28.12.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 487/1

Relator:

Etele BARÁTH

1.1.

O CESE considera que importa estabelecer uma governação europeia coordenada e orientada para o desenvolvimento, que vise contribuir para a construção de uma Europa renovada, forte e pacífica. Cabe reforçar a coordenação, eventualmente dotando a governação de novos métodos de organização.

1.2.

Cumpre repor o desenvolvimento dinâmico da economia mediante progressos coordenados, bem como consolidar os alicerces do bem-estar social e da democracia, a coexistência das diferentes culturas e o pleno respeito do ambiente.

1.3.

O CESE salienta que a aplicação coerente do princípio da parceria visa favorecer a participação das partes interessadas no planeamento e na execução dos investimentos dos fundos da União Europeia. Essa participação reforçará o compromisso coletivo a favor dos investimentos e permitirá recorrer em maior medida aos conhecimentos especializados. Tornará mais eficaz a execução dos projetos, aumentará a transparência e contribuirá para prevenir as fraudes e os abusos.

1.4.

São necessários objetivos e uma estratégia simples e acessíveis, assim como um projeto único de longo prazo para a Europa (estratégia da UE 2030-50). Cabe confirmar que a criação de uma Europa inovadora, viável e inclusiva continua a ser um objetivo estratégico primordial da União. Para o efeito, os objetivos da COP 21 (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável) também devem ser integrados no projeto.

1.5.

Os programas de desenvolvimento devem ser objeto de melhor coordenação. A elaboração de programas e instrumentos de desenvolvimento a curto, médio e longo prazo devem ter por base um conjunto de objetivos concisos. Por «instrumentos» entende-se o conjunto de medidas políticas, jurídicas, organizacionais e financeiras.

1.6.

A fim de melhorar a coordenação, o CESE preconiza a utilização, ao serviço dos objetivos europeus comuns, dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) tradicionais, bem como dos projetos, orientados para o mercado e que mobilizam também capitais privados, no âmbito do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Para o efeito, é importante coordenar os objetivos e a regulamentação relativa à sua execução.

1.7.

O CESE propõe que o principal instrumento ao serviço de uma governação central orientada para o desenvolvimento e reforçada seja o Semestre Europeu, assente na Análise Anual do Crescimento, o qual deverá igualmente prever os meios para influenciar de forma contínua o Projeto Europa e acompanhar atentamente a sua evolução. Desta forma, o Semestre Europeu poderia desempenhar também funções dos sistemas destinados a criar um ambiente social que garanta o bem-estar.

1.8.

O controlo da eficácia da governação orientada para o desenvolvimento também se poderia basear, a par do indicador de desempenho do PIB já adotado e de natureza essencialmente económica, num indicador de resultado («resultado interno bruto») que o complementasse, refletindo igualmente a sustentabilidade e abrangendo sobretudo fatores sociais e ambientais.

1.9.

É necessária uma coordenação estreita e a criação de um método aberto de cooperação entre os Estados-Membros. Importa efetuar certas adaptações com base na experiência adquirida até à data nos processos de desenvolvimento.

1.10.

Há que consolidar os instrumentos jurídicos e financeiros. O desempenho da governação orientada para o desenvolvimento dependerá do dinamismo da economia, do aumento do capital mobilizado, de um sistema de investimento mais eficaz, de uma mão de obra mais qualificada e do grau de inovação das empresas. Todavia, o seu principal objetivo a mais longo prazo é criar bem-estar e uma sociedade renovada e garantir um ambiente melhorado e sustentável.

1.11.

Impõe-se uma implementação partilhada a vários níveis. Paralelamente à reforma em curso (programa REFIT), é importante que se desenvolvam os instrumentos jurídicos e administrativos da governação orientada para o desenvolvimento. A este respeito, há que reforçar substancialmente os instrumentos de nível intermédio, isto é, os instrumentos de coordenação do desenvolvimento macrorregional. Além disso, o papel das regiões funcionais, das cidades, das zonas urbanas, das conurbações, das áreas metropolitanas e das redes assume um valor considerável no quadro do Projeto Europa.

1.12.

Um dos principais elementos de uma governação orientada para o desenvolvimento a longo prazo é a continuidade. É necessário coordenar as condições que determinam o cariz cíclico das políticas, dos processos de programação, assim como do planeamento orçamental prospetivo. A atividade de desenvolvimento implica uma análise contínua, controlo e correções.

1.13.

É crucial informar devidamente o público, promover a sua participação, desenvolver a comunicação e o marketing político e apresentar corretamente os resultados concretos e os pontos fracos.

1.14.

O CESE tem defendido sempre o reforço da participação democrática. No tocante ao método aberto de cooperação, há que garantir a participação dos parceiros económicos e sociais e das ONG a todos os níveis — o que, a nível europeu, deve ser concomitante com a valorização do papel do CESE.

1.15.

Como já indicado no seu parecer de 2012 (1), o CESE apoia a iniciativa da Comissão Europeia relativa à criação de um código de conduta europeu sobre parcerias (CCEP), que tem por objetivo fornecer aos Estados-Membros um quadro de parceria em matéria de planeamento e de execução. A conceção que os parceiros têm da Europa contribuirá para definir os objetivos e favorecer a sua identificação e melhorará a eficiência da execução dos planos.

1.16.

O CESE salienta a necessidade de ir para além das regras em matéria de parceria assentes em propostas e boas práticas e especificar amplamente os requisitos mínimos que as autoridades dos Estados-Membros deverão satisfazer sob pena de incorrerem em sanções.

1.17.

O CESE recomenda que os Estados-Membros sejam obrigados a criar sistemas de financiamento eficientes destinados a reforçar as capacidades dos parceiros. Esses sistemas não se devem limitar a formações e à divulgação de informações, devendo abranger igualmente o desenvolvimento de redes de parceria e a criação de instrumentos de participação efetiva.

1.18.

O CESE insta veementemente a Comissão Europeia a reforçar a cooperação com as redes de parceria europeias. Cabe-lhe instituir um sistema de financiamento que contribua para o funcionamento das redes europeias de ONG ativas na política regional, em particular no tocante ao controlo dos processos nacionais e à garantia de retorno da informação.

2.1.1.

A União Europeia é forte, mas continua a enfrentar uma crise multifacetada e renovada, como demonstrado claramente pelo Brexit. A crise económica de 2008 pôs termo à euforia suscitada pelo alargamento do início dos anos 2000 e inverteu, em vários países, o processo de recuperação.

2.1.2.

A crise económica, e mais concretamente a redução dos investimentos daí decorrente, abalou a unidade baseada no crescimento que existia entre os Estados-Membros e provocou tensões políticas, económicas e sociais crescentes. Não obstante o objetivo fundamental da União, as disparidades de desenvolvimento entre os Estados-Membros estão a acentuar-se.

2.1.3.

A continuação da imposição de políticas de austeridade severas a países afetados por um elevado nível de dívida pública e externa e por défices orçamentais contribui para aumentar ainda mais a clivagem entre os países mais avançados e os que estão a braços com a austeridade. São necessárias novas políticas para combinar, por um lado, o crescimento económico e o controlo do défice orçamental e, por outro, políticas eficazes de inclusão social.

2.1.4.

A pobreza, a precariedade laboral e o desemprego atingiram níveis inaceitáveis. A ausência de perspetivas para os jovens representa um obstáculo de vulto para o futuro renovável da Europa.

2.1.5.

A União Europeia perdeu o seu estatuto de destino atraente para os investidores e ganhou uma reputação de morosidade. No tocante aos investimentos produtivos, está progressivamente a perder terreno em relação aos Estados Unidos e a alguns dos seus Estados-Membros, como a Alemanha e o Reino Unido. Os países mais atrasados refreiam os mais dinâmicos. A necessidade de interdependência mútua está a diminuir. Em alguns países, não obstante um excedente orçamental considerável, o fosso está a agravar-se devido à redução dos investimentos produtivos, o que acentua ainda mais o atraso das regiões mais pobres. A reação é lenta e burocrática.

2.1.6.

As conquistas fundamentais da União, como a área do euro ou o espaço Schengen, surgem atualmente, num contexto dominado pela crise dos migrantes e o terrorismo, como fatores de divisão em vez de elementos de coesão. Em inúmeros países, a UE está a ser instrumentalizada em nome de guerras políticas internas.

2.1.7.

Os níveis de desenvolvimento das regiões não estão a convergir. Medida em PIB, a disparidade entre as regiões mais desenvolvidas e as mais atrasadas em termos de desenvolvimento é de 14 para 1. Alguns países, entre os quais alguns dos grandes beneficiários, utilizam os fundos que lhes são atribuídos em vez dos respetivos instrumentos estatais e mecanismos de investimento, tendo a sua contribuição nacional sido reduzida para níveis mínimos, claramente abaixo dos objetivos iniciais. Os conselhos da competitividade recentemente criados poderiam, com os seus instrumentos, contribuir de forma significativa para a convergência dos níveis de desenvolvimento das regiões.

2.1.8.

Os cidadãos e os agentes económicos, sociais e não governamentais (ONG) europeus perderam uma visão de futuro, tendo-se afastado do processo político para se concentrarem cada vez mais em si próprios. Encaram a UE como uma instituição rígida, que carece de flexibilidade e é incapaz de se renovar.

2.1.9.

A União Europeia, sobretudo devido ao seu fraco desempenho e à debilidade do seu sistema institucional no domínio do desenvolvimento, não está em condições de mobilizar os recursos necessários para alcançar os seus objetivos, que aliás estão fragmentados.

2.1.10.

Não há uma visão de futuro, uma vontade política nem uma capacidade de governação partilhadas. O método de coordenação é desadequado e obsoleto, os instrumentos jurídicos carecem de impacto ou são dificilmente utilizáveis, a participação das organizações e o apoio social são fracos, designadamente devido a uma comunicação deficiente.

2.1.11.

A estratégia de desenvolvimento a longo prazo da União até 2020 já não tem o alcance suficiente nem é realista, para além de estar fragmentada e ser incapaz de orientar os processos nos quadros metodológicos atuais. Entretanto, o facto de se terem em linha de conta os dezassete grandes ODS adotados em matéria de sustentabilidade do desenvolvimento permitiu à Comissão Europeia iniciar, no quadro de uma estratégia complexa a longo prazo, uma análise do sistema e dos instrumentos de governação.

2.2.1.

É neste contexto que a nova Comissão Europeia, apoiada pelo Parlamento Europeu, lançou um novo paradigma de desenvolvimento económico. Os objetivos definidos — a criação de emprego e a promoção do crescimento, a realização do mercado único europeu, a simplificação do sistema de regulação económica, a consolidação dos progressos prioritários da UE, o mercado da energia, o apoio aos investimentos no mercado e nos serviços digitais, o tratamento prioritário das redes intelectuais e físicas para interligar a Europa e o reforço da responsabilidade ambiental — podem conferir uma nova e importante dinâmica à economia.

2.2.2.

O Semestre Europeu e as suas componentes constituem um sistema que ultrapassa o quadro da governação económica. Importa reforçar o papel dos objetivos socioambientais a longo prazo no âmbito do mecanismo do Semestre Europeu.

2.2.3.

O programa prioritário destinado a consolidar plenamente o sistema financeiro da área do euro não é, por um lado, satisfatório e, por outro, vem reforçar o receio muito real de se assistir a um ulterior agravamento das disparidades entre os países europeus. A definição de objetivos de desenvolvimento a nível europeu poderia atenuar a paralisia de uma Europa a duas velocidades.

2.2.4.

Atualmente, o processo de desenvolvimento é determinado por dois grandes conjuntos de instrumentos económico-financeiros muito distintos, cada um dotado do seu próprio procedimento. Importa reforçar a sua complementaridade desde a fase de coordenação dos objetivos.

2.2.5.

Trata-se, em primeiro lugar, dos tradicionais Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), inscritos nos Tratados, que se destinam a favorecer a coesão social, económica e territorial. Assumem a forma de auxílios ao investimento e ao desenvolvimento e são atualizados em permanência ao passo que a sua natureza se mantém inalterada. Estão disponíveis graças à redistribuição do orçamento da União financiado pelas contribuições dos Estados-Membros. Em certos casos, os beneficiários destes fundos não lhes dão o justo valor sob o argumento de que lhes «são devidos». Por ocasião da revisão intercalar do período corrente até 2020, impõe-se a adoção de uma nova regulamentação para favorecer a complementaridade acima mencionada.

2.2.6.

O segundo conjunto de instrumentos é o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), destinado a executar o novo Plano Juncker. Trata-se de um novo instrumento financeiro orientado para o mercado que oferece a possibilidade de apoiar o capital de risco, mobiliza fundos públicos, bancários e privados, e cujo montante ainda poderá ser aumentado. O mecanismo de governação implementado deverá tornar-se um elemento integrante da governação orientada para o desenvolvimento. A harmonização destes dois sistemas de financiamento deverá igualmente ocorrer ao nível de cada Estado-Membro.

2.2.7.

Quando comparados com estes sistemas de financiamento, os outros instrumentos financeiros que funcionam bem são instrumentos diversificados, adaptados às respetivas missões, mas de volume limitado e subordinados a objetivos específicos. Os quadros do Projeto Europa poderão ser objeto de uma coordenação estreita e sistemática.

2.2.8.

Até à data, ainda não se aplicaram os meios diretos que poderiam favorecer a consecução dos objetivos (pouco numerosos e desarticulados entre si) da estratégia «Europa 2020», na ótica de melhorar a coordenação. Na ausência de tais meios, coloca-se, todavia, a questão de saber se é possível coordenar adequadamente o desenvolvimento da UE. Importa, por conseguinte, que o planeamento da interação entre os diferentes instrumentos também conste dos objetivos do novo plano para o período após 2020.

2.2.9.

É necessário que os onze objetivos temáticos do quadro financeiro plurianual que rege os FEEI, bem como os dez objetivos principais do Plano Juncker, que apenas vagamente coincide com os anteriores, e as respetivas normas financeiras e regulamentares contribuam desde já para a realização da estratégia «Europa 2020». São ainda de acrescentar os dezassete critérios de referência dos ODS em matéria de sustentabilidade, determinantes para o futuro. As missões no âmbito do processo de programação para o período após 2020 deverão apoiar-se num número reduzido de objetivos claros e concisos.

2.2.10.

De momento, os diferentes mecanismos associados aos objetivos, bem como os diversos prazos e datas de início e de fim levam a que nenhum objetivo seja transparente ou compreensível, nem que possa ser facilmente monitorizado pelos agentes económicos e sociais e a sociedade civil. A ausência de sinergias ou de interações entre os diferentes objetivos reduz consideravelmente a eficácia dos instrumentos e dos investimentos. Há que reforçar as sinergias entre o FEIE e a estratégia «Europa 2020» renovada, elaborando uma nova Estratégia UE 2030-2050 (Projeto Europa).

2.2.11.

Enquanto os fundos estruturais são acompanhados de mecanismos de preparação, de execução, de controlo e de análise muito burocráticos, tanto centralizados como descentralizados, e há um grande número de agências a nível da União para assegurar a sua execução, o novo mecanismo de governação do recente FEIE não se insere no quadro da Comissão Europeia e a sua nova estrutura organizacional assenta nas necessidades associadas ao clima financeiro e de investimento. A coordenação destas duas grandes estruturas implica a criação de um instrumento estratégico e de um novo sistema de governação (2).

2.2.12.

A criação de um novo sistema de governação orientada para o desenvolvimento pode resultar numa coordenação reforçada e numa cooperação aberta entre os parceiros em causa.

2.2.13.

Para melhorar a eficácia e a eficiência dos FEEI, é necessário reforçar a estrutura institucional da parceria e alargá-la, no quadro do direito de participação pública, a todos os cidadãos europeus. Com efeito, importa garantir-lhes a possibilidade de aceder a informação pertinente, de participar nas decisões de planeamento e execução, bem como de dar a sua opinião no que diz respeito aos projetos de programas, concursos públicos e relatórios de avaliação.

3.1.

O CESE já abordou a questão do princípio da parceria e formulou propostas pormenorizadas a esse respeito em vários pareceres.

3.1.1.

No parecer adotado em 2010 (3), o CESE salientou que a regulamentação em vigor deixava uma margem demasiado grande a uma interpretação do conceito de parceria a nível nacional e que a Comissão Europeia deveria, por isso, desempenhar um papel mais forte e muito mais proativo enquanto guardiã do princípio da parceria. Reputou essencial que todos os programas operacionais garantissem aos parceiros os recursos de assistência técnica necessários para o reforço das suas capacidades. Argumentou a favor de um regresso a programas de iniciativas da UE orientados para a inovação social e o desenvolvimento local.

3.1.2.

No seu parecer de 2012 (4), o CESE subscreveu a iniciativa da Comissão Europeia destinada a criar um código de conduta europeu sobre parcerias. Manifestou as preocupações da sociedade civil organizada relativamente à não observância do princípio da parceria e sugeriu a criação de um sistema de controlo da parceria gerido pelos próprios parceiros. Propôs que se condicionasse a celebração dos acordos de parceria com os Estados-Membros a uma aplicação correta do código de conduta e que, para o efeito, se complementassem os recursos dos programas operacionais com incentivos financeiros. Reiterou ainda as suas recomendações relativas ao reforço das capacidades dos parceiros.

3.2.

A legislação relativa à política de coesão prevê a instituição do chamado «código de conduta europeu sobre parcerias» (CCEP), que contém princípios orientadores e boas práticas.

3.3.

A experiência adquirida no contexto da implementação do CCEP revelou que determinados países não aplicaram formalmente as disposições do código no âmbito dos processos nacionais de programação e da transformação da estrutura institucional de execução.

3.4.

Em vários países, não se concedeu aos parceiros tempo suficiente para emitir uma opinião relativamente aos documentos relevantes. Não foram associados de forma substancial às principais decisões estratégicas, como as relativas à definição de prioridades ou às dotações financeiras. Não foi criado qualquer mecanismo ou instrumento especial de comunicação e de participação para promover a participação ativa.

3.5.

As análises realizadas por várias ONG (5) demonstraram que, em alguns países, os requisitos relativos à seleção dos parceiros chamados a ter assento nos comités de acompanhamento foram formalmente respeitados sem que, no entanto, a representatividade e cobertura temática tivessem sido sempre asseguradas. O intercâmbio de informações entre as autoridades de gestão e os membros dos comités de acompanhamento está longe de ser perfeito.

3.6.

Por conseguinte, as autoridades responsáveis pelas questões horizontais, como, por exemplo, os ministérios do Ambiente, não obtiveram assento em vários comités de acompanhamento pertinentes. As autoridades de gestão não se esforçam muito por associar os parceiros da sociedade civil que representam os princípios horizontais ao planeamento dos convites à apresentação de projetos e à avaliação das propostas.

3.7.

Em alguns países, as intervenções destinadas ao reforço das capacidades dos parceiros são insuficientes. Com efeito, limitam-se em grande medida às formações e ao reembolso dos custos de viagem, ao passo que várias propostas do CCEP relativas, por exemplo, ao desenvolvimento de redes e à coordenação, ou ainda à cobertura das despesas de peritos necessários para assegurar uma participação efetiva do parceiro, continuam por aplicar.

3.8.

A Comissão Europeia e os Estados-Membros não dedicaram atenção suficiente à utilização dos instrumentos do método de desenvolvimento local de base comunitária (CLLD) durante a primeira metade do período orçamental.

3.9.

O CESE considera necessário proceder a um exame geral das práticas em matéria de parceria. Tal exame deve incluir igualmente uma avaliação da aplicação dos procedimentos de planeamento e da estrutura institucional de execução e avaliar em que medida o sistema regulamentar em vigor pode resultar numa parceria eficaz. Os parceiros devem participar ativamente no processo de avaliação.