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Document 52016DC0112
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN COURT OF AUDITORS, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Member States' Replies to the European Court of Auditors' 2014 Annual Report
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU, AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Respostas dos Estados-Membros ao relatório anual do Tribunal de Contas – exercício de 2014
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU, AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Respostas dos Estados-Membros ao relatório anual do Tribunal de Contas – exercício de 2014
COM/2016/0112 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 26.2.2016
COM(2016) 112 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU, AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU
Respostas dos Estados-Membros ao relatório anual do Tribunal de Contas – exercício de 2014
{SWD(2016) 48 final}
ÍNDICE
1 Âmbito do relatório
2 Principais características do relatório de 2014 do TCE
3 Resumo das respostas dos Estados-Membros
3.1 Medição dos resultados relativos ao desempenho
3.2 Tipos de erros quantificáveis - infrações às regras relativas aos auxílios estatais e às regras aplicáveis à contratação pública
3.3 Boa gestão financeira
4. Conclusão
RELATÓRIO DA COMISSÃO
Respostas dos Estados-Membros ao Relatório Anual do Tribunal de Contas – exercício de 2014
1Âmbito do relatório
Em conformidade com o artigo 162.º. n.º 5, do Regulamento Financeiro 1 , na sequência da publicação do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício orçamental de 2014, a Comissão informou devidamente os EstadosMembros dos elementos relevantes do relatório.
Esta informação foi apresentada sob a forma de uma carta e três anexos a preencher por cada Estado-Membro, acompanhados de orientações para a elaboração e apresentação das respostas aos questionários. Do anexo I constava um questionário sobre os pontos do relatório relativos a cada Estado-Membro; do anexo II constava um questionário sobre as constatações de auditoria respeitantes a cada EstadoMembro; do anexo III constava um questionário sobre as constatações pontuais relativas à gestão partilhada para a declaração de fiabilidade (DAS) de 2014.
No relatório deste ano, foram identificados três temas principais, que a seguir se apresentam: 1) Medição dos resultados relativos ao desempenho; 2) Tipos de erros quantificáveis – infrações às regras relativas aos auxílios estatais e às regras aplicáveis à contratação pública; 3) Boa gestão financeira. O relatório é também acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão que inclui as respostas dos Estados-Membros aos anexos I e III.
2Principais características do relatório de 2014 do TCE
Relativamente ao relatório anual de 2014, o Tribunal atualizou a sua abordagem de auditoria e a estrutura do relatório. A principal alteração na sua abordagem prende-se com a quantificação das infrações graves às regras aplicáveis à contratação pública e o correspondente ajustamento dos números de 2013 e 2012, a fim de assegurar a comparabilidade dos resultados 2 . A nova estrutura do relatório - capítulos 5 a 9 -reflete as rubricas do Quadro Financeiro Plurianual (QFP).
Nos resultados da auditoria relativa ao exercício de 2014, o Tribunal referiu que as contas estavam isentas de inexatidões materiais, pelo que emitiu um parecer favorável sobre a fiabilidade das contas 3 , como tem vindo a fazer desde 2007. No que se refere às despesas, o Tribunal determinou um nível de erro nos pagamentos de 2014 estimado em 4,4 %, próximo do nível de 2013, a saber, 4,5 % 4 . Com exceção das despesas realizadas no âmbito da rubrica 5 do QFP (Administração), as despesas relativas a todas as restantes rubricas estavam afetadas por erros materiais. No que respeita à Competitividade, Coesão e Europa Global, os níveis de erro estimados foram, respetivamente, de 5,6 %, 5,7 % e 2,7 %, refletindo todos eles um aumento face aos resultados de 2013 5 . No entanto, no que se refere aos Recursos Naturais, o nível de erro estimado foi de 3,6 %, o que representa uma diminuição relativamente aos resultados de 2013. A rubrica Coesão foi a que mais contribuiu para o nível de erro global, seguida pelos Recursos Naturais, Competitividade e Europa Global. O gráfico seguinte mostra a contribuição para o nível de erro global estimado de 2014 por rubrica do QFP 6 .
O relatório do Tribunal de Contas identificou também dois tipos de programas de despesas -programas baseados em direitos e regimes de reembolso de despesas que envolvem diferentes padrões de risco 7 . De acordo com o relatório, os erros de elegibilidade nos regimes de reembolso de despesas são os predominam nos erros detetados no exercício de 2014. Entre os erros detetados na categoria do reembolso de despesas contam-se principalmente as infrações graves às regras aplicáveis à contratação pública durante os procedimentos de concurso e a execução dos contratos. No caso dos programas baseados em direitos, entre os erros mais comuns incluem-se as sobredeclarações pelos agricultores e os erros administrativos que afetam os pagamentos aos agricultores 8 . O gráfico seguinte mostra a contribuição para o nível de erro global estimado de 2014, por tipo de erro.
3Resumo das respostas dos Estados-Membros
3.1 Medição dos resultados relativos ao desempenho
No capítulo 3 do seu relatório anual «Orçamento da União Europeia: obter resultados» 9 , o Tribunal analisa o desempenho do ponto de vista da Estratégia «Europa 2020», bem como os elementos de desempenho introduzidos com o novo QFP 2014-2020. Perguntou-se aos Estados-Membros se já utilizavam ou previam utilizar os indicadores comuns introduzidos para os cinco fundos da UE. No que se refere a quatro dos fundos (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural -FEADER, Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas - FEAMP, Fundo Social Europeu - FSE e Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional - FEDER) as respostas indicavam que praticamente todos os Estados-Membros já utilizavam ou previam utilizar indicadores comuns. Quanto ao Fundo de Coesão, 57 % dos Estados-Membros indicaram que já utilizavam indicadores comuns e 14 % afirmaram que a utilização de indicadores comuns não era aplicável. O quadro seguinte fornece informações pormenorizadas sobre as respostas dos EstadosMembros.
No que diz respeito à utilização de indicadores adicionais ou complementares, vários Estados-Membros - França, Grécia, Lituânia, Luxemburgo, Espanha e Reino Unido 10 - afirmaram utilizar indicadores específicos por programa ou indicadores adicionais, muitas vezes definidos pelas autoridades de gestão e incluídos no quadro de desempenho do programa operacional. Nalguns casos, os indicadores comuns são complementados por indicadores a nível nacional. Por exemplo, relativamente ao FEDER/FC/FSE 11 , a Polónia utiliza:
«Uma série de indicadores aplicados ao nível de projeto, com base na Lista comum de indicadores-chave elaborada pelo Ministro do Desenvolvimento Regional. A lista inclui os indicadores comuns a nível europeu, estabelecidos nos regulamentos dos fundos, e os principais indicadores estabelecidos a nível nacional».
Portugal 12 salientou que se tinham harmonizado os indicadores a utilizar relativamente a programas operacionais com objetivos semelhantes no período 20142020 e ainda que «para além da lista de indicadores comuns comunitários, existe uma lista harmonizada de indicadores nacionais».
Os Estados-Membros forneceram igualmente listas ou informações mais circunstanciadas sobre vários indicadores específicos de programa utilizados para os diferentes fundos. A Suécia 13 indicou que, para os nove programas do FEDER, existem cerca de trinta e cinco indicadores de produto e «cerca de trinta indicadores de desempenho relacionados com prioridades de investimento e objetivos específicos no âmbito dos programas». A Dinamarca 14 forneceu a sua lista de indicadores de impacto, produto e resultados para os fundos FEADER, FSE e FEAMP. A Eslováquia 15 enumerou uma série de indicadores elaborados pelo Organismo de Coordenação Central e que abrangem diversos programas e forneceu também uma lista de indicadores relativos aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento - FEEI.
Por último, perguntou-se aos Estados-Membros se estariam em condições de fornecer dados úteis sobre os indicadores disponíveis para serem utilizados na revisão intercalar do QFP prevista para 2017. Alguns Estados-Membros, entre os quais a Dinamarca, a França e a Grécia 16 , indicaram que não seria possível apresentar dados úteis até 2017, em grande medida porque o nível de execução de alguns programas operacionais seria demasiado baixo e os dados pouco relevantes. A Grécia 17 declarou que:
Serão disponibilizadas informações sobre a consecução dos objetivos nacionais da estratégia «Europa 2020» no Relatório intercalar do SEE 18 em 2017 (e em 2019). No entanto, uma vez que a execução dos programas operacionais (PO) não terá tido resultados antes da apresentação do relatório em 2017, não se espera que haja dados materiais disponíveis para a revisão intercalar do QFP».
Portugal 19 e a Polónia 20 salientaram que dispunham de um sistema abrangente de comunicação de informações que garante a qualidade da comunicação periódica de informação. No entanto, tal como salientado pela Polónia 21 :
«Não será possível resumir o impacto dos fundos da UE nas Perspetivas Financeiras para 2014-2020 até terem sido realizados progressos suficientes - 2017 será demasiado cedo para elaborar uma síntese das conclusões».
Vários outros Estados-Membros, por exemplo, a Áustria, Croácia, República Checa, Irlanda e Eslovénia 22 , estavam seguros de que poderiam apresentar dados significativos até 2017 relativamente aos programas ao abrigo de determinados fundos. A República Checa 23 informou que:
«Estará em condições de fornecer dados fiáveis com base no sistema criado na República Checa para comunicar informações sobre o balanço, os progressos e os desenvolvimentos».
A Croácia também indicou que forneceria dados abrangentes e que, para além disso:
«Os resultados das avaliações podem ser utilizados, o que deverá contribuir para melhorar e possivelmente simplificar os sistemas de gestão e de controlo».
3.2 Tipos de erros quantificáveis - infrações às regras relativas aos auxílios estatais e às regras aplicáveis à contratação pública
No relatório anual de 2014, o Tribunal declarou que 14 projetos ao abrigo do FEDER/FC em oito Estados-Membros não cumpriam as regras da UE relativas aos auxílios estatais. Segundo o Tribunal, os erros quantificados relacionados com o incumprimento das regras relativas aos auxílios representam cerca de 1,5 pontos percentuais da taxa de erro estimada no domínio das políticas regional e urbana 24 . Os Estados-Membros foram convidados a prestar informações sobre as infrações às regras aplicáveis aos auxílios estatais e sobre as eventuais medidas preventivas tomadas.
As respostas dos Estados-Membros indicam que, nalguns casos, como por exemplo França, Letónia e Eslovénia 25 , não se verificavam problemas ou deficiências sistémicos relacionados com as regras aplicáveis aos auxílios estatais no âmbito dos FEEI, embora possam ter existido alguns casos isolados de infrações. A Bulgária 26 salientou dois casos de incumprimento, ambos identificados no decurso das auditorias. O primeiro ocorreu no âmbito do programa operacional «Desenvolvimento da competitividade da economia búlgara 2007-2013» e o segundo nos sistemas de gestão criados no âmbito da iniciativa «Recursos Europeus Comuns para as PME e as Microempresas» (JEREMIE). Em ambos os casos, a autoridade de auditoria prestou aconselhamento à autoridade de gestão e aos intermediários financeiros, respetivamente, sobre as medidas corretivas adequadas.
Embora aparentemente os problemas ou deficiências sistémicos não estivessem generalizados, alguns Estados-Membros prestaram informações sobre as medidas preventivas tomadas.
A Hungria 27 declarou o seguinte:
«No caso dos convites à apresentação de propostas e dos projetos prioritários, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais sob tutela do Gabinete do PrimeiroMinistro procede a uma análise preliminar da conformidade com as regras aplicáveis aos auxílios estatais ou, no âmbito dos controlos de primeiro nível, a conformidade é verificada pelos organismos intermédios/autoridades de gestão, com base nas declarações dos proponentes».
A França 28 salientou o facto de o CGET 29 ter levado a cabo uma série de ações no contexto do período de programação 2014-2020, incluindo um programa nacional de formação e a criação de uma rede de peritos regionais especializados em regras aplicáveis aos auxílios estatais.
O Luxemburgo e a Eslovénia 30 fizeram referência a listas de controlo, como parte essencial das suas medidas preventivas, ao passo que Espanha 31 referiu que, para além das listas de controlo, foi utilizada uma «matriz de avaliação dos riscos».
O Tribunal atualizou a sua metodologia de quantificação das infrações graves às regras aplicáveis à contratação pública, sendo que os erros neste domínio constituem uma das principais fontes de erro para a Coesão Económica, Social e Territorial 32 . Os Estados-Membros foram instados a fornecer informações sobre as medidas previstas a nível nacional para avaliar e quantificar o incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública. Alguns Estados-Membros - Irlanda, Letónia, Lituânia, Países Baixos, Polónia e Eslovénia 33 - indicaram que existia legislação nacional e que, muito frequentemente, a legislação da UE havia sido transposta ou estava subjacente à legislação nacional. Na Lituânia 34 , o Serviço de Contratos Públicos é plenamente responsável por garantir a correta aplicação do programa operacional, em conformidade com as exigências dos regulamentos da UE, bem como por impedir as irregularidades. A Letónia 35 declarou o seguinte:
«A adjudicação dos contratos públicos é realizada em conformidade com a legislação nacional, que foi elaborada com base nas disposições da legislação da UE ou mediante a transposição das mesmas».
Por último, a Irlanda 36 declarou o seguinte:
«Além disso, no que diz respeito à questão da fiscalização dos erros na adjudicação dos contratos públicos, as práticas em matéria de contratação pública estão objeto de auditoria e controlo por força do Comptroller and Auditor General (Amendment) Act de 1993, e do Local Government Reform Act de 2014, sendo os contabilistas responsáveis pelas despesas efetuadas».
No seu relatório, o Tribunal salientou casos de incumprimento das regras relativas aos contratos públicos detetados em determinados Estados-Membros 37 . Os EstadosMembros em causa foram convidados a fornecer informações sobre as possíveis falhas e deficiências nos respetivos sistemas de controlo interno que poderão ter levado a essas irregularidades, bem como informações sobre as medidas corretivas tomadas. A Bulgária e a França 38 salientaram que as irregularidades ficaram a dever-se à complexidade dos procedimentos de contratação pública e à falta de pessoal formado para fazer face a estes problemas. A Roménia 39 declarou o seguinte:
«Os sistemas de controlo interno em vigor no domínio dos contratos públicos ao nível dos beneficiários são fragmentados, parcialmente redundantes e centram-se mais nos aspetos formais relacionados com a regularidade do processo, sem avaliar objetivamente os aspetos relacionados com a qualidade».
A fim de corrigir a situação, foi adotada a «Estratégia nacional em matéria de contratação pública para o período 2014-2020», que «prevê ações destinadas a assegurar a regularidade e a qualidade do processo de contratação pública».
A França, a Polónia e a Espanha 40 referiram como medida essencial para assegurar uma melhor gestão das questões relacionadas com a contratação pública a existência de programas de formação específicos para o pessoal que trata de questões relacionadas com os contratos públicos.
3.3 Boa gestão financeira
Os Estados-Membros continuam a envidar esforços com vista a promover a boa gestão financeira, através da utilização generalizada das opções de custos simplificadas (OCS), da melhoria dos controlos da gestão, bem como de relatórios de melhor qualidade sobre os instrumentos financeiros.
No capítulo 6 41 o Tribunal recomenda que os Estados-Membros aproveitem melhor as possibilidades previstas no Regulamento Disposições Comuns e no Regulamento do FSE para o período de 2014-2020 em matéria de OCS.
A maioria dos Estados-Membros, entre os quais Chipre, Finlândia, França, Alemanha, Hungria, Letónia, Lituânia, Luxemburgo e Reino Unido 42 , indicou que, na medida do possível, estava a utilizar as OCS no período de programação 20142020 em todos os fundos. A Lituânia 43 referiu que, em 2015, a autoridade de gestão organizou uma conferência sobre as «Possibilidades de aplicação de um procedimento simplificado para o pagamento de despesas em 2014-2020» com o objetivo de informar os participantes sobre:
«As possibilidades de aplicação de um procedimento simplificado para o pagamento das despesas e as suas vantagens no processo de gestão dos fundos estruturais da UE».
A Grécia 44 referiu que estava a proceder à atualização de competências e à formação de todos os operadores relativamente à utilização das OCS, tendo a Polónia 45 afirmado que, embora tivesse previsto a utilização de OCS, «a sua utilização é facultativa, cabendo a decisão final sobre esta matéria a cada autoridade de gestão».
A Suécia 46 salientou o facto de dispor de um modelo de simplificação para o FSE e de «o Governo estar a promover ativamente a simplificação».
Por último, Portugal 47 criou um centro de simplificação na Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (AD&C). A sua missão consiste em «informar as autoridades de gestão sobre aspetos relevantes neste domínio, a fim de promover uma utilização alargada das OCS nos diferentes fundos da política de coesão (FEDER, FSE e Fundo de Coesão)».
Tal como em anos anteriores, relativamente à política regional, emprego e assuntos sociais 48 , o Tribunal de Contas referiu que, numa grande parte das operações afetadas por erros quantificáveis, as autoridades do Estado-Membro dispunham de informações suficientes para permitir impedir, detetar e corrigir os erros antes de certificarem as despesas à Comissão. Os Estados-Membros foram convidados a fornecer informações sobre a existência de mecanismos destinados a melhorar os controlos de gestão e a reforçar a eficácia dos controlos efetuados antes da certificação das despesas à Comissão.
No que respeita a algumas das melhorias nas verificações de gestão realizadas, o Luxemburgo 49 apresentou uma lista das medidas no âmbito do FEDER e do FSE, que inclui uma nova lista de verificação ex post, uma nota de orientação, formação e reuniões destinadas a sensibilizar para as opções de custos simplificadas.
Portugal 50 fez referência à execução do plano de ação em certos casos, tendo ainda comunicado que, antes da apresentação dos pedidos de pagamento à Comissão Europeia, a autoridade de certificação realiza uma série de verificações. Se existirem dúvidas sobre:
«A legalidade e regularidade das despesas a certificar, os montantes em questão são deduzidos como medida de precaução, até os problemas serem resolvidos».
Espanha 51 comunicou igualmente que tinha aplicado planos de ação e que:
«Tinha introduzido melhorias nos procedimentos de seleção e validação das declarações de reembolso, melhoria das listas de controlo, análise dos documentos relativos aos contratos públicos para várias entidades locais, etc.»
Chipre 52 indicou que a maioria dos erros se verificava:
«Sobretudo nos contratos de construção executados pelas autoridades locais e nos contratos de desenvolvimento de software executados por universidades públicas, sendo que as autoridades contratantes são remetidas para a Comissão Central para as Variações e Reclamações para a análise dos pedidos de alterações desses contratos, pedidos de orientação e de parecer, bem como para a mediação com os contratantes no âmbito da resolução de litígios».
No que diz respeito à qualidade dos relatórios sobre os instrumentos financeiros, alguns Estados-Membros (por exemplo, Chipre, Eslovénia e Suécia 53 ) responderam que tinham seguido as orientações da Comissão e utilizado os novos modelos e que, em determinados casos, não eram necessárias melhorias, uma vez que a qualidade da informação era considerada boa.
Outros Estados-Membros referiram as melhorias realizadas. Em novembro de 2015, a França 54 criou um grupo de trabalho sobre instrumentos financeiros com o objetivo de acompanhar a evolução dos instrumentos e assegurar a consolidação das informações. A Bulgária 55 instituiu um amplo sistema informação semestral e anual para o instrumento financeiro JESSICA.
4.Conclusão
A Comissão já se comprometeu a executar um orçamento da UE orientado para os resultados, o que está em conformidade com a «abordagem totalmente nova» em relação ao investimento e às despesas da UE que o Tribunal preconizou no seu Relatório Anual de 2014 56 . Uma das principais características desta nova abordagem prende-se com o desempenho, que é avaliado com base nos princípios da boa gestão financeira 57 .
As respostas dos Estados-Membros aos anexos demonstraram um empenho contínuo na boa gestão financeira, através da promoção ativa da utilização das OCS, da melhoria das verificações de gestão e da comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros. Segundo muitos Estados-Membros, as questões relativas à contratação pública estão também a ser abordadas através da harmonização entre a legislação nacional e a da UE. Nos casos em que são detetadas insuficiências, devem ser adotadas medidas, como por exemplo a criação de programas de formação, o reforço dos controlos no local e a recuperação de montantes, a fim de obviar às deficiências em matéria de contratação pública, tal como atestado pela República Checa, Croácia, Bélgica, Finlândia e Alemanha 58 .
As respostas dos Estados-Membros deste ano indicam também que existe uma consciência crescente quanto à necessidade de criar uma verdadeira cultura do desempenho e de se concentrar nos resultados. Praticamente todos os EstadosMembros comunicaram que utilizam indicadores - comuns e específicos - na totalidade dos fundos, a nível nacional e regional, para avaliar o desempenho. No entanto, os baixos níveis de execução dos programas poderão significar que é possível que não sejam fornecidos dados úteis sobre o desempenho a tempo da revisão intercalar do QFP em 2017. É provável que estejam disponíveis dados mais relevantes em consonância com os quadros de desempenho de muitos programas previstos para 2018 ou 2019. A Letónia 59 resume a situação da seguinte forma:
«A quantidade de dados sobre os resultados alcançados pode variar entre os diferentes eixos prioritários, em função do fundo em causa, do cumprimento das condições ex ante e do desenvolvimento de legislação obrigatória a nível nacional».
Na sua declaração final, a Dinamarca recorda o aparente compromisso global assumido pelos Estados-Membros no que respeita ao desempenho e a um orçamento da UE orientado para os resultados 60 :
«Um aspeto fundamental de uma execução satisfatória do orçamento da UE é a produção de resultados e a garantia de que esses resultados contribuem para os objetivos políticos gerais. Assim, é importante para a Dinamarca que as atenções continuem centradas na criação do enquadramento necessário para a existência de um sistema orientado para os resultados, com uma maior tónica nos resultados e no impacto dos projetos da UE. Por conseguinte, consideramos positivo que o relatório anual se centre mais neste aspeto».