COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 9.3.2018

COM(2018) 127 final

2018/0058(COD)

Proposta de

DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que concede assistência macrofinanceira suplementar à Ucrânia

{SWD(2018) 66 final}

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

·Justificação e objetivos da proposta

Nos últimos anos, a União Europeia reforçou consideravelmente a sua parceria com a Ucrânia, indo para além da mera cooperação bilateral e avançando progressivamente para a associação política e a integração económica. Ao promover o estabelecimento de relações políticas mais estreitas e de laços económicos mais fortes, assim como o respeito pelos valores comuns, o Acordo de Associação UE-Ucrânia assinado em 2014, que prevê a criação de uma zona de comércio livre abrangente e aprofundada (ZCLAA), constitui o principal instrumento da aproximação entre a Ucrânia e a UE. Algumas partes do acordo de associação têm sido aplicadas a título provisório desde 1 de novembro de 2014, tendo a ZCLAA entrado em vigor em 1 de janeiro de 2016. O acordo entrou em vigor em 1 de setembro de 2017, após ter sido ratificado pela Ucrânia e por todos os Estados-Membros da UE, e concluído pelo Conselho da UE em julho de 2017.

Não obstante a retoma do crescimento em 2016-2017, após a profunda recessão registada em 2014-2015, a economia ucraniana continua vulnerável aos choques externos. Este facto reflete-se na elevada dependência do país em relação às exportações de produtos de base, na reposição mais lenta que previsto das reservas de divisas e no elevado endividamento externo, em especial quando, em 2019, tiver de ser retomado o pagamento das euro-obrigações reestruturadas. Neste contexto, a prossecução do apoio dos parceiros internacionais da Ucrânia continua a ser fundamental.

Em março de 2015, o Fundo Monetário Internacional (FMI) aprovou um Mecanismo de Financiamento Alargado a favor da Ucrânia no valor de cerca de 17 500 milhões de USD, que terminará em março de 2019. A assistência financeira do FMI foi complementada por um apoio significativo da UE e dos Estados-Membros, de vários parceiros bilaterais (nomeadamente, EUA, Japão, Canadá e Suíça) e de outras instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e o Banco Europeu de Investimento (BEI). No entanto, visto que a retoma económica ainda é frágil e que subsistem vulnerabilidades, a Ucrânia terá de fazer face a necessidades de financiamento externo suplementares em 2018 e no início de 2019, que já foram estimadas pelo FMI em 4 500 milhões de USD (3 800 milhões de EUR 1 ).

Em 29 de novembro de 2017, o ministro das Finanças da Ucrânia, Oleksandr Danyliuk, transmitiu ao Vice-Presidente da Comissão Europeia Valdis Dombrovskis um pedido oficial de assistência macrofinanceira suplementar da UE. A assistência requerida contribuiria para cobrir as necessidades de financiamento externo do país e apoiar a execução das reformas.

Atendendo a esse pedido e tendo em conta a situação económica da Ucrânia, nomeadamente o surgimento de necessidades suplementares de financiamento externo, a Comissão Europeia decidiu apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de concessão de assistência macrofinanceira (AMF) suplementar à Ucrânia, com base no artigo 212.º do TFUE, no montante máximo de 1 000 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos de médio/longo prazo a desembolsar em duas parcelas.

A nova operação de AMF proposta complementaria as três operações de AMF anteriores (num valor global de 3 400 milhões de EUR), de que o país beneficiou desde o início da crise, em 2014. Ao abrigo dessas operações, foi desembolsado um total de 2 800 milhões de EUR, incluindo 1 600 milhões em 2014-2015 (ao abrigo das denominadas AMF I e II), assim como duas parcelas de 600 milhões de EUR cada, nomeadamente em julho de 2015 e em abril de 2017 (a título da AMF III). Uma terceira e última parcela, no montante de 600 milhões de EUR ao abrigo da AMF III, que estava dependente da execução das 21 medidas estratégicas acordadas com as autoridades ucranianas, não chegou a ser desembolsada. Embora a Ucrânia tenha cumprido muitos dos compromissos estratégicos associados a essa parcela do empréstimo, quatro das medidas em causa, incluindo duas relacionadas com o combate à corrupção, ainda não haviam sido executadas quando o período de disponibilidade da assistência chegou ao seu termo, em janeiro de 2018. Face a estas circunstâncias, a Comissão não pôde desembolsar a última parcela da AMF III, tendo esta sido oficialmente cancelada em 18 de janeiro de 2018.

O objetivo da AMF proposta é ajudar a Ucrânia a cobrir parte das suas necessidades de financiamento externo suplementares em 2018-2019, reduzindo os seus problemas com a balança de pagamentos e as dificuldades orçamentais a curto prazo. Além disso, a assistência da UE incentivaria a Ucrânia a intensificar os esforços de reforma, pois seria celebrado com as autoridades ucranianas um memorando de entendimento que estabeleceria medidas adequadas para apoiar o ajustamento económico e as reformas estruturais. A Comissão procurará chegar a um amplo consenso com as autoridades ucranianas, a fim de assegurar a apropriação por estas autoridades, aumentando assim as probabilidades de execução satisfatória das condições acordadas. As condições estratégicas deverão abranger as principais carências da economia e do sistema de governação económica da Ucrânia e coadunar-se com os compromissos de reforma assumidos pelo país no âmbito do acordo de associação, assim como dos outros instrumentos de apoio da UE e dos programas de ajustamento acordados com o FMI e com o Banco Mundial. É indispensável concretizar as principais reformas em matéria de governação e de luta contra a corrupção, para que a operação de AMF possa ser concluída com êxito.

Dada a aplicação incompleta pela Ucrânia do programa estratégico associado à operação AMF III, o que obrigou a Comissão a cancelar a última parcela do empréstimo em janeiro de 2018, importa estipular condições específicas para cada uma das duas parcelas da presente assistência. Mais concretamente, prevê-se repercutir na assistência as medidas não executadas no âmbito do programa anterior, do seguinte modo:

·Quanto à verificação das declarações de património dos funcionários públicos, a Comissão pretende insistir na criação de um sistema de verificação eficaz, inclusive através de software de verificação automática com acesso direto e automático às bases de dados e registos do Estado. No memorando a celebrar com a Ucrânia ao abrigo da nova operação de AMF, a Comissão exigiria, por conseguinte, a criação e colocação em funcionamento de um sistema de verificação automática, devendo um número significativo de declarações ser verificadas pelo sistema automatizado e ser atribuída prioridade aos quadros superiores.

·No que se refere à verificação dos dados a fornecer pelas empresas sobre os respetivos beneficiários efetivos e ao cumprimento das obrigações de comunicação das empresas, importa reconhecer que estas ainda estão a dar os primeiros passos a nível internacional, incluindo a nível da UE. A pedido da Ucrânia, poderão ser organizados intercâmbios de peritos com a UE, tendo em vista definir possíveis medidas para ajudar a Ucrânia a pôr em prática o mecanismo de verificação. Neste contexto, o memorando poderia estabelecer índices de referência concretos para o mecanismo de verificação, enquanto condição que deve ser satisfeita ao abrigo do programa de AMF.

·A proibição de exportação de madeira, incompatível com a inexistência de medidas restritivas das trocas comerciais, continua a vigorar, tendo ainda de ser debatida pela comissão parlamentar competente da Ucrânia a lei que a deverá revogar. A Comissão irá colaborar com as autoridades ucranianas a fim de encontrar uma solução para este problema mediante o recurso a instrumentos comerciais específicos, incluindo a eventual resolução de litígios bilaterais.

·A lei que cria o registo central dos créditos já foi adotada pelo parlamento ucraniano, em 6 de fevereiro de 2018, tendo entrado em vigor em 4 de março de 2018. Esta medida pode, por conseguinte, ser avaliada, não sendo pois necessário incluí-la no novo memorando.

Além disso, o memorando do novo programa estipula outras medidas que a Ucrânia deve aplicar para poder receber a primeira e segunda parcelas do empréstimo, nomeadamente medidas em matéria de gestão das finanças públicas que integram todos os programas estratégicos relacionados com a AMF. De um modo mais geral, a condicionalidade centrar-se-á num número limitado de setores principais que são cruciais para a estabilização macroeconómica do país.

Tal como descrito no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente proposta e com base, nomeadamente, na avaliação da situação política efetuada conjuntamente pela Comissão e pelo Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), a Comissão considera que estão reunidas as condições económicas e políticas prévias para a operação de AMF proposta.

·Contexto geral

A Ucrânia sofreu uma recessão profunda em 2014 e 2015, tendo o respetivo PIB sofrido uma contração de 6,6 % e de 9,8 %, respetivamente. Embora também reflita debilidades estruturais e macroeconómicas já antigas, a crise económica ficou a dever-se, em grande medida, à perda de confiança e aos danos infligidos à capacidade de produção pelo conflito provocado pelas ações desestabilizadoras da Rússia no leste do país. A combinação de uma resposta política forte com um volumoso pacote de apoio internacional ajudou a economia ucraniana a regressar ao crescimento em 2016 (2,3 %). A retoma prosseguiu em 2017, com um crescimento do PIB estimado em 2,2 %, apesar do impacto negativo do bloqueio comercial imposto em março de 2017 nas zonas não controladas pelo governo. A expansão da atividade económica em 2017 foi sobretudo impulsionada pelo investimento e pelo consumo das famílias, num contexto de melhoria da confiança e de aumento dos salários.

Apesar da crise económica, a Ucrânia realizou progressos significativos nos últimos três anos para consolidar as finanças públicas. O défice orçamental, incluindo o défice da companhia petrolífera e de gás Naftogaz, passou de 10 % do PIB em 2014 para apenas 2,4 % em 2016 (face ao objetivo de 3,7 % acordado para 2016 ao abrigo do programa do FMI). A execução orçamental continuou a ser muito positiva em 2017 em virtude do forte aumento da cobrança de impostos, do aumento dos dividendos pagos pelas empresas públicas e de fatores extraordinários como o confisco dos ativos congelados do ex-presidente Yanukovych (totalizando 1 % do PIB). Consequentemente, em 2017, o défice orçamental consolidado foi de cerca de 1,5 % do PIB. Os défices para-orçamentais, associados à recapitalização das empresas públicas e dos bancos, foram consideravelmente reduzidos, nomeadamente em virtude da eliminação do défice de exploração da Naftogaz. A consolidação orçamental, conjugada com a relativa estabilidade da taxa de câmbio desde 2016, contribuiu igualmente para a redução da dívida das administrações públicas para um valor estimado em 76 % do PIB no final de 2017 (face a 81 % no final de 2016).

O orçamento de 2018 prevê um défice orçamental de 2,4 % do PIB (em consonância com o limite máximo de 2,5 % previsto no programa do FMI), tendo por base uma estimativa de crescimento real de 3 % do PIB e uma inflação dos preços no consumidor de 9 %. A tendência desinflacionária registada entre a primavera de 2015 (60,9 % em abril de 2015) e meados de 2016 (6,9 % em junho de 2016) inverteu-se progressivamente. Desde então, o aumento da inflação (14,1 % em janeiro de 2018) tem sido impulsionado pelo aumento dos custos de produção e da procura (resultante dos aumentos salariais), assim como do aumento dos preços dos produtos alimentares (devido às geadas no início de 2017 que destruíram as culturas) e dos preços dos combustíveis. A crescente pressão inflacionista obrigou o banco central a aumentar as taxas de juro em 4,5 pontos percentuais cumulativamente desde outubro de 2017, tendo atingido 17 % em 2 de março de 2018.

No que se refere ao setor externo, o défice da balança de transações correntes agravou-se progressivamente (3,5 % do PIB em 2017) na sequência do acentuado ajustamento em baixa induzido pela crise económica (de 9 % do PIB em 2013 para 0,3 % em 2015). Esta situação ficou a dever-se principalmente à retoma das importações nos investimentos (em consonância com a melhoria da confiança das empresas) e ao forte aumento do consumo interno. O novo agravamento do défice da balança de transações correntes foi evitado graças à forte recuperação das exportações (17 % numa base anual, em 2017) num contexto de uma economia mundial em crescimento e de condições favoráveis das trocas comerciais. Aumentaram igualmente as entradas de capitais privados que não são investimento direto estrangeiro (IDE), nomeadamente em virtude da colocação de euro-obrigações no valor de 3 000 milhões de USD por parte do governo ucraniano em setembro de 2017. O apoio dos parceiros bilaterais e multilaterais da Ucrânia, juntamente com o ajustamento atual da balança de transações correntes e o regresso progressivo aos fluxos financeiros privados, ajudou a Ucrânia a repor o nível das suas reservas de divisas em 18 600 milhões de USD no final de janeiro de 2018, não obstante o reduzido IDE.

Apesar da melhoria da situação económica registada desde 2015, persistem algumas vulnerabilidades, nomeadamente a dependência do país em relação às exportações de produtos de base, a reposição mais lenta que o previsto das reservas de divisas e o elevado endividamento externo. Além disso, o clima político interno instável e a persistente ameaça de agravamento do conflito no leste do país são riscos que podem vir a comprometer a ainda tímida recuperação.

Tratando-se de um país exportador de produtos de base (os produtos agrícolas e metais representam cerca de 70 % das exportações de bens), a Ucrânia continua a ser particularmente vulnerável à deterioração das condições comerciais e às medidas adotadas pela Rússia para restringir o trânsito proveniente da Ucrânia. Com efeito, a queda dos preços dos produtos de base a nível mundial teve uma importância primordial nas crises da balança de pagamentos que afetaram a Ucrânia em 2009 e em 2014-2015.

O elevado endividamento externo é outra fonte de vulnerabilidade. Apesar do forte desendividamento dos setores bancário e empresarial desde a crise de 2014, em 1 de outubro de 2017 a dívida externa bruta ascendia a 117 300 milhões de USD (111 % do PIB), incluindo 47 500 milhões de USD de prazos curtos (45 % do PIB). Embora diga respeito sobretudo ao setor privado, não sendo responsabilidade direta do Estado, uma parte dessa dívida diz respeito a empresas públicas (por vezes garantidas pelo Estado) e, por conseguinte, representa um passivo contingente para as autoridades ucranianas. A dívida externa diretamente detida pelo Estado com prazo de vencimento de um ano foi substancialmente reduzida após a crise, dado as autoridades terem optado por recorrer a empréstimos de longo prazo das instituições financeiras internacionais, reescalonando cerca de 15 000 milhões de USD de empréstimos obrigacionistas (tanto diretamente detidos como garantidos) com a chamada operação da dívida realizada em novembro de 2015. A dívida continua, contudo, a ser relativamente elevada, sendo também elevadas as obrigações de reembolso no período 2018-2019.

As reservas permanecem inferiores ao previsto pelas normas de adequação do FMI, nomeadamente num contexto de elevado endividamento externo. Embora nos últimos três anos a Ucrânia tenha conseguido repor o nível das reservas brutas de divisas, o processo tem sido mais lento do que o inicialmente previsto pelo FMI. Elevando-se a 18 600 milhões de USD em finais de janeiro de 2018, as reservas continuam abaixo dos níveis anteriores à crise e ao nível previsto para o final de 2017, aquando do lançamento do programa do FMI (22 300 milhões de dólares). As reservas de divisas poderão ficar novamente sob pressão em 2018-2019, quando o país reembolsar mais de 12 000 milhões de USD (juros e capital) de dívida externa soberana e para-soberana. Este pico de reembolsos irá coincidir temporalmente com as eleições presidenciais e legislativas de 2019. Neste contexto, importa assegurar a reposição das reservas de divisas do país, podendo a AMF suplementar da UE ser utilizada para apoiar esses esforços, tanto diretamente (através dos desembolsos) como de forma indireta (enquanto catalisador dos fluxos de capitais privados e fator de reforço da confiança na moeda local).

Neste quadro, é fundamental que seja prosseguido o apoio do FMI e dos parceiros internacionais da Ucrânia, nomeadamente da UE. Desde o início da crise, os 17 500 milhões de USD do programa do Mecanismo de Financiamento Alargado para a Ucrânia, aprovado pelo FMI em março de 2015, já foram complementados por um apoio considerável dos parceiros bilaterais da Ucrânia e, nomeadamente, da UE. Outras instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, o BERD e o BEI, também intensificaram consideravelmente o apoio à transição económica do país. No entanto, uma vez que a economia ucraniana permanece fragilizada e exposta a uma série de vulnerabilidades, o FMI estima que o país tenha necessidades de financiamento externo suplementares, em 2018 e no início de 2019, de cerca de 4 500 milhões de USD (aproximadamente 3 800 milhões de EUR 2 ). A AMF proposta cobrirá 26,5 % do total do défice de financiamento suplementar. O Banco Mundial está igualmente a preparar um novo Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento, no montante de 800 milhões de USD, como contributo para suprir o défice de financiamento. Tendo em conta o potencial contributo do Banco Mundial, a AMF da UE deverá financiar 32 % do défice restante, no valor de 3 700 milhões de USD.

·Disposições em vigor no domínio da proposta

A AMF foi concedida à Ucrânia por três decisões distintas:

–Decisão do Conselho, de 12 de julho de 2002, relativa à concessão de assistência macrofinanceira suplementar à Ucrânia (2002/639/CE) 3

–Decisão n.º 646/2010/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2010, que concede assistência macrofinanceira à Ucrânia 4  

–Decisão do Conselho, de 14 de abril de 2014, relativa à concessão de assistência macrofinanceira à Ucrânia (2014/215/CE) 5

–Decisão (UE) 2015/601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de abril de 2015, que concede assistência macrofinanceira à Ucrânia 6  

·Coerência com outras políticas e com os objetivos da União

A AMF proposta é coerente com o compromisso da UE de apoiar a transição económica e política da Ucrânia. Além disso, é coerente com os princípios que regem a utilização do instrumento de AMF, incluindo o seu caráter excecional, a imposição de condições políticas prévias, a complementaridade, a condicionalidade e a disciplina financeira.

A assistência macrofinanceira proposta está em consonância com os objetivos da política europeia de vizinhança (PEV). Contribui para apoiar os objetivos da União Europeia de estabilidade e desenvolvimento económicos na Ucrânia e, de um modo geral, a resiliência dos países da Europa Oriental abrangidos pela PEV. Ao apoiar os esforços das autoridades ucranianas para criar um quadro macroeconómico estável e executar um ambicioso programa de reformas estruturais, a operação proposta aumenta o valor acrescentado do envolvimento global da UE no país, melhorando a eficácia das outras formas de assistência financeira da UE, incluindo as operações de apoio orçamental e de subvenções disponíveis no âmbito dos instrumentos de financiamento externos previstos pelo quadro financeiro plurianual para 2014-2020. A AMF agora proposta faz parte integrante do apoio internacional global concedido à Ucrânia e continuará a complementar a assistência prestada pelos outros doadores bilaterais e multilaterais.

A Ucrânia mantém estreitos laços económicos com a UE. O acordo de associação entre a UE e a Ucrânia entrou em vigor em 1 de setembro de 2017. As disposições relativas à zona de comércio livre abrangente e aprofundada (ZCLAA) têm sido aplicadas a título provisório desde 1 de janeiro de 2016, data em que a UE e a Ucrânia começaram a abrir reciprocamente os respetivos mercados de bens e serviços. A UE é o principal parceiro comercial da Ucrânia, tendo representado em 2016 40,6% (em valor) das trocas comerciais do país. As trocas comerciais bilaterais aumentaram ainda mais em 2017. As exportações da Ucrânia para a UE aumentaram 27,3 %, numa base anual, enquanto as importações procedentes da UE aumentaram 22,1 % (em valor).

2.ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA

·Síntese da ação proposta

A União Europeia irá disponibilizar à Ucrânia assistência macrofinanceira no montante global de 1 000 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos de médio/longo prazo, que contribuirão para satisfazer as suas necessidades de financiamento residuais durante o período 2018-19. Essa assistência será paga em duas parcelas. Se forem levadas a cabo atempadamente as medidas estratégicas associadas a cada parcela, o desembolso da primeira parcela terá lugar no segundo semestre de 2018 e o da segunda parcela no primeiro semestre de 2019. A assistência será gerida pela Comissão. Em consonância com o Regulamento Financeiro, serão aplicáveis disposições específicas sobre a prevenção de fraudes e outras irregularidades.

A Comissão e as autoridades ucranianas subscreverão um memorando de entendimento que estabelecerá as medidas de reforma estrutural associadas à operação de AMF proposta, incluindo aspetos de programação e de sucessão. Além disso, segundo a regra aplicável à AMF, os desembolsos ficarão dependentes da avaliação satisfatória da execução do programa do FMI e da continuação do recurso aos fundos do FMI por parte da Ucrânia.

·Base jurídica

A base jurídica da proposta é o artigo 212.º do TFUE.

·Princípio da subsidiariedade

O princípio da subsidiariedade é respeitado pois o objetivo de restabelecer a estabilidade macroeconómica a curto prazo na Ucrânia não pode ser realizado de forma suficiente apenas pelos Estados-Membros, podendo ser mais bem alcançado pela União Europeia. Os principais motivos prendem-se com as restrições orçamentais a nível nacional e com a necessidade de uma estreita coordenação entre doadores, a fim de maximizar a dimensão e a eficácia da assistência.

·Princípio da proporcionalidade

A proposta respeita o princípio da proporcionalidade: é limitada ao mínimo necessário para realizar os objetivos de estabilidade macroeconómica a curto prazo e não excede o necessário para esse efeito.

Segundo os cálculos da Comissão, baseados nas estimativas do FMI realizadas no âmbito do acordo de stand-by, o montante da assistência corresponde a cerca de 26,5 % das necessidades suplementares de financiamento para o período 2018-2019. Este importante compromisso é justificado: pela importância política da Ucrânia para a estabilidade na vizinhança europeia; pela associação política e integração económica entre o país e a UE, refletida no acordo de associação entre as duas partes que entrou em vigor em 1 de setembro de 2017; bem como pela difícil situação com que a Ucrânia continua a deparar-se, nomeadamente em consequência do conflito na parte oriental do país.

·Escolha dos instrumentos

O financiamento de projetos ou a assistência técnica não seriam instrumentos adequados para atingir os objetivos macroeconómicos. O principal valor acrescentado da AMF comparativamente com outros instrumentos da UE consiste na redução célere dos condicionalismos financeiros externos e no seu contributo para a criação de um quadro macroeconómico estável, promovendo, nomeadamente, a sustentabilidade da balança de pagamentos e da situação orçamental, assim como condições adequadas para as reformas estruturais. Ao contribuir para criar um enquadramento geral adequado para as políticas macroeconómicas e estruturais, a AMF pode aumentar a eficácia das ações financiadas na Ucrânia no âmbito de outros instrumentos financeiros da UE com objetivos mais precisos.

3.RESULTADOS DA CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

·Consulta das partes interessadas

No quadro da elaboração da presente proposta de AMF, os serviços da Comissão têm mantido um contacto permanente com as autoridades ucranianas, a fim de fomentar a apropriação do programa pelo país. Além disso, como a AMF faz parte integrante do apoio internacional concedido à estabilização económica da Ucrânia, a Comissão consultou igualmente os parceiros internacionais da Ucrânia, nomeadamente o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, que apoiam o país com importantes programas de financiamento.

·Obtenção e utilização de competências especializadas

A Comissão realizou, com o apoio de peritos externos, uma avaliação operacional da qualidade e fiabilidade dos circuitos financeiros públicos e dos procedimentos administrativos da Ucrânia, tendo o relatório final sido elaborado em agosto de 2014. Está prevista a realização de uma nova avaliação operacional no segundo trimestre de 2018, a fim de analisar os últimos desenvolvimentos.

·Avaliação de impacto

A assistência macrofinanceira da UE constitui um instrumento excecional de emergência para enfrentar dificuldades graves da balança de pagamentos em países terceiros. Por conseguinte, a proposta de AMF não exige a realização de uma avaliação de impacto, em conformidade com as Orientações sobre Legislar Melhor da Comissão [SWD(2015) 111 final], uma vez que existe um imperativo político de avançar rapidamente devido à situação de emergência, que requer resposta célere.

De modo geral, as propostas de AMF da Comissão baseiam-se nos ensinamentos retirados das avaliações ex post de operações anteriormente realizadas pela UE no quadro da política de vizinhança. A AMF e o programa de ajustamento e de reformas económicas a ela inerente contribuirão para reduzir as necessidades de financiamento da Ucrânia a curto prazo, apoiando simultaneamente as medidas estratégicas destinadas a reforçar, a médio prazo, a situação orçamental e da balança de pagamentos do país e a criar as condições para um crescimento sustentável.

4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL

A assistência projetada será concedida sob a forma de empréstimos e financiada através da contração de empréstimos pela Comissão em nome da UE. O seu custo orçamental corresponde ao provisionamento, à taxa de 9 %, dos montantes pagos ao fundo de garantia para empréstimos externos da UE, inscritos na rubrica orçamental 01 03 06 («Provisionamento do Fundo de Garantia»). No pressuposto de que o desembolso da primeira parcela, no valor de 500 milhões de EUR, terá lugar em 2018 e o da segunda, igualmente no valor de 500 milhões de EUR, ocorrerá em 2019, e em consonância com as normas que regem o mecanismo do fundo de garantia, o provisionamento terá cabimento nos orçamentos para 2020 (45 milhões de EUR) e 2021 (45 milhões de EUR).

Com base nas projeções atuais relativas à utilização da rubrica orçamental 01 03 06, a Comissão considera que o impacto orçamental da operação de AMF a favor da Ucrânia pode ser consentido.

5.ELEMENTOS FACULTATIVOS

·Cláusula de reexame/revisão/caducidade

A proposta inclui uma cláusula de caducidade. A assistência macrofinanceira proposta será disponibilizada por um período de dois anos e meio, a contar do primeiro dia após a entrada em vigor do memorando de entendimento.

2018/0058 (COD)

Proposta de

DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

que concede assistência macrofinanceira suplementar à Ucrânia

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 212.º, n.º 2,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,

Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,

Considerando o seguinte:

(1)    As relações entre a União Europeia e a Ucrânia continuam a desenvolver-se no âmbito da Política Europeia de Vizinhança e da Parceria Oriental. Em 1 de setembro de 2017, entrou em vigor um acordo de associação entre a UE e a Ucrânia, que prevê uma zona de comércio livre abrangente e aprofundada (ZCLAA).

(2)    Desde a primavera de 2014 que a Ucrânia leva a cabo um ambicioso programa de reformas destinado a estabilizar a economia e melhorar a vida dos seus cidadãos. A Ucrânia e a União definiram conjuntamente um programa de reformas (o denominado Programa de Associação, atualizado pela última vez em março de 2015). A luta contra a corrupção, assim como a realização de reformas constitucionais, eleitorais e judiciais estão entre as principais prioridades desse programa.

(3)    Para além do apoio político, em março de 2014, a UE comprometeu-se a contribuir com um pacote financeiro de valor superior a 11 000 milhões de EUR para apoiar a estabilização económica e a realização de reformas na Ucrânia, incluindo 1 600 milhões de EUR de assistência macrofinanceira ao abrigo da Decisão 2002/639/CE 7 do Conselho, da Decisão 646/2010/UE 8 do Parlamento Europeu e do Conselho, assim como da Decisão 2014/215/UE 9 do Conselho. Dada a dimensão das necessidades de financiamento externo da Ucrânia, em abril de 2015 foram-lhe disponibilizados 1 800 milhões de EUR suplementares de assistência macrofinanceira ao abrigo da Decisão (UE) 2015/601 10 do Parlamento Europeu e do Conselho.

(4)    Desde maio de 2014, a Ucrânia recebeu da União 2 810 milhões de EUR de assistência macrofinanceira, incluindo 1 200 milhões de EUR dos 1 800 milhões de EUR disponíveis ao abrigo da Decisão (UE) 2015/601 do Parlamento Europeu e do Conselho. A terceira e última parcela, no valor de 600 milhões de EUR, da assistência macrofinanceira concedida ao abrigo da Decisão (UE) 2015/601 foi cancelada em 18 de janeiro de 2018, por a Ucrânia não ter cumprido na íntegra o programa de reformas estruturais associado a esta parcela.

(5)    Em 11 de março de 2015, o Fundo Monetário Internacional aprovou um Mecanismo de Financiamento Alargado a favor da Ucrânia, com a duração de quatro anos e uma verba de aproximadamente 17 500 milhões de USD, para apoiar o programa de ajustamento económico e de reformas do país, dos quais 8 500 milhões de USD foram desembolsados em 2015-2017. A assistência financeira do FMI foi complementada por um apoio significativo de outros parceiros bilaterais (incluindo a União e os seus Estados-Membros, os EUA, o Japão e o Canadá). Outras instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e o Banco Europeu de Investimento (BEI), também intensificaram consideravelmente a atividade de apoio à transição económica da Ucrânia.

(6)    Na sequência da missão técnica de novembro de 2017, o FMI reviu as estimativas quanto às necessidades de financiamento externo da Ucrânia, tendo identificado necessidades de financiamento suplementares no valor de 4 500 milhões de USD para 2018 e 2019. As necessidades de financiamento superam o montante dos fundos autorizados até à data pela comunidade internacional, que inclui a assistência macrofinanceira da União ao abrigo da Decisão 2002/639/CE do Conselho, da Decisão 646/2010/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, da Decisão 2014/215/UE do Conselho, assim como da Decisão (UE) 2015/601 do Parlamento Europeu e do Conselho.

(7)    Em novembro de 2017, dada a persistência da difícil situação económica e financeira do país, as autoridades ucranianas solicitaram à União assistência macrofinanceira suplementar.

(8)    Na reunião do Conselho de Associação UE-Ucrânia de 8 de dezembro de 2017, a União reafirmou o seu apoio aos importantes esforços de reforma empreendidos pela Ucrânia, nomeadamente a concessão de assistência financeira associada a progressos concretos em termos de reformas.

(9)    Uma vez que se trata de um país abrangido pela Política Europeia de Vizinhança, a Ucrânia deve ser considerada elegível para receber assistência macrofinanceira da União.

(10)    A assistência macrofinanceira da União é um instrumento financeiro de caráter excecional de apoio não vinculado e não especificado à balança de pagamentos, que visa responder às necessidades urgentes de financiamento externo do beneficiário e apoiar a execução de um programa estratégico com base em medidas de ajustamento e de reforma estrutural robustas e imediatas destinadas a melhorar a situação da balança de pagamentos a curto prazo.

(11)    Atendendo a que a balança de pagamentos da Ucrânia ainda apresenta um défice residual de financiamento externo significativo, não obstante os recursos facultados pelo FMI e por outras instituições multilaterais, considera-se que a assistência macrofinanceira a conceder pela União a este país constitui, nas atuais circunstâncias excecionais, uma resposta adequada ao pedido formulado pela Ucrânia para receber apoio à estabilização económica, em conjugação com o programa do FMI. A assistência macrofinanceira da União apoiará a estabilização económica e a agenda de reformas estruturais do país, complementando os recursos disponibilizados ao abrigo do acordo financeiro do FMI.

(12)    A assistência macrofinanceira da União deverá ter por objetivo apoiar o restabelecimento de uma situação de financiamento externo sustentável para a Ucrânia, apoiando deste modo o seu desenvolvimento económico e social.

(13)    A determinação do montante da assistência macrofinanceira da União baseia-se numa avaliação quantitativa e exaustiva das necessidades residuais de financiamento externo da Ucrânia e tem em conta a sua capacidade de autofinanciamento com recursos próprios, designadamente as reservas internacionais de que dispõe. A assistência macrofinanceira da União deve complementar os programas e recursos disponibilizados pelo FMI e pelo Banco Mundial. A determinação do montante da assistência tem igualmente em conta as contribuições financeiras previstas dos doadores bilaterais e multilaterais e a necessidade de assegurar uma repartição equitativa dos encargos entre a União e os demais doadores, bem como a mobilização preexistente de outros instrumentos de financiamento externo da União na Ucrânia e o valor acrescentado da contribuição global da União.

(14)    A Comissão deve assegurar que a assistência macrofinanceira da União seja jurídica e materialmente consentânea com os princípios e objetivos essenciais, bem como as medidas fundamentais tomadas nos diferentes domínios de ação externa e com as demais políticas aplicáveis da União.

(15)    A assistência macrofinanceira da União deve apoiar a sua política externa relativamente à Ucrânia. Os serviços da Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa deverão colaborar estreitamente durante toda a operação de assistência macrofinanceira, a fim de assegurar a coordenação e a coerência da política externa da União.

(16)    A assistência macrofinanceira da União deverá contribuir para o empenho da Ucrânia nos valores que partilha com a União, designadamente a democracia, o Estado de direito, a boa governação, o respeito pelos direitos humanos, o desenvolvimento sustentável e a redução da pobreza, bem como os compromissos assumidos no que respeita aos princípios de um comércio aberto, regulamentado e justo.

(17)    Uma condição prévia para a concessão da assistência macrofinanceira da União é que a Ucrânia deve respeitar os mecanismos democráticos efetivos, nomeadamente um sistema parlamentar pluripartidário, e o Estado de direito, bem como assegurar o respeito pelos direitos humanos. Além disso, os objetivos específicos da assistência macrofinanceira da União deverão reforçar a eficiência, transparência e responsabilização dos sistemas de gestão das finanças públicas da Ucrânia e promover as reformas estruturais destinadas a apoiar o crescimento sustentável e inclusivo, a criação de emprego e a consolidação orçamental. Tanto o cumprimento das condições prévias como a realização desses objetivos devem ser regularmente acompanhados pela Comissão e pelo Serviço Europeu para a Ação Externa.

(18)    A fim de garantir uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União no quadro da assistência macrofinanceira, a Ucrânia deve tomar medidas adequadas de prevenção e luta contra a fraude, a corrupção e outras irregularidades relacionadas com essa assistência. Além disso, deve tomar providências que permitam a realização de inspeções pela Comissão e de auditorias pelo Tribunal de Contas.

(19)    A assistência macrofinanceira da União é disponibilizada sem prejuízo dos poderes do Parlamento Europeu e do Conselho enquanto autoridade orçamental.

(20)    O montante da provisão necessária para a assistência macrofinanceira deverá ser compatível com as dotações orçamentais inscritas no quadro financeiro plurianual.

(21)    A assistência macrofinanceira da União deve ser gerida pela Comissão. A fim de assegurar que o Parlamento Europeu e o Conselho possam acompanhar a execução da presente decisão, a Comissão deve informá-los regularmente sobre a evolução da assistência, facultando-lhes os documentos pertinentes.

(22)    A fim de assegurar condições uniformes para a execução da presente decisão, devem ser atribuídas competências de execução à Comissão. Essas competências devem ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho 11 .

(23)    A assistência macrofinanceira da União ficará sujeita a condições de política económica, a estabelecer num memorando de entendimento. Para assegurar condições uniformes de aplicação, e por motivos de eficiência, devem ser atribuídas à Comissão competências para negociar essas condições com as autoridades ucranianas, sob supervisão do Comité dos Representantes dos Estados-Membros, nos termos do Regulamento (UE) n.º 182/2011. Nos termos do referido regulamento, o procedimento consultivo deve aplicar-se, regra geral, a todos os casos não previstos nesse mesmo regulamento. Considerando o impacto potencialmente importante de uma assistência superior a 90 milhões de EUR, convém recorrer ao procedimento de exame para as operações que ultrapassem esse limiar. Considerando o montante da assistência macrofinanceira da União à Ucrânia, o procedimento de exame deverá aplicar-se à adoção do memorando de entendimento e a qualquer redução, suspensão ou cancelamento da assistência,

ADOTARAM A SEGUINTE DECISÃO:

Artigo 1.º

1.A União coloca à disposição da Ucrânia assistência macrofinanceira num montante máximo de 1 000 milhões de EUR (a seguir designada «assistência macrofinanceira da União»), destinada a apoiar a estabilização económica e o programa de reformas aprofundadas deste país. A assistência deve contribuir para a cobertura das necessidades da balança de pagamentos da Ucrânia, indicadas no programa do FMI.

2.A assistência macrofinanceira da União é integralmente concedida à Ucrânia sob a forma de empréstimos. A Comissão fica habilitada a contrair, em nome da União, um empréstimo nos mercados de capitais ou junto de instituições financeiras no montante dos fundos necessários e a emprestar os fundos assim obtidos à Ucrânia. Os empréstimos têm um prazo máximo de vencimento de 15 anos, em média.

3.O desembolso da assistência macrofinanceira da União deve ser gerido pela Comissão de forma consentânea com os acordos ou memorandos celebrados entre o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Ucrânia, respeitando os princípios e objetivos essenciais das reformas económicas definidos no Acordo de Associação UE-Ucrânia, incluindo a ZCLAA, acordados no âmbito da Política Europeia de Vizinhança (PEV).

A Comissão deve informar regularmente o Parlamento Europeu e o Conselho da evolução da assistência macrofinanceira da União, incluindo os desembolsos, transmitindo-lhes, em tempo útil, os documentos pertinentes.

4.A assistência macrofinanceira da União é disponibilizada pelo período de dois anos e meio a contar do dia seguinte à entrada em vigor do memorando de entendimento referido no artigo 3.º, n.º 1.

5.Se, durante o período de desembolso da assistência macrofinanceira da União, as necessidades de financiamento da Ucrânia diminuírem consideravelmente em relação às projeções iniciais, a Comissão, atuando nos termos do procedimento de exame a que se refere o artigo 7.º, n.º 2, deve reduzir o montante da assistência, suspendê-la ou cancelá-la.

Artigo 2.º

1.Uma condição prévia para a concessão da assistência macrofinanceira da União é que a Ucrânia deve respeitar os mecanismos democráticos efetivos, nomeadamente um sistema parlamentar pluripartidário e o Estado de direito, e garantir o respeito pelos direitos humanos.

2.A Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa devem verificar o cumprimento desta condição prévia durante todo o período da assistência macrofinanceira da União.

3.Os n.os 1 e 2 do presente artigo devem ser aplicados em conformidade com a Decisão 2010/427/UE do Conselho 12 .

Artigo 3.º

1.A Comissão deve definir claramente, segundo o procedimento de exame previsto no artigo 7.º, n.º 2, e de acordo com as autoridades ucranianas, as condições financeiras e de política económica, centradas nas reformas estruturais e na solidez das finanças públicas, a que fica sujeita a assistência macrofinanceira da União, a estabelecer em memorando de entendimento, que deve incluir um calendário para o cumprimento das referidas condições. As condições financeiras e de política económica estabelecidas no memorando de entendimento devem ser compatíveis com os acordos e memorandos referidos no artigo 1.º, n.º 3, incluindo os programas de ajustamento macroeconómico e de reformas estruturais executados pela Ucrânia com o apoio do FMI.

2.As condições a que se refere o n.º 1 visam, em especial, aumentar a eficiência, transparência e responsabilização dos sistemas de gestão das finanças públicas da Ucrânia, nomeadamente no que respeita à utilização da assistência macrofinanceira da União. Na definição das medidas, são igualmente tidos em conta os progressos realizados na abertura recíproca dos mercados, no desenvolvimento de um comércio equitativo e regulamentado e noutras prioridades que relevem da política externa da União. Os progressos verificados na realização desses objetivos serão regularmente acompanhados pela Comissão.

3.As modalidades financeiras da assistência devem ser especificadas num contrato de empréstimo a celebrar entre a Comissão e as autoridades ucranianas.

4.A Comissão deve verificar periodicamente o cumprimento das condições estabelecidas no artigo 4.º, n.º 3, nomeadamente a conformidade das políticas económicas da Ucrânia com os objetivos da assistência macrofinanceira da União. Para o efeito, a Comissão deve trabalhar em estreita coordenação com o FMI e o Banco Mundial e, se for caso disso, com o Parlamento Europeu e o Conselho.

Artigo 4.º

1.Sob reserva das condições a que se refere o n.º 3, a assistência macrofinanceira da União será disponibilizada pela Comissão em duas parcelas de empréstimo. O valor de cada parcela será fixado no memorando de entendimento a que se refere o artigo 3.º.

2.Quando necessário, serão constituídas provisões para os montantes da assistência macrofinanceira da União, nos termos do Regulamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 do Conselho 13 .

3.A Comissão decide o desembolso das parcelas sob reserva do cumprimento de todas as seguintes condições:

(a)Condição prévia estabelecida no artigo 2.º;

(b)Resultado satisfatório contínuo na execução de um programa de políticas que inclua medidas sólidas de ajustamento e de reformas estruturais, apoiadas por um mecanismo de crédito não cautelar do FMI; bem como

(c)Execução satisfatória das condições financeiras e de política económica acordadas no memorando de entendimento.

O desembolso da segunda parcela só pode ser efetuado, em princípio, três meses depois do desembolso da primeira.

4.Se a Comissão constatar que as condições previstas no n.º 3 não estão a ser cumpridas, deve suspender temporariamente ou cancelar o desembolso da assistência macrofinanceira da União. Nesse caso, a Comissão informa o Parlamento Europeu e o Conselho dos motivos dessa suspensão ou cancelamento.

5.A assistência macrofinanceira da União é transferida para o Banco Nacional da Ucrânia. Sem prejuízo das disposições a acordar no memorando de entendimento, nomeadamente da confirmação das necessidades residuais de financiamento orçamental, os fundos da União podem ser transferidos para o Ministério das Finanças da Ucrânia enquanto beneficiário final.

Artigo 5.º

1.As operações de contração e concessão de empréstimos associadas à assistência macrofinanceira da União são efetuadas em EUR com a mesma data-valor e não envolvem a União na alteração dos prazos de vencimento nem a expõem a qualquer risco cambial ou de taxa de juro, ou a qualquer outro risco comercial.

2.Se as circunstâncias o permitirem, e a pedido da Ucrânia, a Comissão pode tomar as medidas necessárias para assegurar a inclusão, nas condições de concessão do empréstimo, de uma cláusula de reembolso antecipado, devendo as condições das operações de contração de empréstimos ter uma cláusula correspondente.

3.Caso as circunstâncias permitam melhorar as taxas de juro e a Ucrânia o solicitar, a Comissão pode decidir proceder ao refinanciamento da totalidade ou de parte dos seus empréstimos iniciais, ou reestruturar as respetivas condições financeiras. As operações de refinanciamento e de reestruturação são realizadas nos termos dos n.os 1 e 4 e não podem ter por efeito a prorrogação do prazo de vencimento dos empréstimos em causa nem o aumento do montante do capital em dívida à data do refinanciamento ou da reestruturação.

4.Todos os custos relacionados com as operações de contração e concessão de empréstimos em que a União incorrer ao abrigo da presente decisão serão suportados pela Ucrânia.

5.A Comissão informa o Parlamento Europeu e o Conselho da evolução das operações a que se referem os n.os 2 e 3.

Artigo 6.º

1.A assistência macrofinanceira da União é executada nos termos do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 14 do Parlamento Europeu e do Conselho e do Regulamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 15 da Comissão.

2.A assistência macrofinanceira da União é executada em regime de gestão direta.

3.O contrato de empréstimo referido no artigo 3.º, n.º 3, deve incluir disposições que:

(a)Assegurem que a Ucrânia verifica regularmente se o financiamento concedido a partir do orçamento da União é corretamente utilizado, toma as medidas adequadas para prevenir irregularidades e fraudes e, se necessário, intenta ações judiciais para recuperar os fundos concedidos ao abrigo da presente decisão que tenham sido objeto de apropriação indevida;

(b)Assegurem a proteção dos interesses financeiros da União, em especial medidas específicas de prevenção e luta contra a fraude, a corrupção e outras irregularidades que afetem a assistência macrofinanceira da União, em conformidade com os Regulamentos (CE, Euratom) n.º 2988/95 16 do Conselho, (Euratom, CE) n.º 2185/96 17 do Conselho e (UE, Euratom) n.º 883/2013 18 do Parlamento Europeu e do Conselho;

(c)Autorizem expressamente a Comissão, incluindo o Organismo Europeu de Luta Antifraude, ou os seus representantes, a efetuar controlos, designadamente verificações e inspeções no local;

(d)Autorizem expressamente a Comissão e o Tribunal de Contas a efetuar auditorias, durante e após o período de disponibilização da assistência macrofinanceira da União, nomeadamente auditorias documentais e auditorias no local, tais como avaliações operacionais;

(e)Assegurem o direito da União ao reembolso antecipado do empréstimo caso se verifique que, na gestão da assistência macrofinanceira da União, a Ucrânia participou em atos de fraude ou corrupção, ou outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União.

4.Antes da execução da assistência macrofinanceira da União, a Comissão deve verificar, por meio de avaliações operacionais, a fiabilidade das convenções financeiras da Ucrânia, os procedimentos administrativos e os mecanismos de controlo interno e externo aplicáveis à assistência.

Artigo 7.º

1.A Comissão é assistida por um comité. Este é um comité na aceção do Regulamento (UE) n.º 182/2011.

2.Sempre que se remeta para o presente número, aplica-se o artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011.

Artigo 8.º

1.Até 30 de junho de cada ano, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação da presente decisão no ano anterior, que inclua uma avaliação dessa aplicação. Esse relatório deve:

(a)Analisar os progressos realizados na prestação da assistência macrofinanceira da União;

(b)Avaliar a situação e as perspetivas económicas da Ucrânia, bem como os progressos realizados na aplicação das medidas a que se refere o artigo 3.º, n.º 1;

(c)Indicar o nexo entre as condições de política económica fixadas no memorando de entendimento, o desempenho económico e orçamental corrente da Ucrânia e as decisões de desembolso das parcelas da assistência macrofinanceira da União tomadas pela Comissão.

2.A Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho, no prazo de dois anos a contar do termo do período de disponibilização referido no artigo 1.º, n.º 4, um relatório de avaliação ex post sobre os resultados e a eficiência da assistência macrofinanceira da União já concedida, bem como sobre o seu contributo para a realização dos objetivos da assistência.

Artigo 9.º

A presente decisão entra em vigor no terceiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

Feito em Bruxelas, em

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA

1.    CONTEXTO DA PROPOSTA/INICIATIVA

1.1.    Denominação da proposta/iniciativa

Assistência macrofinanceira à Ucrânia

1.2.    Domínio(s) de intervenção abrangido(s) segundo a estrutura ABM/ABB 19  

Domínio de intervenção:    Título 01 - Assuntos Económicos e Financeiros

Atividade:    03 – Questões Económicas e Financeiras Internacionais

1.3.    Natureza da proposta/iniciativa

X A proposta/iniciativa refere-se a uma nova ação 

1.4.    Objetivos

1.4.1.    Objetivo(s) estratégico(s) plurianual(is) da Comissão visado(s) pela proposta/iniciativa

«Um novo impulso para o emprego, o crescimento e o investimento: promover a prosperidade para além das fronteiras da UE»

As atividades conexas da DG ECFIN incidem no seguinte:

(a)Apoiar a estabilidade macrofinanceira e promover reformas que favoreçam o crescimento no exterior da UE, nomeadamente através de diálogos económicos periódicos com os principais parceiros e da prestação de assistência macrofinanceira; bem como

(b)Acompanhar o processo de alargamento, a execução da Política de Vizinhança da UE e as prioridades da UE em outros países terceiros através da realização de análises económicas e avaliações e aconselhamento em matéria de políticas.

1.4.2.    Objetivo(s) específico(s) e atividade(s) ABM/ABB em causa

Objetivo específico: «Promover a prosperidade para além das fronteiras da UE»

Atividade(s) ABM/ABB em causa Assuntos Económicos e Financeiros Internacionais.

1.4.3.    Resultados e impacto esperados

A assistência proposta consiste na concessão à Ucrânia de um empréstimo da UE no valor máximo de 1 000 milhões de EUR, destinado a contribuir para a sustentabilidade da sua balança de pagamentos. A assistência, a desembolsar em duas parcelas, visa ajudar o país a ultrapassar a sua difícil conjuntura económica e as suas dificuldades em matéria de balança de pagamentos. Permitirá igualmente promover reformas estruturais destinadas a reforçar o crescimento económico sustentável e a melhorar a gestão das finanças públicas.

1.4.4.    Indicadores de resultados e de impacto

As autoridades devem informar regularmente os serviços da Comissão da evolução de um conjunto de indicadores e apresentar um relatório exaustivo sobre o cumprimento das condições políticas acordadas, previamente ao desembolso de qualquer das parcelas da assistência.

Os serviços da Comissão continuarão a acompanhar a gestão das finanças públicas, na sequência da avaliação operacional dos circuitos financeiros e procedimentos administrativos da Ucrânia durante o segundo trimestre de 2108. A Delegação da UE na Ucrânia também prestará regularmente informações sobre os aspetos pertinentes para o acompanhamento da assistência. Os serviços da Comissão manter-se-ão em estreito contacto com o FMI e o Banco Mundial, a fim de colher ensinamentos das intervenções destas instituições na Ucrânia.

A proposta de decisão legislativa prevê a apresentação de um relatório anual ao Parlamento Europeu e ao Conselho, incluindo uma avaliação da execução desta operação. No prazo de dois anos a contar do termo do período de execução, será levada a cabo uma avaliação ex post independente da assistência macrofinanceira.

1.5.    Justificação da proposta/iniciativa

1.5.1.    Necessidade(s) a satisfazer a curto ou a longo prazo

O desembolso da assistência dependerá da satisfação dos pré-requisitos de caráter estratégico e da realização de progressos satisfatórios na aplicação de um acordo de financiamento entre a Ucrânia e o FMI. Além disso, a Comissão e as autoridades ucranianas devem chegar a acordo sobre as condições estratégicas específicas consagradas no memorando de entendimento.

1.5.2.    Valor acrescentado da participação da UE

Ao ajudar o país a reforçar a sua resiliência económica externa, a AMF proposta contribuirá para promover a estabilidade macroeconómica e as reformas económicas do país. Ao complementar os recursos disponibilizados por outros instrumentos da UE, pelas instituições financeiras internacionais e por outros doadores, contribuirá para a eficácia geral do pacote de apoio financeiro acordado pela comunidade internacional de doadores na sequência da crise.

O programa proposto contribuirá ainda para o reforço do empenhamento do governo na realização das reformas. Este resultado será alcançado, nomeadamente, através do cumprimento de um conjunto adequado de condições para o desembolso da assistência. Num contexto mais lato, o programa mostrará aos outros países da região a vontade de a UE apoiar os países que optem inequivocamente por realizar reformas políticas numa conjuntura económica difícil.

1.5.3.    Lições tiradas de experiências anteriores semelhantes

Desde 2004 foram realizadas quinze avaliações ex post de operações de assistência macrofinanceira. Essas avaliações concluíram que as operações de AMF contribuem efetivamente, ainda que modesta e indiretamente por vezes, para a melhoria da sustentabilidade externa e da estabilidade macroeconómica e para a realização de reformas estruturais no país beneficiário. Na maioria dos casos, a AMF teve um efeito positivo sobre a balança de pagamentos do país beneficiário e contribuiu para aliviar os condicionalismos orçamentais, tendo ainda favorecido um crescimento económico ligeiramente mais elevado.

Em 2017, uma avaliação independente examinou o valor acrescentado, o impacto, a conceção e a execução de duas operações de AMF anteriormente realizadas na Ucrânia (AMF I e AMF II, num total de 1 610 milhões de EUR desembolsados no período 2014-2015), tendo constatado que foram pertinentes, eficazes e eficientemente levadas a cabo. As principais conclusões dessa avaliação foram que, em parte devido à rapidez da sua mobilização, a AMF teve um impacto positivo na economia ucraniana, ajudando a estabilizar a situação financeira e a evitar a adoção de medidas que teriam tido um grave impacto social negativo (nomeadamente novos cortes na despesa pública). Contribuiu igualmente para os esforços de reforma envidados pelo país.

1.5.4.    Coerência e eventual sinergia com outros instrumentos relevantes

A UE é um dos principais doadores à Ucrânia, apoiando as suas reformas económicas, estruturais e institucionais, assim como a sociedade civil ucraniana. O objetivo é manter o nível atual de apoio (até 200 milhões de EUR por ano) em subvenções durante o período 2018-2020, sob condição de o país continuar a efetuar progressos a nível das reformas. Para além de apoiar as reformas económicas e administrativas, a assistência da UE visará melhorar o acesso ao ensino, ao emprego e aos cuidados de saúde por parte dos cidadãos ucranianos, em especial os mais vulneráveis, incluindo os afetados pelo conflito no leste do país.

O principal valor acrescentado da AMF, em comparação com outros instrumentos da UE, consistirá em contribuir para a criação de um quadro macroeconómico estável, promovendo nomeadamente uma situação sustentável a nível orçamental e da balança de pagamentos, bem como um enquadramento adequado para as reformas estruturais. A AMF não presta um apoio financeiro regular, devendo ser suspensa logo que a situação financeira externa do país tenha regressado a uma trajetória sustentável.

A AMF destina-se igualmente a complementar as intervenções das instituições financeiras internacionais, nomeadamente os programas de ajustamento e de reformas apoiados pelo FMI e pelo Banco Mundial.

1.6.    Duração da ação e impacto financeiro

X Proposta/iniciativa de duração limitada

X    Proposta/iniciativa com uma vigência de 2 anos e meio a contar da data de entrada em vigor do memorando de entendimento, em conformidade com o artigo 1.º, n.º 4, da decisão.

X    Impacto financeiro no período compreendido entre 2018 e 2021

1.7.    Modalidade(s) de gestão prevista(s) 20  

X Gestão centralizada direta pela Comissão

2.    MEDIDAS DE GESTÃO

2.1.    Disposições em matéria de acompanhamento e prestação de informações

A assistência tem caráter macroeconómico e foi concebida para ser compatível com o programa económico apoiado pelo FMI. O acompanhamento da ação pelos serviços da Comissão incidirá nos progressos realizados a nível da execução do acordo com o FMI e das medidas específicas de reforma a acordar com as autoridades ucranianas no quadro de um memorando de entendimento (ver igualmente ponto 1.4.4).

2.2.    Sistema de gestão e de controlo

2.2.1.    Riscos identificados

A operação de AMF proposta comporta riscos fiduciários, estratégicos e políticos.

Existe o risco de poder ser utilizada de forma fraudulenta. Uma vez que a AMF não foi concebida para financiar despesas específicas por parte da Ucrânia (contrariamente ao financiamento de projetos, por exemplo), este risco relaciona-se com fatores como a qualidade geral dos sistemas de gestão do Banco Nacional da Ucrânia e do Ministério das Finanças, dos procedimentos administrativos, das funções de controlo e supervisão, da segurança dos sistemas informáticos e da adequação das capacidades em termos de auditoria interna e externa.

Um segundo risco decorre da possibilidade de incumprimento da Ucrânia face aos compromissos financeiros assumidos perante a UE (incumprimento ou risco de crédito), em virtude, por exemplo, de uma nova deterioração significativa da balança de pagamentos e da situação orçamental do país.

Outro risco importante da operação resulta da situação geopolítica regional, nomeadamente do conflito que subsiste na parte oriental do país, que constitui um importante fator dissuasor da entrada de capitais privados no país. Um agravamento da situação geopolítica regional poderia ter uma incidência negativa na estabilidade macroeconómica da Ucrânia, comprometendo a execução do programa do FMI e o pagamento e/ou reembolso da AMF proposta. As relações ainda tensas entre a Ucrânia e a Rússia, um dos seus principais mercados de exportação, tem igualmente um impacto negativo na recuperação económica do país.

A nível interno, os principais riscos resultam do contexto político complexo e da existência de importantes interesses instalados que não favorecem a realização de reformas. Isto poderá prejudicar a execução das reformas, nomeadamente na perspetiva das eleições legislativas de 2019 e, consequentemente, dificultar a execução da AMF proposta e, nomeadamente, ter repercussões nos progressos efetuados na execução do programa do FMI.

2.2.2.    Meio(s) de controlo previsto(s)

A assistência macrofinanceira estará sujeita a procedimentos de verificação, controlo e auditoria sob a responsabilidade da Comissão, nomeadamente pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e pelo Tribunal de Contas Europeu.

2.2.3.    Custos e benefícios dos controlos e taxa provável de incumprimento

Os custos de base, para a Comissão, dos métodos de verificação e de controlo, bem como o custo da avaliação operacional dos circuitos financeiros e administrativos, prévia à operação, são descritos no quadro 3.2.1. Existem ainda custos relacionados com o Tribunal de Contas Europeu e com eventuais intervenções do OLAF. Além de facilitar a avaliação dos riscos de uma utilização abusiva dos fundos, a avaliação operacional fornece também informações úteis sobre as reformas necessárias no domínio da gestão das finanças públicas. No que respeita à provável taxa de incumprimento, tendo em conta a experiência das operações realizadas desde a criação do instrumento de assistência macrofinanceira, pode considerar-se que existe um risco reduzido de incumprimento (não reembolso do empréstimo ou utilização abusiva dos fundos).

2.3.    Medidas de prevenção de fraudes e irregularidades

Serão tomadas diversas medidas para atenuar os riscos de utilização abusiva dos fundos.

Em primeiro lugar, o Acordo de Empréstimo estabelecerá um conjunto de disposições relativas à inspeção, à prevenção da fraude, às auditorias e à recuperação de fundos em caso de fraude ou corrupção. Prevê-se igualmente que a assistência esteja subordinada a uma série de condições estratégicas específicas, principalmente no domínio da gestão das finanças públicas, com vista a aumentar a eficiência, a transparência e a responsabilização. Além disso, os fundos associados à assistência serão transferidos para uma conta específica do Banco Nacional da Ucrânia.

Além disso, em consonância com os requisitos estabelecidos no Regulamento Financeiro, os serviços da Comissão procederão a uma avaliação operacional dos circuitos financeiros e administrativos na Ucrânia a fim de verificar se os procedimentos em vigor para a gestão da assistência no âmbito do programa, incluindo a assistência macrofinanceira, oferecem garantias adequadas. A avaliação abrangerá domínios como a elaboração e a execução do orçamento, o controlo interno das finanças públicas, auditoria interna e externa, adjudicação de contratos públicos, gestão da dívida pública e de tesouraria, bem como a independência do banco central. As conclusões preliminares da empresa de consultoria que participa nessa avaliação operacional serão recebidas no segundo trimestre de 2018. A evolução neste domínio será atentamente acompanhada pela Delegação da UE em Kiev. A Comissão recorre ainda ao apoio orçamental a fim de ajudar as autoridades ucranianas a melhorarem os seus sistemas de gestão das finanças públicas, sendo esses esforços fortemente apoiados por outros doadores.

Por último, a assistência será objeto de procedimentos de verificação, controlo e auditoria sob a responsabilidade da Comissão, nomeadamente pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e pelo Tribunal de Contas Europeu.

3.    IMPACTO FINANCEIRO ESTIMADO DA PROPOSTA/INICIATIVA

3.1.    Rubrica(s) do quadro financeiro plurianual e rubrica(s) orçamental(is) de despesas envolvida(s)

Rubricas orçamentais existentes

01 03 02 Assistência macrofinanceira

01 03 06 Provisionamento do Fundo de Garantia

Segundo a ordem das rubricas do quadro financeiro plurianual e das respetivas rubricas orçamentais.

01 03 06 – Segundo a proposta da Comissão, o Fundo de Garantia relativo às ações externas será providenciado em conformidade com o Regulamento relativo a esse Fundo 24 , utilizando as dotações abrangidas pela rubrica orçamental 01 03 06 («Provisionamento do Fundo de Garantia») a uma taxa de 9 % do total das obrigações em dívida. O montante do provisionamento, calculado no início do exercício «n», corresponde à diferença entre o montante-objetivo e os ativos líquidos do Fundo no final do exercício «n-1». Esse montante é inscrito no exercício «n» no projeto de orçamento «n+1», sendo efetivamente pago numa operação no início do exercício «n+1» a partir da rubrica orçamental «Provisionamento do Fundo de Garantia» (01 03 06). Por conseguinte, a fração efetivamente desembolsada a ter em conta no montante-objetivo no final do exercício «n-1» para efeitos de cálculo do provisionamento do Fundo é de 9 % (ou seja, no máximo 90 milhões de EUR).

Novas rubricas orçamentais, cuja criação é solicitada: Não aplicável.

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3.2.    Impacto estimado nas despesas

3.2.1.    Síntese do impacto estimado nas despesas

Em milhões de EUR (3 casas decimais)

Se o impacto da proposta/iniciativa incidir sobre mais de uma rubrica:

em milhões de EUR (três casas decimais)

em milhões de EUR (três casas decimais)

3.2.2.    Impacto estimado nas dotações operacionais

◻    A proposta/iniciativa não requer a utilização de dotações operacionais

X A proposta/iniciativa implica a utilização de dotações operacionais, como explicitado de seguida:

Dotações de autorização em milhões de EUR (três casas decimais)

3.2.3.    Impacto estimado nas dotações de natureza administrativa

3.2.3.1.    Síntese

◻    A proposta/iniciativa não implica a utilização de dotações de natureza administrativa

X A proposta/iniciativa implica a utilização de dotações de natureza administrativa, como explicitado de seguida:

em milhões de EUR (três casas decimais)

As dotações administrativas necessárias serão cobertas pelas dotações da DG já afetadas à gestão da ação e/ou reafetadas no interior da DG, complementadas, caso necessário, com eventuais dotações adicionais que sejam atribuídas à DG gestora no quadro do processo anual de atribuição e no limite das disponibilidades orçamentais.

3.2.3.2.     Necessidades estimadas de recursos humanos

◻    A proposta/iniciativa não implica a utilização de recursos humanos.

X A proposta/iniciativa implica a utilização de recursos humanos, tal como explicitado de seguida:

As estimativas devem ser expressas em termos de equivalente a tempo completo

XX constitui o domínio de intervenção ou título em causa.

As necessidades de recursos humanos serão cobertas pelos efetivos da DG já afetados à gestão da ação e/ou reafetados internamente a nível da DG, complementados, caso necessário, por eventuais dotações adicionais que sejam atribuídas à DG gestora no quadro do processo anual de atribuição e no limite das disponibilidades orçamentais.

Descrição das tarefas a executar:

3.2.4.    Compatibilidade com o atual quadro financeiro plurianual

X A proposta/iniciativa é compatível com o atual quadro financeiro plurianual.

3.2.5.    Participação de terceiros no financiamento

X A proposta/iniciativa não prevê o cofinanciamento por terceiros.

3.3.    Impacto estimado nas receitas

X A proposta/iniciativa não tem impacto financeiro nas receitas

(1)    Todas as conversões efetuadas no presente documento têm por base uma taxa de câmbio EUR/USD de 1,19.

(2)    Todas as conversões efetuadas no presente documento têm por base uma taxa de câmbio EUR/USD de 1,19.

(3)    JO L 209 de 6.8.2002, p. 22.

(4)    JO L 179 de 14.7.2010, p. 1.

(5)    JO L 111 de 15.4.2014, p. 85.

(6)    JO L 100 de 17.4.2015, p. 1.

(7)    Decisão 2002/639/CE do Conselho, de 12 de julho de 2012, relativa à concessão de assistência macrofinanceira suplementar à Ucrânia , JO L 209 de 6.8.2002, p. 22.

(8)    Decisão n.º 646/2010/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2010, que concede assistência macrofinanceira à Ucrânia, JO L 179 de 14.7.2010, p. 1.

(9)    Decisão 2014/215/UE do Conselho, de 14 de abril de 2014, que concede assistência macrofinanceira à Ucrânia, JO L 111 de 15.4.2014, p. 85.

(10)    Regulamento (UE) n.º 2015/601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de abril de 2015, JO L 100 de 17.4.2012, p. 1.

(11)    Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão (JO L 55 de 28.2.2011, p. 13).

(12)    Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do Serviço Europeu para a Ação Externa (JO L 201 de 3.8.2010, p. 30).

(13)    Regulamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, que institui um Fundo de Garantia relativo às ações externas (JO L 145 de 10.6.2009, p. 10).

(14)    Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

(15)    Regulamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).

(16)    Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312 de 23.12.1995, p. 1).

(17)    Regulamento (CE, Euratom) n.º 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (JO L 292 de 15.11.1996, p. 2).

(18)    Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.º 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(19)    ABM: Activity Based Management (gestão por atividades) – ABB: Activity Based Budgeting (orçamentação por atividades).

(20)    As explicações sobre as modalidades de gestão e as referências ao Regulamento Financeiro estão disponíveis no sítio BudgWeb: http://www.cc.cec/budg/man/budgmanag/budgmanag_en.html

(21)    DD = dotações diferenciadas/DND = dotações não diferenciadas.

(22)    EFTA: Associação Europeia de Comércio Livre.

(23)    Países candidatos e, se for o caso, países potencialmente candidatos dos Balcãs Ocidentais.

(24)    Regulamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, que institui um Fundo de Garantia relativo às ações externas, JO L 145 de 10.6.2009, p. 10.

(25)    Tal como descrito no ponto 1.4.2. «Objetivo(s) específico(s)…».

(26)    O ano N é o do início da aplicação da proposta/iniciativa.

(27)    Assistência técnica e/ou administrativa e despesas de apoio à execução de programas e/ou ações da UE (antigas rubricas «BA»), bem como investigação direta e indireta.

(28)    AC = agente contratual; AL = agente local; PND = perito nacional destacado; TT = trabalhador temporário; JPD = jovem perito nas delegações.

(29)    Sublimite para o pessoal externo coberto pelas dotações operacionais (antigas rubricas «BA»)