Processo C‑911/19

Fédération bancaire française (FBF)

contra

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 15 de julho de 2021

«Reenvio prejudicial — Artigos 263.° e 267.° TFUE — Ato da União juridicamente não vinculativo — Fiscalização jurisdicional — Orientações emitidas pela Autoridade Bancária Europeia (EBA) — Modalidades de governação e monitorização de produtos bancários de retalho — Validade — Competência da EBA»

1. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Orientações da Autoridade Bancária Europeia (EBA) relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho — Exclusão

   (Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 16.o, n.o 3)

   (cf. n.os 38, 44‑45, 48‑50 e n.o 1 do dispositivo)

2. Questões prejudiciais — Competência do Tribunal de Justiça — Atos adotados pelas instituições — Âmbito da competência — Orientações da Autoridade bancária europeia (EBA) relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho — Inclusão

   [Artigo 19.o, n.o 3, alínea b), TUE; Artigo 267.o TFUE]

   (cf. n.os 53‑57, 37 e n.o 2 do disp.)

3. Direitos fundamentais — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Fiscalização da legalidade dos atos da União — Modalidades — Exceção de ilegalidade contra um ato da União suscitada por um particular num tribunal nacional — Requisito relativo a que o ato lhe diga direta e individualmente respeito — Inexistência

   (Artigos 263.° e 267.° TFUE)

   (cf. n.os 59, 61‑63, 65‑79 e n.o 3 disp.)

4. Instituições da União Europeia — Exercício das competências — Delegações — Atribuição de poderes à Autoridade Bancária Europeia (EBA) de emitir orientações — Enquadramento desses poderes de forma precisa com base em critérios objetivos, suscetíveis de controlo jurisdicional — Orientações da EBA sem efeitos jurídicos vinculativos — Ausência de impacto sobre a extensão do referido controlo

   (Regulamento n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho)

   (cf. n.os 67 e 68)

5. Política económica e monetária — Política económica — Fiscalização do setor financeiro da União — Competência da Autoridade Bancária Europeia (EBA) para emitir orientações sobre procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho — Âmbito — Limites

   (Regulamento n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 1.°, n.o 2, 3 e 5, 8.°, n.o 1, alíneas a), b) e h), e n.o 2, alínea c), e 16.°)

   (cf. n.os 75, 83 e 84)

6. Política económica e monetária — Política económica — Fiscalização do setor financeiro da União — Orientações da Autoridade Bancária Europeia (EBA) relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho — Apreciação da validade — Condições — Orientações abrangidas pelo campo de atuação da EBA — Orientações abrangidas pelo quadro específico criado pelo legislador da União para o exercício do poder da EBA de emitir orientações — Validade

   (Regulamento n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 1.o, n.os 1, 3.° e 5.°, 8.°, n.os 1 e 2, e 16.°, n.o 1; Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2007/64, 2009/110, 2013/36 e 2014/17)

   (cf. n.os 94, 96, 106, 113, 116‑50, 123, 131, 66 e n.o 4 disp.)

Resumo

As Orientações relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho da Autoridade Bancária Europeia são válidas

O processo de reenvio prejudicial pode ser utilizado para fiscalizar a validade dessas orientações

Em 2016, a Autoridade Bancária Europeia (a seguir «EBA») emitiu Orientações relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho ( 1 ). Por aviso publicado em 8 de setembro de 2017 no seu sítio da Internet, a Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (França) anunciou que se conformava com essas orientações, tornando‑as também aplicáveis a todas as instituições financeiras sujeitas ao seu controlo.

Em 8 de novembro de 2017, a Fédération bancaire française (FBF) interpôs para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) um recurso de anulação do aviso da ACPR. A FBF alegou que as Orientações da EBA, tornadas aplicáveis por esse anúncio, não eram válidas, pelo facto de aquela autoridade não ter competência para emitir tais orientações.

Tendo dúvidas, por um lado, quanto às vias de recurso disponíveis para assegurar a fiscalização da legalidade das orientações litigiosas pelo juiz da União e, por outro, quanto à validade daquelas Orientações à luz do quadro do mandato conferido à EBA pelo direito derivado, o Conseil d’État submeteu uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, pedindo‑lhe que se pronunciasse sobre estes aspetos.

No seu acórdão, proferido em Grande Secção, o Tribunal de Justiça, após ter começado por constatar que as orientações da EBA não podem ser objeto de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, declara‑se em seguida competente para apreciar a validade destas orientações a título prejudicial, nos termos do artigo 267.o TFUE, e, por último, confirma a sua validade.

Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita à fiscalização jurisdicional das orientações litigiosas pelo juiz da União, o Tribunal de Justiça salienta que esses atos não podem ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, uma vez que não se destinam a produzir efeitos jurídicos vinculativos.

A este respeito, o Tribunal de Justiça sublinha que decorre do Regulamento n.o 1093/2010 ( 2 ) que as autoridades competentes destinatárias das orientações litigiosas não estão obrigadas a cumpri‑las e dispõem da faculdade de delas se afastarem, caso em que devem fundamentar a sua posição. Assim, não se pode considerar que estas orientações produzem efeitos jurídicos vinculativos relativamente a essas autoridades competentes ou às instituições financeiras. Por conseguinte, segundo o Tribunal de Justiça, ao autorizar a EBA a emitir orientações e recomendações, o legislador da União pretendeu conferir‑lhe um poder de incentivo e persuasão distinto do poder de adotar atos dotados de força obrigatória.

Todavia, o facto de as orientações litigiosas serem desprovidas de efeitos jurídicos vinculativos não é suscetível de excluir a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar, a título prejudicial, sobre a sua validade. A este respeito, o Tribunal de Justiça declara‑se competente, nos termos do artigo 267.o TFUE, para apreciar a validade das orientações litigiosas.

Consequentemente, o Tribunal de Justiça aprecia esta validade à luz das disposições do Regulamento n.o 1093/2010, a fim de verificar se essas orientações fazem parte das competências da EBA.

Antes de mais, o Tribunal de Justiça sublinha que, uma vez que resulta do Regulamento n.o 1093/2010 que o legislador da União enquadrou o poder da EBA de emitir orientações de forma precisa, com base em critérios objetivos, o exercício deste poder deve ser suscetível de ser objeto de uma fiscalização jurisdicional rigorosa à luz desses critérios. A circunstância de as orientações litigiosas não produzirem efeitos jurídicos vinculativos não é suscetível de afetar a extensão desse controlo.

Em seguida, o Tribunal de Justiça precisa que o poder de ação da EBA é limitado, no sentido de que esta autoridade só é competente para emitir orientações na medida expressamente prevista pelo legislador da União. Após ter recordado o conteúdo das disposições do Regulamento n.o 1093/2010 relativas à extensão das competências atribuídas à EBA, o Tribunal de Justiça constata, por um lado, que a validade de orientações emitidas por esta autoridade está subordinada ao respeito das disposições deste regulamento que enquadram especificamente o poder da EBA de as emitir, mas também à inscrição destas orientações no âmbito de ação da EBA, que aquele regulamento define por referência à aplicação de certos atos da União nele referidos. Por outro lado, a EBA pode, a fim de assegurar uma aplicação comum, uniforme e coerente do direito da União, emitir orientações relativas às obrigações de supervisão prudencial que impendem sobre as instituições em causa, nomeadamente com vista a proteger os interesses dos depositantes e dos investidores através de um enquadramento adequado da assunção de riscos financeiros. Com efeito, nada no Regulamento n.o 1093/2010 permite considerar que estão excluídas desse poder medidas relativas à conceção e à comercialização dos produtos, desde que essas medidas se inscrevam no âmbito de ação da EBA.

É à luz destas considerações que o Tribunal de Justiça examina se as orientações litigiosas estão abrangidas, por um lado, pelo âmbito de ação da EBA, e, por outro, pelo quadro específico criado pelo legislador da União para o exercício do poder da EBA de emissão de orientações.

No que respeita ao âmbito de atuação da EBA, o Tribunal de Justiça sublinha que a validade das orientações litigiosas está subordinada à condição de estas se inscreverem no âmbito de aplicação de pelo menos um dos atos previstos no Regulamento n.o 1093/2010 ( 3 ) ou de serem necessárias para assegurar a aplicação coerente e eficaz de tal ato.

A este respeito, o Tribunal de Justiça conclui que as orientações litigiosas podem ser consideradas necessárias para assegurar a aplicação coerente e eficaz das disposições das Diretivas 2013/36, 2007/64, 2009/110 e 2014/17, referidas direta ou indiretamente pelo Regulamento n.o 1093/2010.

Com efeito, no que respeita, nomeadamente, a estas três primeiras diretivas, o Tribunal de Justiça sublinha que, uma vez que as orientações litigiosas visam definir de que modo as instituições em causa devem incluir modalidades de governação e de supervisão dos produtos, destinadas a assegurar que sejam tomadas em consideração as características dos mercados em causa, bem como as características dos consumidores em causa, nas suas estruturas e nos seus procedimentos internos, deve considerar‑se que estas orientações estabelecem princípios destinados a garantir processos eficazes de deteção, gestão e acompanhamento dos riscos, bem como dos mecanismos adequados de controlo interno, na aceção das disposições relevantes dos atos referidos no Regulamento n.o 1093/2010 ( 4 ), com vista a garantir a existência de um dispositivo sólido de governação empresarial tal como exigido por essas disposições.

No que respeita ao quadro específico criado pelo legislador da União para o exercício do poder da ABE de emitir orientações, o Tribunal de Justiça constata que as orientações litigiosas se inserem efetivamente nesse quadro ( 5 ).

O Tribunal de Justiça precisa a este respeito, em primeiro lugar, que as orientações litigiosas têm por objetivo contribuir para a proteção dos consumidores e para a proteção dos depositantes e dos investidores, prevista no Regulamento n.o 1093/2010. Em segundo lugar, estas orientações dizem respeito às funções atribuídas à EBA em conformidade com este regulamento, no que respeita ao enquadramento da assunção de riscos pelas instituições financeiras. Em terceiro lugar, deve considerar‑se que concorrem para a instauração de práticas de supervisão coerentes, eficazes e efetivas no âmbito do sistema europeu de supervisão financeira ( 6 ).

O Tribunal de Justiça conclui que as orientações litigiosas se inserem efetivamente no quadro específico criado pelo legislador da União para o exercício do poder da EBA de emitir orientações e, por conseguinte, das competências da EBA, e considera que o exame de validade solicitado pelo órgão jurisdicional de reenvio não revelou nenhum elemento suscetível de pôr em causa a validade dessas orientações.

( 1 ) Orientações de 22 de março de 2016 (ABE/GL/2015/18) (a seguir «orientações litigiosas»).

( 2 ) Artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/78/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 12).

( 3 ) O Tribunal de Justiça constata que quatro diretivas devem ser consideradas como constituindo atos referidos no artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1093/2010, a saber: a Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338); Diretiva 2007/64/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2007, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 97/5/ (JO 2007, L 319, p. 1); a Diretiva 2009/110/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativa ao acesso à atividade das instituições de moeda eletrónica, ao seu exercício e à sua supervisão prudencial, que altera as Diretivas 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 2000/46/CE (JO 2009, L 267, p. 7); e a Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação e que altera as Diretivas 2008/48/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 60, p. 34).

( 4 ) Artigo 74.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, artigo 10.o, n.o 4, da Diretiva 2007/64 e artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/110.

( 5 ) Como resulta do artigo 8.o, n.os 1 e 2, e do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1093/2010, lidos em conjugação com o artigo 1.o, n.o 5 deste regulamento.

( 6 ) Práticas a que se referem os artigos 8.°, n.o 1, alínea b), e 16.°, n.o 1, do Regulamento n.o 1093/2010.