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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Luta contra o tráfico de seres humanos e luta contra a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil; duas propostas de decisão-quadro

1. INTRODUÇÃO

O tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças, incluindo a pornografia infantil, são fenómenos aberrantes e cada vez mais preocupantes. O tráfico de seres humanos não constitui apenas um fenómeno episódico que afecta um número reduzido de indivíduos, mas tem características estruturais com implicações significativas no tecido social, económico e organizativo das nossas sociedades. O fenómeno é facilitado pelo globalização e pelas tecnologias modernas; globalmente, dezenas de milhares de seres humanos, principalmente mulheres e crianças são anualmente objecto de tráfico para efeitos de exploração. Chegam ao nosso conhecimento numerosos casos de exploração sexual de crianças e de pornografia infantil. Estes flagelos afectam gravemente os Estados-Membros da União Europeia e os países candidatos. São necessárias medidas de diversos tipos, incluindo uma protecção legal reforçada de todos os indivíduos, e medidas preventivas, bem como medidas para garantir a protecção e a assistência adequada às vítimas. As medidas deveriam abranger toda a cadeia de tráfico: recrutadores, transportadores, exploradores e clientes. Por forma a estabelecer e manter uma política abrangente deverão ser abordadas as causas de raiz do tráfico de seres humanos, como a pobreza, incluindo a específica às mulheres, a discriminação contra as mulheres, o desemprego e a falta de educação e acesso aos recursos. Em especial, as mulheres e as crianças são mais vulneráveis para se tornarem vítimas do tráfico de seres humanos devido, nomeadamente, à falta de educação e de oportunidades profissionais. Desta forma, uma política abrangente deverá incluir, claramente, uma perspectiva de género.

Face a este contexto a União tem vindo, desde 1996, a desenvolver activamente uma abordagem ampla e multidisciplinar no que se refere à prevenção e à luta contra o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças. Recorde-se, por exemplo, que o Conselho, com a colaboração activa da Comissão e do Parlamento Europeu, criou o programa de incentivo e de intercâmbio STOP [1] e o programa DAPHNE [2] para combater a violência exercida contra as mulheres e as crianças. O programa STOP desenvolveu, em especial, uma abordagem multidisciplinar que permite a participação de todos os intervenientes relevantes; para além de realçar a cooperação em matéria de aplicação da legislação, foi consagrada especial relevância às organizações não governamentais e ao papel fundamental que desempenham numa abordagem abrangente e bem sucedida contra o tráfico e a exploração sexual de crianças. A importância das organizações não governamentais é igualmente sublinhada no programa DAPHNE, que se destina especificamente a apoiar uma abordagem centrada nas organizações não governamentais e no seu trabalho de protecção e assistência a mulheres e crianças vítimas de violência.

[1] JO L 322 de 12.12.1996.

[2] Decisão Nº 293/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 24.1.2000; JO L 34 de 9.2.2000, p. 1.

Em Fevereiro de 1997, o Conselho adoptou ainda uma Acção Comum [3] relativa à luta contra o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças, na qual os Estados-Membros acordaram em proceder a uma análise do seu direito penal relevante, por forma a assegurar a penalização de determinados comportamentos e a promover a cooperação judiciária. As iniciativas da União Europeia contribuíram também significativamente para uma maior consciencialização acerca destes fenómenos e para a adopção de acções a nível mundial, como demonstra o facto de ter sido recentemente concluído, com êxito, o Protocolo das Nações Unidas relativo ao tráfico de seres humanos que vem complementar a Convenção contra a Criminalidade Organizada Transnacional.

[3] JO L 63 de 4.3.1997.

A nível europeu, o artigo 29º do Tratado de Amesterdão, que contém uma referência expressa ao tráfico de seres humanos e aos crimes contra as crianças, veio dar um novo impulso neste domínio. O «Plano de Acção de Viena» [4] sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, aborda também estas questões. Por outro lado, as conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15-16 de Outubro de 1999 (pontos 23 e 48) instaram à adopção de iniciativas concretas nestes domínios. O Conselho Europeu expressou, em especial, a sua determinação relativamente a dois aspectos. Em primeiro lugar, combatendo os indivíduos que estão envolvidos no tráfico de seres humanos e na exploração económica dos migrantes. O Conselho foi convidado a adoptar, até ao final de 2000, legislação que preveja sanções severas contra estes crimes graves. Em segundo lugar, determinando que os esforços para que sejam aprovadas definições, incriminações e sanções comuns incidam essencialmente sobre o tráfico de seres humanos, a exploração sexual de crianças e os crimes de alta tecnologia. Subsequentemente, o Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, de 19-20 Junho de 2000, instou a Presidência francesa e a Comissão a fazerem avançar com urgência as conclusões de Tampere nesta área.

[4] JO C 19 de 23.1.1999.

Por seu turno, a Comissão indicou no Painel de Avaliação [5] dos progressos realizados na criação de um espaço de "liberdade, segurança e justiça" na União Europeia, a sua intenção de apresentar propostas até ao final de 2000, tendo por objectivo a adopção de medidas que estabeleçam, em especial, regras comuns relativas aos elementos constitutivos do direito penal em matéria de tráfico de seres humanos e exploração sexual de crianças, centrando-se especificamente na pornografia infantil na Internet. O Parlamento Europeu apelou igualmente a acções semelhantes em diversas resoluções [6].

[5] COM (2000) 167 final de 24.3.2000.

[6] Por exemplo, Resolução de 19 de Maio de 2000 sobre a Comunicação « Novas acções na luta contra o tráfico de mulheres » (A5-0127/2000) e Resolução Legislativa de 11 de Abril de 2000 sobre a iniciativa da República da Áustria tendo em vista a adopção de uma decisão do Conselho sobre o combate à pornografia infantil na Internet (A5-0090/2000).

Para além das iniciativas legislativas, a Comissão tenciona prosseguir um amplo leque de acções de luta contra o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças. Os programas STOP e DAPHNE são fundamentais neste contexto e a Comissão apresentou recentemente uma proposta de decisão do Conselho relativa à prorrogação do programa STOP por um período de dois anos. Será assim possível centrar a acção nos países candidatos e na cooperação com as organizações internacionais para prevenir o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças e lutar contra estes flagelos. Em conformidade com documentos de orientação anteriores [7] as rubricas orçamentais relativas aos países candidatos e aos países terceiros serão também utilizadas para apoiar acções como campanhas de informação destinadas a prevenir o tráfico de seres humanos e a abordar as suas causas de raiz. Um exemplo concreto é a iniciativa para a Democracia e os Direitos Humanos que fornece apoio a organizações não governamentais e internacionais que se dedicam à promoção dos direitos humanos das mulheres, crianças e outros grupos vulneráveis nos países terceiros. No domínio da pornografia infantil, será aplicado o Plano de Acção contra os conteúdos ilegais e lesivos na Internet [8]. Nos termos da Recomendação 98/560/CE do Conselho de 24 de Setembro de 1998 [9] relativa ao desenvolvimento da competitividade da indústria europeia de serviços audiovisuais e de informação através da promoção de quadros nacionais conducentes a um nível comparável e eficaz de protecção dos menores a da dignidade humana, a Comissão analisa igualmente as medidas adoptadas pelos Estados-Membros, em especial na área da auto-regulamentação para promover o estabelecimento de um ambiente de confiança na luta contra a distribuição de conteúdos ilegais no que se refere à dignidade humana nos serviços audiovisuais e em linha.

[7] COM(96)567 final de 20.11.1996 e COM(98)726 final de 09.12.1998.

[8] JO L 33 de 6.2.1999.

[9] JO L 270 de 7.10.1998.

2. PROPOSTAS DA COMISSÃO

Desde que as questões relacionadas com o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças passaram a constituir uma prioridade na agenda política da União Europeia, registaram-se progressos a nível político e legislativo nos Estados-Membros. Contudo, apesar desta evolução positiva, as discrepâncias e divergências existentes tornam difícil, na prática, desenvolver uma cooperação eficiente a nível judiciário e a nível da aplicação da legislação nestes domínios. Ao elaborar as presentes propostas, a Comissão considerou que o facto de a aplicação da Acção Comum de Fevereiro de 1997 não ter alcançado os seus objectivos se deve principalmente à não inclusão, no direito penal dos Estados-Membros, de definições, incriminações e sanções adoptadas em comum. As presentes propostas da Comissão relativas à luta contra o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças destinam-se a dar resposta a esta situação insatisfatória.

No que se refere à proposta de uma decisão-quadro relativa à luta contra o tráfico de seres humanos, a Comissão sublinha que pretende abranger, não só as infracções que dizem respeito ao tráfico de seres humanos para efeitos de exploração sexual, mas também as infracções relativas ao tráfico de seres humanos para efeitos de exploração do seu trabalho. Uma vez que é fundamental atacar as diferentes formas de movimentações ilícitas de pessoas promovidas pelas organizações criminosas internacionais, sublinha-se também que a proposta da Comissão relativa ao tráfico de seres humanos para efeitos de exploração deverá ser considerada um complemento das importantes iniciativas apresentadas pela Presidência francesa [10] relativas à repressão do auxílio à entrada e à permanência irregulares.

[10] JO C 253 de 4.9.2000, propostas ainda não adoptadas.

A presente proposta da Comissão de uma decisão-quadro relativa à luta contra a exploração sexual de crianças e à pornografia infantil tem especificamente por objectivo melhorar as disposições da Acção Comum de Fevereiro de 1997, garantindo que não existem locais seguros para os autores de delitos sexuais sobre crianças, quando se suspeita de que tenham cometido um delito num país que não seja o seu próprio.

Além disso, a proposta destina-se a abordar, conferindo-lhe a maior urgência, a questão preocupante da pornografia infantil na Internet, por forma a demonstrar a determinação da União Europeia no sentido de aplicar disposições penais comuns nesta área e contribuir para que os utentes da Internet disponham de um contexto seguro e livre de actividades criminosas.

Por último, a Comissão deseja salientar o facto de as suas propostas terem integrado, sempre que possível, o trabalho realizado a nível internacional, traduzido no Protocolo das Nações Unidas relativo ao tráfico de seres humanos e na futura Convenção sobre o Crime Cibernético, elaborada no âmbito do Conselho da Europa. A Comissão considera que é importante que a União Europeia demonstre claramente, através de uma adopção rápida das presentes propostas por parte do Conselho, a sua vontade de assumir a luta contra estas violações inaceitáveis dos direitos humanos e da dignidade humana, fornecendo uma abordagem comum em termos de direito penal e reforçando a cooperação policial e judiciária.

São apresentadas em anexo à presente Comunicação:

* uma proposta de decisão-quadro relativa à luta contra o tráfico de seres humanos,

* uma proposta de decisão-quadro relativa à luta contra a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil.