstadosMembros.

O tipo de atividade financiada pelo programa e os resultados do projeto são eficazes para desenvolver o conhecimento do direito e das políticas da União. O desempenho do programa «Justiça» é visto como uma melhoria em relação aos programas precedentes, tanto no que se refere à sua melhor orientação política como à participação das partes interessadas, embora se possa melhorar a repartição dos esforços pelos diferentes objetivos do programa. Será necessário envidar novos esforços para chegar a todos os grupos-alvo de todos os Estados-Membros, bem como reforçar as atividades de comunicação.

As características do programa permitiram assegurar a sua flexibilidade operacional, possibilitando à Comissão adaptar os programas de trabalho anuais às necessidades emergentes no domínio da política de justiça. De um modo geral, o programa é altamente pertinente e está alinhado com as necessidades de um conjunto de grupos-alvo, embora possa ser ponderada uma análise mais sistemática das necessidades das partes interessadas. Mais concretamente, tem a capacidade decisiva de adaptar as suas prioridades em função das necessidades emergentes no domínio da política de justiça de modo a abordar as questões mais pertinentes. Isto resulta dos objetivos específicos do programa, que são bastante abrangentes, em virtude de ter agregado vários programas do anterior período de programação. Essa flexibilidade em termos de definição de política e de agenda é determinante para os seus bons resultados. O programa apresenta um bom nível de coerência e de complementaridade com os outros instrumentos, programas e ações da UE. A coordenação e o intercâmbio de informações com os outros programas e projetos da UE serão decisivos para aumentar a sua coerência.

A execução do programa «Justiça» tem sido satisfatória no que concerne às subvenções de ação e às subvenções de funcionamento, embora o planeamento antecipado das ações de contratação pública precise de ser melhorado. Existe pouca margem para utilizar instrumentos de financiamento alternativos, como os instrumentos financeiros inovadores. Os beneficiários consideram que os instrumentos atuais (subvenções de ação, subvenções de funcionamento e ações de contratação pública) são adequados às necessidades do programa. Existe, contudo, margem para racionalizar e simplificar certas exigências em matéria de informação no quadro das subvenções, assegurando simultaneamente o necessário controlo da afetação dos recursos públicos.

Os indicadores específicos do programa são adequados para acompanhar os progressos na prossecução dos seus objetivos mas, por vezes, difíceis de avaliar devido à falta de instrumentos adequados (nomeadamente inquéritos de satisfação).

A capacidade dos participantes foi considerada um fator importante que afeta o desempenho das atividades financiadas, pois uma capacidade (administrativa, financeira, organizacional) limitada pode condicionar a participação nas atividades do programa (sobretudo em determinados EstadosMembros). Consequentemente, poderá ser necessário reforçar as capacidades e a assistência técnica.

Quanto ao modo de gestão do programa, não existe qualquer margem para se introduzir novas simplificações. O atual modo de gestão direta é adequado à dimensão do programa, ao passo que modos alternativos (como a gestão partilhada) poderiam resultar, provavelmente, na atomização dos recursos, reduzindo a sua capacidade para concentrar os recursos nas prioridades comuns e nas questões emergentes. Segundo os beneficiários, pode ser introduzida alguma simplificação quanto à elaboração e disponibilização de informações sobre as capacidades administrativas e financeiras necessárias para participar nos convites à apresentação de propostas.

Além disso, existe margem para se ajustar o Portal dos Participantes às necessidades dos vários tipos de organizações que normalmente se candidatam ao programa (como as instituições de formação). A este respeito, a tendência no sentido da progressiva digitalização foi considerada muito positiva, devendo ser prosseguida.

·Consultas das partes interessadas

A estratégia de consulta que apoia o trabalho preparatório do novo programa «Justiça» incluiu uma consulta pública realizada no âmbito da proposta de quadro financeiro plurianual pós2020 no domínio dos valores e da mobilidade, consultas públicas no âmbito da avaliação intercalar dos atuais programas de financiamento e várias consultas ad hoc organizadas pela Comissão sob a forma de debates em mesaredonda com as partes interessadas, assim como conferências e seminários sobre questões abrangidas na avaliação de impacto, a qual assenta em grande medida nos resultados dessas consultas.

Consulta pública aberta sobre os fundos da UE no domínio dos valores e da mobilidade

Foram realizadas consultas no âmbito das avaliações dos programas financeiros da UE em vigor em vários domínios de intervenção, que incidiram no seu desempenho efetivo e nos futuros desafios A consulta pública sobre os fundos da UE no domínio dos valores e da mobilidade visou recolher as opiniões de todas as partes interessadas sobre como rentabilizar cada euro do orçamento da UE e esteve aberta entre 10 de janeiro e 9 de março de 2018, nas 23 línguas oficiais da UE.

Em resposta à consulta pública em linha sobre os fundos da UE no domínio dos valores e da mobilidade, a Comissão recebeu 1 839 respostas provenientes de toda a Europa. Dessas respostas, 52 % provieram de inquiridos com experiência no programa Erasmus + e 43 % de inquiridos com experiência no programa «Europa Criativa».

Houve, pelo menos, uma resposta proveniente de cada EstadoMembro. Os países de residência com mais contributos foram Alemanha (24,4 %), França (8,7 %), Bélgica (7,7 %) e Espanha (5,4 %).

Dos 1 839 contributos recebidos através do questionário em linha, 65,2 % (1 199) provieram de organizações e 34,8 % (640) de particulares.

Uma grande variedade de partes interessadas deu a conhecer a sua opinião: dos 1 199 contributos de organizações, 355 (19,3 %) provieram de organizações, plataformas ou redes não governamentais, 270 (14,7 %) de empresas privadas (sobretudo micro e pequenas empresas) e 127 (6,9 %) de investigadores e académicos.

A análise a seguir apresentada centra-se nos inquiridos com experiência nos seguintes programas da UE:

1. Programa «Europa para os Cidadãos» e/ou

2. Programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» e/ou

3. Programa «Europa Criativa» e/ou

4. Programa «Justiça»

Seguem-se alguns dos principais resultados:

–De acordo com os inquiridos, «promover a identidade europeia e os valores comuns» e «promover os direitos e a igualdade» constituem desafios políticos comuns importantes (entre os quatro primeiros desafios mencionados) e que devem ser abordados por cada um dos quatro programas. «Apoiar a cidadania ativa, a participação democrática na sociedade e o Estado de direito» e «promover a inclusão e a equidade social» também parecem ser desafios importantes a abordar nos programas em causa, bem como, em menor medida, no programa «Europa Criativa», para o qual os desafios económicos e a diversidade cultural são mais importantes.

–«Apoiar a inovação», «promover a diversidade cultural e o património cultural europeus», «promover a identidade e os valores comuns europeus» são consideradas políticas que respondem, plenamente ou de forma adequada, aos desafios que se colocam a metade, ou mais, dos inquiridos com experiência nos quatro programas em causa. Além disso, 52 % dos inquiridos com experiência no programa «Europa Criativa» considera que a política de «apoiar a competitividade dos setores cultural e criativo europeus» responde plenamente ou de forma adequada aos desafios.

–Cerca de 80 % dos inquiridos com experiência nos quatro programas da UE concorda que estes acrescentam valor, em grande medida ou em boa medida, ao que os EstadosMembros conseguiriam alcançar a nível local, regional e/ou nacional.

–Os principais obstáculos identificados pelos inquiridos que podem impedir os atuais programas/fundos de alcançar os respetivos objetivos são muito semelhantes, independentemente do programa em causa: «falta de recursos orçamentais para satisfazer a procura»; «apoio insuficiente prestado às partes interessadas de pequena escala»; bem como «falta de apoio aos candidatos que se apresentam pela primeira vez» foram considerados os três principais obstáculos.

–Os inquiridos com experiência em um ou mais dos quatro programas da UE concordam que «utilizar formulários de candidatura mais simples», «facilitar uma rede estruturada e parcerias», «facilitar o financiamento de ações transversais aos setores de ação» e uma «melhor coordenação entre programas/fundos diferentes» são as principais medidas a tomar para simplificar e reduzir os encargos administrativos dos beneficiários.

·Avaliação de impacto

Foram analisados três cenários principais:

–A manutenção de quatro programas de financiamento no âmbito do subgrupo «Valores» do orçamento da UE, designadamente, os programas «Direitos, Igualdade e Cidadania», «Justiça», «Europa Criativa» e «Europa para os Cidadãos».

–Em alternativa à situação e ao cenário de base atuais, no segundo cenário propõe-se desenvolver as sinergias entre os atuais programas e a sua combinação num quadro político único consagrado aos valores da UE, com dois programas de financiamento subjacentes: o programa «Cultura, Direitos e Valores Europeus» e o programa «Justiça».

–O terceiro cenário passaria pela criação de um único programa de financiamento abrangendo os quatro programas de financiamento já referidos.

Cenário de base: manutenção dos quatro programas de financiamento e corte orçamental proporcional de 15 %

A análise do cenário de base com uma eventual redução de 15 % do financiamento disponível mostra que haveria consequências negativas para a execução das políticas. Concretamente:

Uma redução de 15 % no financiamento do programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» refletir-se-ia numa prioritização anual, ou seja, uma concentração do financiamento em alguns domínios de intervenção num determinado ano e a promoção de outros domínios de intervenção nos anos seguintes, contrariando as necessidades crescentes nesse domínio. Essa redução implicaria igualmente que se procedesse a um corte nos estudos, na recolha de dados, nas campanhas de sensibilização, etc., que são todos aspetos fundamentais para se dispor de legislação e de políticas bem fundamentadas.

Quanto ao programa «Europa para os Cidadãos», um corte orçamental de 15 % reduziria o orçamento de base para 157 milhões de EUR, o que é insuficiente para satisfazer o compromisso assumido pela Comissão de colocar os cidadãos no centro do processo europeu. A massa crítica de participantes e a cobertura geográfica das atividades necessárias para alcançar o impacto pretendido já não poderiam ser alcançadas. Uma dotação orçamental estável (com base no orçamento de 2017) permitiria a continuidade mas, ainda assim, teria um impacto limitado.

Uma redução de 15 % no financiamento do subprograma MEDIA do programa «Europa Criativa», exigiria inevitavelmente a racionalização e a concentração num número limitado de ações. A redução no financiamento teria um impacto desproporcionado nos países com menor produção e/ou nos países com uma área geográfica/linguística restrita. Reduziria igualmente o número de ações de formação para os profissionais do audiovisual, assim como o número de coproduções da UE, que são as obras que mais facilmente atravessam fronteiras. Uma redução na dimensão da rede de operadores de cinema teria impacto negativo no acesso dos cidadãos da UE, nomeadamente dos países da Europa Central e Oriental, a conteúdos europeus não nacionais.

Uma redução de 15 % para o subprograma Cultura do programa «Europa Criativa» impediria que se atingisse a massa crítica necessária para responder às necessidades dos setores culturais e criativos. Tal implicaria, nomeadamente, um menor valor acrescentado europeu e, por conseguinte, um impacto mais reduzido em termos de diversidade cultural, assim como menos oportunidades de cooperação transnacional, menos oportunidades comerciais e menos possibilidades de carreira para os profissionais dos setores culturais e criativos. O impacto social seria menor e a abertura internacional do programa poderia ter de ser limitada ao nível anterior a 2014, podendo ter de ser abandonada a participação de países parceiros vizinhos da UE.

A garantia financeira para os setores culturais e criativos poderia ficar comprometida, o que prejudicaria estes setores, sobretudo nos países da Europa Oriental, onde os mercados financeiros estão menos desenvolvidos e onde, por conseguinte, existem menos possibilidades de aceder a financiamento.

Alternativa descartada na avaliação de impacto: um único programa

Por motivos relacionados com a base jurídica, foi descartada a alternativa proposta no terceiro cenário que propunha um único instrumento/programa. De facto, a maioria das atividades e políticas tem por base artigos que preveem o processo legislativo ordinário, exceto para o atual programa «Europa para os Cidadãos». Atualmente, este programa incide sobretudo na participação cívica e, por conseguinte, tem por base o artigo 352.º do TFUE (unanimidade). Após análise, os objetivos das atividades correspondentes poderiam, mediante uma certa reorientação da sua incidência, ser adaptados a fim se ajustarem à nova abordagem de um programa mais abrangente; nesse caso, passariam a ser abrangidos pelo artigo 167.º, n.os 1 e 2, do TFUE, que prevê o processo legislativo ordinário. No entanto, face à posição do Reino Unido e da Irlanda quanto ao espaço de liberdade, segurança e justiça, assim como a posição da Dinamarca, como previsto nos protocolos 21 e 22 anexos aos Tratados, o programa «Justiça», embora também sujeito ao processo legislativo ordinário, deve continuar a ser um instrumento distinto.

Alternativa proposta na avaliação de impacto: criação de um quadro «Valores da UE» com dois programas de financiamento

A análise efetuada mostra que existe margem para melhorar a situação atual dos quatro programas de financiamento. Por conseguinte, em alternativa à situação e ao cenário de base atuais, propõe-se criar sinergias entre os atuais programas e rubricas privilegiadas, combinando-os num quadro político único consagrado aos valores da UE, contemplando dois programas de financiamento subjacentes: o programa «Cultura, Direitos e Valores Europeus» e o programa «Justiça», como a seguir indicado:

A nova arquitetura do futuro financiamento em alternativa ao cenário de base tem por objetivo:

–criar sinergias entre políticas, encontrando uma base comum para a ação, respeitando simultaneamente as suas características específicas;

–reduzir as sobreposições e a fragmentação;

–assegurar a flexibilidade na repartição das verbas, garantindo simultaneamente alguma previsibilidade do financiamento consagrado a cada política;

–promover ações inovadoras e transetoriais;

–assegurar uma massa crítica de recursos para promover os valores, tendo igualmente em conta as necessidades de cada política.

Alternativa escolhida

A Comissão optou por ter um programa «Europa Criativa» autónomo e por criar um Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores, que contempla dois programas: o programa «Justiça» e o programa «Direitos e Valores». A avaliação de impacto é válida quanto à análise de todas estas iniciativas. Esta decisão foi refletida no pacote de propostas para o QFP pós-2020 apresentado pela Comissão em 2 de maio de 2018 6 .

·Simplificação

Na execução do programa «Justiça» procurarseá adotar medidas de simplificação, nomeadamente montantes únicos, taxas fixas e custos unitários.

A complexidade e a heterogeneidade das regras de financiamento dos programas atuais são um obstáculo para os candidatos. A criação de um ponto de entrada único para os utilizadores externos participarem no ciclo de vida das subvenções (o portal do participante), incluindo um sistema global de gestão das subvenções, pode ser decisiva para simplificar o acesso ao programa. O programa «Justiça» continuará a ser gerido através do sistema institucional de IT da Comissão desenvolvido com base no programa Horizonte 2020.

·Direitos fundamentais

Os objetivos do programa encontram-se estreitamente relacionados com a promoção dos direitos fundamentais e estão em conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Mais concretamente, o programa «Justiça» (assim como o programa «Direitos e Valores») fará parte integrante do Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores, no âmbito do orçamento da UE, com o objetivo de apoiar sociedades abertas, democráticas e inclusivas e capacitar as pessoas através da proteção e promoção dos direitos e dos valores e do desenvolvimento de um espaço comum de justiça na UE.

4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL

5.OUTROS ELEMENTOS

·Planos de execução e mecanismos de acompanhamento, avaliação e informação

Será elaborado um plano de execução especificando as modalidades de execução do programa.

Será elaborado um plano de acompanhamento e de avaliação que especifique o modo como as ações serão levadas a cabo na prática e qual a estratégia a seguir em matéria de dados. O programa será objeto de um acompanhamento contínuo (por exemplo, para responder atempadamente a eventos imprevistos ou a necessidades excecionais) e numa base periódica (para prestar informações sobre eventos importantes como convites à apresentação de propostas, revisões de projetos, eventos de coordenação ou de divulgação), o qual, se for caso disso, deverá ser tido em conta para efeitos dos indicadoreschave do programa. Os relatórios de acompanhamento contribuirão posteriormente para:

–uma avaliação intercalar (o mais tardar, quatro anos após o início da execução do programa), combinada com a avaliação final dos programas precedentes; e

–uma avaliação final (o mais tardar, quatro anos após o termo do período de programação).

Estas avaliações serão efetuadas em conformidade com os pontos 22 e 23 do Acordo Interinstitucional de 13 de abril de 2016 7 , no qual as três instituições confirmaram que as avaliações da legislação e das políticas em vigor devem constituir a base das avaliações de impacto das opções com vista a novas ações. As avaliações determinarão os efeitos do programa no terreno, com base nos indicadores/metas do programa e numa análise pormenorizada do grau em que este pode ser considerado pertinente, eficaz, eficiente, gera suficiente valor acrescentado para a UE e é coerente com as outras políticas da UE. Nelas se incluirão os ensinamentos colhidos para resolver as lacunas/problemas ou o potencial para melhorar as medidas ou os seus resultados e a maximizar a sua utilização/impacto.

·Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta

O objetivo da abordagem proposta é combinar a simplificação dos procedimentos de financiamento, como solicitado por todas as partes envolvidas, com uma abordagem mais orientada para os resultados.

A proposta enuncia o objetivo geral e os objetivos específicos do programa (artigo 3.º), bem como os tipos de atividades a financiar (anexo I). O objetivo geral e os objetivos específicos definem o âmbito de aplicação do programa (domínios de intervenção), ao passo que os tipos de atividades são orientados para o financiamento, aplicamse a todos os domínios de intervenção em causa e proporcionam uma definição transversal dos potenciais resultados. Simultaneamente, os tipos de atividades indicam as áreas em que o financiamento pode trazer verdadeiro valor acrescentado para a consecução dos objetivos estratégicos.

Na aplicação do regulamento, a Comissão deverá estabelecer anualmente as prioridades de financiamento em cada domínio de intervenção. A participação está aberta a todas as entidades jurídicas legalmente estabelecidas num EstadoMembro ou num país terceiro que participe no programa, sem outras restrições quanto ao acesso ao programa.

Esta estrutura permite a simplificação e a melhor orientação do programa para os desenvolvimentos e necessidades das políticas. Além disso, proporciona um contexto estável para a avaliação, uma vez que os objetivos específicos estão diretamente ligados aos indicadores de avaliação, que permanecerão coerentes ao longo da vigência do programa e serão acompanhados e avaliados regularmente. A fim de salvaguardar a flexibilidade e assegurar uma melhor execução, não se prevê reservar quaisquer montantes específicos para objetivos específicos determinados no âmbito do programa.

2018/0208 (COD)

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que cria o programa «Justiça»

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 81.º, n.os 1 e 2, e o artigo 82.º, n.º 1,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu 8 ,

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões 9 ,

Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,

Considerando o seguinte:

(1)Nos termos do artigo 2.º do Tratado da União Europeia, «[a] União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos EstadosMembros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres». O artigo 3.º especifica ainda que «[a] União tem por objetivo promover a paz, os seus valores e o bem-estar dos seus povos» e, nomeadamente, «respeita a riqueza da sua diversidade cultural e linguística e vela pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do património cultural». Estes valores são ainda reafirmados e articulados nos direitos, liberdades e princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («a Carta»).

(2)Esses direitos e valores devem continuar a ser promovidos e aplicados, a ser partilhados entre os cidadãos e povos da União e a estar no cerne das sociedades europeias, pelo que deve ser criado no âmbito do orçamento da União um novo Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores que abranja os programas «Direitos e Valores» e «Justiça». Numa altura em que as sociedades europeias fazem face ao extremismo, à radicalização e às divisões, importa mais do que nunca promover, reforçar e defender a justiça, os direitos e os valores da UE: direitos humanos, respeito pela dignidade humana, liberdade, democracia, igualdade e Estado de direito. Isto terá consequências diretas e profundas na vida política, social, cultural e económica da UE. No âmbito do novo Fundo, o programa «Direitos e Valores» reunirá o programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» 2014-2020, criado pelo Regulamento (UE) n.º 1381/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho 10 , e o programa «Europa para os Cidadãos», criado pelo Regulamento (UE) n.º 390/2014 do Conselho 11 . O programa «Justiça» (a seguir designado «programa») continuará a apoiar a criação de um espaço europeu integrado no domínio da justiça e a cooperação transnacional, dando continuidade ao programa «Justiça» 2014-2020 criado pelo Regulamento (UE) n.º 1381/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho 12 (a seguir designado por «programa precedente»).

(3)O Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores e os dois programas de financiamento que lhe estão subjacentes centrar-se-ão principalmente nas pessoas e entidades que contribuem para manter vivos e dinâmicos os nossos valores e direitos comuns, assim como a nossa grande diversidade. O objetivo último é fomentar e preservar a nossa sociedade inclusiva, igualitária, democrática e assente em direitos, o que inclui promover uma sociedade civil dinâmica, encorajar a participação cívica, social e democrática das pessoas e promover a grande diversidade da sociedade europeia, também com base na nossa história e memória comuns. O artigo 11.º do Tratado da UE especifica que as instituições, recorrendo aos meios adequados, devem dar aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União.

(4)O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, no respeito dos direitos fundamentais e dos diferentes sistemas e tradições jurídicos dos EstadosMembros. Para o efeito, a União pode adotar medidas destinadas a desenvolver a cooperação judiciária em matéria civil e penal e a incentivar e apoiar a ação dos EstadosMembros no domínio da prevenção da criminalidade. No âmbito da criação de um futuro espaço europeu de justiça, deve ser assegurado o respeito pelos direitos fundamentais e pelos princípios e valores comuns da não discriminação, da igualdade de género, do acesso efetivo de todas as pessoas à justiça, do Estado de direito, bem como um sistema judicial independente e eficiente.

(5)O financiamento deve continuar a ser um instrumento importante para a consecução dos ambiciosos objetivos previstos pelos Tratados. Esses objetivos deverão ser alcançados, nomeadamente, através da criação de um programa «Justiça», flexível e eficaz, que facilite a programação e a execução tendo em vista esses objetivos.

(6)Para a criação progressiva de um espaço de liberdade, segurança e justiça, a União deve adotar medidas de cooperação judiciária em matéria civil e penal assentes no princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais, que é um aspeto fundamental da cooperação judiciária dentro da União desde o Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de outubro de 1999. O reconhecimento mútuo requer um nível elevado de confiança mútua entre os EstadosMembros. Já foram adotadas medidas para aproximar as legislações dos EstadosMembros em diversos domínios, de modo a facilitar o reconhecimento mútuo e a fomentar a confiança mútua. Um espaço de justiça eficiente, onde sejam eliminados os obstáculos aos processos judiciais transnacionais e ao acesso à justiça em situações transnacionais, é igualmente fundamental para assegurar o crescimento económico.

(7)O respeito pelo Estado de direito é essencial para assegurar um nível elevado de confiança mútua no domínio da justiça e dos assuntos internos e, nomeadamente, para a eficácia da cooperação judiciária em matéria civil e penal, a qual tem por base o reconhecimento mútuo. O Estado de direito é um dos valores comuns consagrados no artigo 2.º do TUE, e o princípio da proteção jurisdicional efetiva prevista no artigo 19.º, n.º 1, do TUE e no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais constitui uma expressão concreta do mesmo. Promover o Estado de direito apoiando os esforços para melhorar a independência, a qualidade e a eficiência dos sistemas de justiça nacionais reforça a confiança mútua, a qual é indispensável à cooperação judiciária em matéria civil e penal.

(8)Nos termos do artigo 81.º, n.º 2, alínea h) , e do artigo 82.º, n.º 1, alínea c) , do Tratado sobre o Funcionamento da UE, a União deve apoiar a formação dos magistrados e dos funcionários e agentes da justiça como ferramenta para melhorar a cooperação judiciária em matéria civil e penal baseada no princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais. A formação de profissionais de justiça é uma ferramenta importante para desenvolver um entendimento comum quanto à melhor forma de defender o Estado de direito. Contribui para a construção do espaço de justiça europeu ao criar uma cultura judiciária comum entre os profissionais de justiça dos EstadosMembros. É essencial para garantir a aplicação correta e coerente do direito na União e a confiança mútua entre profissionais de justiça em processos transnacionais. As atividades de formação apoiadas pelo programa devem basear-se numa avaliação exaustiva das necessidades de formação, utilizar as mais modernas metodologias, prever eventos transnacionais reunindo profissionais de justiça de diferentes EstadosMembros da UE, incluir elementos de aprendizagem ativa e de criação de redes, bem como ser sustentáveis.

(9)A formação judiciária pode envolver várias entidades, como as autoridades legislativas, judiciárias e administrativas dos EstadosMembros, as instituições académicas, os organismos nacionais responsáveis pela formação judiciária, as organizações ou redes de formação a nível europeu ou as redes de coordenadores do direito da União nos tribunais. Os organismos e as entidades que prosseguem um interesse geral europeu no domínio da formação dos magistrados, como a Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ), a Academia de Direito Europeu (ERA), a Rede Europeia dos Conselhos de Justiça (RECJ), a Associação dos Conselhos de Estado e dos Supremos Tribunais Administrativos da União Europeia (ACA-Europa), a Rede dos Presidentes dos Supremos Tribunais de Justiça da União Europeia (RPCSJUE) e o Instituto Europeu de Administração Pública (EIPA) deverão continuar a desempenhar o seu papel na promoção dos programas de formação com uma genuína dimensão europeia destinados aos magistrados, funcionários e agentes de justiça, e poderão por conseguinte receber apoio financeiro adequado segundo os procedimentos e critérios previstos nos programas de trabalho anuais adotados pela Comissão nos termos do regulamento.

(10)O programa deve apoiar o programa de trabalho anual da REFJ, que é um interveniente essencial da formação judiciária. A REFJ está numa situação privilegiada já que é a única rede à escala da União que reúne organismos de formação judiciária dos EstadosMembros. Está numa posição única para organizar intercâmbios de juízes e de procuradores, novos ou experientes, entre todos os EstadosMembros e para coordenar o trabalho dos organismos nacionais de formação judiciária no que respeita à organização de atividades de formação em direito da União e à promoção de boas práticas de formação. A REFJ ministra igualmente ações de formação de excelente qualidade à escala da UE, efetuadas de forma eficiente em termos de custos. Além disso, integra os organismos de formação judiciária dos países candidatos enquanto membros observadores.

(11)As medidas adotadas no âmbito do programa devem apoiar o reforço do reconhecimento mútuo das decisões judiciais e a necessária harmonização da legislação que facilitará a cooperação entre autoridades competentes, incluindo as unidades de informação financeira, e a proteção judicial dos direitos individuais em matéria civil e penal. O programa deve também promover a legislação processual para processos transnacionais e uma maior convergência no direito civil que ajudará a eliminar os obstáculos à tramitação adequada e eficiente dos processos judiciais e extrajudiciais em benefício de todas as partes em litígios de direito civil. Por último, para apoiar a execução efetiva e a aplicação prática do direito da União relativo à cooperação judiciária em matéria civil, o programa deve apoiar o funcionamento da Rede Judiciária Europeia em Matéria Civil e Comercial estabelecida pela Decisão do Conselho 2001/470/CE, cuja importância foi sublinhada pelo Conselho nas suas conclusões de 8 de dezembro de 2016.

(12)Por força do artigo 3.º, n.º 3, do TUE, do artigo 24.º da Carta e da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, de 1989, o programa deve apoiar a proteção dos direitos da criança e integrar a promoção desses direitos em todas as suas ações.

(13)O programa para 2014-2020 permitiu levar a cabo ações de formação sobre o direito da União, nomeadamente sobre o âmbito e a aplicação da Carta, destinadas a magistrados e outros profissionais da justiça. Nas suas conclusões de 12 de outubro de 2017 sobre a aplicação da Carta durante o ano de 2016, o Conselho recordou a importância da sensibilização para a aplicação da Carta, nomeadamente junto dos decisores políticos, dos profissionais da justiça e dos próprios titulares de direitos, tanto a nível nacional como a nível da União. Por conseguinte, para integrar os direitos fundamentais de forma coerente, é necessário alargar o apoio financeiro às ações de sensibilização destinadas a outras autoridades públicas que não as autoridades judiciais e os profissionais da justiça.

(14)Nos termos do artigo 67.º do TFUE, a União constitui um espaço de liberdade, segurança e justiça, no respeito dos direitos fundamentais, para os quais o acesso à justiça é fundamental. Para facilitar o acesso efetivo à justiça, e com vista a promover a confiança mútua indispensável ao bom funcionamento do espaço de liberdade, segurança e justiça, é necessário alargar o apoio financeiro a atividades de outras autoridades que não as autoridades judiciais e os profissionais da justiça, bem como de organizações da sociedade civil, que contribuem para estes objetivos.

(15)Nos termos dos artigos 8.º e 10.º do TFUE, o programa deve apoiar igualmente a integração em todas as suas atividades da igualdade de género e dos objetivos em termos de não discriminação.

(16)As ações abrangidas pelo presente regulamento devem contribuir para a criação de um espaço europeu de justiça, reforçando a cooperação transnacional e a criação de redes e aplicando o direito da União de forma correta, coerente e uniforme. As atividades de financiamento devem contribuir igualmente para um entendimento comum dos valores da União e do Estado de direito, para um melhor conhecimento do direito e das políticas da União, para a partilha de conhecimentos e das melhores práticas na utilização de instrumentos de cooperação judiciária por todas as partes interessadas, bem como para uma proliferação de soluções digitais interoperáveis subjacentes a uma cooperação transnacional eficaz e ininterrupta, devendo proporcionar uma base analítica sólida para apoiar o desenvolvimento, a execução e a aplicação adequada do direito e das políticas da União. A intervenção da União permite que essas ações sejam realizadas de forma coerente em toda a União, gerando economias de escala. Além disso, a União está mais bem colocada do que os Estados-Membros para resolver situações transnacionais e proporcionar uma plataforma europeia de aprendizagem mútua.

(17)Nos domínios abrangidos pelo programa, a Comissão deverá assegurar a coerência global, a complementaridade e as sinergias com os esforços envidados pelos organismos, serviços e agências da União, como a EUROJUST, a eu-LISA e a Procuradoria Europeia, devendo ter em conta o trabalho levado a cabo por outros intervenientes nacionais e internacionais.

(18)É necessário assegurar o valor acrescentado europeu de todas as ações e atividades levadas a cabo no âmbito do programa, a sua complementaridade com as atividades dos EstadosMembros e a sua coerência com outras atividades da União. A fim de assegurar uma repartição eficaz dos recursos do orçamento geral da União, importa assegurar a coerência, a complementaridade e as sinergias entre os programas de financiamento que apoiam domínios de intervenção com estreitas ligações entre si, nomeadamente no âmbito do Fundo para a Justiça, os Direitos e os Valores – e, por conseguinte, do programa «Direitos e Valores» – e entre este programa e o Programa Mercado Único, a «Gestão e Segurança das Fronteiras», designadamente o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e os Fundos para a Segurança Interna, Infraestrutura Estratégica e, em especial, o programa Europa Digital, o programa Erasmus+, o Programa-Quadro de Investigação e Inovação e o Instrumento de Assistência de PréAdesão 13 .

(19)O presente regulamento estabelece um enquadramento financeiro para o programa «Justiça» que constitui o montante de referência privilegiado, na aceção do [ponto 17 do Acordo Interinstitucional de 2 de dezembro de 2013 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira 14 ], durante o processo orçamental anual, para o Parlamento Europeu e o Conselho.

(20)O Regulamento (UE, Euratom) n.º [o novo RF] (o «Regulamento Financeiro») é aplicável ao presente programa. Estabelece normas para a execução do orçamento da União, incluindo em matéria de subvenções, prémios, contratação pública, execução indireta, instrumentos financeiros e garantias orçamentais.

(21)Os tipos de financiamento e os métodos de execução ao abrigo do presente regulamento devem ser escolhidos em função da sua capacidade para concretizar os objetivos específicos das ações e apresentar resultados, tendo em conta, nomeadamente, os custos dos controlos, os encargos administrativos e o risco previsível de incumprimento. Tal deve incluir a ponderação da utilização de montantes únicos, taxas fixas e custos unitários, bem como de financiamento não associado aos custos, como previsto no artigo 125.º, n.º 1, do Regulamento Financeiro.

(22)Em conformidade com o Regulamento Financeiro, o Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 15 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (Euratom, CE) n.º 2988/95 16 do Conselho, o Regulamento (Euratom, CE) n.º 2185/96 17 do Conselho e o Regulamento (UE) 2017/1939 18 do Conselho, os interesses financeiros da União devem ser protegidos através de medidas proporcionadas, nomeadamente por meio da prevenção, deteção, correção e investigação de irregularidades e de fraudes, da recuperação de fundos perdidos, pagos indevidamente ou utilizados incorretamente e, se for caso disso, da imposição de sanções administrativas. Nomeadamente, nos termos do Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 e do Regulamento (Euratom, CE) n.º 2185/96, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) pode realizar inquéritos administrativos, incluindo verificações e inspeções no local no intuito de verificar a existência de fraudes, atos de corrupção ou quaisquer outras atividades ilegais que possam prejudicar os interesses financeiros da União. Nos termos do Regulamento (UE) n.º 2017/1939, a Procuradoria Europeia pode investigar e intentar ações penais em casos de fraude e outras infrações penais que prejudiquem os interesses financeiros da União, tal como se estabelece na Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho 19 . Nos termos do Regulamento Financeiro, qualquer pessoa ou entidade que receba fundos da União deve cooperar plenamente na proteção dos interesses financeiros da União, conceder os necessários direitos e acesso à Comissão, ao OLAF, à Procuradoria Europeia e ao Tribunal de Contas Europeu, e assegurar que eventuais terceiros envolvidos na execução dos fundos da União concedem direitos equivalentes.

(23)Os países terceiros membros do Espaço Económico Europeu (EEE) podem participar nos programas da União no âmbito da cooperação estabelecida ao abrigo do Acordo EEE, que prevê a execução dos programas através de uma decisão ao abrigo do referido acordo. Os países terceiros podem participar igualmente com base noutros instrumentos jurídicos. Deve ser introduzida uma disposição específica no presente regulamento que conceda os direitos e o acesso necessários ao gestor orçamental competente, ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e ao Tribunal de Contas Europeu, para que possam exercer cabalmente as respetivas competências.

Aplicam-se ao presente regulamento as regras financeiras horizontais adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho com base no artigo 322.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Essas regras constam do Regulamento Financeiro e determinam o procedimento para estabelecer e executar o orçamento por meio de subvenções, contratos públicos, prémios e execução indireta, além de preverem controlos quanto à responsabilidade dos intervenientes financeiros. As regras adotadas com base no artigo 322.º do TFUE incidem também na proteção do orçamento da União em caso de deficiências generalizadas no que respeita ao Estado de direito nos Estados-Membros, já que o respeito do princípio do Estado de direito é uma condição prévia essencial para uma gestão financeira rigorosa e eficaz do financiamento da UE.

(25) Nos termos do [artigo 94.º da Decisão 2013/755/UE do Conselho 20 ], as pessoas e entidades estabelecidas nos países e territórios ultramarinos são elegíveis para beneficiar de financiamento, sob reserva das regras e dos objetivos do programa, bem como das disposições suscetíveis de serem aplicadas ao Estado-Membro ao qual o país ou território em causa está ligado.

(26)Refletindo a importância de dar uma resposta ao problema das alterações climáticas, em consonância com os compromissos assumidos pela União no sentido de aplicar o Acordo de Paris e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, o programa deve contribuir para integrar a ação climática e para atingir a meta global de consagrar 25 % do orçamento da UE a ações que favoreçam a consecução dos objetivos climáticos. As ações pertinentes serão identificadas durante a preparação e a execução do programa e reavaliadas no quadro da sua avaliação intercalar.

(27)Em conformidade com os n.os 22 e 23 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor, de 13 de abril de 2016, é necessário avaliar o programa com base nas informações recolhidas através dos requisitos de acompanhamento específicos, evitando simultaneamente regulamentação e encargos administrativos excessivos, em particular para os Estados-Membros. Estes requisitos podem incluir, se for caso disso, indicadores quantificáveis como base para avaliar os efeitos do programa no terreno.

(28)A fim de assegurar condições uniformes para a execução do presente regulamento, deve ser delegado na Comissão o poder de adotar atos em conformidade com o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no que se refere aos indicadores referidos nos artigos 12.º e 14.º e no anexo II. É particularmente importante que a Comissão proceda às consultas adequadas durante os trabalhos preparatórios, nomeadamente a nível de peritos, e que essas consultas sejam realizadas em conformidade com os princípios estabelecidos no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor, de 13 de abril de 2016. Mais concretamente, a fim de assegurar a igualdade de participação na preparação dos atos delegados, o Parlamento Europeu e o Conselho devem receber todos os documentos ao mesmo tempo que os peritos dos Estados-Membros, devendo estes ter sistematicamente acesso às reuniões dos grupos de peritos da Comissão incumbidos da preparação daqueles atos.

(29)A fim de assegurar condições uniformes de execução do presente regulamento, devem ser conferidas competências de execução à Comissão. Essas competências devem ser exercidas em conformidade com o disposto no Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho 21 .

(30)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22, relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção do presente regulamento, não ficando por ele vinculada nem sujeita à sua aplicação.

(31)[Nos termos do artigo 3.º e do artigo 4.º-A, n.º 1, do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Irlanda notificou (, por carta de...,) a intenção de participar na adoção e aplicação do presente regulamento. OU

Nos termos dos artigos 1.° e 2.° e do artigo 4.°-A, n.º 1, do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.° do mesmo protocolo, a Irlanda não participa na adoção do presente regulamento e não fica por ele vinculada nem sujeita à sua aplicação.]

ADOTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:

Capítulo I
Disposições gerais

Artigo 1.º
Objeto

O presente regulamento cria o programa «Justiça» (a seguir designado por «programa»).

O presente regulamento estabelece os objetivos do programa, o orçamento para o período 2021-2027, as formas de financiamento da União e as regras para a disponibilização desse financiamento.

Artigo 2.º
Definição

Para efeitos do presente regulamento, aplicam-se as seguintes definições:

1.«Magistrados, funcionários e agentes de justiça»: os juízes, procuradores e funcionários dos tribunais, assim como outros profissionais de justiça associados à atividade judiciária, como os advogados, notários, solicitadores de execução ou oficiais de justiça, administradores de insolvência, mediadores, intérpretes e tradutores, peritos judiciais, funcionários dos serviços penitenciários e agentes de vigilância.

Artigo 3.º
Objetivos do programa

1.O programa tem por objetivo geral contribuir para o aprofundamento de um espaço europeu de justiça, assente no Estado de direito, no reconhecimento mútuo e na confiança mútua.

2.O programa tem os seguintes objetivos específicos, pormenorizados no seu anexo I:

(a)Facilitar e apoiar a cooperação judiciária em matéria civil e penal, e promover o Estado de direito, nomeadamente apoiando os esforços para melhorar a eficácia dos sistemas judiciais nacionais e a execução das sentenças;

(b)Apoiar e promover a formação judiciária, com vista a promover uma cultura comum em matéria jurídica, judiciária e de Estado de Direito;

(c)Facilitar o acesso efetivo de todas as pessoas à justiça e a vias de recurso efetivo, incluindo através de meios eletrónicos, promovendo procedimentos civis e penais eficazes e apoiando os direitos das vítimas de crimes, assim como os direitos processuais dos suspeitos e arguidos em processo penal.

Artigo 4.º
Orçamento

1.O enquadramento financeiro para a execução do programa durante o período 2021-2027 é de [305 000 000 EUR], a preços correntes.

2.O montante referido no n.º 1 pode ser usado para efeitos de assistência técnica e administrativa para a execução do programa, como, por exemplo, atividades de preparação, monitorização, controlo, auditoria e avaliação, incluindo sistemas organizacionais de tecnologias da informação.

3.Sem prejuízo do Regulamento Financeiro, as despesas com ações resultantes de projetos incluídos no primeiro programa de trabalho podem ser elegíveis a partir de 1 de janeiro de 2021.

4.Os recursos afetados aos Estados-Membros em regime de gestão partilhada podem, mediante pedido, ser transferidos para o programa. A Comissão deve executar esses recursos diretamente, em conformidade com o artigo 62.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento Financeiro, ou indiretamente, em conformidade com a alínea c) do mesmo artigo. Sempre que possível, esses recursos devem ser usados em benefício do Estado-Membro em causa.

Artigo 5.º
Países terceiros associados ao programa

O programa está aberto à participação dos seguintes países terceiros:

(a)Países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) que sejam membros do Espaço Económico Europeu (EEE), em conformidade com as condições estabelecidas no Acordo EEE;

(b)Países em vias de adesão, países candidatos e potenciais candidatos, em conformidade com os princípios gerais e com os termos e condições gerais aplicáveis à participação destes países em programas da União, estabelecidos nos respetivos acordos-quadro, decisões do Conselho de Associação e acordos similares, e em conformidade com as condições específicas estabelecidas nos acordos celebrados entre a União e esses países;

(c)Países abrangidos pela política europeia de vizinhança, em conformidade com os princípios gerais e com os termos e condições gerais aplicáveis à participação destes países em programas da União, estabelecidos nos respetivos acordos-quadro, decisões do Conselho de Associação e acordos similares, e em conformidade com as condições específicas estabelecidas nos acordos celebrados entre a União e esses países.

(d)Outros países terceiros, em conformidade com as condições estabelecidas num acordo específico que preveja a sua participação em qualquer programa da União desde que esse acordo:

-assegure um justo equilíbrio no que se refere às contribuições e benefícios dos países terceiros participantes em programas da União;

-estabeleça as condições de participação nos programas, incluindo o cálculo das contribuições financeiras para os programas concretos e os respetivos custos administrativos. Estas contribuições constituem receitas afetadas em conformidade com o artigo [21.º, n.º 5,] do [novo Regulamento Financeiro];

-não confira ao país terceiro em casa poderes decisórios em relação ao programa;

-garanta os direitos da União de assegurar a boa gestão financeira e a proteção dos seus interesses financeiros.

Artigo 6.º
Execução e formas de financiamento da UE

1.O programa deve ser executado em regime de gestão direta, em conformidade com o Regulamento Financeiro, ou em regime de gestão indireta, juntamente com os organismos referidos no artigo 61.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Financeiro.

2.O programa pode disponibilizar financiamento em qualquer das formas previstas no Regulamento Financeiro.

3.[As contribuições para um mecanismo de seguro mútuo podem cobrir os riscos associados à recuperação de fundos devidos pelos destinatários, considerando-se que constituem garantia suficiente nos termos do Regulamento Financeiro. São aplicáveis as disposições previstas no [artigo X do] Regulamento XXX [que sucedeu ao Regulamento sobre o Fundo de Garantia].

Artigo 7.º
Tipo de ações

Podem beneficiar de financiamento ao abrigo do presente regulamento as ações que contribuam para a consecução de um dos objetivos específicos enunciados no artigo 3.º. Mais concretamente, são elegíveis para financiamento as ações enumeradas no anexo I.

Capítulo II
Subvenções

Artigo 8.º
Subvenções

1.As subvenções ao abrigo do programa devem ser concedidas e geridas de acordo com o título VIII do Regulamento Financeiro.

Artigo 9.º
Financiamento cumulativo [, complementar] e combinado

1.Uma ação que tenha recebido uma contribuição ao abrigo do programa pode beneficiar igualmente de uma contribuição a título de qualquer outro programa da União, incluindo fundos de gestão partilhada, desde que as contribuições não digam respeito aos mesmos custos. [O financiamento cumulativo não pode exceder o montante total dos custos elegíveis da ação e o apoio a título dos diferentes programas da União pode ser calculado numa base proporcional].

2.Se o programa e os fundos em regime de gestão partilhada, a que se refere o artigo 1.º do Regulamento (UE)[XX] [RDC] prestarem conjuntamente apoio financeiro a uma única ação, a mesma deve ser executada em conformidade com as regras estabelecidas no presente regulamento, incluindo as relativas à recuperação dos montantes pagos indevidamente.

3.As ações elegíveis no âmbito do programa e que respeitem as condições a que se refere o segundo parágrafo podem ser identificadas com o objetivo de serem financiadas pelos fundos em regime de gestão partilhada. Nesse caso, são aplicáveis as taxas de cofinanciamento e as regras de elegibilidade previstas no presente regulamento.

As ações referidas no primeiro parágrafo devem respeitar as seguintes condições cumulativas:

(a)terem sido avaliadas no âmbito de um convite à apresentação de propostas ao abrigo do programa;

(b)cumprirem os requisitos mínimos de qualidade formulados no convite à apresentação de propostas;

(c)não poderem ser financiadas no âmbito do convite à apresentação de propostas devido a restrições orçamentais,

Estas ações devem ser executadas pela autoridade de gestão referida no artigo [65.º] do Regulamento (UE) [XX] [RDC], em conformidade com as regras estabelecidas nesse regulamento e nos regulamentos específicos dos fundos, incluindo regras relativas às correções financeiras.»

Artigo 10.º
Entidades elegíveis

1.Para além dos critérios estabelecidos no [artigo 197.º] do Regulamento Financeiro, são aplicáveis os critérios de elegibilidade previstos nos n.os 2 e 3.

2.São elegíveis:

(a)as entidades jurídicas estabelecidas em qualquer dos seguintes países:

·Estados-Membros ou em países ou territórios ultramarinos a ele ligados,

·países terceiros associados ao programa;

(b)quaisquer entidades jurídicas criadas ao abrigo do direito da União ou quaisquer organizações internacionais;

3.Pode ser atribuída à Rede Europeia de Formação Judiciária, sem qualquer convite à apresentação de propostas, uma subvenção de funcionamento para cobrir as despesas associadas ao seu programa de trabalho permanente.

Capítulo III
Programação, acompanhamento, avaliação e controlo

Artigo 11.º
Programa de trabalho

1.O programa deve ser executado através dos programas de trabalho a que se refere o artigo 110.º do Regulamento Financeiro.

2.A Comissão deve adotar o programa de trabalho através de um ato de execução. O referido ato de execução é adotado pelo procedimento consultivo a que se refere o artigo 17.º.

Artigo 12.º
Acompanhamento e prestação de informações

1.No anexo II são definidos indicadores para aferir os progressos do programa relativamente à consecução dos objetivos específicos enunciados no artigo 3.º.

2.A fim de garantir uma avaliação eficaz da evolução do programa quanto à consecução dos seus objetivos, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados em conformidade com o artigo 14.º a fim de elaborar as disposições relativas a um quadro de acompanhamento e avaliação, nomeadamente através da introdução de alterações ao anexo II para rever ou completar os referidos indicadores, sempre que se mostre necessário.

3.O sistema de elaboração de relatórios de desempenho deve garantir uma recolha eficiente, efetiva e atempada de dados que permitam acompanhar a execução do programa e os respetivos resultados. Para o efeito, devem ser impostos aos destinatários dos fundos da União e aos Estados-Membros requisitos de apresentação de relatórios que sejam proporcionados.

Artigo 13.º
Avaliação

1.Devem ser efetuadas atempadamente avaliações que possam ser tidas em conta no processo de tomada de decisão.

2.A avaliação intercalar do programa deve ser efetuada logo que existam informações suficientes sobre a sua execução e, o mais tardar, quatro anos após o início da sua execução.

3.Após a conclusão da execução do programa, o mais tardar quatro anos após o termo do período especificado no artigo 1.º, a Comissão deve efetuar uma avaliação final do programa.

4.A Comissão deve comunicar ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões as conclusões das avaliações, acompanhadas das suas próprias observações.

Artigo 14.º
Exercício da delegação

1.O poder de adotar atos delegados é conferido à Comissão nas condições estabelecidas no presente artigo.

2.O poder de adotar os atos delegados a que se refere o artigo 12.º é conferido à Comissão até 31 de dezembro de 2027.

3.A delegação de poderes a que se refere o artigo 12.º pode ser revogada em qualquer momento pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho. A decisão de revogação põe termo à delegação dos poderes nela especificados. Produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia ou de uma data posterior nela especificada. A decisão de revogação não afeta os atos delegados já em vigor.

4.Antes de adotar um ato delegado, a Comissão deve consultar os peritos designados por cada Estado-Membro de acordo com os princípios estabelecidos no Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», de 13 de abril de 2016.

5.Assim que adotar um ato delegado, a Comissão notifica-o simultaneamente ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

6.Os atos delegados adotados nos termos do artigo 12.º só entram em vigor se nem o Parlamento Europeu nem o Conselho formularem objeções no prazo de dois meses a contar da notificação do ato a estas duas instituições ou se, antes do termo desse prazo, o Parlamento Europeu e o Conselho informarem a Comissão de que não têm objeções a formular. O referido prazo pode ser prorrogado por dois meses por iniciativa do Parlamento Europeu ou do Conselho.

Artigo 15.º
Proteção dos interesses financeiros da União

Se um país terceiro participar no programa por força de uma decisão ao abrigo de um acordo internacional ou de qualquer outro instrumento jurídico deve conceder os direitos e o acesso necessários ao gestor orçamental competente, ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e ao Tribunal de Contas Europeu para que possam exercer cabalmente as respetivas competências. No caso do OLAF, estes direitos devem incluir o direito de realizar inquéritos, incluindo verificações e inspeções no local, tal como previsto no Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

Capítulo IV
Disposições transitórias e finais

Artigo 16.º
Informação, comunicação e publicidade

1.Os destinatários do financiamento da União devem reconhecer a origem desse financiamento e assegurar a respetiva visibilidade (em especial ao promoverem as ações ou os seus resultados) mediante a prestação de informações coerentes, eficazes e proporcionadas, dirigidas a diversos públicos, como os meios de comunicação social ou a população em geral.

2.A Comissão deve realizar ações de informação e comunicação sobre o programa e as suas ações e resultados. Os recursos financeiros afetados ao programa devem também contribuir para a comunicação institucional das prioridades políticas da União, na medida em que digam respeito aos objetivos referidos no artigo 3.º.

Artigo 17.º
Procedimento de comitologia

1.A Comissão é assistida por um comité. Esse comité deve ser entendido como um comité na aceção do Regulamento (UE) n.º 182/2011.

2.Caso se faça referência ao presente número, aplica-se o artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011.

Artigo 18.º
Revogação

O Regulamento (CE) n.º 1382/2013 é revogado, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2021.

Artigo 19.º
Disposições transitórias

1.O presente regulamento não afeta a continuação ou a alteração das ações em causa ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1382/2013, que continuará a ser aplicável às mesmas até à sua conclusão.

2.O enquadramento financeiro do programa pode abranger igualmente as despesas de assistência técnica e administrativa necessárias para assegurar a transição entre o programa e as medidas adotadas ao abrigo do programa precedente, o Regulamento (UE) n.º 1382/2013.

3.Se necessário, podem ser inscritas no orçamento relativo ao período posterior a 2027 dotações para cobrir as despesas previstas no artigo 4.º, n.º 2, a fim de permitir a gestão de ações não concluídas até 31 de dezembro de 2027.

Artigo 20.º
Entrada em vigor

O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável nos Estados-Membros nos termos dos Tratados.

Feito em Bruxelas, em

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA

1.CONTEXTO DA PROPOSTA/INICIATIVA

1.1.Denominação da proposta/iniciativa

1.2.Domínio(s) de intervenção abrangidos (grupo de programas)

1.3.Natureza da proposta/iniciativa

1.4.Justificação da proposta/iniciativa

1.6.Duração e impacto financeiro

1.7.Modalidade(s) de gestão prevista(s)

2.MEDIDAS DE GESTÃO

2.1.Disposições em matéria de acompanhamento e prestação de informações

2.2.Sistema de gestão e de controlo

2.3.Medidas de prevenção de fraudes e irregularidades

3.IMPACTO FINANCEIRO ESTIMADO DA PROPOSTA/INICIATIVA

3.1.Rubrica(s) do quadro financeiro plurianual e rubrica(s) orçamental(ais) de despesas envolvida(s)

3.2.Impacto estimado nas despesas 

3.2.1.Síntese do impacto estimado nas despesas

3.2.3.Impacto estimado nas dotações de natureza administrativa

3.2.5.Participação de terceiros no financiamento

3.3.Impacto estimado nas receitas

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA

1.CONTEXTO DA PROPOSTA/INICIATIVA

1.1.Denominação da proposta/iniciativa

1.2.Domínio(s) de intervenção envolvido(s) de acordo com a estrutura ABM/ABB 22  

1.3.Natureza da proposta/iniciativa

◻ uma nova ação

◻ uma nova ação na sequência de um projeto-piloto/ação preparatória 23  

⌧ prorrogação de uma ação existente 

◻ fusão ou reorientação de uma ou mais ações para outra/nova ação 

1.4.Justificação da proposta/iniciativa

1.4.1.Necessidade(s) a satisfazer a curto ou a longo prazo, incluindo um calendário pormenorizado para a concretização da iniciativa

Embora a legislação seja um instrumento fundamental para executar os objetivos da União no domínio da justiça, é necessário complementá-la com outros meios. Neste contexto, o financiamento desempenha um papel importante. Deve, designadamente, aumentar a eficácia da legislação, incrementando o conhecimento, a sensibilização e as capacidades dos cidadãos, dos profissionais e das partes interessadas, através:

- do apoio à informação e à sensibilização do público, nomeadamente a campanhas, nacionais e europeias, de informação sobre direitos, previstas na legislação da UE, e sobre a sua aplicação prática;

- do apoio à formação e habilitação de profissionais do direito (como juízes e magistrados do Ministério Público) e de outros profissionais, munindo-os de instrumentos para aplicar eficazmente os direitos e políticas da UE.

O financiamento também tem um papel central na promoção da cooperação a nível transnacional e no desenvolvimento da confiança mútua, através:

- do reforço de redes, ou seja, de organizações a nível da UE que contribuam para a preparação de iniciativas futuras neste domínio e que promovam a sua aplicação coerente em toda a Europa;

- da cooperação transnacional em matéria policial, por exemplo criando sistemas de alerta para crianças desaparecidas e coordenando a cooperação operacional e transnacional na luta contra a droga.

Além disso, o financiamento deve apoiar:

- a investigação, a análise e outras atividades de apoio, com vista a disponibilizar ao legislador informações claras e pormenorizadas sobre os problemas e a situação no terreno. Os resultados dessas atividades são integrados no desenvolvimento e na aplicação das políticas da UE, assegurando que estas se baseiam em factos e são bem orientadas e estruturadas.

Todas estas atividades serão levadas a cabo ao longo do período 2021-2027. Nesta fase, dado o ritmo dos novos desafios políticos a que importa fazer face, é difícil estabelecer com precisão um calendário para a concretização da iniciativa.

1.4.2.Valor acrescentado da intervenção da União (que pode resultar de diferentes fatores, como, por exemplo, ganhos de coordenação, segurança jurídica, maior eficácia ou complementaridades). Para efeitos do presente ponto, entende-se por «valor acrescentado da intervenção da União» o valor resultante da intervenção da União que se acrescenta ao valor que teria sido criado pelos Estados-Membros isoladamente.

Razões para uma ação a nível europeu (ex ante)

O financiamento abrangido pelo programa «Justiça» concentra-se em atividades em que a intervenção da UE pode representar um valor acrescentado relativamente à ação isolada dos Estados-Membros. As atividades abrangidas pelo presente regulamento contribuem para a aplicação eficaz do acervo através do desenvolvimento da confiança mútua entre os Estados-Membros, do reforço da criação de redes e da cooperação transfronteiriça e da aplicação correta, coerente e consistente da legislação em toda a União. Só uma ação a nível da União pode criar atividades coordenadas que abranjam todos os Estados-Membros. A União Europeia está mais bem colocada do que os Estados-Membros para resolver situações transnacionais e criar uma plataforma europeia para a aprendizagem mútua. Sem o apoio da União, as partes interessadas tenderão a resolver problemas semelhantes de forma fragmentada e independente.

Valor acrescentado previsto para a intervenção da UE (ex post)

A colaboração e a criação de redes entre os interessados suscitarão a divulgação de boas práticas, designadamente abordagens inovadoras e integradas em diferentes Estados-Membros. Os participantes nestas atividades atuarão, posteriormente, nas respetivas atividades profissionais, como multiplicadores na difusão de boas práticas no respetivo Estado-Membro.

Será prestado apoio a uma sólida base de análise para estruturar e desenvolver a estratégia a seguir. A intervenção da União Europeia permite que estas atividades sejam levadas a cabo de forma coerente em toda a União, gerando economias de escala. O financiamento a nível nacional não produziria os mesmos resultados, originando uma abordagem fragmentada e limitada que não supriria as necessidades da União Europeia no seu conjunto.

1.4.3.Lições tiradas de experiências anteriores semelhantes

A avaliação intercalar do programa atualmente em vigor no domínio da justiça confirmou a sua eficácia global e a validade dos seus objetivos, embora tenham sido identificados alguns aspetos a melhorar, nomeadamente o alargamento do leque de potenciais destinatários das ações, a revisão dos indicadores de acompanhamento, assim como o reforço das sinergias com outros programas e iniciativas de financiamento pertinentes da UE.

1.4.4.Compatibilidade e eventual sinergia com outros instrumentos adequados

O programa procurará criar sinergias e assegurar a coerência e a complementaridade com outros instrumentos da União, nomeadamente, com os programas nos domínios da migração, da gestão das fronteiras e da segurança, dos consumidores, do emprego, da educação e da proteção social, assim como da cooperação externa e para o desenvolvimento. Será prevenida a duplicação dos esforços envidados ao abrigo de outros programas, podendo ser partilhados recursos entre o programa «Justiça» e o programa «Direitos e Valores», a fim de concretizar objetivos comuns.

1.5.Duração e impacto financeiro

X duração limitada

x    em vigor entre 1/1/2021 e 31/12/2027

x    Impacto financeiro no período compreendido entre 2021 e 2027 para as dotações de autorização e entre 2021 e 2027 para as dotações de pagamento.

◻ duração ilimitada

Execução com um período de arranque entre AAAA e AAAA,

seguido de execução a ritmo de cruzeiro.

1.6.Modalidade(s) de gestão prevista(s) 24  

x Gestão direta pela Comissão

x pelos seus serviços, incluindo o pessoal nas delegações da União;

◻ pelas agências de execução

◻ Gestão partilhada com os Estados-Membros

◻ Gestão indireta confiando tarefas de execução orçamental:

◻ a países terceiros ou a organismos por estes designados;

◻ a organizações internacionais e respetivas agências (a especificar);

◻ ao BEI e ao Fundo Europeu de Investimento;

◻ aos organismos referidos nos artigos 70.º e 71.º do Regulamento Financeiro;

◻ a organismos de direito público;

◻ a organismos regidos pelo direito privado com uma missão de serviço público na medida em que prestem garantias financeiras adequadas;

◻ a organismos regidos pelo direito privado de um Estado-Membro com a responsabilidade pela execução de uma parceria público-privada e que prestem garantias financeiras adequadas;

◻ a pessoas encarregadas da execução de ações específicas no quadro da PESC por força do título V do Tratado da União Europeia, identificadas no ato de base pertinente.

2.MEDIDAS DE GESTÃO

2.1.Disposições em matéria de acompanhamento e prestação de informações

Especificar a periodicidade e as condições.

A proposta estipula obrigações em matéria de avaliação e de acompanhamento. A realização dos objetivos específicos será acompanhada regularmente, com base nos indicadores constantes da proposta, numa base anual.

Além disso, a Comissão apresentará, até meados de 2025, o mais tardar um relatório de avaliação intercalar sobre a consecução dos objetivos do programa, a eficiência da utilização dos recursos e o seu valor acrescentado à escala europeia. Após a conclusão do programa será apresentado um relatório de avaliação ex post sobre o seu impacto a longo prazo e a sustentabilidade dos seus efeitos.

2.2.Sistema de gestão e de controlo

2.2.1.Justificação da(s) modalidade(s) de gestão, do(s) mecanismo(s) de execução do financiamento, das modalidades de pagamento e da estratégia de controlo propostos

Através da gestão direta, a Comissão presta apoio a outras ações que contribuem para os objetivos políticos comuns da União. O programa «Justiça» será gerido diretamente pela Comissão, o que permitirá adaptar melhor os programas às necessidades de política e dispor de maior flexibilidade para reajustar as prioridades caso surjam novas necessidades. Além disso, a gestão direta pela Comissão permitirá igualmente estabelecer contactos diretos com os beneficiários/contratantes diretamente envolvidos em atividades que contribuam para as políticas da União.

A avaliação intercalar do programa «Justiça» 2014-2020 concluiu que, embora existam efetivamente algumas possibilidades de simplificação no âmbito desse programa, a margem de manobra é limitada no âmbito do atual quadro de gestão. No entanto, a utilização mais generalizada de instrumentos informáticos para gerir as subvenções e o recurso mais frequente aos custos unitários na gestão do programa contribuirão para a simplificação.

2.2.2.Informações sobre os riscos identificados e o(s) sistema(s) de controlo interno criado(s) para os atenuar

Os principais riscos associados às atividades de financiamento da DG JUST são de dois tipos:

- o risco de não se financiar o projeto mais adequado para solucionar a questão identificada;

- o risco de ocorrerem irregularidades ou ilegalidades em relação às despesas declaradas e reembolsadas.

No que se refere a este último risco, com base nas principais causas e tipos de erros mais frequentemente detetados nas auditorias ex post, afigura-se que as principais áreas em que as irregularidades ocorrem são causadas por má gestão financeira por parte dos beneficiários, principalmente por má compreensão das normas dada a complexidade das mesmas, nomeadamente quanto à elegibilidade das despesas.

Consequentemente, os principais fatores de risco são:

– assegurar a qualidade dos projetos selecionados e a sua execução técnica posterior;

– risco de utilização ineficiente ou não económica dos fundos atribuídos, tanto no caso de subvenções (complexidade do reembolso das despesas elegíveis efetivas) como da adjudicação de contratos (por vezes o número limitado de operadores económicos com as competências especializadas exigidas, impede uma comparação satisfatória da oferta de preços).

– fraude

A taxa de erro residual em 2017 (para as subvenções) foi estimada em 2,63 %.

Espera-se que a maior parte destes riscos possa ser reduzida graças a:

- melhor elaboração dos convites à apresentação de propostas,

- melhor acompanhamento dos beneficiários e melhor orientação das propostas,

- recurso mais frequente aos custos simplificados, como previsto no novo Regulamento Financeiro,

- utilização de sistemas organizacionais na gestão das propostas e das subvenções,

- medidas previstas na estratégia antifraude.

Descrição do sistema de controlo interno

O sistema de controlo previsto para o futuro programa é a continuação do sistema atual.

A fim de limitar os riscos e reduzir a taxa de erro, a estratégia de controlo terá por base o novo Regulamento Financeiro e o Regulamento Disposições Comuns. O novo Regulamento Financeiro e o projeto de proposta para o programa «Justiça» deverão aumentar o recurso a formas simplificadas de subvenções, designadamente montantes únicos, taxas fixas e custos unitários.

A estratégia de controlo é constituída por diferentes elementos constitutivos:

- programação, avaliação e seleção das propostas, a fim de assegurar que só serão financiadas as melhores propostas;

- celebração e acompanhamento das convenções de subvenção: todas as operações e procedimentos serão sujeitas a uma verificação ex ante pela unidade de gestão financeira do programa na DG JUST e pelas unidades de política pertinentes. A verificação financeira é efetuada pela unidade de gestão financeira do programa. No caso das subvenções, os pedidos de pagamento são verificados minuciosamente e os documentos comprovativos solicitados sempre que necessário, com base numa avaliação do risco.

- auditorias ex post asseguradas através de um acordo de nível de serviço com a DG HOME: o setor de controlo ex post aplica uma «estratégia de deteção» destinada a identificar o maior número de anomalias, tendo em vista a recuperação dos pagamentos indevidos. Com base nessa estratégia, são efetuadas auditorias a uma amostra de projetos, selecionados quase exclusivamente com base numa análise de risco.

Os controlos ex post devem assentar igualmente na confiança mútua nas auditorias e na partilha das informações disponíveis, a fim de reduzir os encargos administrativos e aumentar a relação custo/eficácia (artigo 127.º e 128.º do novo Regulamento Financeiro)

Com estes diferentes elementos da estratégia de controlo a taxa de erro deverá ficar abaixo do limiar de significância de 2 %.

O custo dos controlos eleva-se a cerca de 4,49 % dos pagamentos efetuados pela DG JUST. Esses custos deverão manter-se estáveis ou diminuir ligeiramente caso seja feito um recurso mais intensivo às opções de custos simplificados (OCS) durante o próximo período de programação.

2.3.Medidas de prevenção de fraudes e irregularidades

Especificar as medidas de prevenção e de proteção existentes ou previstas, como, por exemplo, da estratégia antifraude

Em abril de 2018, a DG JUST aprovou uma estratégia de luta contra a fraude. A DG JUST continuará a aplicar a sua estratégia antifraude em consonância com a Estratégia Antifraude da Comissão, de forma a garantir, nomeadamente, que os seus controlos internos antifraude são plenamente conformes com essa estratégia e que a sua abordagem em matéria de gestão dos riscos de fraude é orientada para a identificação dos domínios mais expostos a estes riscos e para a definição das respostas mais adequadas.

3.IMPACTO FINANCEIRO ESTIMADO DA PROPOSTA/INICIATIVA

3.1.Rubrica(s) do quadro financeiro plurianual e rubrica(s) orçamental(ais) de despesas envolvida(s)

*Países candidatos e, se for caso disso, países candidatos potenciais dos Balcãs Ocidentais.

3.2.Impacto estimado nas despesas

3.2.1.Síntese do impacto estimado nas despesas

Em milhões de EUR (três casas decimais)

As dotações destinam-se a financiar ações enumeradas no anexo I do presente regulamento. Os montantes supra serão repartidos entre os três objetivos específicos, aproximadamente da seguinte forma: cooperação judiciária 30%, formação judiciária 35 % e acesso à justiça 35%. Estas percentagens são indicativas uma vez que importa assegurar uma certa flexibilidade.

* Assistência técnica e/ou administrativa e despesas de apoio à execução de programas e/ou ações da UE (antigas rubricas «BA»), bem como investigação direta e indireta.

Em milhões de EUR (três casas decimais)

Em milhões de EUR (três casas decimais)

3.2.2.Impacto estimado nas dotações operacionais

◻    A proposta/iniciativa não acarreta a utilização de dotações de natureza administrativa

x    A proposta/iniciativa acarreta a utilização de dotações de natureza administrativa, tal como explicitado seguidamente:

Em milhões de EUR (três casas decimais)

As dotações relativas aos recursos humanos e outras despesas administrativas necessárias serão cobertas pelas dotações da DG já afetadas à gestão da ação e/ou reafetadas na DG e, se necessário, pelas eventuais dotações adicionais que sejam concedidas à DG gestora no âmbito do processo de afetação anual e atendendo às restrições orçamentais.

3.2.2.1.Necessidades estimadas de recursos humanos

◻    A proposta/iniciativa não acarreta a utilização de recursos humanos.

x    A proposta/iniciativa acarreta a utilização de recursos humanos, tal como explicitado seguidamente:

As estimativas devem ser expressas em termos de equivalente a tempo completo

As necessidades de recursos humanos serão cobertas pelos efetivos da DG já afetados à gestão da ação e/ou reafetados internamente a nível da DG, complementados, caso necessário, por eventuais dotações adicionais que sejam atribuídas à DG gestora no quadro do processo anual de atribuição e no limite das disponibilidades orçamentais.

Descrição das tarefas a executar:

3.2.3.Participação de terceiros no financiamento

A proposta/iniciativa:

◻    não prevê o cofinanciamento por terceiros

◻    prevê o cofinanciamento por terceiros estimado a seguir:

Dotações em milhões de EUR (três casas decimais)

3.3.Impacto estimado nas receitas

◻    A proposta/iniciativa não tem impacto financeiro nas receitas.

◻    A proposta/iniciativa tem o impacto financeiro a seguir descrito:

◻    nos recursos próprios

◻    nas outras receitas

indicar se as receitas são afetadas a rubricas de despesas ◻    

Em milhões de EUR (três casas decimais)

(1)    COM(2017)358.

(2)     https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/juncker-political-guidelines-speech_pt.pdf  

(3)    Diretiva 2008/99.

(4)    Regulamento (UE) n.º 1293/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 614/2007 (Texto relevante para efeitos do EEE)

(5)    Decisão 2005/370/CE

(6)    COM(2018)321.

(7)    Acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor de 13 de abril de 2016, JO L 123 de 12.5.2016, p. 1-14.

(8)    JO C de , p. .

(9)    JO C de , p. .

(10)    Regulamento (UE) n.º 1381/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» para o período de 2014 a 2020 (JO L 354 de 28.12.2013, p. 62).

(11)    Regulamento (UE) n.º 390/2014 do Conselho, de 14 de abril de 2014, que institui o programa «Europa para os Cidadãos» para o período de 2014-2020 (JO L 115 de 17.4.2014, p. 3).

(12)    Regulamento (UE) n.º 1381/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa «Direitos, Igualdade e Cidadania» para o período de 2014 a 2020 (JO L 354 de 28.12.2013, p. 62).

(13)    Regulamento (UE) n.º 1293/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE) e que revoga o Regulamento (CE) n. ° 614/2007 Texto relevante para efeitos do EEE.

(14)    [ JO C 373 de 20.12.2013, p. 1. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2013.373.1.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2013:373:TOC ]

(15)    Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.º 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(16)    Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312 de 23.12.95, p. 1).

(17)    Regulamento (Euratom, CE) n.º 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (JO L 292 de 15.11.96, p. 2).

(18)    Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (JO L 283 de 31.10.2017, p. 1).

(19)    Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (JO L 198 de 28.7.2017, p. 29).

(20)    Decisão 2013/755/UE do Conselho, de 25 de novembro de 2013, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à União Europeia (Decisão de Associação Ultramarina) (JO L 344 de 19.12.2013, p. 1).

(21)    Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55 de 28.2.2011, p. 13).

(22)    ABM: activity based management (gestão por atividades); ABB: activity based budgeting (orçamentação por atividades).

(23)    Referidos no artigo 58.º, n.º 2, alíneas a) ou b), do Regulamento Financeiro.

(24)    As explicações sobre as modalidades de gestão e as referências ao Regulamento Financeiro estão disponíveis no sítio BudgWeb: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_en.html

(25)    DD = dotações diferenciadas/DND = dotações não diferenciadas.

(26)    EFTA: Associação Europeia de Comércio Livre.

(27)    Assistência técnica e/ou administrativa e despesas de apoio à execução de programas e/ou ações da UE (antigas rubricas «BA»), bem como investigação direta e indireta.

(28)    AC = agente contratual; AL = agente local; PND = perito nacional destacado; TT = trabalhador temporário; JPD = jovem perito nas delegações.

(29)    Sublimite para o pessoal externo coberto pelas dotações operacionais (antigas rubricas «BA»)

(30)    No que diz respeito aos recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações sobre o açúcar), as quantias indicadas devem ser apresentadas em termos líquidos, isto é, quantias brutas após dedução de 20 % a título de despesas de cobrança.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas,30.5.2018

COM(2018) 384 final

ANEXOS

da Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que cria o programa «Justiça»

ANEXO I

Atividades do programa

Os objetivos específicos do programa, a que se refere o artigo 3.º, n.º 2, são prosseguidos mediante a prestação de apoio às seguintes atividades:

1.Sensibilização e divulgação de informações para melhorar o conhecimento das políticas e do direito da União, incluindo o direito material e processual, os instrumentos de cooperação judiciária, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, o direito comparado e as normas europeias e internacionais.

2.Aprendizagem mútua, partilha de boas práticas entre as partes interessadas, a fim de melhorar o conhecimento e o entendimento mútuos do direito civil e penal e dos sistemas judiciais e jurídicos dos diferentes EstadosMembros, incluindo o Estado de direito, e reforço da confiança mútua.

3.Atividades analíticas e de acompanhamento 1 para melhorar o conhecimento e a compreensão dos potenciais obstáculos ao bom funcionamento do espaço de justiça europeu e melhorar a aplicação do direito e das políticas da União nos EstadosMembros.

4.Formação das partes interessadas para melhorar o conhecimento das políticas e do direito da União, incluindo, nomeadamente, o direito material e processual, a utilização dos instrumentos de cooperação judiciária da UE, a jurisprudência relevante do Tribunal de Justiça da União Europeia, a linguagem jurídica e o direito comparado.

5.Desenvolvimento e manutenção de tecnologias da informação e das comunicações (TIC) para melhorar a eficiência dos sistemas judiciais e a cooperação através das TIC, incluindo a interoperabilidade transnacional dos sistemas e das aplicações.

6.Reforço da capacidade das principais redes a nível europeu e das redes judiciárias europeias, incluindo as estabelecidas pelo direito da União para assegurar a sua aplicação ou execução coerciva, para promover e continuar a desenvolver o direito da União, as metas e as estratégias políticas nos domínios abrangidos pelo programa e apoiar as organizações da sociedade civil ativas nos domínios por este abrangidos.

7.Aprofundamento dos conhecimentos sobre o programa, divulgação e transmissibilidade dos seus resultados e promoção da aproximação aos cidadãos, nomeadamente através da criação e do apoio aos gabinetes/redes de contacto nacionais do programa.

ANEXO II

Indicadores

O programa será acompanhado com base numa série de indicadores destinados a avaliar o grau de consecução dos seus objetivos gerais e específicos, na perspetiva de minimizar os encargos administrativos e financeiros. Para o efeito, devem ser recolhidos dados respeitantes aos seguintes indicadores-chave:

(1)    Estas atividades podem incluir, nomeadamente, a recolha de dados e de estatísticas, a definição de metodologias comuns e, se for caso disso, de indicadores ou parâmetros de referência, a realização de estudos, investigações, análises e inquéritos, a realização de avaliações, a realização de avaliações de impacto, a elaboração e a publicação de manuais, relatórios e material educativo.