Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de decisão do Conselho relativa à adoção do Programa Complementar de Investigação para o Projeto ITER (2014-2018)»

COM(2011) 931 final — 2011/0460 (NLE)

2012/C 229/11

Relator: Gerd WOLF

Em 3 de fevereiro de 2012, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 7.o do Tratado Euratom, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de decisão do Conselho relativa à adoção do Programa Complementar de Investigação para o Projeto ITER (2014-2018)

COM(2011) 931 final — 2011/0460 (NLE).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 8 de maio de 2012.

Na 481.a reunião plenária de 23 e 24 de maio de 2012 (sessão de 23 de maio), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 183 votos a favor, 7 votos contra e 9 abstenções, o seguinte parecer:

1.   Conclusões e recomendações

1.1   O CESE recomenda novamente, com veemência, que se invista mais na investigação e no desenvolvimento para assegurar a ambiciosa transição necessária do nosso atual sistema de energia para tecnologias com o potencial de garantir um abastecimento energético suficiente, duradouro, sustentado e sem efeitos adversos para o clima. As atividades de desenvolvimento para utilização da energia de fusão também se inserem neste contexto. A energia é a seiva vital do estilo de vida e da cultura dos nossos dias.

1.2   Na sua qualidade de grande projeto internacional implantado na UE, o Projeto ITER representa o progresso que é hoje necessário, decisivo e único no mundo para a utilização futura da energia de fusão. O Projeto ITER é, portanto, um elemento importante da investigação em matéria de energia e, consequentemente, do Plano SET. O CESE reafirma a importância deste projeto não só para o aprovisionamento futuro em energia, mas também para a competitividade da indústria europeia no domínio de novas tecnologias mais ambiciosas.

1.3   O CESE rejeita, por conseguinte, com veemência a proposta da Comissão de retirar as dotações europeias para construção do ITER do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), ao arrepio da prática utilizada até agora, e conservar no QFP apenas as atividades de investigação. Isto afetará negativamente não só a importância deste projeto, mas também a fiabilidade da UE enquanto parceiro internacional. Ao invés, a construção do ITER deve ser incluída enquanto eixo/projeto do programa de investigação, desenvolvimento e demonstração da Euratom/UE já no período de 2014 a 2018, embora enquanto elemento individual e dissociado dos demais elementos do programa, mas inscrito no QFP.

1.4   Uma vez que isto não está, infelizmente, previsto a priori pela Comissão, o CESE recomenda que se procurem soluções, juntamente com o Conselho, o Parlamento e o Banco Europeu de Investimento (BEI), que permitam fazê-lo a posteriori, sem com isso comprometer os outros elementos do programa, em especial os atinentes à investigação em matéria de energia.

1.5   Para tal, o CESE recomenda como solução preferencial, que se recorra aos fundos não utilizados do QFP, que são habitualmente devolvidos aos Estados-Membros, como parece já ser o caso para o financiamento do ITER no período de 2012-2013.

1.6   O Comité concorda com as iniciativas do Parlamento Europeu preconizando que os fundos não utilizados do QFP não levem, de um modo geral, a uma redução do QFP, mas que beneficiem antes os programas conjuntos da UE, tal como se propõe aqui especificamente para o ITER.

1.7   Apenas caso esta medida não seja suficiente, ou virtualmente impossível de realizar, ter-se-á de reduzir as rubricas respetivas previstas no QFP num máximo de cerca de 0,3 % cada.

1.8   Para respeitar o melhor possível o calendário e o quadro financeiro estabelecidos, o projeto deverá dispor de um comité de pilotagem forte, com competências decisórias adequadas, tanto no plano técnico como administrativo, bem como de uma estrutura rigorosa.

1.9   Quanto ao calendário para o período após 2018, o Comité apoia os esforços legítimos da Comissão de criar, dentro em breve, um quadro jurídico e de orientação para assegurar a segurança de planificação tanto dentro da Europa como, sobretudo, ao nível internacional.

2.   Síntese do documento da Comissão e respetivos argumentos

2.1   O objetivo da proposta da Comissão é definir o regime de financiamento aplicável à contribuição da UE para o Projeto ITER no período de 2014 a 2018 através de um Programa Complementar de Investigação ao abrigo do Tratado Euratom. O Programa Complementar de Investigação deve ser financiado separadamente pelos Estados-Membros (e mais alguns países terceiros associados) fora do âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP). Trata-se de um montante de 2 600 milhões de euros, ou seja, cerca de 0,26 % do QFP (ver, porém, os pontos 4.7 e 4.7.1).

2.2   O principal objetivo do projeto internacional ITER é a construção e o funcionamento de um reator experimental de energia de fusão, constituindo um passo essencial e decisivo para a demonstração da fusão nuclear como fonte de energia sustentável. O objetivo declarado do Programa Complementar de Investigação para o ITER é, portanto, contribuir para a descarbonização a longo prazo do sistema energético de uma forma segura, eficiente e securizada. O Programa contribuirá para a Estratégia Europa 2020 e para a iniciativa emblemática «União da Inovação».

2.3   O ITER faz parte do Plano Estratégico para as Tecnologias Energéticas (Plano SET) e contribuirá para a Estratégia Europa 2020, uma vez que a participação da indústria europeia de alta tecnologia deverá proporcionar à UE uma vantagem concorrencial neste setor extremamente importante e promissor.

2.4   O Projeto ITER será implementado com base no Acordo sobre o Estabelecimento da Organização Internacional de Energia de Fusão ITER para a Realização Conjunta do Projeto ITER (seguidamente designado «Acordo ITER») (1) assinado pela Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom) e seis outras partes (China, Índia, Japão, Coreia, Rússia e os EUA).

2.5   A contribuição da UE para o Projeto ITER é gerida pela Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão («Fusion for Energy»), criada pela Decisão do Conselho de 27 de março de 2007 (2).

2.6   Os custos de construção do ITER ultrapassam as estimativas iniciais (3), pelo que há necessidade de encontrar fundos adicionais (ver ponto 2.1). Segundo a Comissão, isto significa que ou será necessária uma reafetação de fundos que já tinham sido reservados para outras prioridades, ou serão postos em causa os limites estabelecidos no QFP.

2.7   É necessária uma nova abordagem para criar uma base duradoura e segura para este ambicioso projeto. Por essa razão, na sua comunicação de 29 de junho de 2011 intitulada «Um orçamento para a Europa 2020» (4), a Comissão propôs que o financiamento da contribuição da UE para o Projeto ITER se processe fora do QFP após 2013.

2.8   É de salientar que o Tratado Euratom limita a duração dos programas de investigação a um período máximo de cinco anos. Segundo o Acordo ITER, a duração inicial do Projeto ITER será de 35 anos (até 2041). Assim sendo, serão necessárias decisões suplementares do Conselho para financiar, no futuro, a contribuição da UE para este projeto.

3.   Observações do Comité – Situação atual

3.1   Com base em afirmações anteriores (5) sobre a importância da fusão nuclear para um abastecimento energético hipocarbónico no futuro, o CESE concorda com a avaliação da Comissão de que o Projeto ITER (6) representa o progresso que é hoje necessário, decisivo e único no mundo para a utilização futura da energia de fusão. A energia de fusão é a única alternativa conhecida e ainda não disponível ou pelo menos não testada de entre o leque das tecnologias possíveis para superar o desafio colossal de assegurar, de forma suficiente e sustentada, um aprovisionamento energético seguro e sem efeitos adversos no clima. O Projeto ITER é um elemento importante da investigação em matéria de energia e, consequentemente, do Plano SET.

3.2   Na sua qualidade de experiência mundial mais importante, de momento, em matéria de energia de fusão em virtude das suas propriedades e resultados, o JET (Joint European Torus) (7) já ultrapassou as possibilidades ou disponibilidades dos Estados-Membros de concretizar e financiar no nível nacional este projeto, devido ao seu custo considerável. Tornou-se, portanto, num modelo e banco de ensaio para ações europeias comuns e bem-sucedidas, no âmbito do Tratado Euratom. O JET está, desde a sua criação, no centro do programa europeu de fusão.

3.3   Assente nos conhecimentos mundiais no domínio da investigação em matéria de energia de fusão e, sobretudo nos resultados do JET, o Projeto ITER ultrapassa largamente a enorme despesa necessária para o JET, em termos de objetivos científicos e técnicos, de grandeza e de custos. Foi por esta razão que, logo desde a sua conceção, surgiu a ideia de uma cooperação internacional que ultrapassasse o quadro da UE. Fruto de uma iniciativa de Ronald Reagan, Mikhail Gorbatchov e François Mitterrand, surgiu finalmente o Projeto internacional ITER, que deverá permitir a produção de uma potência térmica de fusão de 500 megawatts (!) com um balanço energético positivo.

3.4   Em 26 de novembro de 2006, o Acordo sobre o Estabelecimento da Organização Internacional de Energia de Fusão ITER para a Realização Conjunta do Projeto ITER foi assinado pelos representantes das sete partes contratantes, designadamente, a Comunidade Europeia da Energia Atómica, o governo da República Popular da China, o governo da República da Índia, o governo do Japão, o governo da República da Coreia, o governo da Federação da Rússia e o governo dos Estados Unidos da América. A Comissão representou não só a UE enquanto parte contratante, mas coordenou igualmente o programa mais vasto no âmbito da Empresa Comum Europeia para o ITER, tal como o resto do programa de fusão.

3.5   A decisão tomada, desde logo, de construir o ITER na UE (em Cadarache, no sul de França) permitiu implantar na Europa um dos projetos do futuro mais importantes e, assim, beneficiar do seu poder de atração sobre investigadores e engenheiros de renome e da sua influência positiva sobre os setores industriais mais ambiciosos. Após uma fase de lançamento que, do ponto de vista da governação e da gestão, não foi nada fácil (nunca anteriormente se viu uma cooperação num projeto científico-técnico deste género contando com tão grande número de parceiros internacionais diferentes), verificou-se, por diversas razões, que a previsão inicial dos custos, incluindo da percentagem da contribuição financeira a ser fornecida pelo Programa Euratom, tinha de ser revista em alta (8). Na opinião do CESE, a Comissão estava consciente desta situação antes mesmo da elaboração do Quadro Financeiro Plurianual (QFP).

4.   Observações do CESE – Pontos de vista e recomendações

4.1   O CESE apoia, em linhas gerais, o propósito da Comissão de reforçar o orçamento de I&D destinado à investigação em matéria de energia – neste caso para o ITER no âmbito da Euratom. Já no seu parecer sobre o Plano SET (9), o CESE havia referido que, «apesar do crescimento constante da população mundial e da sua “fome” de energia associada à recuperação de enormes atrasos, de os recursos energéticos primários fósseis serem limitados e de a Europa estar cada vez mais dependente da importação, ao que parece, muitos responsáveis políticos e outros intervenientes continuam a subestimar a gravidade do problema da energia e do clima e os investimentos necessários para o combater». O CESE lançou este mesmo alerta no seu parecer sobre o programa «Horizonte 2020», tendo recomendado por esse motivo que fosse dado um peso muito maior, na repartição das dotações do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), à investigação em matéria de energia (10).

4.1.1   O CESE apoia (11), por conseguinte, os esforços infelizmente ainda infrutíferos da Comissão de alargar o QFP para poder dedicar mais decididamente atenção a esta importante tarefa comum da União e a outras analogamente essenciais. Na opinião do CESE, isso não deverá ser motivo para se tentar a todo o custo criar, a título de exceção ad hoc e ao arrepio da prática utilizada até agora, por assim dizer quase sorrateiramente, um programa complementar de investigação fora do QFP destinado a financiar a contribuição europeia para a construção do ITER. Pelo contrário, a construção do ITER deve constituir, já para o período de 2014 a 2018, um do programa de investigação, desenvolvimento e demonstração da Euratom/UE, mas no âmbito do QFP.

4.2   Este não é o único argumento contra a exclusão do QFP dos compromissos europeus relacionados com a construção do ITER. O CESE também não se sente apto a seguir a argumentação da Comissão assinalada no ponto 2.6. Quando a Comissão, em pleno conhecimento de causa, apresenta para decisão uma proposta de QFP em que exclui deliberadamente os custos da construção do ITER, está a criar justamente uma situação contrária à almejada que, como ela própria admite, tornará extremamente difícil a inclusão destes custos no QFP.

4.3   Há, além disso, também poderosos argumentos de fundo contra uma exclusão do ITER do QFP.

4.3.1   Dois exemplos são o princípio da subsidiariedade e a questão do valor acrescentado europeu. Trata-se aqui justamente de projetos que transcendem as possibilidades de um único Estado-Membro, como grandes infraestruturas científico-técnicas ou até projetos como o Galileo e o ITER, que são o protótipo de uma tarefa de interesse comum, no âmbito do QFP e que geram, portanto, sem sombra de dúvida, um valor acrescentado europeu. Exatamente por isso é que foram criados os programas-quadro I&D no âmbito do QFP.

4.3.2   Esses argumentos incluem, por outro lado, também o impacto externo sobre os parceiros internacionais. Face à relevância política desta parceria, o CESE considera que a proposta da Comissão emite um sinal que induz em erro e corrói a confiança na fiabilidade da UE na sua qualidade de parceiro em acordos internacionais. Isso não só afetaria o programa de fusão como neutralizaria os esforços no sentido de concluir novas parcerias internacionais ou acordos vinculativos, por exemplo, na política de segurança ou nas políticas energética e climática.

4.3.3   Mas está aqui em causa um outro ponto de vista mais geral já abordado pelo CESE no seu parecer (12) sobre o programa «Horizonte 2020», ou seja, a tendência anunciada pela Comissão para delegar as suas atuais tarefas e atividades de promoção da investigação e da inovação em agências, circunscrevendo a sua intervenção a questões jurídicas e à gestão dos aspetos financeiros. O CESE exprime sérias reservas a este respeito. É que, deste modo, a Comissão não só prescindirá da sua função de acompanhamento especializado e da sua capacidade de apreciação na matéria (inclusivamente dos peritos necessários), como se tornará incapaz de compreender e apreender cabalmente, na prática, os conteúdos e os objetivos concretos. Estas faculdades são, contudo, indispensáveis para promover o importante tema da investigação, do desenvolvimento e da inovação a nível político com competência, êxito e convicção. A sua ausência levará à perda de um fator de controlo no frágil sistema de poderes e contrapoderes, que constitui um peso decisivo na balança política.

4.4   O CESE, conforme foi dito antes, apoia incondicionalmente o desejo da Comissão de reforçar o QFP, mas, na sua opinião, o Projeto ITER deverá ser financiado pelo QFP e permanecer organizativamente consolidado dentro da sua estrutura. Recomenda, por conseguinte, que se procurem soluções juntamente com o Conselho, o Parlamento e o BEI, que permitam a posteriori o financiamento e a consolidação atrás referidas sem com isso comprometer os outros elementos do programa, em especial os atinentes à investigação em matéria de energia.

4.5   Neste contexto, o CESE entende que se deve privilegiar a solução que permitir desenvolver procedimentos adequados para garantir que todo o orçamento do QFP, já aprovado, seja efetivamente destinado a tarefas comunitárias e não seja amputado pela habitual devolução para os Estados-Membros dos fundos não utilizados. Com esta recomendação o CESE apoia igualmente uma iniciativa adotada no Parlamento Europeu (13) em 5 de julho de 2010.

4.6   Quanto à questão tratada aqui concretamente, o CESE recomenda que se procure colmatar o referido hiato de financiamento do Projeto ITER com o recurso aos fundos não utilizados e não devolvidos (como parece ter sido o caso em 2012-2013 (14)). Se forem necessárias novas medidas formais/jurídicas para este procedimento, o CESE recomenda que se delibere primeiro esta questão com o BEI para negociá-la depois com os organismos competentes.

4.7   Apenas caso a solução preconizada no ponto 4.6 se revele insuficiente ou impossível de realizar, o CESE recomenda que os custos relevantes, incluindo uma reserva adequada para imprevistos (contingency) (ver ponto 4.7.1) sejam cobertos mediante pequenos cortes nas demais rubricas do QFP (o que, com uma reserva de cerca de 10 %, representará para cada uma das rubricas um corte máximo de cerca de 0,3 % em vez de 0,26 %).

4.7.1   O CESE recomenda veementemente que se tenha mais em conta a experiência acumulada com a elaboração de grandes projetos do mesmo tipo tecnologicamente revolucionários e que se providencie consequentemente uma reserva para imprevistos adequada de, por exemplo, 10 %. Se isso se justificar, a regulamentação da Comissão nesta matéria deve ser alterada. Neste caso, haveria que elevar a percentagem referida no ponto 2.1 para cerca de 0,3 %. O orçamento relativo a esta reserva deverá, aliás, ser gerido separadamente pelo comité de pilotagem e as dotações necessárias apenas poderão ser libertadas segundo critérios rigorosos, para evitar uma planificação a priori e o fracasso dos seus objetivos.

4.7.2   No ponto 4.1.1, o CESE recomenda que a construção da parte europeia do ITER seja incorporada num projeto/eixo autónomo do programa de fusão, dissociado dos outros elementos do programa. Para respeitar o melhor possível o calendário e o quadro financeiro estabelecidos, o projeto deverá dispor de um comité de pilotagem forte com competências decisórias adequadas, tanto no plano técnico como administrativo, bem como de uma estrutura rigorosa. O CESE recomenda que seja seguido o exemplo da Organização Europeia para a Pesquisa Nuclear (CERN), da Agência Espacial Europeia (ASE) ou ainda do Observatório Europeu Austral (ESO).

4.8   Quanto aos anos seguintes ao período de 2014-2018, o CESE secunda a Comissão no seu objetivo, realmente justificado, de criar um quadro estável e uma base segura a longo prazo para todo o período de duração do projeto internacional ITER, o que, na opinião do CESE, deveria ocorrer no âmbito do QFP. Deste modo, pretende-se garantir segurança de planificação, tanto dentro da Europa como ao nível internacional, e mostrar aos parceiros internacionais a fiabilidade da UE.

(1)  JO L 358 de 16.12.2006.

(2)  JO L 90 de 30.3.2007.

(3)  JO C 181 de 21.6.2012, p. 111, ponto 5.5.3.

(4)  COM(2011) 500 final de 29.6.2011.

(5)  JO C 302 de 7.12.2004, p. 27, JO C 21 de 21.1.2011, p. 49, JO C 218 de 23.7.2011, p. 87, JO C 181 de 21.6.2012, p. 111.

(6)  Ver igualmente http://www.iter.org/.

(7)  Ver igualmente www.jet.efda.org.

(8)  JO C 181 de 21.6.2012, p. 111, ponto 5.5.3.

(9)  JO C 21 de 21.1.2011, p. 49, ponto 3.1.1.

(10)  JO C 181 de 21.6.2012, p. 111, ponto 4.2.1.

(11)  JO C 143 de 22.5.2012, ponto 6.

(12)  JO C 181 de 21.6.2012, p. 111, ponto 3.12.1.

(13)  Resolução do Parlamento Europeu, de 24 de novembro de 2010, sobre a posição do Conselho relativa ao projeto de orçamento retificativo n.o 3/2010 da União Europeia para o exercício de 2011, Secção III – Comissão (11630/2011 - C7-0388/2011 - 2011/2075(BUD))

(14)  Conselho da União Europeia (Competitividade), 19 de dezembro de 2011 – Documento n.o 18807/11, PRESSE 508 (apenas disponível em Inglês).