30.4.2004   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 110/111

1.1

O Tratado de Maastricht foi aprovado em 1992. Os critérios deste Tratado, que conduziram os primeiros países (a que logo a seguir se juntou a Grécia) para a moeda única, baseavam-se sobretudo no drástico redimensionamento do défice orçamental e da dívida pública e da contenção da inflação. Os critérios quantitativos em que assenta são enunciados no artigo 104.o (antigo 104.o C) do Tratado e no Protocolo apenso sobre o procedimento relativo aos défices excessivos que lhes determina o ritmo e o calendário de revisão.

1.2

Os mesmos critérios foram posteriormente retomados e aplicados pelo Pacto de Estabilidade, mas contrariamente a este, o Tratado de Maastricht dava ao Conselho um certo poder de decidir sobre a sua aplicação e sobre o conteúdo das sanções, mas não fixando quaisquer prazos para as várias fases de consecução dos objectivos preestabelecidos (1).

1.3

O Pacto de Estabilidade e Crescimento, aprovado em 1997, ficará na história dos tratados e dos acordos como um dos passos mais importantes da política de coordenação almejada pela União Europeia. São essencialmente três os objectivos perseguidos pelo Pacto: o reforço do controlo da situação orçamental, a coordenação das políticas económicas e o apoio dos procedimentos de supervisão das políticas económicas.

1.4

O Pacto afirma que, a médio/curto prazo, o orçamento deve aproximar-se da situação «close to balance» (equilíbrio orçamental). É o mesmo mecanismo que deveria permitir o melhor accionamento dos estabilizadores automáticos em fase de recessão.

1.5

O défice é excessivo se ultrapassa os 3 % do PIB. Existe, todavia, uma «cláusula de excepção» que pode ser determinada por factores externos impossíveis de controlar pelos Estados-Membros (calamidades naturais, etc.). Quanto ao «close to balance», nenhum país se abalançou ainda a especificar exactamente a percentagem aceitável de aproximação ao equilíbrio orçamental na zona do euro.

1.6

Conforme estabelece o Pacto, cada governo nacional dos países da zona euro apresenta um «programa de estabilidade», enquanto os outros países se atêm a «programas de convergência» (nacionais). O Conselho decide se se deve recorrer e de que forma às recomendações e aos apelos. Os prazos exactos definidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento permitem, contrariamente aos critérios de Maastricht, uma decisão rápida neste sentido no caso de um défice público excessivo.

1.7

A evolução do crescimento económico que ficou muito aquém das expectativas impediu a França e a Alemanha — e em certa medida Portugal — de cumprirem os critérios acordados. Conforme estipulam o n.o 8 do artigo 104.o do Tratado e o Regulamento 1466/97 do Pacto de Estabilidade e Crescimento, deveriam ser accionados mecanismos de ajustamento drástico e aplicadas eventuais sanções pela não observância das regras estipuladas. Todavia, o Conselho ECOFIN de 25 de Novembro de 2003 decidiu a suspensão do procedimento de infracção para a França e a Alemanha.

1.8

Em termos gerais, pode dizer-se que o Tratado de Maastricht conduziu a resultados sólidos e positivos e permitiu, sobretudo, a entrada em vigor do euro em doze países da União Europeia, tanto que logo depois da assinatura do Tratado, ou seja, a partir de 1993, o défice orçamental na maioria dos países da UE começou a diminuir (em 1993 o défice orçamental na zona euro tinha alcançado o seu máximo histórico: 5,5 %).

1.9.

O CESE pronunciou-se sobre as políticas orçamentais em anteriores pareceres e, em particular, sobre o pacto de estabilidade e crescimento, já em 1997. (2)

2.1

Uma reflexão sobre as políticas orçamentais e sobre as potencialidades dos investimentos necessários para relançar o sistema económico europeu terá forçosamente de avaliar a situação actual, a sua possível evolução e os instrumentos requeridos para superar a fase em que tanto se pode pender para a recessão como para a estagnação.

2.2

Seja no caso do Japão, dos EUA ou da Europa, a taxa de juro estabelecida pelos grandes brancos centrais situa-se já a níveis históricos muito baixos: 2,5 % para o BCE, 1,25 % para a Federal Reserve americana e 0,5 % para o Banco do Japão (estes dados reportam-se a Julho de 2003). O Banco Central Europeu (BCE) afirma que será particularmente difícil conseguir qualquer margem de manobra ao nível das taxas. Além disso, uma taxa de juro única poderia revelar-se demasiado elevada para uns e demasiado reduzida para outros. Talvez também por este motivo o BCE move-se com especial prudência se compararmos com a velocidade de intervenção da Federal Reserve (3).

2.2.1

Na verdade, uma política monetária mais reactiva no que toca às dificuldades de recuperação e de crescimento, e mais rápida nas suas contramedidas, poderia representar um dos elementos úteis (senão mesmo o único) para dar um novo impulso ao motor da economia da UE.

2.2.2

O Banco Central Europeu poderia ter aproveitado uma certa margem de manobra ao nível das taxas para favorecer antes de mais todo o comércio externo da UE e dar a oportunidade de recuperar o fôlego às economias nacionais que se encontram em dificuldades. Relativamente ao que foi afirmado pelo Presidente do BCE, imediatamente a seguir às decisões do Conselho, no sentido de os recentes acontecimentos terem o efeito de abalar a confiança no euro e de provocar uma retoma da inflação, obrigando, por conseguinte, a intervir aumentando os juros, de momento isto não parece ser um risco iminente.

2.3

Uma situação especialmente crítica das finanças públicas nos grandes países industrializados pode dificultar a tentativa de relançamento económico e financeiro em termos de novas despesas (investimentos), sobretudo na zona euro. O défice orçamental da França era em 2002 de 3,1 % do PIB; a Alemanha, com um saldo negativo de 3,6 %, encontra-se numa situação ainda mais penosa. Nos Estados Unidos, o vasto plano de relançamento estabelecido com uma soma de 674 mil milhões de dólares repartidos por dez anos, anunciado no princípio do ano, teve por efeito o crescimento do défice orçamental, obviamente exacerbado pelas despesas militares com a guerra no Iraque e, hoje, parcialmente compensado pela não restituição aos contribuintes americanos de uma parte da imposição fiscal. No Japão, as previsões andam à volta dos 8 % do PIB para 2003, mantendo-se assim no mesmo nível de 2002.

2.4

No seu último relatório, publicado em 2 de Abril de 2003, o Banco Mundial prevê para o segundo semestre um aumento mundial de 2,3 % (2,5 % nos EUA, 1,4 % na zona euro e 0,6 % no Japão), mas dados mais recentes levam-nos a pensar que há ligeiros sinais de recuperação económica nos EUA, que carecem ainda de verificação. As estimativas conjunturais confirmam a actual fase de crescimento pouco perceptível da economia: a crer nos dados do Eurostat relativamente ao último quadrimestre de 2003, o crescimento do PIB na zona euro é da ordem desde 0,4 %, bem como na zona da UE a 15.

2.5

Nos últimos meses, o conflito no Iraque agravou o clima de insegurança mundial (ao nível político e militar, o preço do petróleo após o conflito no Iraque não teve o redimensionamento previsto e aumentaram as tensões com os países árabes e no Médio Oriente, salientando-se em particular um recrudescimento do conflito entre Israel e a Palestina).

2.5.1

Os economistas consideram que as persistentes dificuldades que a economia mundial atravessa não advêm de uma falta de crédito mas de um défice de confiança, agravado ainda mais pela crise internacional.

2.5.2

Na Europa, um certo sentimento de insegurança que permeia o mundo económico e produtivo e toda a opinião pública em geral, sobre o futuro da União Europeia ao nível da política económica e orçamental, associado à lentidão na aplicação da Estratégia de Lisboa e à incógnita a respeito do Pacto de Estabilidade, representam o maior obstáculo a uma verdadeira recuperação económica. Se o ponto de referência continuar a ser a evolução da taxa de crescimento da economia americana, a economia europeia não logrará ganhar sozinha o dinamismo necessário.

2.5.3

Sendo assim, que «fantasmas» teremos de esconjurar para conseguirmos a retoma da economia? Antes de mais, a fraca procura interna em todo o sistema da UE (crescimento reduzido, desemprego estável, baixa capacidade de utilização dos recursos humanos).

3.1

Para a Comissão Europeia, o incumprimento dos critérios estabelecidos pelo Pacto (3 % e 60 %) em alguns países importantes como a França, a Alemanha e Portugal poderia criar um obstáculo objectivo à tentativa de recuperação económica, de maior coordenação das políticas orçamentais da zona euro e de relançamento das políticas em prol do emprego, mas muitas pessoas alegam que o obstáculo porventura mais sério à realização do próprio Pacto reside na sua utilização restritiva e na ausência de uma estratégia expansionista susceptível de incentivar a oferta e a procura na UE.

3.1.1

O carácter restritivo na utilização do Pacto causou o agravamento da situação económica em alguns países, por exemplo Portugal, em que os cortes na despesa pública corrente e principalmente de investimento necessários à redução do déficit, agravou a situação económica conduzindo milhares de pessoas ao desemprego. A utilização do Pacto deveria permitir o carácter contra-ciclo das finanças públicas.

3.2

Em diversas ocasiões, a Comissão tem defendido que seria o protelamento da aplicação das medidas regulamentares necessárias para alcançar os objectivos fixados a provocar, por si só, uma certa desconfiança no instrumento, sobretudo numa fase em que o fenómeno pouco previsível de estagnação/recessão voltará a pôr o Pacto à prova.

3.3

Mas não basta: as grandes organizações internacionais, como o FMI e a OCDE, sugerem o aumento do limiar de inflação de 2 % para 2,5 %. Mas, o dado realmente reconhecido em quase todos os meios económicos e financeiros é que o instrumento monetário não pode ser o único a que se deve lançar mão para conseguir uma recuperação económica realista.

4.1

O Pacto deve ser apoiado por políticas com alvos bem definidos, não só de controlo da inflação, de ajustamento e de restrição do débito, mas também propiciadoras do aumento da procura interna e dos investimentos públicos e privados necessários para o relançamento da economia no âmbito dos objectivos estabelecidos pela Estratégia de Lisboa, conforme defendeu o CESE em vários documentos.

4.2

Uma vez esgotado o efeito de «recompensa» produzido pela entrada em vigor do euro, os instrumentos prioritários a accionar para estimular o crescimento, o desenvolvimento e o emprego serão os concebidos para reforçar as políticas macroeconómicas e que deveriam almejar, sobretudo, o relançamento da Estratégia de Lisboa e orientados para o pleno emprego e para a criação de trabalho de qualidade, bem como para o aumento da oferta e da procura. A função dos estabilizadores automáticos nas fases de fraca conjuntura económica poderá, além do mais, favorecer o apoio da procura.

4.3

O CESE considera, em suma, que as políticas em prol do emprego deveriam ser um dos critérios fundamentais da avaliação do crescimento económico. Muito em particular, é necessário que a política de «coesão económica e social» se torne num critério de avaliação do crescimento económico dando possibilidades aos países da coesão de aumentarem as suas despesas de investimento neste domínio.

4.4

O Banco Central Europeu (BCE), que é o guardião da política monetária e da estabilidade dos preços, mas também está empenhado no crescimento económico e do emprego, poderia ter um papel muito mais importante do que o que lhe é agora conferido pelo Tratado e que pressupõe um diálogo permanente com as instituições europeias (Conselho, Comissão) e com os parceiros sociais. O Banco Europeu de Investimento (BEI), por seu turno, poderia ampliar o seu mandato sintonizando as suas actividades com as das demais instituições europeias e com os planos previstos pelos governos nacionais, com vista a apoiar o desenvolvimento e o reforço da coesão económica e social na UE.

4.4.1

Além disso, enquanto instrumento financeiro, o BEI tem por principal missão contribuir para a realização dos objectivos das políticas da União. A programação plurianual dos recursos orçamentais, em coordenação com a Comissão, permitiria reforçar o impacto dessas medidas com vista a apoiar a coesão económica e social na UE no quadro das novas perspectivas financeiras.

4.5

A adesão de dez novos países requererá um esforço económico suplementar em termos de investimento em infra-estruturas, aliás já previsto, mas sobretudo em matéria de formação, de apoio ao investimento e às reformas da administração pública.

4.6

Reputa-se indispensável apoiar o Pacto de Estabilidade através de uma vasta campanha de informação, que envolva directamente também os níveis intermédios da sociedade (em primeiro lugar, os parceiros sociais, mas também as associações de consumidores, etc.), tal como sucedeu com a introdução da moeda única. A partilha, a co-responsabilização e uma grande campanha de sensibilização da opinião pública foram a chave do sucesso do Tratado de Maastricht e da adesão à moeda única. Ora, isto não se fez com o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

4.7

Seria ainda oportuno rever a definição de «circunstâncias excepcionais» previstas no Pacto e que autorizam a superar o limiar de 3 %, com o fito de dar mais fôlego às economias em dificuldades ou que registaram um crescimento anual negativo.

4.7.1

Em particular, uma circunstância excepcional deveria ser a de estabelecer um máximo de crescimento da despesa pública, no longo prazo, tendo em conta a situação de cada país, com um controlo a nível europeu, e assim as metas estariam adaptadas à conjuntura e à fase de ciclo de cada país.

4.8

Um verdadeiro plano estratégico europeu deverá reatar a via encetada dez anos atrás com o Livro Branco de Jacques DELORS, para assim reforçar os objectivos de Lisboa escorando a eficácia do Pacto de Estabilidade e de Crescimento num terreno político. Repensar uma gestão diferente do Pacto implica a reconsideração de uma estratégia comum de crescimento para a União, que também deverá ser realizada através da política fiscal. Para o efeito, insiste-se na importância de flexibilidade suficiente na avaliação de desvios à regra do «close to balance» para possibilitar investimentos em actividades que são favoráveis ao crescimento. As infra-estruturas são certamente imprescindíveis a um mercado que passa a contar com 25 países, mas a verdadeira pedra angular é, sobretudo, a componente que diz respeito aos investimentos nos recursos humanos e no futuro da UE: a investigação, obviamente, mas também a formação escolar e universitária, voltada para as novas gerações e para os desafios da concorrência e completada ulteriormente com a aprendizagem ao longo da vida, etc..

5.1

As previsões não cumpridas e a relativa falta de investimentos poderão vir a acentuar o atraso de desenvolvimento dos novos países membros da UE que, se não forem assistidos adequadamente no seu crescimento e na criação de novos postos de trabalho qualificados e competitivos, virão provavelmente a alimentar bolsas de pobreza e de marginalização perigosas e insustentáveis para o sistema económico e social da União no seu conjunto.

5.2

Repensar um «governo» diverso do Pacto implica a adopção de políticas orçamentais flexíveis e expansivas que comportem uma estratégia comum de crescimento e de coesão, considerando os investimentos estratégicos e os que se destinam ao crescimento como não contabilizáveis no défice orçamental e prevendo que seja o Conselho a definir em consenso com a Comissão o que se deve entender por «investimentos estratégicos» de interesse europeu, aliás já delineados no Livro Branco de DELORS e nos objectivos de Lisboa.

5.3

Conforme refere o Relatório da Comissão apresentado em antecipação da Cimeira da Primavera de Março de 2003 («Optar pelo crescimento»), haverá que promover todos os aspectos da cadeia do conhecimento desde o ensino básico à investigação mais avançada, passando igualmente pelo financiamento das competências de gestão empresarial.

5.4

Por este motivo, convinha procurar harmonizar os critérios dos regimes fiscais por forma a que os princípios de equidade, de proporcionalidade e de eficácia sejam respeitados por todos, controlados também ao nível europeu e apoiados pelos cidadãos europeus.

5.5

Um regime fiscal nacional, controlado ao nível europeu, garante não só uma evolução sã das despesas mas também, e potencialmente, uma participação importante nos investimentos públicos que visam o relançamento do sistema económico no seu todo e do sistema de emprego nacional e europeu.

5.6

Uma política fiscal sã limita ao mínimo o recurso a medidas una tantum, a amnistias fiscais, etc. que poderiam alimentar formas irresponsáveis de gestão das políticas orçamentais nacionais.

5.7

Vem a propósito indicar, neste contexto, que investimentos são úteis ao crescimento e estabelecer consensualmente critérios comuns a todos os países europeus, tendo obviamente em mente as suas realidades e necessidades de crescimento diversas. Tal poderia levar a reflectir sobre a hipótese de conferir ao BCE outro papel, não de mero «guardião» da política monetária mas também de instrumento estratégico para o crescimento e o desenvolvimento económico e de apoio à Comissão que veria assim reforçado o seu papel de controlo e de avaliação dos investimentos estratégicos ex-ante e ex-post.

5.8

O Comité Económico e Social Europeu entende que é preciso favorecer a realização de todas as potencialidades de crescimento económico e de emprego, mas com a preocupação de salvaguardar a estabilidade macroeconómica, em especial na zona euro.

5.9

Face ao exposto, os investimentos necessários exigem dos governos nacionais mais cooperação macro-económica, consenso, normas comuns e comportamentos «virtuosos» e homogéneos. Ao nível europeu, o método aberto de coordenação poderia ser um dos instrumentos mais céleres para definir as intervenções úteis ao relançamento da economia e do emprego.

5.10

O objectivo é manter no ponto de mira o crescimento e a coesão económica e social a partir de uma base comum, partilhada e definida conjuntamente por todos os actores sociais (instituições nacionais e supranacionais, governos, parceiros sociais e grupos de interesses), no respeito das regras comunitárias.

5.11

Poderia caber ao Comité Económico e Social Europeu um papel importante no exercício da sua função reconhecida e consolidada de consulta e de seguimento dos percursos definidos pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento.