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Document 62010CJ0366

Sumário do acórdão

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 21 de Dezembro de 2011.
Air Transport Association of America e outros contra Secretary of State for Energy and Climate Change.
Pedido de decisão prejudicial: High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) - Reino Unido.
Pedido de decisão prejudicial – Directiva 2003/87/CE – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Directiva 2008/101/CE – Inclusão das actividades da aviação nesse regime – Validade – Convenção de Chicago – Protocolo de Quioto – Acordo de Transporte Aéreo UE/Estados Unidos – Princípios de direito internacional consuetudinário – Efeitos jurídicos – Invocabilidade – Extraterritorialidade do direito da União – Conceitos de ‘taxa’ e de ‘emolumento.
Processo C-366/10.

Palavras-chave
Sumário

Palavras-chave

1. Acordos internacionais – Acordos da União – Efeitos de um acordo na União na falta de disposição expressa neste que os preveja

(Artigos 216.°, n.° 2, TFUE e 267.° TFUE)

2. Questões prejudiciais – Competência do Tribunal de Justiça – Análise da validade de uma directiva à luz de uma convenção internacional – Convenção de Chicago sobre aviação civil internacional – Convenção que não vincula da União – Exclusão

(Artigos 267.° TFUE e 351.° TFUE; Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

3. Questões prejudiciais – Competência do Tribunal de Justiça – Análise da validade de uma diretiva à luz de uma convenção internacional – Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas – Protocolo que vincula a União – Disposições em carácter incondicional e suficientemente preciso – Exclusão

(Artigo 267.° TFUE; Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho; Decisões do Conselho 94/69 e 2002/358)

4. Questões prejudiciais – Competência do Tribunal de Justiça – Análise da validade de uma diretiva à luz de uma convenção internacional – Acordo de Transporte Aéreo entre os Estados Unidos da América, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro – Normas directa e imediatamente aplicáveis aos transportadores aéreos – Inclusão

(Artigo 267.° TFUE; Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho; Decisões do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros 2007/339 e 2010/465)

5. Questões prejudiciais – Competência do Tribunal de Justiça – Análise da validade de uma diretiva à luz de uma convenção internacional – Princípios da soberania dos Estados no seu próprio espaço aéreo, da não sujeição do alto mar à soberania dos Estados e da liberdade de sobrevoar o alto mar – Inclusão – Condições e limites

(Artigo 3.°, n.° 5, TUE; artigo 267.° TFUE; Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

6. Direito internacional público – Princípios – Princípios do direito internacional consuetudinário – Sujeição exclusiva de um navio em alto mar à lei do seu pavilhão – Aplicação analógica às aeronaves que sobrevoam o alto mar – Exclusão

7. Ambiente – Poluição atmosférica – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Integração das actividades aéreas nesse regime – Competência da União para proceder a essa integração à luz dos princípios de direito internacional consuetudinário da soberania dos Estados no seu próprio espaço aéreo, da não sujeição do alto mar à soberania dos Estados e da liberdade de sobrevoar o alto mar

(Artigo 191.°, n.° 2, TFUE; Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

8. Ambiente – Poluição atmosférica – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Integração das actividades aéreas nesse regime – Competência da União para proceder a essa integração à luz da norma do acordo «céu aberto» que impõe o respeito das disposições legislativas e regulamentares de cada parte contratante

(Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

9. Ambiente – Poluição atmosférica – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Integração das actividades aéreas nesse regime – Competência da União para proceder a essa integração à luz das disposições do acordo «céu aberto» quanto aos direitos aduaneiros e emolumentos

(Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

10. Ambiente – Poluição atmosférica – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Integração das actividades aéreas nesse regime – Competência da União para proceder a essa integração à luz das disposições do acordo «céu aberto» quanto ao ambiente

(Directiva 2008/101 do Parlamento Europeu e do Conselho)

Sumário

1. De acordo com os princípios de direito internacional, as instituições da União, que têm competência para negociar e celebrar acordos internacionais, podem acordar com os Estados terceiros em causa os efeitos que as disposições desses acordos devem produzir na ordem jurídica interna das partes contratantes. Só se esta questão não tiver sido regulada por um acordo é que cabe aos órgãos jurisdicionais competentes, e, em especial, ao Tribunal de Justiça, decidi-la nos mesmos termos que qualquer outra questão de interpretação relativa à aplicação do acordo na União.

Ora, por força do artigo 216.°, n.° 2, TFUE, quando são celebrados acordos internacionais pela União, as instituições da União estão vinculadas por tais acordos e, por conseguinte, estes primam sobre os actos da União. Daí resulta que a validade de um acto da União pode ser afectada pela incompatibilidade desse acto com essas regras do direito internacional. Quando essa invalidade é invocada perante um órgão jurisdicional nacional, o Tribunal de Justiça verifica se estão preenchidas determinadas condições no processo que lhe está submetido, a fim de determinar se, em aplicação do artigo 267.° TFUE, a validade do acto jurídico da União em causa pode ser apreciada à luz de todas as regras do direito internacional invocadas. Com efeito, a União deve, antes de mais, estar vinculada por essas regras. Em seguida, o Tribunal de Justiça só pode proceder ao exame da validade de um acto jurídico da União, à luz de um tratado internacional, quando a sua natureza e a sua sistemática a isso não se oponham. Por último, quando a natureza e a sistemática do tratado em causa permitem uma fiscalização da validade do acto jurídico da União à luz das disposições desse Tratado, é ainda necessário que as disposições desse tratado invocadas para efeitos do exame da validade do acto jurídico da União se revelem incondicionais e suficientemente precisas do ponto de vista do seu conteúdo.

(cf. n. os  49‑54)

2. Embora o artigo 351.°, primeiro parágrafo, TFUE implique a obrigação de as instituições da União não porem entraves à execução dos compromissos dos Estados‑Membros decorrentes de uma convenção anterior a 1 de Janeiro de 1958, tal como a Convenção de Chicago sobre Aviação Civil Internacional, essa obrigação das instituições visa permitir que os Estados‑Membros em causa cumpram os compromissos que lhes incumbem por força de uma convenção anterior, sem, por essa razão, vincular a União em relação aos Estados terceiros partes nessa convenção. Por conseguinte, só se e na medida em que, por força dos Tratados UE e FUE, a União tiver assumido as competências anteriormente exercidas pelos Estados‑Membros da União no âmbito da aplicação dessa Convenção internacional é que as disposições da referida Convenção têm por efeito vincular a União.

Ora embora seja certo que a União adquiriu determinadas competências exclusivas para assumir com os Estados terceiros compromissos que pertencem ao âmbito de aplicação da regulamentação da União em matéria de transporte aéreo internacional e, por conseguinte, ao âmbito de aplicação da Convenção de Chicago, tal não significa que, por isso, detenha uma competência exclusiva e integral no domínio da aviação civil internacional abrangido por essa Convenção.

Por conseguinte, na medida em que as competências anteriormente exercidas pelos Estados‑Membros no âmbito de aplicação da Convenção de Chicago não estão, até agora, assumidas, na íntegra, pela União, esta última não está vinculada por essa Convenção. Daí decorre que, em sede de reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça não pode examinar a validade da Directiva 2008/101, que altera a Directiva 2003/87 de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, à luz da Convenção de Chicago enquanto tal.

(cf. n. os  61‑62, 69, 71‑72)

3. Resulta das Decisão 94/69, relativa à celebração da Convenção‑Quadro das Nações Unidas relativa às alterações climáticas, e da Decisão 2002/358, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e ao cumprimento conjunto dos respectivos compromissos, que a União aprovou o Protocolo de Quioto. Por conseguinte, as disposições desse acordo constituem, a partir da sua entrada em vigor, parte integrante da ordem jurídica da União.

Contudo, embora o Protocolo de Quioto preveja compromissos quantificados em termos de redução das emissões de gases com efeito de estufa, para o período de cumprimento 2008-2012, as partes nesse protocolo podem cumprir as suas obrigações de acordo com as modalidades e a celeridade que decidirem. Não se pode considerar que, quanto ao seu conteúdo, uma disposição que, como o artigo 2.°, n.° 2, do Protocolo de Quioto, prevê que as partes no mesmo se comprometem a procurar limitar ou reduzir as emissões de certos gases com efeito de estufa, resultantes do combustível usado nos transportes aéreos, por intermédio da Organização da Aviação Civil Internacional, reveste uma natureza incondicional e suficientemente precisa, de forma a gerar o direito de os sujeitos jurídicos recorrerem aos tribunais para impugnarem a validade da Directiva 2008/101, que altera a Directiva 2003/87 de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade. Por conseguinte, o Protocolo de Quioto não pode ser invocado em sede de reenvio prejudicial para efeitos da apreciação da validade dessa directiva.

(cf. n. os  73, 76‑78)

4. O Acordo de Transporte Aéreo entre os Estados Unidos da América, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro (Acordo «céu aberto») foi aprovado, em nome da União, através das Decisões n. os  2007/339 e 2010/465, relativas à assinatura e aplicação provisória do Protocolo que altera o Acordo. Por conseguinte, as disposições desse acordo constituem, a partir da sua entrada em vigor, parte integrante da ordem jurídica da União.

As companhias aéreas com sede no território das partes no Acordo «céu aberto» são, assim, especificamente afectadas por esse acordo. Certas disposições desse acordo visam conferir directamente direitos a essas companhias, ao passo que outras disposições desse acordo visam impor‑lhes obrigações.

O facto de as partes contratantes terem criado um quadro institucional especial para as consultas e negociações recíprocas referentes à execução desse acordo não basta para excluir toda e qualquer aplicação jurisdicional do mesmo. Assim, uma vez que o Acordo «céu aberto» estabelece algumas regras que se destinam a ser aplicadas directa e imediatamente às companhias aéreas e, assim, a conferir‑lhes direitos ou liberdades, susceptíveis de serem invocados contra as partes nesse acordo, e que a natureza e a sistemática desse acordo a isso não se opõem, pode daí concluir‑se que o Tribunal de Justiça pode apreciar a validade de um acto jurídico da União, como a Directiva 2008/101, que altera a Directiva 2003/87 de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, à luz das disposições de tal acordo.

(cf. n. os  79, 82‑84)

5. Como resulta do artigo 3.°, n.° 5, TUE, a União contribui para a rigorosa observância e para o desenvolvimento do direito internacional. Por conseguinte, quando adopta um acto, é obrigada a respeitar o direito internacional na sua totalidade, incluindo o direito internacional consuetudinário que vincula as instituições da União.

A este respeito, os princípios de direito internacional consuetudinário, tais como o princípio segundo o qual cada Estado tem soberania completa e exclusiva sobre o seu espaço aéreo, o princípio nos termos do qual nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter qualquer parte do alto mar à sua soberania e o princípio da liberdade de sobrevoar o alto mar podem ser invocados por um sujeito jurídico para efeitos do exame da validade de um acto da União pelo Tribunal de Justiça, na medida em que, por um lado, os referidos princípios sejam susceptíveis de pôr em causa a competência da União para adoptar o referido acto e, por outro, o acto em causa seja susceptível de afectar direitos dos sujeitos jurídicos derivados do direito da União ou de gerar obrigações para os mesmos à luz desse direito.

Quando esses princípios são invocados a fim de que o Tribunal de Justiça aprecie se a União era competente para adoptar a Directiva 2008/101, na medida em que esta estende a aplicação da Directiva 2003/87 aos operadores de aeronaves de Estados terceiros cujos voos com partida ou com chegada num aeródromo situado no território de um Estado‑Membro da União sejam, em parte, realizados sobre o alto mar e sobre o território destes últimos, mesmo que os princípios em causa revelem ter apenas como objecto gerar obrigações entre Estados, não é por isso que se pode excluir, em circunstâncias em que a Directiva 2008/101 é susceptível de gerar obrigações, à luz do direito da União, para as companhias aéreas, recorrentes no processo principal, a possibilidade de estas últimas invocarem os referidos princípios e, assim, de o Tribunal de Justiça examinar a validade dessa directiva à luz de tais princípios. No entanto, uma vez que um princípio de direito internacional consuetudinário não reveste o mesmo grau de precisão que uma disposição de um acordo internacional, a fiscalização jurisdicional deve, necessariamente, limitar‑se à questão de saber se as instituições da União, ao adoptarem o acto em causa, cometeram erros manifestos de apreciação quanto às condições de aplicação desses princípios.

(cf. n. os  101, 103, 107‑110)

6. Não há elementos suficientes que demonstrem que o princípio de direito internacional consuetudinário, reconhecido como tal, segundo o qual um navio que se encontre no alto mar está, em princípio, sujeito exclusivamente à lei do seu pavilhão, seja aplicável por analogia às aeronaves que sobrevoem o alto mar.

(cf. n.° 106)

7. O direito da União e, em particular, a Directiva 2008/101, que altera a Directiva 2003/87 de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, não podem tornar a Directiva 2003/87 aplicável, enquanto tal, às aeronaves registadas em Estados terceiros, que se encontrem a sobrevoar estes últimos ou o alto mar. Com efeito, as competências da União devem ser exercidas com respeito do direito internacional, de forma que a Directiva 2008/101 deve ser interpretada, e o seu âmbito de aplicação circunscrito, à luz das normas pertinentes do direito internacional do mar e do direito internacional aéreo.

A esse respeito, ao prever um critério de aplicabilidade da Directiva 2008/101 aos operadores de aeronaves registadas num Estado‑Membro ou num Estado terceiro, baseado no facto de essas aeronaves efectuarem voos com chegada ou com partida num aeródromo situado no território de um dos Estados‑Membros, a Directiva 2008/101 não viola o princípio da territorialidade nem a soberania dos Estados terceiros, com proveniência dos quais ou com destino aos quais estes voos são efectuados, sobre o espaço aéreo que cobre o seu território, uma vez que as referidas aeronaves se encontram fisicamente no território de um dos Estados‑Membros da União e estão, assim sujeitas, por esse motivo, à plena jurisdição da União. Tal aplicação do direito da União também não é susceptível de pôr em causa o princípio da liberdade de sobrevoar o alto mar, dado que uma aeronave que o sobrevoa não está sujeita, durante o sobrevoo, ao regime de comércio de licenças de emissão. Com efeito, só no caso de o operador dessa aeronave ter optado por operar uma rota aérea comercial com partida ou com chegada num aeródromo situado no território de um Estado‑Membro, porque a sua aeronave se encontra no território desse Estado‑Membro, é que esse operador estará sujeito ao regime de comércio de licenças de emissão.

O facto de o operador de uma aeronave ser obrigado a devolver licenças de emissão calculadas tendo em consideração todos os voos internacionais que a sua aeronave efectuou ou vai efectuar não é susceptível de, à luz dos princípios do direito internacional consuetudinário como o princípio segundo o qual cada Estado tem soberania completa e exclusiva sobre o seu espaço aéreo, o princípio do direito consuetudinário internacional segundo o qual nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter qualquer parte do alto mar à sua soberania e o princípio do direito consuetudinário internacional que afirma a liberdade de sobrevoar o alto mar, pôr em causa a plena aplicabil idade do direito da União no referido território. Com efeito, tendo a política da União no domínio do ambiente por objectivo atingir um nível de protecção elevado, de acordo com o artigo 191.°, n.° 2, TFUE, o legislador da União pode, em princípio, optar por só autorizar o exercício, no seu território, de uma actividade comercial, no caso vertente o transporte aéreo, na condição de os operadores respeitarem os critérios definidos pela União a fim de cumprir os objectivos que esta fixou a si própria em matéria de protecção do ambiente, nomeadamente, quando esses objectivos se inscrevem no âmbito do desenvolvimento de um acordo internacional que a União aprovou, como a Convenção‑Quadro e o Protocolo de Quioto.

(cf. n. os  122‑123, 125‑129)

8. A Directiva 2008/101, que altera a Directiva 2003/87 de modo a incluir as actividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, dispõe que a Directiva 2003/87 é aplicável aos voos com partida ou com chegada num aeródromo situado no território de um Estado‑Membro. Assim, na medida em que esta regulamentação é relativa à entrada ou à saída do território dos Estados‑Membros de aeronaves utilizadas na navegação aérea internacional, tanto europeia como transatlântica, resulta expressamente do artigo 7.°, n.° 1, do Acordo de Transporte Aéreo entre os Estados Unidos da América, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro (Acordo «céu aberto»), que tal regulamentação é aplicada a qualquer aeronave usada pelas companhias aéreas da outra parte nesse acordo e que tal aeronave é obrigada a observar essa regulamentação. Daí decorre que o artigo 7.°, n.° 1, do Acordo «céu aberto» não se opõe à aplicação do regime de comércio de licenças de emissão, instituído pela Directiva 2003/87, a operadores de aeronaves como as companhias aéreas com sede nos Estados Unidos, quando as suas aeronaves realizam voos com partida ou com chegada num aeródromo situado no território de um Estado‑Membro.

(cf. n. os  134‑135)

9. Ao contrário dos direitos, emolumentos ou taxas que incidem sobre o consumo de combustível, o regime instituído pela Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 2008/101, para além do facto de não se destinar a criar receitas a favor das autoridades públicas, não permite, de modo algum, fixar, com base numa matéria colectável e numa taxa definidas a priori , um montante que deva ser pago por tonelada de combustível consumido pela totalidade dos voos efectuados durante um ano civil.

Assim, não se pode sustentar que a Directiva 2008/101 contenha um princípio de tributação obrigatória a favor das autoridades públicas que possa ser considerado um direito aduaneiro, um emolumento ou uma taxa sobre o combustível detido ou consumido pelos operadores de aeronaves. O facto de alguns operadores de aeronaves poderem adquirir licenças de emissão adicionais para cobrir as suas emissões efectivas, não apenas a outros operadores mas também às autoridades públicas, no quadro da venda em leilão de 15% das licenças de emissão totais, de modo algum é susceptível de desmentir essa conclusão.

Por conseguinte, ao estender a aplicação da Directiva 2003/87 à aviação, a Directiva 2008/101 de modo nenhum viola a obrigação de isenção aplicável ao abastecimento de combustível, conforme prevista no artigo 11.°, n. os  1 e 2, alínea c), do Acordo de Transporte Aéreo entre os Estados Unidos da América, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, dado que o regime de comércio de licenças de emissão, pelas suas próprias características, constitui uma medida baseada no mercado e não um direito, um emolumento ou uma taxa que incida sobre o abastecimento de combustível.

(cf. n. os  143, 145‑147)

10. O objectivo enunciado no artigo 25.°‑A da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 2008/101, que visa optimizar a interacção entre o regime de comércio de licenças de emissão da União e as «Market‑Based Measures» que forem adoptadas por Estados terceiros, de forma a que não haja uma dupla aplicação desses regimes às aeronaves que asseguram rotas internacionais, independentemente de estas estarem registadas num Estado‑Membro ou num Estado terceiro, corresponde ao que está subjacente ao artigo 15.°, n.° 7, do Acordo de Transporte Aéreo entre os Estados Unidos da América, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro (Acordo «céu aberto»).

Por outro lado, o artigo 15.°, n.° 3, segundo período, do Acordo «céu aberto», em conjugação com o seu artigo 3.°, n.° 4, não impede que as partes no mesmo adoptem medidas que limitem o volume de tráfego, a frequência ou a regularidade do serviço ou ainda o tipo de aeronaves operadas pelas companhias aéreas com sede no território dessas partes, quando tais medidas estão relacionadas com a protecção ambiental. O artigo 3.°, n.° 4, desse Acordo prevê expressamente que nenhuma das duas partes no mesmo pode proceder a tais limitações, «excepto por motivos de ordem […] ambiental». O referido artigo 15.°, n.° 3, conjugado com os artigos 2.° e 3.°, n.° 4, desse acordo, prevê, em contrapartida, que, quando as partes no Acordo adoptam tais medidas ambientais, estas devem ser aplicadas de forma não discriminatória às companhias aéreas em causa.

Ora, como resulta expressamente do vigésimo primeiro considerando da Directiva 2008/101, a União previu uma aplicação uniforme e não discriminatória do regime de comércio de licenças de emissão a todos os operadores de aeronaves que asseguram rotas aéreas com chegada ou com partida num aeródromo situado no território de um Estado‑Membro. Por conseguinte, a Directiva 2008/101 não é inválida à luz do artigo 15.°, n.° 3, do Acordo «céu aberto», em conjugação com os artigos 2.° e 3.°, n.° 4, do mesmo.

(cf. n. os  151‑156)

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