30.9.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 235/7

1.

A conectividade em banda larga é uma componente essencial do desenvolvimento, adopção e utilização das tecnologias da informação e da comunicação (TIC) na economia e na sociedade. A banda larga reveste-se de importância estratégica, devido à sua capacidade para acelerar a contribuição destas tecnologias para o crescimento e a inovação em todos os sectores da economia e para a coesão social e territorial. A Comissão apoia activamente a disponibilização alargada de serviços de banda larga a todos os cidadãos europeus, tal como é estabelecido na Estratégia de Lisboa e nas comunicações subsequentes (1).

2.

Em 26 de Novembro de 2008, a Comissão adoptou um plano de relançamento da economia europeia (o «Plano de Relançamento») (2) destinado a promover a saída da Europa da actual crise económica e financeira. A estratégia de banda larga é uma componente importante do Plano de Relançamento (3). Em especial, o objectivo do plano consiste em reforçar o investimento da União Europeia em sectores estratégicos definidos como o da banda larga, que poderão contribuir a curto prazo para apoiar a economia e, a mais longo prazo, para criar as infraestruturas essenciais para um crescimento económico sustentável.

3.

No âmbito do Plano de Relançamento e com o objectivo de atingir até 2010 uma cobertura de 100 % da internet de débito elevado para todos os cidadãos, a Comissão decidiu injectar 1,02 mil milhões de EUR no Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). Parte deste montante será utilizado para desenvolver infra-estruturas de banda larga nas zonas rurais, apoiar a ligação das zonas rurais à internet, criar novos postos de trabalho e promover o crescimento das empresas (4). Vários Estados-Membros anunciaram também planos de apoio ao investimento em infra-estruturas de banda larga de elevado débito para as zonas rurais e as zonas mal servidas, bem como de aceleração da implantação e do acesso às redes muito rápidas de próxima geração («NGA») (5) em vastas áreas do seu território, incluindo zonas urbanas ou zonas já dotadas de infra-estruturas básicas de banda larga.

4.

Recorde-se que no «Plano de acção no domínio dos auxílios estatais — Menos auxílios estatais e mais orientados: um roteiro para a reforma dos auxílios estatais 2005-2009» (6), a Comissão observava que as medidas de auxílio podem por vezes constituir instrumentos eficazes para concretizar objectivos de interesse comum. Nomeadamente, os auxílios estatais podem corrigir certas deficiências dos mercados, permitindo melhorar o seu funcionamento e reforçar a competitividade europeia. Além disso, quando os mercados produzem resultados eficientes, mas que são considerados insatisfatórios do ponto de vista da política de coesão, os auxílios estatais podem ser utilizados para obter resultados de mercado mais equitativos e mais desejáveis. Uma intervenção estatal bem orientada no domínio da banda larga pode contribuir, nomeadamente, para reduzir a «clivagem digital» (7) que separa as zonas ou regiões de um país com acesso a serviços de banda larga concorrenciais, a preços acessíveis, das que não têm acesso a esses serviços.

5.

Por outro lado, é necessário garantir que os auxílios estatais não excluam as iniciativas do mercado no sector da banda larga. Se os auxílios estatais a favor da banda larga forem utilizados em zonas onde os operadores de mercado optariam normalmente por investir ou já investiram, poderão afectar os investimentos já efectuados em condições de mercado pelos operadores de banda larga e comprometer significativamente os incentivos para investirem prioritariamente na banda larga. Nesses casos, os auxílios estatais a favor da banda larga podem ser contraproducentes do ponto de vista do objectivo prosseguido. O principal objectivo do controlo dos auxílios estatais no domínio da banda larga consiste em assegurar que as medidas de auxílio estatal produzam um nível mais elevado de cobertura e penetração da banda larga ou uma aceleração desse processo, em comparação com o que se verificaria na ausência do auxílio, bem como em assegurar que os efeitos positivos do auxílio compensem os seus efeitos negativos em termos de distorção da concorrência.

6.

Recorde-se que no quadro regulamentar das comunicações electrónicas são também abordadas questões relacionadas com o acesso à banda larga (8). Assim, os mercados grossistas de banda larga estão actualmente sujeitos a regulamentação ex-ante em todos os Estados-Membros. No que se refere a este ponto, a Comissão (9) e as autoridades nacionais (10) adoptaram já várias iniciativas destinadas a dar resposta aos novos desafios colocados pelas redes NGA do ponto de vista regulamentar, nomeadamente no que respeita às questões de acesso.

7.

Nas presentes orientações é sintetizada a política da Comissão em matéria de aplicação das regras do Tratado relativas aos auxílios estatais às intervenções de apoio à implantação de redes de banda larga tradicionais (Secção 2), sendo também abordadas várias questões relacionadas com a apreciação das medidas que se destinam especificamente a promover e apoiar uma implantação rápida das redes NGA (Secção 3).

8.

A Comissão aplicará as orientações estabelecidas na presente Comunicação na apreciação dos auxílios estatais a favor da banda larga, aumentando assim a segurança jurídica e a transparência da sua prática decisória.

9.

A Comissão tem tomado uma posição extremamente favorável em relação às medidas de auxílio estatal de apoio à implantação da banda larga em zonas rurais e em zonas mal servidas, ao mesmo tempo que assume uma atitude mais crítica em relação a medidas de auxílio em zonas onde existe já uma infra-estrutura de banda larga e onde há concorrência. Sempre que a intervenção estatal de apoio à implantação da banda larga preencheu os critérios que determinam a existência de um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, a compatibilidade desses auxílios foi apreciada até à data pela Comissão principalmente à luz do artigo 87.o, n.o 3. A política da Comissão em matéria de medidas estatais de apoio à implantação de redes de banda larga está resumida nas Secções 2.2 e 2.3.

10.

Nos termos do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Para que uma medida seja identificada como auxílio estatal, devem estar reunidas quatro condições:

11.

Como o demonstra a prática decisória da Comissão no domínio dos auxílios estatais a favor da banda larga, o apoio público aos projectos de banda larga implica com frequência a existência de auxílios estatais na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado (11).

12.

Em primeiro lugar, as medidas implicam normalmente recursos estatais (por exemplo, quando o Estado apoia projectos de banda larga através de subvenções, benefícios fiscais ou outros tipos de condições de financiamento preferenciais) (12).

13.

Em segundo lugar, no que se refere ao apoio concedido a uma actividade económica, as medidas estatais de apoio a projectos de implantação da banda larga relacionam-se geralmente com o exercício de uma actividade económica [por exemplo, construção, exploração e disponibilização de acesso a uma infra-estrutura de banda larga, incluindo equipamento de transmissão (backhaul) e equipamento utilizado no solo, como tecnologias de transmissão fixas, terrestres sem fios, por satélite ou uma combinação das mesmas]. Porém, em casos excepcionais em que a rede assim financiada não é utilizada para fins comerciais (por exemplo, a rede disponibiliza apenas acesso em banda larga a sítios internet, serviços ou informações não comerciais) (13), essa intervenção estatal não conferirá uma vantagem económica a empresas e, por consequência, não constituirá um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado.

14.

Em terceiro lugar, no que se refere à concessão de uma vantagem, regra geral o auxílio é concedido directamente aos investidores (14) na rede, que na maior parte dos casos são seleccionados por concurso público (15). Embora a realização de um concurso assegure que o auxílio é limitado ao montante mínimo necessário para o projecto específico, o apoio financeiro poderá permitir que o candidato seleccionado exerça uma actividade comercial em condições que de outra forma não estariam disponíveis no mercado. Os beneficiários indirectos podem incluir operadores terceiros que obtêm acesso por grosso à infra-estrutura assim construída, bem como utilizadores profissionais que obtêm conectividade em banda larga em condições que não seriam aplicáveis sem a intervenção do Estado (16).

15.

Em quarto lugar, no que se refere ao critério da selectividade, as medidas estatais de apoio à implantação de redes de banda larga são de carácter selectivo, na medida em que se dirigem a empresas que exercem a sua actividade apenas em certas regiões ou em certos segmentos do mercado global dos serviços de comunicações electrónicas. Além disso, no que diz respeito à distorção da concorrência, a intervenção do Estado tende a alterar as condições de mercado existentes, na medida em que várias empresas passarão a subscrever os serviços prestados pelos fornecedores seleccionados, em detrimento das soluções existentes, baseadas no mercado, possivelmente mais dispendiosas (17). Portanto, o facto de passar a ser disponibilizado um serviço de banda larga, ou de esse serviço ser disponibilizado a um preço inferior ao que se registaria de outra forma, produz um efeito de distorção da concorrência. Além do mais, o apoio do Estado à banda larga é susceptível de reduzir a rendibilidade e de ter por efeito a evicção do investimento de intervenientes no mercado que, de outra forma, estariam dispostos a investir na zona em causa ou em partes da mesma.

16.

Por último, na medida em que a intervenção do Estado é susceptível de afectar os prestadores de serviços de outros Estados-Membros, afecta também as trocas comerciais, uma vez que os mercados dos serviços de comunicações electrónicas (incluindo os mercados grossistas e retalhistas do acesso em banda larga) estão abertos à concorrência entre operadores e prestadores de serviços (18).

17.

Quando o Estado apoia a implantação da banda larga através de uma participação no capital ou de uma injecção de capital na empresa que executa o projecto, é necessário apreciar se esse investimento constitui um auxílio estatal. O artigo 295.o do Tratado prevê que «o presente Tratado em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-Membros». Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias («Tribunal de Justiça»), resulta do princípio da igualdade de tratamento que o capital colocado, directa ou indirectamente, à disposição de uma empresa pelo Estado, em condições que correspondem às condições normais de mercado, não pode ser considerado um auxílio estatal.

18.

Quando as participações no capital ou as injecções de capital por parte de um investidor público não apresentam perspectivas de rendibilidade satisfatórias, mesmo a longo prazo, essa intervenção deve ser considerada um auxílio na acepção do artigo 87.o do Tratado e a sua compatibilidade com o mercado comum deve ser apreciada exclusivamente com base nos critérios estabelecidos nessa disposição (19).

19.

Na sua decisão relativa à cidade de Amesterdão, a Comissão examinou a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado no domínio da banda larga (20). Tal como se sublinhava nessa decisão, a conformidade de um investimento público com as condições de mercado deve ser demonstrada rigorosa e exaustivamente, através de uma participação significativa de investidores privados ou da existência de um plano de actividades sólido, que aponte para uma rendibilidade adequada do investimento. Quando participam no projecto investidores privados, constitui condição sine qua non que esses investidores assumam o risco comercial associado ao investimento nas mesmas condições que o investidor público.

20.

Em alguns casos, os Estados-Membros podem considerar que a disponibilização de uma rede de banda larga deve ser considerada um serviço de interesse económico geral («SIEG»), na acepção do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado (21).

21.

Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, desde que estejam reunidas quatro condições principais (geralmente designadas por critérios Altmark), o financiamento estatal da prestação de um SIEG pode não ser abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado (22). As quatro condições são as seguintes: a) o beneficiário de um mecanismo de financiamento estatal de um SIEG deve ter sido efectivamente incumbido do cumprimento de obrigações de serviço de interesse económico geral e essas obrigações devem estar claramente definidas; b) os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ter sido previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, a fim de evitar que a compensação implique uma vantagem económica susceptível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes; c) a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações do SIEG, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações; e d) quando a escolha do beneficiário não seja efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média bem gerida teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável.

22.

Em duas decisões (23) relativas a medidas tomadas pelas autoridades regionais para adjudicar a operadores privados uma concessão de serviço público (24) (subvencionada) de implantação de redes básicas de banda larga em regiões mal servidas, a Comissão concluiu que os regimes de apoio notificados estavam em conformidade com os quatro critérios estabelecidos no acórdão Altmark e, portanto, não eram abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 1 (25). Nomeadamente, nos dois casos, o candidato seleccionado foi escolhido com base no montante mais baixo de auxílio solicitado e o montante da compensação concedida foi estabelecido com base em critérios transparentes e previamente determinados. Além disso, a Comissão não detectou indícios ou riscos de sobrecompensação.

23.

Em contrapartida, a Comissão estabeleceu que o conceito de SIEG e a jurisprudência no processo Altmark não eram aplicáveis quando o prestador do serviço não detinha um mandato claro nem estava obrigado a disponibilizar o acesso e a ligação à banda larga a todos os cidadãos e empresas de zonas mal servidas, estando antes mais orientado para as ligações de empresas (26).

24.

Além do mais, segundo a jurisprudência, se bem que os Estados-Membros disponham de uma ampla margem discricionária quanto à definição do que consideram ser serviços de interesse económico geral, a definição desses serviços ou missões por um Estado-Membro pode ser posta em causa pela Comissão em caso de erro manifesto (27). Por outras palavras, embora a determinação da natureza e âmbito de uma missão SIEG seja da competência dos Estados-Membros e esteja abrangida pelos seus poderes discricionários, tal competência não é ilimitada nem pode ser exercida de forma arbitrária (28). Em especial, para que uma actividade seja considerada um SIEG, deve ter características especiais comparativamente com as actividades económicas normais (29). No que se refere a este ponto, a Comissão considerará que em zonas onde os investidores privados investiram já em infra-estruturas de rede de banda larga (ou estão em vias de expandir as suas infra-estruturas de rede) e estão já a fornecer serviços de banda larga concorrenciais com uma cobertura adequada, a criação de uma infra-estrutura de banda larga paralela e concorrencial financiada pelo Estado, não pode ser considerada como um SIEG na acepção do artigo 86.o do Tratado (30). No entanto, nos casos em que se pode demonstrar que os investidores privados podem não estar em condições de fornecer num futuro próximo (31) uma cobertura de banda larga adequada a todos os cidadãos ou utilizadores, deixando assim sem ligação uma parte significativa da população, pode ser concedida uma compensação de serviço público a uma empresa incumbida da exploração de um SIEG desde que se encontrem preenchidas as condições estabelecidas nos pontos 25) a 29). A título preliminar, salienta-se que as considerações apresentadas nesses pontos se baseiam nas características específicas do sector da banda larga e reflectem a experiência que a Comissão obteve até agora na sua prática decisória neste domínio. Assim, as condições estabelecidas nesses pontos, embora não sejam exaustivas, são indicativas da abordagem seguida pela Comissão ao determinar, numa base casuística, se as actividades em questão podem ser definidas como SIEG e se o financiamento público concedido para o efeito está em conformidade com as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais.

25.

No que se refere à definição do âmbito de uma missão de SIEG para efeitos de garantir uma ampla implementação de uma infra-estrutura de banda larga, os Estados-Membros são obrigados a descrever as razões que os levam a considerar que o serviço em questão, devido à sua natureza específica, deve ser classificado como um SIEG e diferenciado de outras actividades económicas (32). Devem igualmente garantir que a missão de SIEG satisfaz certos critérios mínimos comuns a toda e qualquer missão SIEG e demonstrar que esses critérios são realmente satisfeitos no caso em apreço.

26.

Trata-se, designadamente, a) da existência de um acto de autoridade pública que investe os operadores em causa de uma missão SIEG, e b) do carácter universal e obrigatório dessa missão (33). Desta forma, ao determinar se a definição de um SIEG para a implantação de banda larga não dá origem a um erro de apreciação manifesto, os Estados-Membros devem garantir que a infra-estrutura de banda larga a implantar proporciona conectividade universal a todos os utilizadores de uma determinada área, quer sejam particulares ou empresas. Além disso, o carácter obrigatório da missão de SIEG implica que o fornecedor da rede a implantar não poderá recusar o acesso à infra-estrutura numa base discricionária e/ou discriminatória (por exemplo, devido ao facto de não ser comercialmente rentável fornecer serviços de acesso numa determinada zona).

27.

Dado o nível de concorrência que foi alcançado desde a liberalização do sector das comunicações electrónicas na Comunidade e, em especial, a concorrência que existe actualmente no mercado retalhista da banda larga, todos os operadores interessados devem ter acesso a uma rede financiada pelo Estado e criada no contexto de um SIEG. Desta forma, o reconhecimento de uma missão de SIEG para a implantação de banda larga deve basear-se numa infra-estrutura de acesso passiva, neutra (34) e aberta. A rede deve proporcionar aos interessados no acesso todas as formas possíveis de acesso à rede e permitir a existência de uma concorrência efectiva a nível retalhista, garantindo a prestação de serviços competitivos e a um preço acessível aos utilizadores finais (35). Desta forma, a missão SIEG deve apenas abranger a implantação das redes de banda larga que fornecem conectividade universal e o fornecimento por grosso de serviços de acesso conexos, sem incluir serviços de comunicações a retalho (36). Se o fornecedor encarregue da missão SIEG for igualmente um operador de banda larga verticalmente integrado, devem ser introduzidas salvaguardas adequadas para evitar eventuais conflitos de interesse, discriminações indevidas e outras vantagens indirectas ocultas (37).

28.

Visto que o mercado das telecomunicações electrónicas está plenamente liberalizado, um SIEG destinado à implantação de banda larga não se pode basear na atribuição de um direito exclusivo ou especial ao prestador de um SIEG, na acepção do artigo 86.o, n.o 1.

29.

Ao dar cumprimento à sua missão de cobertura universal, o fornecedor do SIEG poderá ter de implantar uma infra-estrutura de rede não só em áreas não rentáveis mas também em áreas rentáveis, ou seja, em áreas em que outros operadores podem já ter implantado a sua própria infra-estrutura de rede ou planear fazê-lo num futuro próximo. Contudo, dadas as especificidades do sector da banda larga, neste caso, qualquer compensação concedida deve apenas cobrir os custos de implantação da infra-estrutura nas zonas não rentáveis (38). Nos casos em que um SIEG destinado à implantação de uma rede de banda larga não se baseia na implantação de uma infra-estrutura de propriedade pública devem ser instituídos mecanismos adequados de revisão e reembolso a fim de evitar que, no final da concessão do SIEG, o fornecedor mantenha a propriedade da rede financiada através de fundos públicos. Por último, a compensação de SIEG deve, em princípio, ser atribuída através de um concurso aberto, transparente e não discriminatório, que exija que todos os operadores candidatos definam de uma forma transparente as zonas rentáveis e não rentáveis, apresentem uma estimativa dos rendimentos previstos e solicitem o montante correspondente de compensação que considerem estritamente necessário, evitando o risco de sobrecompensação. Um concurso organizado nestas condições deve garantir o cumprimento da quarta condição estabelecida no acórdão Altmark (ver ponto 21).

30.

Nos casos em que os quatro critérios Altmark não se encontram preenchidos e se os critérios gerais de aplicabilidade do artigo 87.o, n.o 1 do Tratado forem satisfeitos, a compensação de serviço público relativa à implantação de uma infra-estrutura de banda larga constituirá um auxílio estatal e será abrangida pelos artigos 73.o, 86.o, 87.o e 88.o do Tratado. Neste caso, os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a determinadas empresas incumbidas da prestação de serviços de interesse económico geral (ver pontos 25) a (29) podem ser considerados compatíveis com o mercado comum e isentos da obrigação de notificação prevista no artigo 88.o, n.o 3, do Tratado se estiverem preenchidos os requisitos estabelecidos na decisão da Comissão, de 28 de Novembro de 2005, relativa à aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (39).

31.

Quando a Comissão conclui que uma medida notificada constitui um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado, a apreciação da compatibilidade tem, até ao momento, sido directamente baseada no artigo 87.o, n.o 3, alínea c) (40).

32.

As zonas abrangidas por um projecto de auxílio estatal a favor da banda larga podem também ser regiões assistidas, na acepção do artigo 87.o, n.o 3, alíneas a) e c), do Tratado e das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (41). Nesse caso, o auxílio a favor da banda larga pode também ser considerado como um auxílio ao investimento inicial, na acepção das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. Porém, em muitos dos casos examinados até à data pela Comissão, as medidas notificadas abrangiam também outras regiões que não eram «assistidas» e, por consequência, a apreciação da Comissão não pôde ser efectuada ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (42).

33.

Quando uma medida é abrangida pelo âmbito de aplicação das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional («OAR») e quando está prevista a concessão de um auxílio ad hoc individual a uma única empresa ou quando o auxílio se restringe a um único sector de actividade, é da responsabilidade do Estado-Membro demonstrar que estão preenchidas as condições previstas nas OAR. Estas condições incluem, nomeadamente, a de que o projecto contribua para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente e a de que, tendo em conta a natureza e dimensão do projecto, este não provoque distorções inaceitáveis da concorrência.

34.

Para analisar se uma medida de auxílio pode ser considerada compatível com o mercado comum, a Comissão procede a uma avaliação comparativa do impacto positivo da medida, em termos de contribuição para a realização de um objectivo de interesse comum, e dos seus efeitos potencialmente negativos, por exemplo de distorção do comércio e da concorrência.

35.

Ao aplicar este critério do equilíbrio, a Comissão analisa as seguintes questões:

36.

São descritas em mais pormenor, nas secções 2.3.2 e 2.3.3, as etapas individuais de aplicação do critério do equilíbrio no domínio da banda larga.

37.

Tal como se refere na introdução, o acesso alargado a serviços de banda larga, a preços acessíveis, reveste-se da maior importância, devido à sua capacidade para acelerar a contribuição destas tecnologias para o crescimento e a inovação em todos os sectores da economia e para a coesão social e territorial.

38.

As condições económicas dos serviços de fornecimento de banda larga são de tal ordem que nem sempre o mercado considera rentável o investimento nesses serviços. Devido aos aspectos económicos da densidade demográfica, a implantação de redes de banda larga é geralmente mais rentável quando a procura potencial é mais elevada e concentrada, ou seja, em zonas densamente povoadas. Devido aos elevados custos fixos do investimento, os custos unitários aumentam fortemente quando a densidade demográfica desce. Por consequência, as redes de banda larga, para serem rentáveis, tendem a cobrir apenas uma parte da população. Da mesma forma, em certas zonas pode ser rentável a criação de uma rede por um só fornecedor, mas não por dois ou três.

39.

Quando o mercado não proporciona uma cobertura de banda larga satisfatória ou as condições de acesso não são adequadas, os auxílios estatais podem constituir uma intervenção útil. Mais especificamente, um auxílio estatal no sector da banda larga pode corrigir uma deficiência de mercado, ou seja, as situações em que os investidores de mercado individuais não investem, apesar de tal investimento ser eficiente numa perspectiva económica mais lata, por exemplo, devido às suas repercussões positivas. Em alternativa, um auxílio estatal a favor da banda larga pode ser considerado como um instrumento de realização de objectivos de equidade, ou seja, como uma forma de melhorar o acesso de todos a um meio de comunicação essencial, à participação na sociedade e à liberdade de expressão, reforçando assim a coesão social e territorial.

40.

Será útil estabelecer à partida uma distinção fundamental entre os tipos de zonas que podem ser abrangidas, em função do nível de conectividade em banda larga já disponível. A Comissão estabelece habitualmente uma distinção entre as zonas onde não existe uma infra-estrutura de banda larga ou onde é pouco provável que essa infra-estrutura seja criada a curto prazo (zonas brancas), as zonas onde apenas está presente um único operador de rede de banda larga (zonas cinzentas) e as zonas onde estão presentes pelo menos dois fornecedores de serviços de banda larga (zonas negras) (44).

41.

Por uma questão de princípio, a Comissão tem sempre considerado que o apoio à implantação de redes de banda larga nas zonas rurais e nas zonas brancas mal servidas é compatível com as políticas comunitárias existentes, uma vez que promove a coesão territorial, social e económica e corrige deficiências de mercado. A Comissão sublinhou, em quase todas as suas decisões neste domínio, que as redes de banda larga tendem a cobrir, de forma rentável, apenas uma parte da população, pelo que é necessário apoio estatal para obter uma cobertura generalizada.

42.

A Comissão aceita que seja prestado apoio financeiro ao fornecimento de serviços de banda larga em zonas onde a banda larga não está actualmente disponível e onde não existem planos, por parte de investidores privados, para implantar essa infra-estrutura num futuro próximo e onde os Estados-Membros prosseguem objectivos genuínos de coesão social e desenvolvimento económico e, portanto, a sua intervenção será provavelmente compatível com o interesse comum (45). Entende-se pela expressão «num futuro próximo» um período de três anos. Neste contexto, os investimentos projectados por investidores privados devem permitir garantir que durante o período de três anos serão pelo menos alcançados progressos significativos em termos de cobertura, devendo a conclusão do investimento projectado estar prevista para uma data posterior, dentro de um prazo razoável (dependendo das características específicas de cada projecto e de cada zona). As autoridades públicas poderão exigir a apresentação de um plano de actividades, juntamente com um calendário pormenorizado de implantação, bem como prova de financiamento adequado ou qualquer outro tipo de elementos que comprovem o carácter credível e plausível do investimento projectado pelos operadores de rede privados.

43.

Quando estão presentes numa dada zona geográfica pelo menos dois fornecedores de serviços de banda larga e tais serviços são fornecidos em condições concorrenciais (concorrência baseada nos recursos), não existe uma deficiência de mercado. Por consequência, é muito pouco provável que uma intervenção estatal proporcione novos benefícios. Pelo contrário, o apoio estatal ao financiamento da criação de uma rede de banda larga adicional provocará, em princípio, uma distorção inaceitável da concorrência e a evicção dos investidores privados. Portanto, na ausência de uma deficiência de mercado claramente comprovada, a Comissão considerará de forma negativa as medidas de financiamento da implantação de uma infra-estrutura de banda larga adicional numa «zona negra» (46).

44.

A existência de um operador de rede numa dada zona não implica necessariamente que não se verifique uma deficiência de mercado ou um problema de coesão. A existência de um monopólio pode afectar a qualidade do serviço ou o preço a que os serviços são fornecidos aos cidadãos. Por outro lado, em zonas onde só está presente um operador de rede de banda larga, as subvenções à construção de uma rede alternativa podem, por definição, distorcer a dinâmica de mercado. Portanto, o apoio estatal à implantação de redes de banda larga em zonas «cinzentas» exige uma análise mais aprofundada e uma apreciação cuidadosa da compatibilidade.

45.

Ainda que possa estar presente um operador de rede na zona abrangida pela intervenção estatal, certas categorias de utilizadores podem continuar a não ser servidas adequadamente, na medida em que alguns serviços de banda larga procurados pelos utilizadores podem não estar disponíveis ou, na ausência de tarifas regulamentadas de acesso por grosso, podem não ser fornecidos a preços a retalho acessíveis, em comparação com os mesmos serviços oferecidos em zonas ou regiões do país onde existe um nível superior de concorrência (47). Se, além disso, forem reduzidas as probabilidades de terceiros construírem uma infra-estrutura alternativa, o financiamento de uma infra-estrutura alternativa poderá ser uma medida adequada, que permitirá corrigir a falta de concorrência entre infra-estruturas e reduzir assim os problemas criados pela posição de monopólio de facto do operador estabelecido (48). Porém, a concessão de um auxílio nestas circunstâncias está sujeita a várias condições que o Estado-Membro em causa deve cumprir.

46.

Por conseguinte, a Comissão pode declarar compatíveis, em certas condições, as medidas de auxílio estatal concedidas em zonas em que o fornecimento da infra-estrutura de banda larga continua a constituir um monopólio de facto, desde que i) não sejam oferecidos serviços adequados ou a preço acessível que dêem resposta às necessidades dos cidadãos ou das empresas e que ii) não estejam disponíveis outras medidas (incluindo regulamentação ex ante) que permitam atingir os mesmos objectivos com menos distorções da concorrência. Com vista a determinar a observância destas condições, a Comissão apreciará especificamente:

47.

Quando a cobertura de banda larga é considerada insuficiente, pode ser necessária uma intervenção estatal. A primeira questão a colocar é se o auxílio estatal constitui um instrumento adequado para resolver o problema ou se existem outros instrumentos mais adequados.

48.

A Comissão observou a este respeito em decisões anteriores que, embora a regulamentação ex ante tenha, em muitos casos, facilitado a implantação da banda larga em zonas urbanas e em zonas mais densamente povoadas, este instrumento pode não ser suficiente para permitir o fornecimento de um serviço de banda larga, nomeadamente em zonas mal servidas e com uma reduzida rendibilidade do investimento (49).

49.

Da mesma forma, as medidas do lado da procura a favor da banda larga (tais como os cupões para os utilizadores finais), embora possam contribuir de forma positiva para a penetração da banda larga e devam ser promovidas como uma alternativa ou um complemento das medidas públicas, nem sempre permitem resolver o problema da falta de fornecimento de banda larga (50). Portanto, nestas situações, pode não haver alternativas à concessão de financiamento público para superar a falta de conectividade em banda larga.

50.

No que se refere ao efeito de incentivo da medida, deve examinar-se se o investimento na rede de banda larga em causa não teria sido efectuado dentro dos mesmos prazos sem qualquer auxílio estatal.

51.

Ao apreciar o carácter proporcionado das medidas notificadas em zonas «brancas» ou «cinzentas», a Comissão tem sublinhado na sua prática decisória as condições necessárias para reduzir ao mínimo o auxílio estatal em causa e as potenciais distorções da concorrência. A inexistência de qualquer uma das condições referidas seguidamente nas alíneas a) a h) exigirá uma apreciação em profundidade (51) e muito provavelmente levará a uma conclusão negativa quanto à compatibilidade do auxílio com o mercado comum.

52.

Actualmente, vários Estados-Membros estão a voltar a sua atenção para o apoio a redes de banda larga, que podem fornecer serviços de débito muito elevado e suportar uma série de serviços digitais avançados convergentes. Estas redes NGA são geralmente redes de fibra óptica ou redes de cabo modernas e avançadas que se destinam a substituir total ou parcialmente as redes de banda larga de fio de cobre ou as redes de cabo actuais.

53.

As redes NGA são redes de acesso por cabo constituídas na totalidade ou em parte por elementos ópticos, com capacidade para fornecer serviços de acesso de banda larga com características melhoradas (tais como débitos mais elevados) em comparação com os que são fornecidos pelas redes de cobre existentes (60).

54.

Em suma, as redes NGA terão débitos e capacidade suficientes para fornecerem futuramente conteúdos de alta definição, suportarem aplicações a pedido que exijam uma elevada largura de banda e fornecerem às empresas, a preços acessíveis, as ligações simétricas de banda larga que hoje em dia só estão geralmente disponíveis para as grandes empresas. De um modo geral, as redes NGA têm potencialidades para permitir a melhoria de todos os aspectos da tecnologia e dos serviços de banda larga.

55.

A Comissão examinou já algumas notificações de auxílios estatais que envolviam apoio à implantação de redes de fibra óptica. Estes casos relacionavamse quer com a construção de uma rede NGA regional «de base» (61), quer com o fornecimento de conectividade de fibra óptica apenas a um número limitado de utilizadores profissionais (62).

56.

Tal como no caso da implantação das chamadas redes básicas de banda larga de «primeira geração», as autoridades estatais, municipais e regionais justificam o seu apoio a uma implantação rápida de redes de fibra óptica com base numa deficiência de mercado ou num objectivo de coesão. Enquanto a intervenção estatal para a implantação de infra-estruturas básicas de banda larga se situou principalmente em comunidades/zonas rurais (baixa densidade demográfica, elevados custos de capital) ou em zonas economicamente subdesenvolvidas (baixa capacidade de pagamento de serviços), neste caso considera-se que as condições económicas do modelo das redes NGA desincentivariam a implantação de redes NGA não só em zonas pouco povoadas, mas também em certas zonas urbanas. Em especial, o principal problema que afecta a implantação rápida e alargada de redes NGA parece ser o custo e, em menor medida, a densidade demográfica (63).

57.

Do ponto de vista das autoridades públicas, a intervenção directa justificar-se-ia consequentemente para assegurar que zonas consideradas pelos operadores de rede como não rentáveis possam ainda assim beneficiar dos efeitos positivos substanciais que as redes NGA são susceptíveis de produzir para a economia e não sejam vítimas de uma nova clivagem digital, a «clivagem NGA». Assim, os Estados-Membros podem querer promover o desenvolvimento de redes NGA em zonas onde seriam necessários vários anos para que os operadores já existentes de redes de banda larga investissem nessas redes, uma vez que essas zonas são menos atractivas do ponto de vista financeiro do que determinadas grandes zonas urbanas. Em certos casos, os Estados-Membros podem decidir investir eles próprios ou prestar apoio financeiro a operadores privados, a fim de obter conectividade de rede NGA ou de obter conectividade mais cedo do que o previsto com o objectivo de assegurar que o emprego e outras oportunidades económicas sejam promovidos o mais rapidamente possível.

58.

É necessário assegurar que qualquer intervenção pública destinada a apoiar a disponibilização ou a aceleração da implantação de redes NGA seja compatível com as regras em matéria de auxílios estatais.

59.

Os Estados-Membros podem optar por diferentes graus de intervenção no mercado a fim de promover ou acelerar a implantação de redes NGA. No que se refere a este ponto, as considerações apresentadas supra, nas Secções 2.2.1 e 2.2.2 (aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado, compensação de serviço público e critérios Altmark) aplicam-se, mutatis mutandis, às intervenções estatais no domínio da implantação de redes NGA. Poderá ser necessário adoptar abordagens analíticas diferentes ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais, em função da natureza e dos efeitos da intervenção escolhida.

60.

Em zonas onde se prevê que investidores privados venham a implantar futuramente redes NGA, os Estados-Membros podem decidir adoptar um conjunto de medidas que permitam acelerar o ciclo de investimento, incentivando assim os investidores a anteciparem os seus planos de investimento. Estas medidas não envolvem necessariamente auxílios estatais na acepção do artigo 87.o, n.o 1. Atendendo a que grande parte dos custos de implantação de redes de fibra consistem em obras de construção civil (por exemplo, escavações, instalação de cabos, instalação de ligações nos edifícios, etc.), os Estados-Membros, em conformidade com o quadro regulamentar comunitário das comunicações electrónicas, podem decidir, por exemplo, facilitar o processo de aquisição de direitos de passagem ou exigir que os operadores de rede coordenem as suas obras de construção civil e/ou partilhem uma parte das suas infra-estruturas (64). Na mesma ordem de ideias, os Estados-Membros podem decretar que sejam instaladas ligações de fibra óptica em todas as novas construções (incluindo as novas redes de água, energia, transportes ou esgotos) e/ou novos edifícios.

61.

Da mesma forma, as autoridades públicas podem decidir executar algumas obras de construção civil (tais como escavações em terrenos públicos, construção de condutas), para permitir e acelerar a instalação, pelos operadores em causa, dos seus próprios elementos da rede. Porém, essas obras de construção civil não devem ser reservadas a sectores específicos, devendo, em princípio, ser abertas a todos os utilizadores potenciais e não só aos operadores de comunicações electrónicas (ou seja, operadores de serviços de utilidade pública de fornecimento de electricidade, gás, água, etc.). Desde que se destinem a criar as condições prévias necessárias para a implantação de infra-estruturas próprias pelos operadores de serviços de utilidade pública, sem discriminações a favor de um dado sector ou empresa (nomeadamente, reduzindo os seus custos de capital), essas intervenções públicas não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 1.

62.

As ARN podem igualmente adoptar medidas semelhantes para assegurar a igualdade e a não discriminação no acesso a postes ou na partilha de condutas pertencentes às empresas de serviços de utilidade pública ou aos operadores de rede existentes.

63.

Como o ilustra a prática decisória da Comissão na área da banda larga básica, na maior parte dos casos os auxílios estatais a favor de redes de banda larga são concedidos por autoridades locais ou regionais, com o objectivo de corrigir a inexistência de conectividade por banda larga na região ou de aumentar a competitividade de uma região, melhorando a cobertura de banda larga e as ligações de rede existentes. Até à data, a fim de atingirem estes dois objectivos, as autoridades públicas lançavam concursos para a construção e gestão de uma rede de banda larga de propriedade pública ou apoiavam financeiramente a construção de uma rede de banda larga de propriedade privada (65).

64.

As intervenções públicas que constituem auxílios estatais nos termos do artigo 87.o, n.o 1 do Tratado CE devem ser notificadas à Comissão, que apreciará a sua compatibilidade com o mercado comum, em conformidade com os princípios enunciados nas Secções 3.3 e 3.4 (66).

65.

Como já referido no ponto 40, a Comissão tem apreciado a compatibilidade dos auxílios estatais ao desenvolvimento da banda larga tradicional, estabelecendo uma distinção entre zonas «brancas», «cinzentas» e «negras». A Comissão considera que esta distinção continua a ser relevante para apreciar se os auxílios estatais a redes NGA são compatíveis ao abrigo do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), mas que é necessária uma definição mais precisa, para ter em conta as especificidades das redes NGA.

66.

Neste contexto, deve ser tido em conta que, a longo prazo, as redes NGA deverão substituir as redes básicas de banda larga actuais. Na medida em que as redes NGA implicam uma arquitectura de rede diferente, fornecendo serviços de banda larga de qualidade significativamente superior aos actuais, bem como serviços que não podem ser suportados pelas redes de banda larga actuais, é provável que surjam, futuramente, diferenças acentuadas entre as zonas cobertas e não cobertas por redes NGA (67).

67.

Actualmente, algumas redes básicas de banda larga mais avançadas [por exemplo, ADSL 2+ (68)] podem também suportar, até certo ponto, alguns dos tipos de serviços de banda larga susceptíveis de serem fornecidos no futuro pelas redes NGA (por exemplo, serviços triplos básicos). Contudo, e sem prejuízo da imposição de regulamentação ex-ante, importa salientar que podem surgir novos produtos ou serviços que não sejam substituíveis, na perspectiva tanto do lado da procura como do da oferta, e que exigirão débitos de banda larga superiores aos limites físicos máximos das infraestruturas básicas de banda larga.

68.

Por consequência, para efeitos da apreciação dos auxílios estatais a favor de redes NGA, uma zona onde essas redes não existem actualmente e onde não seja provável que venham a ser construídas por investidores privados e a estar plenamente operacionais num futuro próximo deve ser considerada como uma «zona branca NGA» (69). Neste contexto, a expressão «num futuro próximo» corresponderá a um período de três anos (70). As autoridades públicas devem ter o direito de intervir, em determinadas condições, para dar resposta a questões de coesão social e desenvolvimento regional ou para corrigir uma deficiência de mercado, quando puder ser demonstrado que os investidores privados não tencionam implantar redes NGA nos próximos três anos. Os investimentos projectados por investidores privados devem permitir garantir que, durante o período de três anos, serão pelo menos alcançados progressos significativos em termos de cobertura, devendo a conclusão do investimento projectado estar prevista para uma data posterior, dentro de um prazo razoável (dependendo das características específicas de cada projecto). Não seria conveniente considerar um horizonte temporal mais longo, pois existiria o risco de prejudicar os interesses das regiões mal servidas em comparação com outras partes de um país bem servidas por essas redes de banda larga avançadas. As autoridades públicas poderão exigir a apresentação de um plano de actividades, juntamente com um calendário pormenorizado de implantação, bem como prova de financiamento adequado ou qualquer outro tipo de elementos que demonstrem o carácter credível e plausível do investimento projectado pelos operadores de rede privados.

69.

Na mesma ordem de ideias, uma zona pode ser considerada uma «zona cinzenta NGA» quando só existe ou só vai ser implantada nos próximos três anos uma única rede NGA e nenhum outro operador tenciona implantar outra rede NGA nos próximos três anos (71). Quando se aprecia se outros investidores de rede poderão implantar redes NGA adicionais numa determinada zona, devem ser tidas em conta eventuais medidas legislativas ou regulamentares em vigor susceptíveis de terem reduzido as barreiras à implantação dessas redes (acesso a condutas, partilha de infra-estruturas, etc.).

70.

Quando existem ou vão ser implantadas nos próximos três anos várias redes NGA numa determinada zona, essa zona deve, em princípio, ser considerada como uma «zona negra NGA» (72).

71.

Tal como se refere nos pontos 66 e 67, embora as redes NGA sejam muito mais avançadas do ponto de vista qualitativo do que as redes tradicionais de banda larga de fio de cobre existentes, ao apreciar a compatibilidade de um auxílio estatal à implantação de uma rede NGA com as regras em matéria de auxílios estatais, a Comissão examinará também os efeitos desse auxílio para as redes de banda larga já existentes, atendendo ao grau de substituição que parece existir actualmente entre os serviços fornecidos por redes de banda larga e por redes NGA. Além disso, ao apreciar a compatibilidade de um auxílio estatal a favor de redes NGA, a Comissão aplicará também o critério do equilíbrio (ver ponto 35). Em especial, ao apreciar o carácter proporcional de uma medida notificada, a Comissão analisará se estão preenchidas as condições estabelecidas no ponto 51 (análise pormenorizada da cobertura geográfica, processo de concurso público, proposta economicamente mais vantajosa, neutralidade tecnológica, utilização de infra-estruturas existentes, obrigações de acesso aberto por grosso, avaliação comparativa dos preços, mecanismo de reembolso). Porém, os seguintes aspectos são especialmente relevantes no contexto da apreciação de redes NGA.

72.

Tal como no caso dos serviços básicos de banda larga, desde que os Estados-Membros cumpram determinadas condições (ver pontos 51) e 71), a Comissão considerará que são compatíveis com as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais as medidas de apoio à implantação de redes NGA em zonas onde não exista qualquer infra-estrutura de banda larga ou em zonas onde os operadores de banda larga existentes considerem que a implantação de redes NGA não é rentável.

73.

Nas zonas brancas NGA, onde já existe uma rede básica de banda larga (zona cinzenta tradicional), a concessão de um auxílio a favor das redes NGA é condicionada pela demonstração, por parte do Estado-Membro em causa, das seguintes condições: i) os serviços de banda larga fornecidos pelas redes existentes não são suficientes para dar resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas da zona em questão (tendo também em conta uma eventual modernização futura dessas redes) e ii) não existem outros meios para atingir os objectivos declarados (incluindo a regulamentação ex ante) que provoquem menos distorções da concorrência.

74.

Nas zonas onde um investidor privado implantou já uma rede NGA ou está em vias de a implantar nos próximos três anos (ver também ponto 68) e onde não existam planos, por parte de qualquer investidor privado, de implantação de uma segunda rede NGA nos próximos três anos, a Comissão deverá efectuar uma análise mais aprofundada, a fim de verificar se uma intervenção estatal nessas zonas pode ser considerada compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. Com efeito, uma intervenção estatal nessas zonas é susceptível de ter um efeito de evicção dos investidores existentes e de falsear a concorrência.

75.

Para que a Comissão conclua pela compatibilidade, os Estados-Membros devem demonstrar em primeiro lugar que a rede NGA existente ou planeada não é ou não será suficiente para dar resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas nas zonas em causa e, em segundo lugar, que não existem outros meios para atingir os objectivos declarados (incluindo a regulamentação ex ante) que provoquem menos distorções da concorrência. No contexto da sua análise aprofundada, a Comissão apreciará, nomeadamente, se:

76.

Nas zonas onde existe já mais de uma rede NGA ou onde os investidores privados podem estar em vias de implantar redes NGA concorrentes, a Comissão considerará que o apoio estatal a uma nova rede NGA concorrente financiada pelo Estado, é susceptível de distorcer significativamente a concorrência, sendo incompatível com as regras em matéria de auxílios estatais.

77.

A Comissão considera que as zonas negras tradicionais, ou seja, as zonas onde são já fornecidos serviços de banda larga por infra-estruturas de banda larga concorrenciais (xDSL e redes de cabo), são zonas onde os operadores de rede existentes deverão ter incentivos para modernizar as suas redes de banda larga tradicionais, substituindo-as por redes NGA de débito muito elevado, para as quais poderão efectuar a migração dos seus clientes. Nessas zonas, em princípio, não será necessária uma nova intervenção estatal.

78.

Porém, um Estado-Membro pode contestar este argumento demonstrando que os operadores de banda larga básica existentes não planeiam investir em redes NGA nos próximos três anos e demonstrando, por exemplo, que os padrões históricos de investimento dos operadores de rede existentes na modernização das suas infra-estruturas de banda larga, com vista a proporcionar débitos mais elevados, em resposta à procura dos utilizadores, não têm sido satisfatórios ao longo dos últimos anos. Nesse caso, o apoio estatal à implantação de redes NGA será objecto da análise aprofundada prevista no ponto 75, estando sujeito às condições analisadas de forma mais pormenorizada na Secção 3.4.5.

79.

Tal como na estratégia adoptada em matéria de implantação da banda larga básica, os auxílios estatais a favor da implantação das redes NGA podem constituir um instrumento adequado e justificado, desde que sejam preenchidas várias condições fundamentais. À excepção das zonas brancas NGA, que são também zonas brancas no que se refere à banda larga básica (onde não são necessárias condições adicionais), a Comissão considera que, para além das salvaguardas estabelecidas na secção 2.3.3 e, nomeadamente, no ponto 51 (análise pormenorizada da cobertura geográfica, processo de concurso público, proposta economicamente mais vantajosa, neutralidade tecnológica, utilização de infra-estruturas existentes, obrigação de acesso aberto por grosso, avaliação comparativa dos preços, mecanismo de reembolso), devem ser também satisfeitas as seguintes condições:

80.

As presentes Orientações serão aplicadas a partir do primeiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

81.

A Comissão aplicará o disposto nas presentes Orientações a todas as medidas de auxílio notificadas sobre as quais seja chamada a pronunciar-se após a sua publicação no Jornal Oficial, mesmo que estes projectos tenham sido objecto de uma notificação antes da referida publicação.

82.

Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (74), a Comissão aplicará as presentes Orientações no caso de auxílios não notificados concedidos após a sua publicação.

83.

O mais tardar no prazo de três anos a contar da data de publicação das presentes Orientações, a Comissão procederá a uma revisão das mesmas, com base nos aspectos mais importantes da evolução futura do mercado, da tecnologia e da regulamentação.