29.10.2011   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 318/99

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) saúda o Livro Verde relativo à contratação pública electrónica da Comissão Europeia (CE) e o Livro Verde sobre a política de contratos públicos da UE.

1.2

O CESE entende que:

1.3

O CESE considera que a análise do quadro da contratação pública electrónica não pode ser levada a cabo sem ser acompanhada pela análise do enquadramento jurídico dos contratos públicos. A contratação pública electrónica é um canal que permite uma aplicação mais eficiente, eficaz e económica da política de contratos públicos. Assim, o CESE conclui que importa que este processo se paute pela coesão e adopte uma abordagem integrada.

1.4

O CESE reconhece que a aplicação da contratação pública electrónica nos diversos Estados-Membros não atingiu as expectativas previstas no Plano de Acção de 2004. Não obstante, o CESE reconhece a existência de exemplos de melhores práticas. Uma dessas melhores práticas é a abordagem global de aplicação da contratação pública electrónica adoptada por Portugal, que merece ser elogiada.

1.5

O CESE conclui que a abordagem multifacetada segundo a qual cada Estado-Membro adoptou o seu próprio calendário para aplicar a contratação pública electrónica não produziu os resultados pretendidos e tornou ainda mais distante o objectivo pretendido de um sistema único. O CESE entende que é agora fundamental que a CE, por intermédio da Direcção-Geral do Mercado Interno e dos Serviços, e em conjunto com a Direcção-Geral da Sociedade da Informação, assuma uma liderança forte e eficaz (da mesma forma que para a iniciativa eEuropa) para estabelecer um quadro normalizado, integrado, interoperável e empresarial/tecnológico para a contratação pública electrónica nos Estados-Membros. Isso garantiria que nenhum Estado-Membro tomaria medidas susceptíveis de afectar o cumprimento do objectivo pretendido mas que seriam envidados esforços para promover o processo de aplicação de uma abordagem harmonizada dentro do prazo definido. O CESE chama, porém, a atenção para a necessidade de estabelecer quadros equilibrados e adequados para a contratação pública electrónica para sectores específicos, e em particular para os sectores da economia social e dos serviços sociais. Com efeito, os serviços prestados nesses sectores são frequentemente complexos e apresentam características únicas, para as quais cumpre prever a necessária margem de manobra, mesmo na contratação pública electrónica.

1.6

O CESE recomenda que seja introduzido um mecanismo de controlo da aplicação a fim de analisar os progressos, os obstáculos, as medidas correctoras, entre outros, no âmbito da introdução da contratação pública electrónica nos Estados-Membros.

1.7

O CESE acrescenta que, ao orientar a aplicação da contratação pública electrónica, a Comissão deve instar os Estados-Membros a procurar soluções inovadoras capazes de resolver os problemas ligados aos processos comerciais e à língua.

1.8

A Comissão, além de assumir um papel de liderança, deve actuar como defensora da contratação pública electrónica, aplicando-a em todas as instituições da UE.

1.9

O CESE reitera a importância da contratação pública electrónica como factor de estímulo do comércio pan-europeu no mercado interno, para empresas de grande dimensão, pequenas e médias empresas (PME) e microempresas, e salienta que os processos comerciais e as tecnologias devem estimular o comércio no mercado interno, e não actuar claramente como entraves ao mesmo.

1.10

O CESE sublinha que as pequenas e médias empresas (PME) são a coluna vertebral do empreendedorismo na UE. Importa, pois, que o trabalho resultante da análise do enquadramento para os contratos públicos e para a contratação pública electrónica, respectivamente, vise optimizar a capacidade das PME e microempresas de competir num ambiente de contratação pública electrónica. O CESE recomenda que:

1.11

O CESE recomenda que a arquitectura da contratação pública electrónica seja interoperável e assente em normas abertas e software de código aberto.

2.1

Em 18 de Outubro de 2010, a Comissão Europeu publicou o Livro Verde relativo ao alargamento da utilização da contratação pública electrónica na UE (1). O Livro Verde vinha acompanhado de um documento de trabalho do pessoal da Comissão intitulado «Avaliação do plano de acção de 2004 em prol da contratação pública electrónica» (2).

2.2

O Livro Verde representa um primeiro passo para o estabelecimento de uma infra-estrutura interligada de contratação pública electrónica no âmbito da Agenda Digital da Comissão. O Livro Verde analisa os casos de êxito e os problemas relacionados com a aplicação da contratação pública electrónica nos Estados-Membros. Além disso, levanta questões políticas relativamente à adequação da acção da UE direccionada para o apoio à aplicação da contratação pública electrónica por parte das administrações públicas nacionais, regionais e locais.

2.3

Em 2005, os ministros da UE fixaram a meta de, até 2010, pelo menos 50 % dos contratos públicos se realizarem por via electrónica. Contudo, segundo a Comissão, os Estados-Membros adjudicam menos de 5 % dos orçamentos de contratos públicos por via da contratação pública electrónica.

2.4

Ao Livro Verde relativo à contratação pública electrónica seguiu-se a publicação, em 27 de Janeiro, de um Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE: Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa (3). O Comité está actualmente a concentrar-se neste aspecto específico, assim como na facturação electrónica, e adoptará um pacote de três pareceres relacionados entre si.

3.1

Pergunta 1. O CESE classifica as dificuldades enumeradas no Livro Verde pela seguinte ordem:

3.2

Pergunta 2. O CESE reconhece as seguintes dificuldades:

3.3

Pergunta 3.

O CESE concorda que a administração pública nacional e as entidades adjudicantes devem ser incentivadas a introduzir um quadro de contratação pública electrónica. Reitera que não deveria prosseguir-se com a implementação não sincronizada adoptada pela Comissão. O CESE entende que a experiência obtida desde 2005 e os fracos resultados obtidos por falta de um mecanismo de controlo eficaz deviam levar agora a Comissão Europeia a chegar a um acordo com os Estados-Membros sobre o cumprimento das estratégias definidas para a contratação pública electrónica. No entanto, o CESE salienta que os Estados-Membros deveriam criar quadros equilibrados e adequados para sectores específicos, mais concretamente a economia social e os serviços sociais. Com efeito, os serviços prestados nesses sectores são frequentemente complexos e apresentam características únicas, para as quais cumpre prever a necessária margem de manobra, mesmo na contratação pública electrónica.

Em relação aos incentivos destinados a levar as empresas a utilizar a contratação pública electrónica, o CESE chama a atenção para os seguintes aspectos:

No que toca à alínea b) supra, o CESE recomenda que a Comissão financie iniciativas em todos os Estados-Membros a fim de:

3.4

Pergunta 4.

As entidades adjudicantes são entidades governamentais e estão sujeitas à política do governo. Os Estados-Membros deveriam providenciar as orientações necessárias às suas entidades adjudicantes para a concepção e introdução da contratação pública electrónica. Isso pode exigir que os Estados-Membros inscrevam as estratégias de aplicação da contratação pública electrónica nas suas próprias estratégias nacionais em matéria de empresas e de TIC, fixando metas incrementais a atingir dentro de um determinado prazo (7).

A questão está em saber se a contratação pública electrónica deve ser o único canal de participação nos contratos públicos. O CESE considera que, sempre que possível, os Estados-Membros devem promover a contratação pública electrónica como principal forma de organização de concursos públicos, contanto, porém, que seja concebida de forma a reflectir as necessidades específicas dos vários sectores. Isto aplica-se sobretudo aos serviços sociais, que são particularmente complexos no que toca à contratação pública. O quadro para a contratação pública electrónica para esses sectores deve ser concebido em função das necessidades que a contratação se destina a satisfazer e das características específicas destes serviços.

A esse respeito, as estratégias de introdução da contratação pública electrónica também devem ser completadas por medidas de reforço das capacidades e das competências dos funcionários das entidades públicas bem como por centros de apoio à contratação pública electrónica facilmente acessíveis e à disposição das PME.

3.5

Pergunta 5.

A realização de leilões electrónicos mostra que os procedimentos electrónicos para certos contratos públicos estão já previstos nas Directivas 2004/17 e 2004/18, caso estes instrumentos sejam seleccionados.

O CESE é favorável a um instrumento de contratação pública como o leilão electrónico, que, pela sua própria natureza, exige um quadro de contratação pública electrónica, sob condição, porém, de ser criado um quadro de apoio às PME, como referido no ponto 3.3 supra, e de o mesmo só ser aplicado quando isso se revele adequado.

O reforço de capacidades para instaurar o necessário quadro de apoio é indispensável, uma vez que garantirá condições de concorrência equitativas, no domínio do comércio electrónico, entre as PME e as ONG, por um lado, e as grandes empresas, por outro.

O «fosso digital» irá criar uma concorrência «desleal», visto que, devido a uma barreira «tecnológica», as PME e as ONG ficarão em situação de desvantagem para participar nos contratos públicos, criando uma situação de concorrência «desleal».

3.6

Pergunta 6.

O CESE está convicto de que a contratação pública deve fazer-se primordialmente por via electrónica, contanto que a contratação pública electrónica reflicta as características específicas e as necessidades complexas próprias de certos sectores, como seja a contratação «B».

De qualquer modo, só será possível garantir condições de concorrência equitativas se as PME e as ONG tiverem capacidade para operar num ambiente B2G. Esse pode não ser o caso actualmente, pelo que a Comissão e os Estados-Membros deveriam lançar acções de reforço das capacidades das PME e das ONG.

3.7

Pergunta 7.

Entraves desnecessários ou desproporcionados à participação transfronteiriça na contratação pública electrónica decorrerão, sobretudo, das seguintes dificuldades:

O CESE propõe que a CE elabore e adopte um plano de acção que inclua um sistema de controlo da aplicação destinado a garantir que esses obstáculos são ultrapassados.

3.8

Pergunta 8.

Retirar a notificação visível de concursos abaixo do limiar definido do quadro da contratação pública electrónica limitará, provavelmente, às grandes empresas a participação transfronteiriça num mercado interno da contratação pública electrónica.

Cabe sublinhar que a visibilidade das oportunidades de contratação pública abaixo do limiar definido em todo o mercado interno é importante para as PME e as microempresas, pois, não raro, as especificações técnicas estabelecidas nesse tipo de concursos coadunam-se com as competências e a capacidade organizativa e financeira destas empresas. Desta forma, a participação de empresas transfronteiriças através de concursos públicos electrónicos abaixo do limiar definido por parte de PME e microempresas reforçará o mercado interno.

Dado que o quadro da contratação pública electrónica inclui diversas fases, desde a notificação electrónica à facturação electrónica, o CESE recomenda que a política da UE em matéria de contratação pública electrónica deve estabelecer que todos os anúncios de concurso, abaixo ou acima do limiar definido, devem ser publicados de forma visível num portal do mercado interno e num portal central nacional dotado de um serviço de notificação electrónica.

3.9

Pergunta 9.

O CESE entende que o quadro legislativo para a contratação pública electrónica é abrangente. O problema está na falta de vontade para o aplicar.

3.10

Pergunta 10.

Em demasiados casos, as soluções privilegiam a arquitectura técnica, em detrimento dos processos comerciais. O nível de segurança aplicado deve reflectir o grau de risco existente e o investimento na estrutura de segurança adoptada deve ser ponderado face a esse risco.

O sistema de segurança adoptado na concepção do mecanismo de autenticação da contratação pública electrónica baseia-se em assinaturas electrónicas avançadas. Contudo, a obtenção de assinaturas electrónicas avançadas é dispendiosa, isto em termos de configuração e de custo dos certificados digitais, etc.

Coloca-se, pois, a seguinte questão: deve a contratação pública electrónica estar, de facto, ligada a um mecanismo de autenticação baseado em assinaturas electrónicas avançadas?

O CESE é de opinião que, antes de se tomar uma decisão no sentido de o mecanismo de autenticação da contratação pública electrónica ter de estar ligado a assinaturas electrónicas avançadas, a Comissão e os Estados-Membros devem debater de forma mais aprofundada os riscos que daí adviriam para a contratação pública electrónica.

Convirá observar que a utilização de um cartão de débito ou de crédito – que, se for perdido ou roubado, torna uma pessoa vulnerável a um risco financeiro – requer a introdução de um número de identificação pessoal (PIN) de 4 algarismos. Assim, o CESE coloca as seguintes questões:

O CESE considera que, pese embora a necessidade de se estabelecer um mecanismo de segurança para a contratação pública electrónica, a solução tem de ser proporcional ao risco e a sua aplicação deve ser o menos complexa possível.

Caso a decisão aponte para a escolha dos certificados qualificados avançados como o melhor modelo de segurança da contratação pública electrónica, o CESE propõe que o trabalho nesta matéria se baseie no Dossiê Virtual da Empresa (DVE) que o PEPPOL (Pan European Public Procurement Online [Contratos Públicos Pan-Europeus em Linha]) está a elaborar (8).

O CESE reconhece que a actual directiva estabelece que os equivalentes aos certificados devem ser reconhecidos pelas entidades adjudicantes. A verdade é que, na prática, é muitas vezes difícil encontrar esses equivalentes e certos Estados-Membros exigem procedimentos morosos, como a apresentação de traduções autorizadas, certificadas e apostilhadas, ou só aceitam os documentos originais. Todo este processo é complicado e dispendioso, não só para as empresas, mas também para as entidades adjudicantes.

3.11

Pergunta 11.

No que toca ao factor linguístico, existem verdadeiros entraves. Não pode haver um quadro inter-europeu de contratação pública electrónica sem a capacidade de «comunicar» um concurso lançado nos 27 Estados-Membros. Por outro lado, a tradução de um caderno de encargos, por uma entidade adjudicante nacional, para as línguas oficiais da UE, já para não falar de todas as línguas dos 27 Estados-Membros, de modo a tornar o concurso acessível às empresas de todos os Estados-Membros, é uma tarefa pesada, dispendiosa e susceptível de fazer emperrar os contratos públicos.

É essencial que as empresas ou as pessoas privadas que desejem concorrer saibam que concursos estão abertos, e essa informação deve ser acessível sem entraves linguísticos. Caberia depois à empresa interessada, grande, pequena, média ou micro, procurar obter mais informação através dos centros de apoio propostos no presente parecer e decidir se pretende investir em traduções mais pormenorizadas para além das que podem ser obtidas com as ferramentas linguísticas propostas.

Uma solução possível seria o desenvolvimento, assegurado pela Comissão, de uma ferramenta de tradução em linha para os contratos públicos, especificamente concebida e adaptada à linguagem técnica dos cadernos de encargos e dando especial atenção à tradução correcta de termos técnicos como «pode(rá)», «obrigatório», etc., sem cambiantes passíveis de dar origem a erros de interpretação.

Contudo, essa ferramenta só deve ser utilizada nos contratos públicos muito simples e contanto que a clareza esteja assegurada, a fim de que o resultado não acarrete encargos administrativos adicionais sem benefício real para a entidade adjudicante e para o proponente.

3.12

Pergunta 12.

O CESE recomenda à Comissão que encoraje os Estados-Membros a criarem quadros de contratação pública electrónica com base em normas «abertas».

O CESE exorta a Comissão a incentivar os Estados-Membros a utilizar a solução Open e-PRIOR, disponibilizada gratuitamente pela Comissão sob a forma de componentes de código aberto para integração em qualquer solução de contratação pública electrónica em fase de concepção.

3.13

Pergunta 13.

O CESE recomenda que a Comissão estimule e aumente a oferta de soluções de código aberto para integração em sistemas de contratação pública electrónica existentes ou em desenvolvimento.

3.14

Pergunta 14.

O CESE concorda que a Comissão deve continuar a desenvolver o seu conjunto de aplicações, como as soluções e-PRIOR, e a disponibilizá-las para utilização pelos Estados-Membros.

3.15

Pergunta 15.

Como foi referido, a Comissão e os Estados-Membros têm de tomar iniciativas contínuas de reforço de capacidades que ajudem as PME a preparar-se para o comércio electrónico num ambiente B2G. Para as PME que pretendam participar na contratação pública electrónica inter-europeia, o factor linguístico é um obstáculo bastante mais difícil de transpor.