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Document 52015DC0340
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Launching the public consultation process on a new energy market design
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Lançamento da consulta pública sobre a nova configuração do mercado da energia
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Lançamento da consulta pública sobre a nova configuração do mercado da energia
COM/2015/0340 final
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 15.7.2015
COM(2015) 340 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Lançamento da consulta pública sobre a nova configuração do mercado da energia
{SWD(2015) 142 final}
1.Uma visão para a transição do sistema de eletricidade
Nas suas orientações políticas, a Comissão Juncker colocou entre os seus objetivos estratégicos o desenvolvimento de uma União da Energia resiliente dotada de uma política em matéria de alterações climáticas virada para o futuro.
Este objetivo foi confirmado no programa de trabalho da Comissão para 2015 1 e posteriormente aprofundado na «Estratégia-Quadro para uma União da Energia resiliente dotada de uma política em matéria de alterações climáticas virada para o futuro» 2 , com o objetivo de criar as condições para uma energia fiável e a preços acessíveis para todos, aplicar o principio da «eficiência primeiro» e colocar a União Europeia na liderança mundial no setor das energias renováveis. A consecução destes objetivos vai exigir uma transformação profunda do sistema energético europeu, incluindo uma nova configuração do mercado europeu da eletricidade que proporcione uma maior previsibilidade na interligação dos setores grossista e retalhista e que atraia novos investimentos. Tal contribuirá para a criação de um novo quadro para os consumidores europeus de energia, como descrito na comunicação COM(2015) 339.
O sistema europeu de eletricidade está a atravessar um período de profundas mudanças. Desde a adoção do terceiro pacote relativo ao mercado interno da energia 3 , as decisões em matéria de política da eletricidade possibilitaram um aumento da concorrência e dos fluxos transfronteiriços de eletricidade. Os mercados grossistas são cada vez mais caracterizados por uma concorrência leal e aberta, e - embora ainda insuficiente - a concorrência também está enraizada a nível do mercado retalhista. Com a introdução do chamado «acoplamento de mercados» e da «atribuição de capacidade baseada em fluxos», a eletricidade pode ser transacionada de forma mais eficiente através de toda a Europa. Ao mesmo tempo, a eletricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis tornou-se uma das mais importantes fontes de eletricidade, graças à Diretiva «Energias Renováveis» 4 e aos esforços dos Estados-Membros, que abrem caminho à transição para um sistema hipocarbónico.
Estes são os elementos de um sistema de energia orientado para o futuro, mas a Europa continua a enfrentar desafios consideráveis até conseguir que a sua paisagem energética seja adequada à sua finalidade. A fim de gerir estas mudanças e colher plenamente os seus benefícios, temos de reanalisar a forma como o sistema e os mercados europeus da eletricidade são organizados e regulados.
O atual conceito de mercado remonta a uma época em que as grandes unidades de produção de eletricidade centralizadas, maioritariamente alimentadas por combustíveis fósseis, tinham como principal objetivo abastecer todos os lares e todas as empresas de determinada área - geralmente um Estado Membro - e em que os consumidores - famílias, empresas e indústria - eram considerados passivos. Hoje em dia, a passagem para uma produção descentralizada aumenta o número de intervenientes e altera os papéis de mercado existentes. O mercado da eletricidade tem de se adaptar a esta nova realidade, integrando plenamente todos os intervenientes no mercado - incluindo a procura flexível, os fornecedores de serviços de energia e as energias renováveis. Um exemplo concreto é a flexibilidade que permite aos consumidores industriais participarem no mercado e lucrarem diretamente com o acréscimo de concorrência. É necessária uma regulamentação eficaz e um quadro de governação que reduza a necessidade de intervenções como os mecanismos de capacidade.
Um mercado europeu plenamente operacional deve permitir transportar a eletricidade para onde é mais necessária, procurada e valorizada, colher o máximo de benefícios da concorrência transfronteiriça e lançar os sinais e incentivos adequados para estimular os investimentos necessários. Além disso, deve assegurar que as transações de eletricidade se baseiam exclusivamente na situação do mercado. Nem sempre é o caso atualmente. Embora o acoplamento de mercados, onde é aplicado, tenha conduzido a uma maior correlação entre os preços grossistas, os níveis dos preços absolutos diferem significativamente, mesmo em mercados contíguos, e as diferenças de preços não estão a diminuir. É também necessário envidar mais esforços para garantir uma efetiva interconexão suficiente das redes e para promover a estabilidade a longo prazo dos investimentos no setor energético global.
Os objetivos para 2030 acordados pelo Conselho Europeu de outubro de 2014 5 - pelo menos 40 % de redução das emissões internas de gases com efeito de estufa, pelo menos 27 % de energias renováveis no consumo energético a nível da UE e pelo menos 27 % de melhoria da eficiência energética - refletem um elevado nível de ambição. Isto significa que as alterações do sistema de eletricidade a favor da descarbonização terão de prosseguir e intensificar-se. A realização dos objetivos da UE em matéria de clima e energia até 2030 implica que a quota das energias renováveis na produção de eletricidade deverá atingir até 50 %. Atualmente, os mercados não são suficientemente flexíveis, tanto do lado da oferta como da procura, para ter em conta o aumento da quota de mercado das energias renováveis. A nova configuração do mercado deve garantir que os mercados da energia podem apoiar plenamente esta transição com um mínimo de custos. Esse objetivo pode ser alcançado eliminando os obstáculos remanescentes às energias renováveis e garantindo que o mercado envia os sinais adequados para atrair investimento suficiente na capacidade flexível necessária para acolher o contributo crescente das energias renováveis variáveis para o sistema. A integração bem sucedida e económica das fontes de energia renováveis passa pelo bom funcionamento dos mercados da eletricidade a curto prazo, desde a véspera do dia da entrega da eletricidade até ao momento do consumo, com um pleno acesso às tecnologias flexíveis.
O potencial de eficiência energética é tido em consideração em todas as decisões relacionadas com a criação da União da Energia (que dá prioridade ao princípio da «eficiência energética primeiro»). No entanto, a procura de eletricidade deverá aumentar à medida que os consumidores passam para a eletricidade produzida a partir de outras fontes de energia. Uma revisão da configuração do mercado deve, por conseguinte, criar condições propícias para reduzir ainda mais o consumo de energia da UE, permitindo ao mesmo tempo a integração eficaz em termos de custos dos novos tipos de procura flexível no mercado.
Além disso, as novas tecnologias facilitadoras como redes inteligentes, contadores inteligentes, casas inteligentes e equipamentos de autogeração e armazenagem já permitem que os cidadãos se apropriem da transição energética, utilizando estas novas tecnologias para reduzir a sua fatura energética e participar ativamente no mercado. Este aspeto deve ser promovido pelo mercado.
A configuração do mercado da UE deve assegurar que as necessidades energéticas de grandes e pequenos consumidores podem ser satisfeitas por empresas inovadoras e intermediários fiáveis em toda a Europa. Estes devem aproveitar as oportunidades oferecidas pelas novas tecnologias e a concentrar-se nos consumidores para desenvolver e explorar novos produtos e serviços. Tal contribuirá para garantir a criação de um novo quadro para os consumidores, que poderá aglutinar os diferentes elementos da Estratégia para a União da Energia: criar emprego baseado na investigação e na inovação e colocar a eficiência energética no centro das nossas políticas.
O nosso objetivo consiste em integrar plenamente as fontes de energia renováveis no sistema de eletricidade, assegurando que os mercados são adaptados às energias renováveis, promovendo a sua participação nos mercados da eletricidade em pé de igualdade com as fontes de produção convencionais.
Tal implicará o desenvolvimento de um novo quadro que estabeleça mecanismos de mercado que:
Sejam adequados a um mercado da eletricidade interligado à escala da UE que envie sinais claros a nível de preços para novos investimentos e facilite o desenvolvimento das fontes de energia renováveis;
Promovam a cooperação e a coordenação regional das políticas energéticas;
Estimulem a cooperação em matéria de desenvolvimento de energias renováveis, incluindo a nível de regimes de apoio;
Assegurem uma dimensão verdadeiramente europeia da segurança do aprovisionamento de eletricidade.
Esta iniciativa é uma das principais ações da Estratégia para a União da Energia 6 . É adotada em paralelo com a Comunicação relativa a um novo quadro para os consumidores de energia, com o objetivo de colocar estes objetivos no centro do futuro sistema energético e como um primeiro efeito da revisão da Diretiva «Rotulagem Energética».
2.Criação do novo mercado da eletricidade para a União Europeia
2.1.Fazer funcionar o mercado
O pleno funcionamento do mercado da eletricidade a nível europeu é a melhor forma de assegurar o fornecimento de eletricidade ao consumidor da forma mais eficiente em qualquer momento.
2.1.1.Estabelecer mercados transfronteiriços de curto prazo
A eletricidade não tem o mesmo valor em cada momento e em todos os locais onde é produzida e consumida. Os preços devem refletir este facto, para que os sinais enviados à produção e ao investimento sejam corretos e coerentes. Isso significa inevitavelmente que podem ocorrer preços elevados quando a produção é escassa, o que também tem potencial para impulsionar a «resposta do lado da procura».
Os mercados de curto prazo, nomeadamente os mercados intradiários e de balanço, devem estar no centro de uma configuração eficiente do mercado da eletricidade. Estes devem ser concebidos com o sistema energético do futuro em mente - um mercado com grandes fluxos transfronteiriços e volumes elevados de produção variável de energias renováveis. Em muitos Estados-Membros, o funcionamento do mercado poderia ser significativamente melhorado através do acoplamento de mercados, da melhoria dos fluxos transfronteiriços, do reforço da negociação intradiária e da resposta do lado da procura. As limitações em matéria de tarifação devem ser removidas, os prazos de entrega e intervalos de negociação intradiária devem ser encurtados e os horários de fecho devem ser alinhados em tempo real.
O funcionamento seguro da rede tornou-se mais difícil com o rápido crescimento das energias renováveis variáveis e, tanto o lado da procura como as instalações de produção convencionais, devem dispor da capacidade e ser incentivados a responder a este desafio de flexibilidade. A integração do armazenamento no mercado da eletricidade permitiria aumentar a flexibilidade necessária: a eletricidade seria armazenada quando existisse um excedente e os preços estivessem baixos e seria libertada quando a produção fosse limitada e os preços elevados, servindo de estabilizador para a produção variável de energia.
Para o efeito, é ainda mais importante a criação um sistema europeu de comércio transfronteiriço intradiário, tal como já foi criado com êxito na negociação para o dia seguinte. Para serem mais eficazes e eficientes, os mercados de balanço têm de cobrir áreas mais vastas do que atualmente acontece. Tal reduzirá as necessidades de capacidade de produção de reserva e permitirá que o sistema energético europeu utilize plenamente o potencial das energias renováveis. Esta ação deve ser completada por abordagens comuns para gerir o congestionamento da rede. Deve ser definido um número limitado de regiões de balanço mais vastas, numa perspetiva europeia e em função das necessidades da rede, não das fronteiras nacionais. Do mesmo modo, as zonas de preços grossistas da eletricidade também devem refletir a capacidade de transporte existente e não apenas as fronteiras dos Estados-Membros.
2.1.2.Promover mercados a longo prazo para estimular o investimento
Numa perspetiva de investimento a longo prazo, as tendências dos preços a longo prazo são tão importantes como o bom funcionamento dos mercados a curto prazo. Outro elemento relacionado com a descarbonização importante para o investimento é a reforma do mercado europeu do carbono, estando o funcionamento da reserva de estabilização do mercado e outras medidas incluídas na proposta de revisão do RCLE adotada juntamente com a presente comunicação.
Temos que garantir que esses mercados estejam verdadeiramente abertos a todos os intervenientes no mercado. Os produtores convencionais, a procura flexível, as tecnologias de armazenamento de energia, as fontes de energia renováveis, os novos fornecedores de serviços de energia, e não apenas os operadores históricos, necessitam de acesso efetivo aos mercados de investimento a longo prazo, que assinalem os investimentos que fazem sentido do ponto de vista económico e onde devem ser localizados.
Nalguns mercados, a mudança em grande escala para uma produção de eletricidade com grande intensidade de capital a partir da energia eólica e solar, com custos marginais quase nulos, proporcionou longos períodos de preços baixos no mercado à vista, bem como uma redução das horas de produção convencional. É fundamental que os mercados da eletricidade façam refletir esta situação nos preços, para assinalarem os investimentos nas capacidades adequadas, permitindo que os preços reflitam a escassez durante os picos de consumo e assegurando que os investidores tenham confiança no facto de tal se traduzir nos preços a longo prazo.
Permitir que os preços grossistas aumentem nos picos de procura ou de menor produção não implica necessariamente que os clientes fiquem expostos a preços mais elevados ou mais voláteis. O bom funcionamento dos mercados a mais longo prazo permitirá aos fornecedores e produtores gerir as variações de preços nos mercados à vista - em que os produtores podem eficazmente assegurar os fornecedores e consumidores contra o impacto das variações de preços e melhorar também as perspetivas de investimento a longo prazo. Os participantes no mercado, incluindo os produtores de energias renováveis, devem ter a possibilidade de se protegerem contra os riscos de volatilidade dos preços e de variação dos volumes, transformando as incertezas relacionadas com os picos de preços em receitas planeadas e seguras. Por este motivo, é essencial permitir tanto as flutuações de preços nos mercados de curto prazo como a sua ligação aos mercados de longo prazo.
Os contratos a longo prazo entre os participantes no mercado podem contribuir para atenuar o risco dos investimentos com grande intensidade de capital no setor da eletricidade, em especial, facilitando o acesso ao capital a custos razoáveis para as tecnologias hipocarbónicas. Por conseguinte, é importante promover a disponibilidade de produtos a longo prazo e verificar se existem entraves à concorrência nos contratos a longo prazo. Ao celebrar contratos a longo prazo nas bolsas de eletricidade, as partes têm muitas vezes que apresentar garantias. Como essas garantias podem ser dispendiosas, há que estudar que mecanismos poderiam reduzir estes custos, limitando simultaneamente os riscos de incumprimento da contraparte.
2.1.3.Infraestruturas para um mercado eficiente
É essencial dispor de uma rede europeia de energia bem interconectada para garantir a segurança energética da Europa, reforçar a concorrência no mercado interno, tornando os preços mais competitivos, e simultaneamente encorajar os investimentos nos objetivos de descarbonização da política energética e climática a que a UE se comprometeu 7 .
Por conseguinte, a conclusão dos elos da infraestrutura que faltam para uma verdadeira integração do mercado interno e que permitem mobilizar o investimento necessário, é uma das principais prioridades da execução da Estratégia para a União da Energia.
Os projetos de interesse comum (PIC) 8 são o principal instrumento para integrar fisicamente os mercados nacionais da eletricidade e diversificar as suas fontes de energia. São muitas as ligações de infraestruturas propostas que serão fundamentais para fazer face à variabilidade das fontes de energias renováveis entre países como a Noruega e o Reino Unido, a França e a Espanha ou a Noruega, os Países Baixos e a Alemanha. O Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, complementando os financiamentos atualmente disponíveis no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa, vai igualmente apoiar projetos no setor da energia, incluindo em infraestruturas. Além disso, a Plataforma Europeia de Aconselhamento ao Investimento vai disponibilizar conhecimentos especializados e assistência técnica aos promotores públicos e privados na conceção de projetos de investimento financeiramente sãos.
2.2.Adaptar a configuração do mercado às energias renováveis e os regimes de apoio aos mercados
A realização do objetivo da União da Energia, tornar a União Europeia o líder mundial no setor das energias renováveis, implicará a criação de um ambiente em que as energias renováveis podem atrair os investimentos necessários. O financiamento de baixo custo para as energias renováveis com utilização intensiva de capital depende da existência de um quadro estável para o investimento que reduza os riscos e encargos regulamentares.
2.2.1.Um mercado adaptado às energias renováveis
As decisões de investimento em energias renováveis têm de ter em conta as características naturais da localização geográfica, a disponibilidade da rede, a aceitação do público, bem como as condições de investimento, incluindo impostos e taxas. São todos fatores relevantes para os custos de produção. O bom funcionamento do mercado, com zonas de preços adequadamente definidas, assinala onde e quando a eletricidade deve ser produzida a partir de fontes renováveis.
Ao mesmo tempo, para integrar com êxito as fontes de energia renováveis no sistema de produção de eletricidade são necessários mercados flexíveis que abranjam um leque mais alargado de intervenientes, tanto do lado da oferta como da procura. O estabelecimento de mercados a curto prazo com liquidez e uma melhor integração aumentará a flexibilidade e permitirá que os produtores de energias renováveis concorram em pé de igualdade com os produtores de energia convencionais. De igual modo, os mercados para gerir os riscos de volume devem ser encorajados.
Do mesmo modo, tanto a melhoria das interconexões como a resposta do lado da procura contribuem para a flexibilidade necessária para integrar as energias renováveis no mercado. No entanto, os consumidores não estão atualmente suficientemente motivados para adaptar os seus padrões de consumo às mudanças a nível do aprovisionamento. Além disso, existem entraves regulamentares e regras discriminatórias que impedem os clientes, ou os agregadores que atuam em seu nome, de utilizar a resposta do lado da procura (incluindo a gestão do armazenamento) e de participar nos mercados da eletricidade em pé de igualdade com os produtores.
Para tornar os mercados mais flexíveis deve permitir-se que os produtores de eletricidade de fontes de energia renováveis sejam plenamente envolvidos no mercado, incluindo para efeitos de balanço da sua carteira. Devem também ter a possibilidade de contribuir para aumentar a flexibilidade do sistema. As disposições em vigor que excluem determinados meios de produção de eletricidade das regras normais de mercado têm de ser revistas.
2.2.2.Promoção das fontes de energia renováveis adequadas ao mercado
Reformar o mercado desta forma é, juntamente com o reforço do RCLE-UE, uma medida fundamental para criar as condições que vão viabilizar o investimento em novas capacidades de produção de energia de fontes renováveis impulsionado pelo mercado.
Entretanto, a produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis deve ser apoiada, se necessário através de instrumentos que resolvam os problemas de mercado, garantam uma boa relação custo/eficácia e evitem as sobrecompensações e as distorções do mercado, em conformidade com as orientações relativas aos auxílios estatais 9 .
Os regimes de apoio às energias renováveis são quase sempre de âmbito nacional. Uma abordagem regional mais coordenada em matéria de energias renováveis - incluindo os regimes de apoio - poderia trazer vantagens significativas, nomeadamente promovendo o desenvolvimento eficiente em termos de custos da produção de energias renováveis nas melhores localizações geográficas. Tal permitiria alargar o mercado das energias renováveis, facilitar a sua integração e promover a sua utilização mais eficiente. Embora os Estados-Membros estejam cada vez mais abertos a uma cooperação regional reforçada, ainda subsistem dificuldades de ordem prática. Um quadro concreto para a participação transfronteiriça nos regimes de apoio poderia resolver estas dificuldades de ordem prática.
2.3.Interligar os mercados grossistas e retalhistas para criar um novo quadro para os consumidores
A integração do mercado interno não deve limitar-se apenas ao nível grossista. Para realizar plenamente o potencial do mercado interno europeu da energia, o mercado retalhista de eletricidade tem que oferecer aos consumidores - famílias, empresas e indústria - a possibilidade de participar ativa e beneficamente na transição energética da União Europeia. Este deve ser um dos objetivos da nova configuração do mercado e exige uma alteração fundamental do papel dos consumidores no mercado da eletricidade.
Continuam a existir muitos obstáculos à plena participação dos consumidores no mercado da energia. A falta de informação adequada sobre os custos e o consumo ou a falta de transparência do lado da oferta, conduz à inexistência de uma concorrência suficiente em muitos mercados retalhistas. Ao mesmo tempo, os mercados de serviços energéticos residenciais continuam a não estar suficientemente desenvolvidos.
Ser um consumidor de energia ativo não deveria ser complicado ou moroso. Existem hoje tecnologias que permitem que os consumidores se assumam como participantes de pleno direito no contexto da transição energética. No entanto, as intervenções regulamentares como os limites máximos de preços, a regulamentação dos preços, a distorção da tributação e outras intervenções públicas, resultam em preços que não estimulam a participação dos consumidores no mercado. Assim, continua por explorar o potencial de otimizar a resposta do lado da procura. Consequentemente, as famílias, as empresas e a indústria não estão atualmente suficientemente motivadas para participar nos mercados da eletricidade.
Os estímulos adequados em matéria de preços são, portanto, essenciais. Tal inclui interligar mais estreitamente os mercados grossistas e retalhistas, nomeadamente oferecendo aos utilizadores finais preços que reflitam as variações dos preços grossistas. Além disso, as tarifas da rede devem ser concebidas de forma a não desencorajar a resposta do lado da procura, assegurando simultaneamente uma justa contribuição para os custos da rede.
Acresce que existem entraves regulamentares e regras discriminatórias que impedem os clientes, ou os agregadores que atuam em seu nome, de utilizar as opções de resposta do lado da procura (incluindo a gestão do armazenamento) e de participar nos mercados da eletricidade em pé de igualdade com os produtores. A existência de preços regulamentados, que protegem o consumidor final da variação dos preços de mercado, é o entrave mais óbvio. Além disso, estas regras ainda nem sempre são propícias à participação dos agregadores. Pode ser desejável desenvolver uma abordagem comum para a configuração do mercado que permita à procura competir em pé de igualdade com os produtores.
PERGUNTAS
1)A existência de preços que reflitam a escassez pontual (em termos de tempo e localização) será um elemento importante para a futura configuração do mercado? Tal incluiria igualmente a necessidade de os preços refletirem a escassez de capacidade de transporte disponível?
2)Que desafios e oportunidades podem surgir dos preços que reflitam a escassez pontual? Como abordar estes desafios? Poderão estes preços tornar supérfluos os mecanismos de capacidade?
3)Os progressos no alinhamento dos mercados de balanço fragmentados continuam a ser lentos: acha que a UE deveria procurar acelerar o processo, se necessário através de medidas legislativas?
4)O que pode ser feito para assegurar a boa execução da plataforma intradiária acordada a nível da UE?
5)Os contratos a longo prazo entre produtores e consumidores são necessários para garantir a segurança dos investimentos em novas capacidades de produção? Quais os eventuais obstáculos que impedem o surgimento de tais produtos de cobertura a longo prazo? Qual o papel do setor público na viabilização dos mercados de contratos a longo prazo?
6)Em que medida as diferenças entre impostos e encargos 10 cobrados sobre a eletricidade em diferentes Estados-Membros geram distorções que resultam em perdas de eficiência dos investimentos ou entraves à livre circulação de energia?
7)O que deve ser feito para que o investimento em fontes de energia renováveis seja cada vez mais orientado pelo mercado?
8)Que eventuais obstáculos antevê para a plena integração dos produtores de energias renováveis no mercado, incluindo nos mercados intradiários e de balanço, bem como no que respeita ao despacho com base na ordem de mérito?
9)Deve haver uma abordagem mais coordenada entre os Estados-Membros a nível dos regimes de apoio às energias renováveis? Quais os principais obstáculos para os regimes de apoio regionais e de que forma esses obstáculos poderiam ser suprimidos (por exemplo, através de legislação)?
10)Quais são os principais obstáculos que devem ser ultrapassados para estimular a resposta do lado da procura (por exemplo, falta de flexibilidade dos preços, obstáculos [regulamentares] para os agregadores/clientes, falta de acesso às tecnologias da casa inteligente, inexistência de uma obrigação de proporcionar aos clientes finais a possibilidade de participar no balanço do mercado através de um mecanismo de resposta do lado da procura, etc.)?
3.Intensificar a cooperação regional num sistema integrado de eletricidade
A necessidade de desenvolver e gerir de forma segura e eficiente o sistema de eletricidade exige uma maior coordenação e cooperação entre todos os intervenientes no mercado interno da energia. Em alguns casos, tal implicará a passagem de abordagens à escala nacional para abordagem à escala regional ou europeia.
3.1.Coordenação a nível regional das políticas nacionais
Para o pleno funcionamento do mercado interno da energia, é necessário que os Estados-Membros assegurem a coordenação e cooperação com os seus vizinhos no desenvolvimento das suas políticas energéticas. Do mesmo modo, há que garantir que todas as iniciativas regionais evoluem de forma coerente e conduzem a um mercado da energia plenamente integrado. Quando existam sistemas nacionais fragmentados, a cooperação regional deve converter-se numa componente essencial da governação eficaz da União da Energia e, quando necessário, um primeiro passo no sentido da harmonização a nível da União Europeia.
A cooperação regional entre os Estados-Membros será também a chave para a concretização dos objetivos acordados a nível da União Europeia de modo economicamente mais eficiente (por exemplo, uma melhor utilização dos mecanismos de cooperação para alcançar o objetivo em matéria de energias renováveis), promovendo a integração do mercado interno da energia e o reforço da segurança do aprovisionamento energético. Podem citar-se exemplos de cooperação política no domínio da energia, como o Fórum Pentalateral, a Iniciativa da Rede Offshore dos Países dos Mares do Norte (NSCOGI), o Plano de Interconexão do Mercado Báltico da Energia (BEMIP), http://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/baltic-energy-market-interconnection-plan , o novo Grupo para a Interconexão do Sudoeste da Europa, https://ec.europa.eu/energy/en/news/high-level-group-energy-infrastructure-south-west-europe-created ou o Grupo para a Conectividade do Gás na Europa Central e do Sudeste, https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/central-and-south-eastern-europe-gas-connectivity , no domínio do gás, que são passos na direção certa. A cooperação regional não se deveria limitar aos Estados-Membros da UE, nem parar nas fronteiras da UE. A aplicação do terceiro pacote legislativo em países vizinhos, como as Partes Contratantes da Comunidade da Energia, vai assegurar que os benefícios do mercado interno vão para além das fronteiras da UE. Os fóruns regionais também devem avaliar e enfrentar os riscos intrínsecos associados à excessiva dependência de países terceiros que optam por não aplicar a legislação da UE relativa ao mercado interno. O reforço da cooperação regional oferece oportunidades únicas de obter progressos mais rápidos e mais eficientes em termos de custos em direção a um mercado integrado.
3.2.Melhorar as interconexões
Tendo em conta os claros benefícios de uma melhor interconexão, a Comissão apresentou no âmbito do pacote União da Energia uma estratégia pormenorizada para prosseguir o objetivo de 10 % de interligação 11 e tenciona apresentar em 2016 uma comunicação sobre como atingir o objetivo mais ambicioso de 15 % preconizado pelo Conselho Europeu.
A capacidade de interconexão entre vários países ainda é bastante baixa e insuficiente para os fluxos de energia previstos. Os projetos de interesse comum introduzidos pelo Regulamento relativo às orientações para as infraestruturas energéticas transeuropeias 12 são o principal instrumento para integrar fisicamente os mercados nacionais da eletricidade e diversificar as suas fontes de energia. Por exemplo, os Estados Bálticos ainda não fazem parte da região sincronizada da Europa continental. Existe igualmente um acordo político sobre a necessidade de reforçar a cooperação regional para melhorar as interconexões, em especial na região do Báltico, na Península Ibérica, nos mares do Norte e na Europa Central e do Sudeste. Devem igualmente ser estudadas novas ligações a regiões vizinhas como os países do Sul do Mediterrâneo e dos Balcãs Ocidentais.
Para gerir o sistema e identificar onde são necessárias novas interconexões os operadores de redes de transporte devem basear-se na formação dos preços à vista e dos mercados grossistas. Atualmente, os rendimentos das taxas de congestionamento - receitas decorrentes do transporte de eletricidade das zonas de preços baixos para zonas com preços mais elevados - são muitas vezes substanciais, mas raramente são utilizados para construir ou reforçar as interconexões. Esta situação tem de mudar e estes fundos poderiam ser eficazmente aplicados na construção do sistema elétrico europeu.
3.3.Cooperação entre operadores de redes
Numa rede de eletricidade integrada deste tipo, o planeamento operacional e a tomada de decisões têm de ser coerente em todos os momentos. A cooperação regional e a tomada de decisões a nível regional são cruciais para o funcionamento seguro do sistema. A criação de centros operacionais regionais contribuirá para planificar e gerir eficazmente os fluxos transfronteiriços de eletricidade nos sistemas de transmissão também em tempo real. As iniciativas de cooperação regional em matéria de segurança (RSCI) existentes são primeiros passos importantes no sentido de uma maior coordenação e integração regional do funcionamento do sistema - devendo ser progressivamente dotadas de poderes de decisão - e poderão abrir caminho, em última análise, para uma coordenação do funcionamento do sistema a nível europeu.
A Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade (REORT-E) desempenha atualmente um papel importante na coordenação de operadores de redes de transporte (ORT) e na elaboração de códigos de rede. A necessidade de aumentar a coordenação entre os operadores de redes de transporte pode, além da criação de centros operacionais regionais, exigir um reforço da REORT-E. Tal implicaria igualmente alterações na estrutura de governação da REORT-E e a sua contribuição para a governação eficaz da União da Energia.
No contexto de uma maior integração dos sistemas europeus de transporte, pode igualmente ser necessário rever o quadro das receitas dos operadores de redes de transporte (tarifas, receitas de congestionamento e compensação entre operadores de redes) para assegurar que todos os operadores de redes de transporte beneficiam dos incentivos adequados.
A expansão da rede e a otimização da sua gestão são igualmente necessárias a nível da distribuição, dado que as redes de distribuição são essenciais para a integração das energias renováveis descentralizadas produzidas localmente. Devem ser introduzidos novos procedimentos para incentivar os operadores de redes de distribuição (ORD) a utilizar a flexibilidade local e dar resposta aos novos desafios de forma eficaz em termos de custos. Neste contexto, há que reexaminar o papel dos ORD. Os ORD deveriam ser facilitadores de mercado neutros, a fim de permitir o desenvolvimento por terceiros de serviços baseados no mercado para os consumidores. Tal é especialmente verdade nos casos em que os ORD são responsáveis pelos contadores inteligentes e pelo tratamento dos dados. As questões relacionadas com a propriedade e a segurança dos dados contra ciberataques devem ser resolvidas de forma satisfatória, independentemente de saber se esta tarefa é atribuída aos ORD ou a outros prestadores de serviços.
Também poderá ser necessário refletir sobre se os operadores das redes de distribuição estão suficientemente envolvidos nos organismos reguladores europeus e na governação eficaz da União da Energia. Além disso, as tarifas de rede devem ser concebidas de forma a incentivar a utilização eficiente da rede e garantir uma justa contribuição para os custos da rede, não devendo desencorajar a resposta do lado da procura.
Melhorar a inteligência da rede elétrica, desde os níveis de tensão mais elevados até aos agregados familiares, pode ajudar a lidar de forma mais eficaz com a produção variável e descentralizada de eletricidade e a reduzir ou adiar a necessidade de novas linhas, interconexões ou mecanismos de capacidade. Por conseguinte, uma cooperação mais estreita entre os ORD e os ORT a nível do planeamento e operação das redes é primordial e deve ser prosseguida.
3.4.Adaptar o quadro regulamentar aos mercados integrados
A exploração da rede de eletricidade integrada e as regras de negociação exigem uma supervisão regulamentar harmonizada. Um papel mais importante para a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) na supervisão do funcionamento eficaz dos mercados integrados e da infraestrutura transfronteiriça é a consequência natural da integração do mercado.
A ACER atua atualmente sobretudo através de recomendações e pareceres e dispõe de poderes decisórios muito limitados. Em consonância com o aumento da cooperação dos operadores de rede, pode ser necessário reforçar os poderes e a independência da ACER, de modo a que esta possa desempenhar funções regulamentares a nível europeu, sempre que necessário. A ACER poderia então arbitrar os litígios a nível regional e da UE.
O reforço dos poderes de ACER poderia incluir a atribuição do poder de adotar decisões vinculativas diretamente aplicáveis sobre as iniciativas a nível da UE e as questões transfronteiriças, bem como a introdução de poderes de execução para assegurar o cumprimento de tais decisões.
A revisão do papel das agências REORT-E e ACER é uma oportunidade para avaliar o processo de elaboração da regulamentação pormenorizada sobre o funcionamento do mercado e das redes (códigos de rede e orientações). Esta regulamentação é elaborada com uma forte participação de ambas as agências REORT-E e ACER.
O reforço do quadro regulamentar pode igualmente exigir a integração de entidades que atualmente não são objeto de supervisão regulamentar, tais como as bolsas de eletricidade que desempenham um papel crucial nos mercados da eletricidade europeus e acoplados e que também exercem funções com características de um monopólio natural. Do mesmo modo, a crescente ligação entre os mercados retalhistas e grossistas deve ser refletida no quadro regulamentar.
PERGUNTAS
11)Embora os mercados da eletricidade estejam associados na UE e conectados com os seus vizinhos, o funcionamento do sistema continua a ser assegurado pelos operadores de redes de transporte (ORT) nacionais. As iniciativas de cooperação regional em matéria de segurança (RSCI), como a Coreso ou a TSC, têm atualmente um papel meramente consultivo. As RSCI deveriam ser gradualmente reforçadas incluindo, quando necessário, responsabilidades de tomada de decisões? O facto de a segurança do sistema ser atualmente uma responsabilidade nacional é um obstáculo à cooperação transfronteiriça? Seria um sistema regional responsável pela segurança do sistema mais adequado às realidades do mercado integrado?
12)A supervisão regulamentar nacional fragmentada parece ser ineficiente para as partes harmonizadas do sistema elétrico (por exemplo, o acoplamento de mercados). Vê benefícios no reforço do papel da ACER?
13)Vê benefícios no reforço do papel da REORT-E? Qual a melhor forma de o fazer? Que supervisão regulamentar é necessária?
14)Qual deveria ser o papel futuro e quais as regras de governação para os operadores de redes de distribuição? De que modo devem as regras relativas ao acesso aos dados do consumo ser adaptadas (tratamento dos dados e garantia de privacidade, etc.) em função da evolução tecnológica e do mercado? São necessárias disposições adicionais em matéria de gestão e de acesso pelas partes interessadas (clientes finais, operadores de redes de distribuição, operadores de redes de transporte, fornecedores, terceiros prestadores de serviços e reguladores) aos dados do consumo?
15)Deve existir uma abordagem europeia para as tarifas de distribuição? Em caso afirmativo, que aspetos devem ser abrangidos? Por exemplo, componentes tarifárias (fixa, capacidade vs. energia, diferenciação em função do tempo ou da localização) e tratamento da autoprodução?
16)Dado que as bolsas de eletricidade fazem parte integrante do acoplamento de mercados, devem ser estudadas regras de governação para as bolsas de eletricidade?
4.Uma dimensão europeia para a segurança do aprovisionamento
Uma integração mais estreita dos mercados para além das fronteiras nacionais e o desenvolvimento dos mercados de curto e longo prazo com formação efetiva de preços - nomeadamente refletindo a necessidade de novas capacidades - devem enviar os sinais corretos em matéria de investimento para permitir a entrada de novas fontes de produção no mercado e, em caso de excesso de capacidade, a sua desativação.
A Comissão observa que, em muitos Estados-Membros, o funcionamento do mercado e a segurança do aprovisionamento pode ser melhorada significativamente, por exemplo através da introdução do acoplamento dos mercados, da melhoria dos fluxos transfronteiriços, do reforço da negociação intradiária e da resposta do lado da procura, bem como da eliminação dos tetos tarifários para os mercados grossistas. Daí resultaria uma melhor formação dos preços e a possibilidade de ver os picos de preços traduzir-se em melhores sinais de investimento, facilitando simultaneamente o aumento da penetração global das energias renováveis.
Não obstante, hoje em dia vários Estados-Membros preveem que a capacidade de produção será insuficiente nos próximos anos. Para resolver este problema, os Estados-Membros introduziram, ou tencionam introduzir, mecanismos de capacidade que envolvam pagamentos separados para a capacidade disponível, em vez do pagamento pela eletricidade entregue.
Embora os mecanismos de capacidade possam justificar-se em determinadas circunstâncias, estes podem ser onerosos e distorcer o mercado. Além disso podem contrariar o objetivo da eliminação progressiva de subsídios prejudiciais para o ambiente, nomeadamente para os combustíveis fósseis 13 . Os mecanismos de capacidade devem servir apenas para dar resposta às verdadeiras deficiências do mercado e não para apoiar a produção insustentável ou excessiva 14 .
A Comissão lançou recentemente um inquérito ao setor sobre os mecanismos de capacidade 15 , o primeiro ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia. Este inquérito vai examinar, em especial, se estes distorcem a concorrência ou o comércio no mercado interno da eletricidade.
4.1.Harmonização dos métodos para determinar a adequação do sistema
Na Comunicação «Realizar o mercado interno da eletricidade e tirar o melhor partido da intervenção pública» 16 , a Comissão salientou a necessidade de as autoridades públicas procederem regularmente a uma avaliação objetiva, baseada em factos, da adequação da produção, enquanto a Diretiva «Segurança do Aprovisionamento» 17 exige que as autoridades públicas avaliem periodicamente o nível adequado de produção no seu Estado-Membro.
A avaliação da adequação da produção é atualmente aplicada de forma muito diferente nos Estados-Membros da UE. Em novembro de 2013, o Grupo de Coordenação da Eletricidade apelou a uma metodologia europeia harmonizada para avaliar a adequação da produção e, em 2014, a REORT-E realizou uma consulta pública sobre a sua metodologia de avaliação da adequação da produção. Paralelamente, o Fórum Pentalateral está empenhado no desenvolvimento de uma avaliação da adequação a nível regional.
Uma avaliação mais uniformizada na UE deveria ter devidamente em conta a contribuição das interconexões, da produção transfronteiriça, das energias renováveis variáveis, da resposta do lado da procura e das possibilidades de armazenamento, bem como os contextos políticos europeus relevantes, como a evolução esperada do mercado do carbono e as políticas em matéria de eficiência energética («sistema de avaliação da adequação»). A decisão sobre a necessidade de um mecanismo de capacidade deverá basear-se nessa avaliação.
4.2.Normas de fiabilidade
Nos mercados interconectados, a fiabilidade do sistema é interdependente. Mesmo que os Estados-Membros possam ter motivos legítimos para estabelecer normas diferentes em matéria de adequação do sistema para ter em conta as circunstâncias nacionais, é necessário ter em conta o seu impacto sobre o mercado interno. Se os Estados-Membros não atuarem para garantir a adequação do sistema, tal aumentará os riscos para a segurança do aprovisionamento do sistema mais amplo. Este risco é mais elevado quando os Estados-Membros aplicam um sistema de preços regulamentados abaixo do custo que, a longo prazo, gera rendimentos insuficientes para cobrir os investimentos necessários. Em alternativa, poderá existir uma tendência para agir com excesso de precaução e sobrevalorizar o risco de perturbação do aprovisionamento. Tal pode resultar em despesas elevadas e comprometer a capacidade do mercado interno para orientar os investimentos 18 .
Se todos os Estados-Membros estabelecessem normas claras sobre a adequação dos sistemas, haveria uma maior clareza para todas as partes interessadas. Trabalhando em conjunto com os Estados-Membros, a Comissão poderia estabelecer uma série de normas aceitáveis para as interrupções involuntárias previstas do aprovisionamento aos consumidores, que tivessem em conta os custos para a economia e a sociedade das interrupções de aprovisionamento imprevistas.
4.3.Quadro para a abertura de mecanismos de capacidade transfronteiriços
O acompanhamento da segurança do aprovisionamento europeu e as normas claras sobre a adequação do sistema devem constituir a base para determinar se é necessário um mecanismo de capacidade. As medidas existentes da Comissão, nomeadamente as orientações relativas aos auxílios estatais 19 , obrigam todos os Estados-Membros a respeitar um certo número de princípios importantes quando optem por aplicar mecanismos de capacidade. Nomeadamente, esses mecanismos não devem fazer discriminação entre tecnologias (incluindo a resposta do lado da procura ou o armazenamento) ou entre os novos e os atuais fornecedores de capacidade, devendo apenas pagar pela disponibilidade (por MW) e permitir a participação transfronteiriça. Na ausência de um regime comum, organizar eficazmente a participação transfronteiriça pode ser um desafio.
O caminho a seguir poderia ser a adoção de regras a nível da UE sobre a participação transfronteiriça quando são aplicados mecanismos de capacidade. Tal implicaria a definição de objetivos e responsabilidades claros para as partes (em particular para os produtores, os prestadores de serviços de resposta do lado da procura e os consumidores e operadores das redes de transporte) e um quadro para o cálculo e atribuição de capacidade transfronteiriça em tais mecanismos.
No entanto, se a configuração dos mecanismos de capacidade for muito diferente, os fornecedores transfronteiriços de capacidade podem ter de fazer face uma série de requisitos diferentes quando participarem em regimes diferentes. Isso aumenta os custos de transação e pode reduzir a eficiência global. Por conseguinte, poderá ser adequado estabelecer um modelo de referência para os mecanismos de capacidade (ou um número limitado de mecanismos) para utilização numa base regional, facilitando assim a participação transfronteiriça e reduzindo ao mínimo as distorções do mercado.
Os resultados do inquérito setorial recentemente lançado pela Comissão 20 vão fornecer elementos úteis para se definirem regras futuras neste domínio. Um projeto de relatório sobre o inquérito setorial será publicado para consulta pública até ao final do ano.
Perguntas
17)É necessária uma metodologia harmonizada para avaliar a adequação do sistema energético?
18)Que âmbito geográfico deveriam ter a metodologia e a avaliação da adequação harmonizadas (por exemplo, a nível da UE, regional ou nacional, ou incluindo os países vizinhos)?
19)Seria útil um alinhamento das diferentes normas que atualmente regem os sistemas de adequação na UE para construir um mercado único eficaz?
20)Seria vantajoso instituir para um quadro europeu comum para a participação transfronteiriça nos mecanismos de capacidade? Em caso afirmativo, quais deveriam ser os elementos de um quadro deste tipo? Seria vantajoso criar modelos de referência para os mecanismos de capacidade? Em caso afirmativo, como seriam concebidos?
21)Deveria a decisão de introduzir mecanismos de capacidade basear-se numa metodologia harmonizada para avaliar a adequação do sistema de produção?
5.Próximas etapas
A presente comunicação consultiva sobre a configuração do mercado da eletricidade lançará a consulta pública sobre os elementos da nova configuração do mercado, tendo em vista a preparação de eventuais propostas legislativas e não legislativas futuras. O objetivo da presente comunicação consultiva é dar a oportunidade a todas as partes interessadas de manifestarem a sua opinião sobre a visão apresentada e as medidas necessárias para concretizar essa visão. Será complementada por um conjunto de questões mais pormenorizadas e abrangentes sobre determinados aspetos, nomeadamente a segurança do aprovisionamento de eletricidade.
Ao mesmo tempo, a comunicação relativa a um novo quadro para os consumidores de energia, adotada paralelamente à presente comunicação consultiva sobre a configuração do mercado, apresenta uma visão pormenorizada do novo papel que podem ter os consumidores de energia e descreve as medidas necessárias. Capacitação dos consumidores - famílias, empresas e indústria - casas inteligentes e redes e gestão dos dados e da segurança são os três pilares para se concretizar essa visão. As ações descritas na comunicação sobre os consumidores assentam em amplas consultas dos cidadãos, consumidores e partes interessadas, incluindo uma consulta pública realizada no primeiro semestre de 2014, e nos debates dos grupos de peritos liderados pela Comissão 21 .
O eventual seguimento legislativo das comunicações hoje apresentadas poderá incluir alterações aos seguintes atos legislativos, em função dos resultados dos trabalhos futuros:
Diretiva «Eletricidade»;
Regulamento da Eletricidade;
Regulamento «ACER»;
Regulamento «Infraestruturas»;
Diretiva «Segurança do Aprovisionamento de Eletricidade»;
Diretiva «Eficiência Energética»;
Diretiva «Energias Renováveis».
Além disso, os trabalhos terão impacto sobre a conceção de uma série de códigos de rede, em especial os códigos sobre o balanço e sobre emergência e recuperação. As futuras propostas e respetivas avaliações de impacto terão em conta as implicações económicas e os contributos recebidos no âmbito do processo de consulta.
Todas as perguntas na presente comunicação, bem como o questionário separado sobre segurança do aprovisionamento de eletricidade encontram-se disponíveis no sítio Web da Comissão. As respostas devem ser dadas apenas em conformidade com as instruções que aí figuram 22 e o mais tardar até 8 de outubro de 2015. A Comissão tenciona publicar um documento que resume as principais conclusões desta consulta. A Comissão assegura a confidencialidade das respostas que venha a receber, caso tenha sido solicitada com fundamentos razoáveis.
