Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que diz respeito às posições em risco sob a forma de obrigações cobertas

[COM(2018) 93 final — 2018/0042 (COD)]

e a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à emissão de obrigações cobertas e à supervisão pública dessas obrigações e que altera a Diretiva 2009/65/CE e a Diretiva 2014/59/UE

[COM(2018) 94 final — 2018/0043 (COD)]

(2018/C 367/11)

Relator:

Daniel MAREELS

Consulta	Conselho da União Europeia, 28.3.2018 Parlamento Europeu, 16.4.2018
Base jurídica	Artigos 53.o, 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social
Adoção em secção	27.6.2018
Adoção em plenária	11.7.2018
Reunião plenária n.o	536
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	165/0/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

Pelos vários motivos seguidamente apresentados, o CESE acolhe com especial satisfação as propostas relativas às obrigações cobertas (ver ponto 1.2 e seguintes). O Comité insta a que sejam envidados todos os esforços para, de forma célere, realizar progressos e obter resultados. Neste contexto, o Comité apresenta igualmente várias propostas (ver ponto 1.7 e seguintes).

1.2.

Estas propostas inserem-se, antes de mais, num quadro mais amplo e contribuem para a realização de objetivos especialmente significativos para o Comité, designadamente a rápida realização da União dos Mercados de Capitais (UMC), bem como a consecução da União Económica e Monetária (UEM). Além disso, as obrigações cobertas fomentam a realização de operações de financiamento transfronteiras e, por conseguinte, também uma maior partilha do risco privado.

1.3.

Acresce que vários Estados-Membros da UE detêm tradicionalmente uma posição muito forte nos mercados internacionais e mundiais. A abordagem europeia de tratamento prudencial das obrigações cobertas serve de princípio orientador a nível mundial. As atuais propostas devem ser aproveitadas não só para consolidar essa posição, mas também, sempre que possível, para a fortalecer. A UE deverá assumir uma posição decisiva e vigorosa, particularmente num momento em que se verifica uma transferência de forças e de poder entre o Oriente e o Ocidente.

1.4.

A oportunidade que estas propostas representam deve ser aproveitada a fim de permitir a ampla aceitação das obrigações cobertas e desenvolver os respetivos mercados em toda a União. Cumpre envidar todos os esforços para alcançar com êxito esse desígnio, em especial nos Estados-Membros em que estes instrumentos e mercados ainda são desconhecidos.

1.5.

O Comité congratula-se igualmente com a abordagem escolhida de harmonização mínima, com base nas disposições nacionais e no conteúdo das propostas, para as quais foram, aliás, estabelecidas bases sólidas pelo Parlamento Europeu, pelas autoridades de supervisão e por outras partes interessadas. Foi, assim, possível alcançar um resultado qualitativo sem perturbar os mercados existentes e a um custo aceitável.

1.6.

É muito importante que as obrigações cobertas permitam aos bancos gerar recursos adicionais para o financiamento da economia a longo prazo. Esses novos recursos devem ser convertidos em financiamento adicional para os governos, as empresas e as famílias. Se assim for, a proposta em apreço pode contribuir para uma confiança renovada no setor bancário e financeiro.

1.7.

O Comité congratula-se, em particular, com o facto de a proposta prever a possibilidade de as obrigações cobertas estarem também ao alcance dos bancos de menor dimensão. No entanto, também insta a que se estude mais exaustivamente o modo de aproveitar em pleno esta possibilidade. Sem prejuízo do cumprimento das regras geralmente aplicáveis, poder-se-ia analisar, por exemplo, que requisitos administrativos e outras obrigações poderiam ser adaptados para os bancos de menor dimensão.

1.8.

O Comité defende também convictamente a utilização obrigatória, e não facultativa, como atualmente previsto, da marca europeia para as obrigações cobertas. Trata-se de encarar as questões na sua globalidade e a partir de uma visão de futuro. A generalização da utilização obrigatória da marca europeia beneficiará inevitavelmente a liderança europeia a nível global e criará oportunidades para os Estados-Membros (sobretudo os de pequena dimensão) que pretendam explorar ao máximo as oportunidades oferecidas pelo novo sistema. Os seus produtos terão, assim, a garantia de poderem ser distribuídos no mercado e a utilização obrigatória da marca também poderá aumentar a confiança dos investidores.

1.9.

Tendo em conta a aceitação generalizada da segurança e liquidez das obrigações cobertas, assim como a proteção acrescida por elas proporcionada pelo facto de não serem suscetíveis de recapitalização, o Comité apela à ponderação das medidas necessárias e desejáveis para interessar também o aforrador e o consumidor privados. Passando a tratar-se de instrumentos de longo prazo, as obrigações cobertas afiguram-se particularmente adequadas à formação de pensões, remetendo-se, a esse respeito, para as propostas relativas ao Produto Individual de Reforma Pan-Europeu.

1.10.

O Comité congratula-se com a avaliação prevista no novo regime, embora o prazo proposto de três anos após a sua introdução se afigure demasiado curto. Sendo esta uma questão de mercado, e dada a necessidade de dispor de tempo suficiente para adquirir uma experiência útil com as novas regras, o Comité defende um alargamento desse prazo, por exemplo para cinco anos. Evidentemente, os Estados-Membros poderão acompanhar de perto os casos a nível nacional.

2.   Contexto

2.1.

Desde que assumiu funções em 2014, a Comissão Juncker elaborou um «Plano de Investimento para a Europa», com vista à consecução das suas prioridades absolutas de crescimento, emprego e investimento (1). Um dos principais objetivos do plano é a criação gradual de uma União dos Mercados de Capitais, em paralelo com um mercado único digital e uma União da Energia. O objetivo é concluir uma União dos Mercados de Capitais que funcione bem e seja integrada, abrangendo todos os Estados-Membros.

2.2.

Com o Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais (2), a Comissão comprometeu-se a fornecer todos os elementos constitutivos até 2019. No total, foram propostas mais de 33 iniciativas e medidas.

2.3.

Depois dos apelos a progressos rápidos (3) (4), foi efetuada logo em 2017 uma avaliação intercalar do Plano de Ação. Tal resultou numa série de novas ações prioritárias que visam ter em conta os novos desafios e a evolução das circunstâncias, nomeadamente o Brexit.

2.4.

Nessa ocasião, a Comissão referiu, aliás, que «é necessário aumentar o nível de ambição e ultrapassar os obstáculos, mas principalmente aproveitar as novas oportunidades em causa» (5). Foi nesse contexto que a Comissão publicou em 8 de março de 2018 a sua Comunicação intitulada «Concluir a União dos Mercados de Capitais em 2019 — momento de acelerar a concretização» e anunciou um pacote de medidas.

2.5.

As atuais propostas sobre obrigações cobertas que integram este pacote (6) incluem os seguintes dois textos:

2.5.1.

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à emissão de obrigações cobertas e à supervisão pública dessas obrigações e que altera a Diretiva 2009/65/CE e a Diretiva 2014/59/UE (7).

2.5.2.

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que diz respeito às posições em risco sob a forma de obrigações cobertas (8).

2.6.

Estas propostas visam criar um quadro propício para as obrigações cobertas a nível da UE. Tal inclui a definição dessas obrigações, a utilização de uma marca europeia no mercado, os requisitos prudenciais para um tratamento preferencial de capital, bem como determinadas obrigações por parte das autoridades competentes.

3.   Observações e comentários

3.1.

O CESE acolhe com especial agrado estas propostas, que se integram na criação de uma UMC, e insta a que sejam envidados todos os esforços para garantir o rápido desenvolvimento dos trabalhos e a consecução dos respetivos resultados.

3.2.

Em primeiro lugar, estas propostas contribuem para inúmeros objetivos mais amplos que são caros ao Comité e que este já teve oportunidade de defender (9). São de mencionar os seguintes:

3.2.1.

A criação da UMC, que deve ser acompanhada de uma maior convergência económica e social e de uma integração financeira e económica, terá de gerar mais segurança, estabilidade e resiliência do sistema económico e financeiro, através de um alargamento e diversificação das fontes de financiamento da economia. A sua rápida concretização deverá continuar a ser uma prioridade.

3.2.2.

O regime proposto para as obrigações cobertas fomenta a realização de operações de financiamento transfronteiras e, por conseguinte, também uma maior partilha do risco privado. Para os Estados-Membros, isso reveste-se de grande importância para prevenir choques assimétricos em caso de crise ou para a atenuação dos seus efeitos. Além disso, a UMC contribui significativamente para um crescimento convergente entre os Estados-Membros da União, o que deverá permitir às economias menos desenvolvidas aproximar-se mais rapidamente das economias com melhor desempenho.

3.2.3.

A UMC reveste-se de importância crucial e a sua consecução é indispensável para a realização da UEM. Em conjunto com uma união bancária plena, a UMC deve conduzir a uma verdadeira união financeira, um dos quatro pilares fundamentais da UEM.

3.2.4.

A Europa detém tradicionalmente uma posição muito forte em matéria de obrigações cobertas (10). Importa utilizar as propostas em apreço para reforçar ainda mais a posição europeia de liderança a nível mundial. Em termos mais gerais, e de um ponto de vista internacional, é importante que a UE atue e se posicione com firmeza e determinação, particularmente num momento em que se verifica uma transferência de forças e de poder entre o Oriente e o Ocidente.

3.3.

As propostas em apreço contribuem para gerar recursos adicionais com vista ao financiamento da economia a longo prazo. A emissão de obrigações cobertas possibilita efetivamente aos bancos a obtenção de «financiamento» a longo prazo com uma boa relação custo-eficácia. Em termos globais, o potencial de emissões adicionais de obrigações cobertas pode ascender a 342 mil milhões de euros, produzindo uma poupança anual total aos mutuários europeus de 1,5 a 1,9 mil milhões de euros (11).

3.4.

É importante, em todo o caso, que os novos recursos beneficiem a economia. Esses recursos de financiamento adicionais devem ser usados pelos bancos para a concessão adicional de empréstimos aos governos, às famílias e às empresas. Se assim for, a proposta em apreço pode contribuir para uma confiança renovada no setor bancário e financeiro.

3.5.

Por motivos de estabilidade e segurança do sistema financeiro, é importante que estes novos recursos provenham de instrumentos que sejam seguros e líquidos em todas as circunstâncias. As propostas em apreço contemplam uma série de garantias nesse sentido. Um regime sólido para as obrigações cobertas também deve beneficiar os investidores através de mais e melhores opções nos mercados. Para estes investidores, o duplo crédito (12) (duplo recurso) de que dispõem reveste-se de grande importância e, por conseguinte, é importante que as autoridades insistam para que os emitentes avaliem de forma adequada os ativos subjacentes.

3.6.

Em consonância, o Comité subscreve inteiramente a proposta de criação de um quadro propício que promova o desenvolvimento de obrigações cobertas e mercados para estes instrumentos em todo o território da União. Cumpre envidar todos os esforços para alcançar com êxito esse desígnio, em especial, nos Estados-Membros (13) em que estes instrumentos e mercados ainda são desconhecidos. Tudo se resume a eliminar as últimas lacunas existentes e a garantir que um regime de obrigações cobertas seja de facto disponibilizado em todos os Estados-Membros.

3.7.

O Comité pretende, com o seu apoio, reconhecer e associar-se aos anteriores esforços que vêm sendo desenvolvidos há já alguns anos pela Comissão, pelo Parlamento Europeu, pela EBA e por outras entidades, em prol de um sistema de obrigações cobertas a nível europeu. A maioria dos Estados-Membros e de outros intervenientes, como a associação setorial European Covered Bond Council [Conselho Europeu de Obrigações Cobertas], também se pronunciaram favoravelmente a este respeito (14).

3.8.

Além disso, o Comité subscreve plenamente a decisão política de optar por uma harmonização mínima a nível europeu, com base nos regimes nacionais, uma vez que permite a consecução de múltiplos objetivos, a um custo razoável. Em simultâneo, evitam-se perturbações dos mercados existentes, havendo menos custos de transição. No entanto, é importante que os regimes nacionais existentes também apoiem o objetivo da proposta europeia de estimular o mercado de obrigações cobertas. Os eventuais entraves ou restrições nacionais contrários são, por conseguinte, indesejáveis.

3.9.

Tal como acima referido, alguns Estados-Membros estão fortemente posicionados neste mercado. Contudo, ao mesmo tempo, as evoluções recentes demonstram a existência de um maior interesse por obrigações cobertas também noutras partes do mundo. Nesse quadro, é igualmente importante para o Comité que a atual posição de liderança europeia neste contexto seja reforçada a nível internacional e que sejam envidados esforços para promover a abordagem europeia como referência mundial.

3.10.

O Comité saúda igualmente o facto de estar prevista uma avaliação dos resultados e do êxito deste novo sistema. Sendo esta uma questão de mercado, e dada a necessidade de dispor de tempo suficiente para reunir experiência útil, sobretudo nos Estados-Membros nos quais constitui novidade, o Comité considera demasiado curto o período de três anos atualmente previsto, defendendo o alargamento desse prazo para, por exemplo, cinco anos. Evidentemente, os Estados-Membros são livres de acompanhar de perto os casos, em qualquer momento.

4.   Observações e comentários adicionais

4.1.

Em termos gerais, apoia-se a abordagem da Comissão que consiste em criar um regime claro e abrangente, incluindo uma definição, uma descrição das características estruturais, a supervisão pública e uma marca europeia para as obrigações cobertas, bem como o tratamento prudencial do presente instrumento.

4.2.

É extremamente importante que este regime seja acessível e possa ser utilizado de forma efetiva por todos os bancos. Neste contexto, o Comité congratula-se com a atenção especial consagrada aos desafios e problemas que os bancos de pequena dimensão podem enfrentar ao emitirem obrigações cobertas. Em seu entender, é necessário aproveitar ao máximo esta possibilidade. Sem prejuízo do cumprimento das regras geralmente aplicáveis, poder-se-ia analisar, por exemplo, que requisitos administrativos e outras obrigações poderiam ser adaptados para os bancos de menor dimensão.

4.3.

A utilização da marca europeia para as obrigações cobertas está prevista meramente a título facultativo, com vista a permitir que os Estados-Membros continuem a utilizar as suas próprias denominações nacionais e sistemas de marcas existentes (15). O Comité não partilha desta opinião, sendo, pelo contrário, firme partidário da utilização obrigatória da marca europeia. Trata-se de encarar as questões na sua globalidade e a partir de uma visão de futuro. A utilização obrigatória da marca europeia beneficiará inevitavelmente a liderança europeia a nível global e criará oportunidades para os Estados-Membros (sobretudo os de pequena dimensão) que pretendam explorar ao máximo as oportunidades oferecidas pelo novo sistema. Para estes Estados-Membros, a marca europeia constitui uma garantia de que as suas obrigações cobertas podem ser distribuídas nos mercados. Esta utilização obrigatória poderá igualmente beneficiar a confiança dos investidores.

4.4.

Atualmente, o mercado das obrigações cobertas é sobretudo dominado por investidores profissionais e institucionais (16). O Comité apela a que se pondere quais as medidas necessárias e desejáveis para reforçar o interesse do aforrador e do consumidor privados, sendo vários os fatores que militam a seu favor. Vários elementos abonam a favor desta ideia. As obrigações cobertas são tradicionalmente, e mesmo em períodos de crise, consideradas ativos seguros e líquidos, mas também se pode referir o contributo que as atuais propostas proporcionam. Acresce que não são recapitalizáveis, o que não é de somenos importância no contexto da proteção dos aforradores privados. Afiguram-se, assim, mais adequadas do que outros produtos (17). Passando a tratar-se de instrumentos de longo prazo, as obrigações cobertas são seguramente úteis no contexto da formação de pensões, podendo a esse respeito remeter-se para as propostas relativas ao Produto Individual de Reforma Pan-Europeu.

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(1)  Ver o sítio Web da Comissão Europeia.

(2)  Plano de Ação de setembro de 2015. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais. Ver COM(2015) 468 final.

(3)  Ver O Conselho Europeu apelou a «progressos rápidos e determinados» do Plano de Ação para «assegurar um acesso mais fácil ao financiamento para as empresas e apoiar o investimento na economia real».

(4)  A Comissão aprovou igualmente uma comunicação na qual apela à aceleração do processo de reformas. Ver COM(2016) 601 final.

(5)  Ver a Comunicação da Comissão — Concluir a União dos Mercados de Capitais em 2019 — momento de acelerar a concretização. Ver COM(2018) 114 final.

(6)  Para além da proposta mencionada, o pacote inclui ainda uma proposta que visa facilitar a distribuição transfronteiras de fundos de investimento coletivo, uma proposta relativa a um quadro propício aos prestadores europeus de serviços de financiamento colaborativo (ECSP), bem como uma proposta respeitante à lei aplicável à oponibilidade a terceiros da cessão de créditos e uma comunicação sobre a legislação aplicável aos efeitos patrimoniais das transações de valores mobiliários.

(7)  Ver Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à emissão de obrigações cobertas e à supervisão pública dessas obrigações e que altera a Diretiva 2009/65/CE e a Diretiva 2014/59/UE.

(8)  Ver Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 575/2013 no que diz respeito às posições em risco sob a forma de obrigações cobertas.

(9)  Ver nomeadamente ECO/437 — União dos Mercados de Capitais: revisão intercalar (JO C 81 de 2.3.2018, p. 117).

(10)  Aproximadamente 90 % de todas as obrigações cobertas em todo o mundo são emitidas por nove países europeus. Ver também as estatísticas publicadas pelo European Covered Bond Council (ECBC) [Conselho Europeu de Obrigações Cobertas] no seu European Covered Bond Fact Book [dossiê informativo sobre as obrigações cobertas europeias], 12.a edição, 2017. Globalmente, o montante pendente de obrigações cobertas corresponde a 2,5 biliões de euros, dos quais 2,1 biliões de euros são emitidos por instituições situadas na Europa (ver documento de trabalho dos serviços da Comissão — Avaliação de Impacto ((SWD 2018) 50 final).

(11)  Ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão — Avaliação de Impacto ((SWD 2018) 50 final) que acompanha as propostas em apreço.

(12)  O duplo crédito dos detentores de obrigações cobertas aplica-se, por um lado, à carteira de cobertura (cover pool) e por outro ao emitente.

(13)  Neste momento há ainda doze Estados-Membros na UE que não dispõem de um quadro jurídico em matéria de obrigações cobertas.

(14)  Para um resumo, ver o capítulo 3 da proposta de diretiva e da proposta de regulamento.

(15)  Ver proposta de diretiva, considerando 33.

(16)  Segundo os esclarecimentos fornecidos oralmente pelos representantes da Comissão, um terço do mercado é detido por bancos, outro terço pelo BCE e o último terço por outras partes, tais como fundos de investimento e fundos de pensões.

(17)  Poderia também remeter-se para as propostas em matéria de financiamento colaborativo e financiamento entre particulares. Os instrumentos financeiros propostos nesse contexto são essencialmente instrumentos financeiros negociáveis que representam capital próprio (por exemplo, ações) ou capital alheio (por exemplo, obrigações). A proteção prevista nesse quadro para os aforradores e os investidores pode ser considerada muito limitada.